Analiza problemów w funkcjonowaniu prokuratury

Niewłaściwy system dystrybucji spraw pomiędzy prokuratury rejonowe i okręgowe, konieczność gruntownej analizy zasadności utrzymywania wydziałów postępowania sądowego na szczeblu prokuratur okręgowych i apelacyjnych oraz potrzeba ograniczenia systemu nadzoru w prokuraturze – to główne wnioski płynące z opracowanie dr Karoliny Kremens i dr Wojciecha Jasińskiego – pracowników naukowych Uniwersytetu Wrocławskiego - pt. „Obciążenie powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r.”.

Opracowanie stanowi pogłębioną analizę aktualnych problemów w funkcjonowaniu powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Jego autorzy na podstawie pogłębionych badań i analiz nad wybranymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury różnych szczebli formułują wnioski w zakresie ujawnionych podstawowych mankamentów w organizacji prokuratury. Do najważniejszych problemów w funkcjonowaniu prokuratury zaliczono przede wszystkim niewłaściwy system dystrybucji spraw pomiędzy prokuratury rejonowe i okręgowe, co w opinii autorów opracowania, wynika bezpośrednio z przyjętych kryteriów doboru spraw do prowadzenia przez prokuratury okręgowe i apelacyjne. W opracowaniu wskazano ponadto, że jedynym rozwiązaniem, które mogłoby odwrócić powyższą tendencję jest zastosowanie sztywnego kryterium doboru spraw poprzez odwołanie się, wzorem regulacji dotyczących właściwości sądów, do kryterium kwalifikacji prawnych.

Z opracowania wynika ponadto konieczność gruntownej analizy zasadności utrzymywania wydziałów postępowania sądowego na szczeblu prokuratur okręgowych i apelacyjnych jako struktury niefunkcjonalnej w perspektywie zakładanej reformy procedury karnej. Ponadto w materiale poruszona została także kwestia długotrwałych delegacji prokuratorów do prokuratur wyższego szczebla jako zjawiska, które może negatywnie wpływać na niezależność delegowanych prokuratorów. Istotnym elementem analizy jest również stwierdzenie konieczności ograniczenia systemu nadzoru w prokuraturze.
Ministerstwo Sprawiedliwości

Redakcja OK postanowiła zacytować Rekomendacje, które dr Karolina Kremens i dr Wojciech Jasiński sformułowali na zakończenie swojej pracy, gdyż to przybliży czytelnikom wagę problemu:

REKOMENDACJE

1. Zdecydowanych kroków wymaga problematyka delegacji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w szczególności prokuraturach apelacyjnych i okręgowych. Omawiana kwestia dotyczy w istotnym stopniu wydziałów w prokuraturach okręgowych i apelacyjnych, w których prowadzone są postępowania przygotowawcze. W obecnych realiach instytucja delegacji traci swój tymczasowy charakter i staje się de facto alternatywną i niepełnowartościową formą „zatrudnienia” w danej jednostce. Skutkuje to nie tylko nieprzejrzystością struktury organizacyjnej prokuratury, ale wpływa także negatywnie na warunki pracy prokuratorów i może stanowić zagrożenie dla ich niezależności. W omawianej materii słuszny zatem wydaje się powrót prokuratorów do macierzystych jednostek oraz awans zawodowy prokuratorów, którzy wykonują obowiązki w jednostkach wyższego rzędu.

2. Wnikliwej analizy wymaga przyjęty model pełnienia funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami odwoławczymi przez prokuratorów wydziału II prokuratur okręgowych i apelacyjnych. Rozwiązanie to traci swoje uzasadnienie w szczególności jeżeli wejdzie w życie projektowana nowelizacja kodeksu postępowania karnego zakładająca odejście od zasadniczo rewizyjnego modelu postępowania odwoławczego. Skutecznie rozmywa ono także odpowiedzialność za prowadzone postępowanie na etapie odwoławczym. Celowe byłoby zatem albo zlikwidowanie, albo ograniczenie do niezbędnego minimum sytuacji, w których przed sądem odwoławczym występuje prokurator, który nie prowadził lub nadzorował danej sprawy. Zaletą powyższego rozwiązania byłaby także możliwość powierzenia prokuratorom wydziałów II zadań w postaci prowadzenia i nadzoru nad postępowaniami przygotowawczymi.

3. Modyfikacji wymaga przyjęty aktualnie system dystrybucji spraw pomiędzy prokuratury rejonowe i okręgowe. Głównym mankamentem jest jego podstawa, która zakłada, że selekcji rozpoznawanych spraw dokonuje się w jednostce (prokuraturze okręgowej), która ma je rozpoznawać. Biorąc pod uwagę arbitralność dokonywanego wyboru oraz oparcie go na przesłankach ujętych w postaci klauzul generalnych („sprawy o poważne przestępstwa o charakterze kryminalnym”, „sprawy o poważne przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, przestępstwa skarbowe i inne przestępstwa o charakterze gospodarczym”) trudno zakładać, że system ten będzie prowadził do prawidłowej alokacji spraw. Brak jest bowiem w nim jakiegokolwiek mechanizmu, który eliminowałby pokusę ograniczenia liczby spraw, które powinna prowadzić prokuratura okręgowa. System ten nie motywuje także w żaden sposób do podejmowania wyzwania prowadzenia spraw skomplikowanych, trudnych oraz o niepewnym efekcie. Zasadne byłoby zatem rozważenie wprowadzenia zmian polegających na określeniu zakresu spraw prowadzonych przez prokuratury okręgowe. System ten powinien być zasadniczo sztywny i opierać się na, niedoskonałym, ale jedynym dostępnym i zobiektywizowanym kryterium, którym jest kwalifikacja prawna czynu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania (na wzór przepisów regulujących właściwość rzeczową sądu). Sprawą wtórną jest to czy powinien być to katalog analogiczny jak w przypadku art. 25 § 1 k.p.k. Wydaje się jednak, że warto byłoby rozważyć wprowadzenie innego katalogu, gdyż przepis art. 25 § 1 k.p.k. nie jest wzorem doskonałości. Powinien on w szczególności w większym stopniu niż art. 25 § 1 k.p.k. uwzględniać czynnik standardowego skomplikowania danej sprawy. Celowe byłoby ponadto uzupełnienie zaproponowanego sztywnego kryterium opartego o kwalifikację prawną czynu normą, która pozwoliłaby na prowadzenie przez prokuratury okręgowe także spraw o inne czyny, jeżeli przemawiałby za tym ich złożony charakter. W tym przypadku warto byłoby także rozważyć, aby decyzja w omawianej materii była podejmowana poza prokuraturą, która sprawę miałaby prowadzić (np. przez Prokuratura Apelacyjnego).

4. Zdecydowane działania powinny zostać podjęte w celu zrównoważenia obciążenia prowadzeniem postępowań przygotowawczych prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Zwraca bowiem uwagę bardzo wyraźna tendencja do intensyfikowania czynności związanych z zakończeniem prowadzonych postępowań przygotowawczych w miesiącach statystycznych (czerwiec i grudzień) oraz w ostatnich dniach miesięcy (w szczególności czerwca i grudnia). Stwierdzona prawidłowość skłania do niepokojącej konkluzji, że albo prokuratorzy są niedostatecznie dociążeni pracą w pozostałych, poza czerwcem i grudniem, miesiącach roku (przy założeniu, że są w stanie na dobrym poziomie merytorycznym zakończyć taką liczbę spraw w przeciągu dwóch miesięcy), albo też cele statystyczne są nadrzędne w stosunku do jakości kończonego postępowania (przy założeniu, że intensyfikacja kończenia postępowań przygotowawczych odbywa się kosztem jakości ich prowadzenia).

5. Szczególna uwaga powinna zostać skupiona na długotrwałych postępowaniach przygotowawczych (w szczególności trwających kilka lat). Rzetelnej analizie tej problematyki nie sprzyja oparcie statystyk prokuratorskich wyłącznie na kryterium procesowego czasu trwania danego postępowania. Bliżej należałoby bowiem przyjrzeć się dwóm kwestiom. Po pierwsze, ocenie należy poddać zasadność wydawanych postanowień o zawieszeniu postępowania oraz efektywność czynności związanych np. z poszukiwaniem podejrzanych (to ostatnie oczywiście w odniesieniu do pracy organów ścigania). Po drugie, nie można przeoczyć, że przyjęty w Regulaminie (§ 131) sposób liczenia procesowego czasu trwania sprawy stwarza możliwości manipulacji i z tego powodu powinien być on wnikliwie kontrolowany.

6. Należy rozważyć wprowadzenie na szczeblu prokuratur rejonowych mechanizmów systemowych pozwalających na specjalizację prokuratorów obejmującą dane grupy przestępstw, przede wszystkim z zakresu przestępczości gospodarczej, w tym popełnianej za pośrednictwem Internetu i nowych technologii, ale także m.in. przestępstw przeciwko rodzinie i opiece oraz wolności seksualnej, czy przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Pozwoli to na podniesienie wiedzy oraz nabycie doświadczenia przez prokuratorów zajmujących się określonym rodzajem przestępstw, a w konsekwencji na zwiększenie efektywności prowadzonych bądź nadzorowanych przez nich postępowań przygotowawczych.

7. Refleksji wymaga zmiana modelu nadzoru w prokuraturze poprzez ograniczenie aktualnie obowiązującego nadzoru służbowego i zwiększenie indywidualnej odpowiedzialności pojedynczego prokuratora za wynik prowadzonych przez niego postępowań, a tym samym sprowadzenie nadzoru do wieloaspektowego systemu oceny pracy pojedynczego prokuratora. Zmianie tej powinna towarzyszyć rzetelna analiza liczby prokuratorów prokuratur okręgowych i apelacyjnych, którzy powinni się zajmować wskazaną problematyką. Przeprowadzone badania pokazały, że aktualnie obowiązujący model nadzoru w prokuraturze, w obecnej formule został wyczerpany. Zaskakuje bowiem, że stwierdzone w badanych jednostkach nieprawidłowości, związane z nadmiernym przywiązaniem do statystyki, nie stanowiące zresztą tajemnicy w środowisku prokuratorskim, nie spotkały się ze zdecydowaną reakcją prokuratorów pełniących funkcje nadzorcze w prokuraturach okręgowych czy apelacyjnych.

8. Wobec znaczącego obciążenia postępowaniami przygotowawczymi przypadającymi na jednego prokuratora prokuratury rejonowej oraz w obliczu nadchodzących zmian w modelu polskiego procesu karnego, związanych z nowelizacją kodeksu postępowania karnego, uznać należy, że nieodzowne staje się podjęcie radykalnych kroków w kierunku dokonania zmian w strukturze funkcjonowania prokuratury, a w szczególności odciążenia prokuratorów prokuratur rejonowych. Konieczność aktywnego brania udziału w projektowanym kontradyktoryjnym procesie sądowym uniemożliwi bowiem efektywne prowadzenie i nadzorowaniu postępowań przygotowawczych w takim kształcie i w takiej skali jak ma to miejsce w chwili obecnej. Wydaje się więc, że przy częściowych tylko zmianach w modelu postępowania przygotowawczego zawartych w nowelizowanym kodeksie, najlepszym rozwiązaniem byłoby odciążenie prokuratur rejonowych poprzez przesunięcie części postępowań przygotowawczych do prokuratur okręgowych (por. rekomendacja nr 3).

Na zakończenie warto także podnieść, że wszystkie spostrzeżenia zawarte w niniejszym opracowaniu, a w szczególności rekomendacje zawierające propozycje rozwiązań zmierzających do poprawienia efektywności funkcjonowania prokuratury, samoistnie nie rozwiążą największego problemu szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, którym jest fatalna sytuacja Policji. Jedynie jej głęboka reforma, a przede wszystkim znaczące zreorganizowanie i dofinansowanie, w szczególności dotyczące struktur dochodzeniowo-śledczych, pozwoli na uzdrowienie funkcjonującego systemu wymiaru sprawiedliwości. Tylko oddanie postępowań przygotowawczych wykwalifikowanym, dobrze opłacanym i pracującym w godnych warunkach funkcjonariuszom Policji umożliwi odciążenie prokuratorów i pozwoli im skupić się na fachowej realizacji funkcji oskarżycielskiej.