Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość jest dostępna na internetowej stronie Trybunału.

1. Uwagi ogólne

Niniejsze opracowanie poświęcone zostało problematyce dopuszczalności ograniczenia – ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa – praw i wolności osób pełniących funkcje w służbie publicznej. Sygnalizowany problem zasługuje na szczególne potraktowanie. Dobitnie wykazały to wydarzenia z ostatnich kilkunastu lat, które określiły zadania państwa w zakresie bezpieczeństwa w nowym świetle. Mowa tutaj w szczególności o pojawiających się zagrożeniach o charakterze terrorystycznym czy różnego rodzaju kataklizmach i klęskach żywiołowych, a nawet przedłużającego się kryzysu gospodarczego oraz występujących kryzysach politycznych. Nie ulega wątpliwości, że zjawiska te wykazały potrzebę istnienia silnego państwa, zdolnego sprostać nowym wyzwaniom.

Podjęte we wstępie zamierzenie wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania pojęć: służby publicznej oraz bezpieczeństwa państwa, a następnie omówienia zasady proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności oraz wytycznych z niej wynikających. Stanowić to będzie podstawę do podjęcia próby określenia granic ingerencji państwa w prawa osób pełniących funkcje w służbie publicznej.

W ustawodawstwie polskim brak jest legalnej definicji służby publicznej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK lub Trybunał) wynika, że pojęcie służby publicznej odnosi się do szeroko rozumianych organów państwowych, tj. w szczególności do: władzy ustawodawczej, samorządu terytorialnego, sądownictwa, policji, służb, straży, wojska. W piśmiennictwie definiuje się służbę, jako „(...) trwałe wykonywanie wszelkich zajęć związanych bezpośrednio lub pośrednio z realizacją władzy publicznej, wypełnianiem funkcji publicznych lub zaspakajaniem potrzeb publicznych”. Prowadzi to do wniosku, że służba publiczna to szczególny rodzaj służby na rzecz państwa, wykonywanej przez specjalnie powołany do tego korpus (np. urzędniczy, wojskowy, sądowy). Zdefiniowanie pojęcia służby publicznej stanowi podstawę dla podjęcia dyskusji na temat dopuszczalności ograniczania praw osób pełniących funkcje w służbie ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. zawiera obszerny katalog przepisów dotyczących ingerencji państwa w sferę praw człowieka. Z jednej strony obejmuje szczegółowe klauzule ograniczające, jak też inne przepisy dotyczące ograniczania poszczególnych praw, z drugiej zaś szereg przepisów ogólnych, dotyczących wszystkich gwarantowanych praw. Ponadto ograniczanie praw musi być zgodne z wytycznymi wynikającymi Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W orzecznictwie TK przyjmuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje ogólną zasadę proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Normę zawartą w powołanym przepisie należy stosować kumulatywnie z normami zamieszczonymi w przepisach dotyczących poszczególnych wolności i praw, które również przewidują proporcjonalne ograniczenia tych wolności i prawi. Podkreślić należy, że normy te są adresowane do różnych adresatów, w szczególności do: ustawodawcy, administracji publicznej, żołnierzy, sędziów, urzędników, prokuratorów. Nie ulega wątpliwości, że realizacja zadań państwa w najwyższym możliwym stopniu wymaga wprowadzenia różnego rodzaju mechanizmów i instrumentów prawnych.

2. Zasada proporcjonalności

Zgodnie z Konstytucją, każda ingerencja w prawa człowieka winna uwzględniać wytyczne wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Przepis ten został umiejscowiony w rozdziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Z umiejscowienia przepisów w określonej części ustawy zasadniczej można wnioskować o znaczeniu terminów przez nią użytych i relacjach pomiędzy poszczególnymi jej przepisami. Logiczne uszeregowanie norm zawartych w rozdziale II ustawy zasadniczej pozwala przyjąć, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji, jako zasada ogólna, odnosi się do wszystkich praw i wolności określonych w tym rozdziale. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia praw i wolności muszą być:

1) wprowadzone wyłącznie w formie ustawy,
2) zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem TK, dla oceny, czy rzeczywiście nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), po drugie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), po trzecie zaś, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności).

 

Ponadto podkreślić należy, że ograniczenia muszą być zgodne z zasadą państwa demokratycznego i nie mogą naruszać istoty danego prawa. W tym zakresie ustalenia wymaga, czy „(...) wartości znajdujące się u podstaw tego prawa są nadal chronione w wystarczającym stopniu i czy dane prawo nadal wypełnia funkcje, które mu są przypisane”.

 

W aspekcie materialnym ograniczenia praw i wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ustanowione ograniczenia nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. Ustrojodawca w art. 31 ust. 3 zd. 1 ustawy zasadniczej szczególny nacisk położył na kryterium „konieczności w demokratycznym państwie”. Oznacza to – jak słusznie podkreśla TK – „że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszej kolejności oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono «konieczne», czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Organy państwowe, ograniczając prawa człowieka, nie mogą naruszać fundamentalnej zasady równości szans w życiu politycznym. Żadne inne przesłanki nie stanowią podstawy do ograniczania praw człowieka. Artykuł 31 ust 3. ustawy zasadniczej wzorowany jest na klauzulach ograniczających, zamieszczonych w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 21, art. 22 ust 2) oraz europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 2). Ustalenie wykładni tego przepisu nastręczało ogromne problemy, w szczególności, czy przepis ten stanowi samodzielną podstawę do ograniczania praw i wolności obywatelskich. Podzielić należy prezentowany, w szczególności przez K. Wojtyczka pogląd, że art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej nie daje podstaw do takiej interpretacji. Artykuł ten określa wyłącznie przesłanki, jakie muszą spełniać ograniczenia. Zatem funkcją tego przepisu jest wyznaczenie nieprzekraczalnych granic ingerencji państwa dla praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej.

W piśmiennictwie podkreśla się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie znajduje zastosowania jedynie w tych przypadkach, w których szczegółowy przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje wolę ich wyłączenia. Tytułem przykładu można wskazać art. 61 ust. 3 (ograniczenie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa), art. 59 ust. 3 zd. 2 (ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach).

Podkreślić należy również, że – zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw „nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Z zasad z Syrkauz, dotyczących przepisów o ograniczaniu i zawieszaniu praw przewidzianych w MPPiOP, przyjętych przez Radę Ekonomiczną i Społeczną Organizacji Narodów Zjednoczonych 28 września 1984 r., wynika, że zakres ingerencji nie może być interpretowany w sposób prowadzący do naruszenia danego prawa. Podkreślić, należy, że źródłem inspiracji dla polskiego orzecznictwa były rozwiązania niemieckie.

W piśmiennictwie polskim brak jest jednoznacznej wykładni w zakresie zakazu naruszania istoty praw człowieka. W orzecznictwie TK, już w szczególności w sprawie K 8/96 podkreślano, że „w treści każdego z konstytucyjnych praw i wolności zawierają się pewne podstawowe wartości, istnienie których jest konieczną przesłanką zachowania przez to prawo i wolność swej konstytucyjnej tożsamości”. Za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które całkowicie pozbawiają praw określoną grupę podmiotów. Istota danego prawa to pewien minimalny zakres ochrony tego prawa. Z brzmienia art. 31 ust. 3 wynika, że termin „istota praw i wolności” dotyczy każdego z praw konstytucyjnych. Z orzecznictwa TK jednoznacznie wynika, że „ani poszczególne ograniczenia ani ich suma nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności”. Przykładowo w orzeczeniu w sprawie K 12/95 TK uznał, że artykuł 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, w części dotyczącej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 w związku z art. 1 i art. 67 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, przez to, że nadmiernie ograniczając wolność zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych, narusza zasadę wolności związkowej.

Dalsze rozważania – z uwagi na temat niniejszego opracowania – poświęcone zostaną przesłance bezpieczeństwa państwa.

3. Bezpieczeństwo państwa jako przesłanka ograniczania praw osób pełniących funkcje w służbie publicznej

Pierwszą konstytucyjną przesłanką uprawniającą do wprowadzenia ograniczeń praw człowieka jest bezpieczeństwo państwa. W prawie międzynarodowym używa się formuły „bezpieczeństwo narodowe” dla podkreślenia, że zagrożenie winno dotyczyć całego kraju.

W zasadach z Syrkauz „bezpieczeństwo narodowe” stanowi jedną z przesłanek uzasadnienia ograniczeń praw człowieka, ustanowionych w celu ochrony państwa przed zagrożeniem dla jego suwerennej egzystencji lub integralności terytorialnej. W piśmiennictwie33 podkreśla się, że bezpieczeństwo narodowe to zarówno bezpieczeństwo dla władz państwowych, jak i dla wszystkich elementów składowych państwa: jego terytorium, mieszkańców i rządu.

W Konstytucji pojęcie bezpieczeństwa państwa użyte jest kilkukrotnie w następujących przepisach: art. 26 (Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic), art. 31 ust. 3 (ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie w szczególności dla jego bezpieczeństwa. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw), art. 45 ust. 2 (wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny), art. 53 ust. 5 (wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób), art. 126 ust. 2 (Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium), art. 136 (w razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej), art. 146 ust. 4 pkt 4 (w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności chroni interesy Skarbu Państwa), art. 146 ust. 4 pkt 7 (Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny), art. 146 ust. 4 pkt 8 (Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa), art. 230 (w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, stan wyjątkowy na części albo na całym terytorium państwa).

W świetle powyższego należy wyprowadzić wniosek, że bezpieczeństwo państwa stanowi uzasadnienie ograniczeń praw człowieka, w celu zagwarantowania ochrony państwa przed zagrożeniami zarówno zewnętrznymi, jak i wewnętrznymi. Z treści art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika – jak podkreśla K. Wojtyczek – że „ograniczenia praw człowieka w przypadku zagrożeń wewnętrznych mogą być ustanawiane nie tylko dla ochrony niepodległości, ale również dla uniemożliwienia zmiany przemocą demokratycznego ustroju państwa”. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczania praw pewnej kategorii osób pełniących funkcje w służbie publicznej, np. żołnierzy, urzędników służby cywilnej, prokuratorów, posłów, senatorów, czy sędziów. Podzielam prezentowane w orzecznictwie TK stanowisko, że osoby pełniące wysokie funkcje publiczne muszą się liczyć z pewnymi dodatkowymi ograniczeniami ze względu na szczególną łatwość pojawiania się konfiktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję. Nie ulega wątpliwości, że zakazy dotyczące łączenia stanowisk i funkcji są dziś oczywiste, stanowią pewien standard przyjęty w państwach demokratycznych. Dał temu wyraz TK już w orzeczeniu, dotyczącym szczególnej kategorii funkcjonariuszy jakimi są radni, w sprawie K. 29/95. W rozstrzygnięciu tym Trybunał podkreślił, że:

 

„ustawodawca może nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu”.

 

Zagrożeniem dla niezależności osób pełniących funkcje publiczne byłoby istnienie w szczególności powiązań majątkowych z podmiotami, które mogą mieć interes faktyczny w podejmowaniu określonych rozstrzygnięć i decyzji. Zgodzić się należy z prezentowaną przez TK tezą, iż „rzeczywiste zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie majątkowe osoby sprawującej urząd publiczny z innym podmiotem ma charakter stały – co może prowadzić do częściowego przynajmniej utożsamienia interesu majątkowego funkcjonariusza z interesem majątkowym tego podmiotu: taki trwały charakter mają wszelkie prawa związane z udziałem w masie majątkowej – współwłasność, udziały i akcje, a także umowa o pracę mająca charakter trwałego węzła prawnego łączącego dwa podmioty” .

Z punktu widzenia podejmowanego tematu kluczowe znaczenie mają również wytyczne TK dotyczące zakazu prowadzenia przez osoby pełniące funkcje publiczne działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego celem zapobieżenia angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, jak również podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa. Trybunał słusznie uznał, że chodzi zarówno o odpłatne, jak i nieodpłatne wykorzystywanie mienia, w którego władanie osoba objęta zakazem weszła już po objęciu funkcji publicznej. Zakaz dotyczy działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego (prawo do dysponowania substratem materialnym stanowiącym własność Skarbu Państwa bądź samorządu terytorialnego), położonego na terenie tej gminy, w której organach osoba objęta zakazem pełni funkcję. Wprowadzone rozwiązanie ma bowiem ograniczyć możliwość wykorzystania stanowiska posła, senatora lub radnego do uzyskania mienia państwowego dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Zgodzić się należy ze stanowiskiem TK, że

 

„takich uprzywilejowanych zasad uzyskania mienia państwowego czy komunalnego nie ma w przypadku uzyskania przed wyborem na posła, senatora, czy powołaniem w skład organów gminy. Stąd wniosek, że ograniczeniom może podlegać jedynie mienie, którego uzyskanie nastąpiło dopiero po wyborze na powołane w tym przepisie funkcje”.

 

W rezultacie zastosowanych zmian ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej uzyskały charakter bezwzględny, a więc nie można ich poddać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Przyjęte rozwiązanie oparte jest na przekonaniu, iż osoba uczestnicząca w procesie stanowienia prawa czy to na szczeblu krajowym, czy to regionalnym nie powinna prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia publicznego tak państwowego, jak i komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Osoba taka – jak słusznie uznał TK – jest bowiem „osobą szczególnego zaufania społecznego”. Dlatego też funkcje w szczególności posła, senatora czy radnego może spełniać prawidłowo tylko wtedy, kiedy w opinii społecznej nie czerpie z niej korzyści majątkowych. Natomiast niewątpliwie wykorzystywanie mienia państwowego na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć to zaufanie, które jest – jak wyprowadził trafnie TK – „założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego”.

Zgodnie z wytycznymi TK, wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jednocześnie w orzecznictwie TK podkreśla się, że „zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej”. Uznać należy, że sytuacja posłów, senatorów, żołnierzy zawodowych, urzędników służby cywilnej, podobnie zresztą jak sędziów czy prokuratorów, nie może być porównywana z sytuacją „każdego obywatela”. Szczególnie przydatne w tym zakresie są tezy TK, zawarte w wyroku z 10 kwietnia 2002 r.. Podzielić należy prezentowane w tym wyroku stanowisko Trybunału, że „prawo ustawodawcy do odmiennego kształtowania sfery praw i obowiązków określonej kategorii podmiotów pod warunkiem, że te odmienne (niejednakowe dla wszystkich) zasady oparte będą na istniejących pomiędzy poszczególnym kategoriami podmiotów odmiennościach w ich sytuacji faktycznej”. Wyjątkowy charakter służby pełnionej przez ww. osoby wynika z powierzonych im przez ustrojodawcę zadań. Uzasadnieniem dla wprowadzonego ograniczenia w zakresie aktywności gospodarczej jest przede wszystkim – co jednoznacznie podkreślił TK – „zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania”. Wśród innych argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń, Trybunał wskazał na

 

„szczególną łatwość pojawiania się konfiktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję”, „szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe” oraz że „nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do zyskiwania różnego rodzaju przywilejów”.

 

Wobec tak szerokiego zakresu konstytucyjnej zasady wolności pracy, wprowadzone ograniczenia, w szczególności zakazy dodatkowego zatrudnienia czy wykonywania dodatkowych zajęć, wynikające z faktu pełnienia funkcji publicznych stanowią uszczuplenie praw i wolności osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenia te zostały wprowadzone ustawą i podyktowane są interesem publicznym. Mamy zatem do czynienia z wyjątkiem, o którym stanowi art. 65 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Tego rodzaju ograniczenia wolności pracy są powszechnie akceptowane i nie mogą budzić wątpliwości. Mają one na celu „przeciwdziałanie korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu «przenikaniu się» sfery władztwa publicznego i gospodarki. (...) W konsekwencji intencją jej stworzenia było ograniczenie wykorzystywania pełnionej funkcji publicznej do osiągania prywatnych korzyści” . Zakaz ten ma zatem charakter prewencyjny. Dopuszczenie zaś możliwości prowadzenia dodatkowej działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne mogłoby podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość przy realizowaniu powierzonych zadań, a przy tym również podważać autorytet służby publicznej, a co za tym idzie osłabiać zaufanie do struktur państwa.

W kontekście podejmowanego tematu uwzględnić należy również problematykę zakazu przynależności pewnej kategorii osób do partii politycznych oraz związków zawodowych. W orzecznictwie TK podkreśla się, że w przypadku w szczególności żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Policji czy członków korpusu służby cywilnej zakres wolności zrzeszania się został przypisany odpowiednio do funkcji i statusu tych osób w państwie. Ustrojodawca bezpośrednio w Konstytucji zakazuje pewnym kategoriom osób przynależności do partii politycznych oraz związków zawodowych. Należą do nich: sędziowie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych (art. 178 ust. 3), sędziowie Trybunału Konstytucyjnego (art. 195 ust. 3), Prezes Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 3), Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 209 ust. 3), członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 214 ust. 2), Prezes Narodowego Banku Polskiego (art. 227 ust. 4). Konstytucyjnego uregulowania zakazu członkostwa w partiach politycznych – jak słusznie podkreśla TK – nie można traktować jako katalogu zamkniętego, albowiem przepisy te „odnoszą się do organów konstytucyjnych i w związku z tym ograniczeniom nadano charakter ograniczeń konstytucyjnych. Natomiast podobieństwo zadań wypełnianych przez organy tworzone w trybie ustawowym do zadań organu konstytucyjnego, stanowić może argument za obowiązywaniem zakazu członkostwa w partiach politycznych, jeżeli zakaz taki ustanawia Konstytucja w odniesieniu do osób sprawujących urząd konstytucyjny”. Uzasadnieniem wprowadzenia regulacji ograniczających wolność zrzeszania się w partie polityczne była konieczność zachowania bezstronności i neutralności politycznej określonych osób i instytucji. Adresatami ograniczeń są te kategorie osób, które odpowiadają za bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa bądź są zatrudnione na wysokich stanowiskach, pełnią funkcje kierownicze albo wykonują obowiązki o poufnym charakterze. Ograniczenie wolności zrzeszania się tych osób uzasadnia, w ocenie TK, nie tylko szczególna pozycja podmiotów, w stosunku do których zastosowano ograniczenia, lecz także wyjątkowa społeczno-ustrojowa rola partii politycznych.

Szczególnego potraktowania wymaga sytuacja prawna żołnierzy zawodowych. Artykuł 26 ust. 2 Konstytucji zakłada, że Siły Zbrojne zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli. Pojęcie to zostało dookreślone w orzecznictwie TK. W wyroku z 7 marca 2000 r., Trybunał wykreował znaczenie pojęcia neutralności. Podkreślił, że

 

„neutralność polityczna, jest następstwem tego, że Siły Zbrojne – jako jedyna część struktury państwa – mają podstawową niezbywalną funkcję, jaką jest stanie na straży bezpieczeństwa zewnętrznego (...), a także (...) bezpieczeństwa wewnętrznego państwa”.

 

W tym zakresie pozycja Sił Zbrojnych jest nieporównywalna z pozycją innych struktur i organów państwa (np. Policji czy innych wyspecjalizowanych w ochronie bezpieczeństwa wewnętrznego służb). Chodzi o obowiązek kierowania się dobrem wspólnym wszystkich obywateli nie zaś ich grup, wyrażającym się w zachowaniu niepodległego bytu państwowego, niepodzielności terytorium i nienaruszalności granic. Wymaga to z kolei zbudowania struktury Sił Zbrojnych w taki sposób aby uniemożliwiało to oddziaływanie grupowych interesów obywateli na spełnianie funkcji obronnych, wszędzie tam, gdzie kolizja interesu wspólnego z interesem grupowym nie tylko istnieje ale może potencjalnie powstać. Stąd też wynika uzasadnienie wprowadzenia w stosunku do żołnierzy zawodowych o wiele dalej idących ograniczeń, niż w stosunku do pozostałych służb publicznych. Takie stanowisko utrwaliło się w orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego. Zatem z dyspozycji art. 26 ustawy zasadniczej wynika – jak słusznie podkreślił Trybunał – „że wszelkie istniejące ustawodawstwo krajowe, dotyczące działania związków zawodowych – może być odniesione do żołnierzy zawodowych tylko w zakresie, w jaki nie narusza neutralności Sił Zbrojnych oraz nie stanowi zagrożenia dla ich funkcji ochrony bytu niepodległego państwa”. Dlatego też zasada neutralności Sił Zbrojnych implikuje

 

„wyłączenie funkcji stricte politycznych związków zawodowych w zakresie reprezentowania żołnierzy w stopniu o wiele większym, niż np. w przypadku funkcjonariuszy wchodzących w skład korpusu służby cywilnej – mimo, że również i w odniesieniu do tej służby konstytucja wprowadza wymagania «politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa»”.

 

Neutralność Sił Zbrojnych w sprawach politycznych (art. 26 ust. 2 Konstytucji) ma dwa aspekty. Z jednej strony, oznacza, że „Siły Zbrojne nie mogą stanowić autonomicznego podmiotu w strukturze politycznej państwa, zdolnego do wywierania wpływu na decyzje polityczne konstytucyjnych organów państwa. Gwarancją tego jest cywilna kontrola nad Siłami Zbrojnymi, zapewniająca podległość wojska konstytucyjnym organom”. Drugim aspektem politycznej neutralności Sił Zbrojnych jest wyłączenie tej struktury państwowej ze sfery bezpośredniego oddziaływania partii politycznych.

Podstawowym ratio legis wprowadzenia nakazu neutralności politycznej w stosunku tak do żołnierzy zawodowych, jak i urzędników służby cywilnej było odpolitycznienie służb publicznych, aby uniemożliwić ich wykorzystywanie do rozstrzygania doraźnych sporów politycznych. Za takim rozumieniem zasady neutralności politycznej przemawiają także tezy z orzecznictwa TK. W tym zakresie szczególnego znaczenia nabierają tezy Trybunału zawarte w uzasadnieniu wyroku z 10 kwietnia 2002 r.. W rozstrzygnięciu tym TK podjął próbę sformułowania definicji apolityczności „zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych i zakaz kierowania się przy wykonywaniu obowiązków służbowych własnymi przekonaniami politycznymi”. Instrumentem prawnym pozwalającym egzekwować apolityczność i bezstronność funkcjonariuszy publicznych jest instytucja odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wyprowadzając wytyczne w zakresie realizacji konstytucyjnej zasady neutralności politycznej, Trybunał wskazał na kwestie wdrażania polityki rządu przez administrację oraz równego traktowania wszystkich obywateli przez administrację. Lojalni politycznie urzędnicy wdrażają program tych partii rządzących, które posiadają demokratyczną legitymację do sprawowania rządów. Ponadto niezbędne jest, aby „urzędnicy zachowali neutralność polityczną wobec nieformalnych, partyjnych nacisków polityków, wewnątrzorganizacyjnego oddziaływania partii politycznych”. Trybunał w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazał również, że istota neutralności winna sprowadzać się zwłaszcza do tego, że „urzędnicy służby cywilnej nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi”. Członkowie korpusu służby cywilnej związani są konstytucyjnymi nakazami wymienionymi w art. 153 ustawy zasadniczej, tj. swoje zadania mają wykonywać w sposób determinowany konstytucyjnie, w szczególności neutralnie politycznie. Dlatego też – jak słusznie stwierdził TK – osoby pełniące wysokie funkcje publiczne muszą się liczyć z pewnymi dodatkowymi ograniczeniami ze względu na szczególną łatwość pojawiania się konfiktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję. Kluczowe tezy w tym zakresie zawarł TK również w wyroku z 12 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził, że

 

„obowiązkiem władz publicznych jest wprowadzanie takich instrumentów i mechanizmów prawnych służących, przeprowadzaniu procedur naboru w służbie cywilnej, które nie będą budziły wątpliwości co do stronniczości tak, aby zapewnić wolność „od możliwości jakiejkolwiek ingerencji polityki czy prób narzucania konkretnych rozstrzygnięć”.

 

Umożliwienie łączenia funkcji politycznych i partycypowania w tworzeniu partii politycznych lub też dopuszczenie członków korpusu służby cywilnej do angażowania się w ich działalność polityczną podważałoby wiarygodność służby cywilnej. Podobnie rozważania te można odnieść do innych grup zawodowych, np. sędziów, czy prokuratorów. Zgodzić się należy z prezentowanym przez TK stanowiskiem, że zasada neutralności politycznej sprowadza się do tego, że „urzędnicy służby cywilnej nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi, itd. Postawa urzędnika i jego działanie mają być zobiektywizowane i zdystansowane (...) winno być postrzegane nie tylko jako niezależność od partii, stronnictw politycznych, ale także uniezależnienie od wpływów innych organizacji”. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że korpus służby cywilnej jest najbardziej ze wszystkich korpusów narażony na różnego rodzaju zjawiska patologiczne, w tym zwłaszcza korupcjogenne. Stąd też w stosunku do członków korpusu służby cywilnej stawiane są tak wysokie wymagania i dodatkowe ograniczenia.

Kolejnym ograniczeniem wynikającym z Konstytucji w stosunku do osób pełniących funkcje służbie publicznej jest zakaz łączenia mandatu parlamentarnego z piastowaniem określonych stanowisk w aparacie państwa oraz z funkcjami publicznymi. Uzasadnieniem wprowadzenia tego zakazu było stworzenie należytych gwarancji niezależności parlamentarzystów w sprawowaniu mandatu, a przede wszystkim eliminacji pojawiających się nieuchronnie różnych konfliktów interesów i zjawisk korupcyjnych. Zasada niepołączalności uregulowana została w art. 103 i art. 241 ust. 4 Konstytucji (niepołączalność w znaczeniu formalnym jako ustawowy zakaz piastowania przez jedną i tę samą osobę wzajemnie wykluczających się stanowisk, wiążących się z różnymi zadaniami państwowymi) oraz incompatibilitas, w znaczeniu materialnym jako ustawowy zakaz uczestniczenia w określonych stosunkach prawnych, określony w art. 107 ustawy zasadniczej. Podzielam prezentowane w orzecznictwie TK stanowisko, że zasada incompatibilitas „stanowi konsekwencję podstawowych zasad konstytucyjnych, określających, oparty na zasadzie podziału władzy ustrój i służyć ma realizacji tych zasad, w tym niezależności władzy ustawodawczej od wykonawczej, niezawisłości sędziowskiej, neutralności politycznej określonych służb państwowych”. Stąd też słusznie Trybunał stanął na stanowisku, że wprowadzone w art. 103 Konstytucji zakazy, wprawdzie stanowią pewną formę ograniczenia praw i wolności, niemniej jednak dla zagwarantowania prawidłowego składu i funkcjonowania parlamentu mają wymiar fundamentalny. Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie mandatu parlamentarnego należy traktować w kategoriach szczególnego rodzaju służby publicznej, dla wypełniania której konieczne jest zastosowanie różnego rodzaju ograniczeń, sięgających dalej niż w stosunku do zwykłych obywateli.

W świetle powyższych rozważań można sformułować wniosek, że Konstytucja dopuszcza w celu zapewnia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa ograniczanie praw w szczególności osobom publicznym, na których spoczywa obowiązek dbania o bezpieczeństwo państwa.

4. Podsumowanie

Konstytucja stanowi podstawę do ograniczenia praw i wolności osób pełniących funkcje publiczne, w szczególności: posłów, senatorów, żołnierzy zawodowych, urzędników służby cywilnej, prokuratorów, czy sędziów. Z przywołanego w opracowaniu orzecznictwa TK jednoznacznie wynika, że osoby te muszą się liczyć z pewnymi dodatkowymi ograniczeniami ze względu na szczególną łatwość pojawiania się konfiktu interesów. W zamian za to państwo gwarantuje im szereg przywilejów na czele ze stabilizacją stosunku pracy, dodatkami do wynagrodzenia za wysługę lat oraz ze świadczeniami emerytalnymi.

W dalszym ciągu jednak aktualnym pozostaje pytanie o dopuszczalne granice ingerencji. W orzecznictwie TK słusznie przyjmuje się, że

 

„ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma nie mogą naruszać istoty ograniczonego prawa czy wolności”.

 

Jednak wyznaczenie tych granic jest niezmiernie trudne może się bowiem zdarzyć, że poszczególne ograniczenia nie naruszają konstytucyjnego „nienaruszalnego jądra” (minimum), ale suma tych ograniczeń już tak. W moim przekonaniu, wyważenie właściwej proporcji między interesem publicznym (rozumianym jako bezpieczeństwo państwa), a i interesem prywatnym nigdy nie było i nie będzie kwestią łatwą do rozwiązania zarówno dla ustrojodawcy, ustawodawcy, jak i TK, oceniającego legalność działań ustawodawcy. Jedno nie ulega wątpliwości, każde ograniczenie praw winno być traktowane indywidualnie przez pryzmat wartości konstytucyjnych uzasadniających ich ograniczenie, w szczególności z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 31 ust. 3.

Na koniec tych rozważań pragnę odnieść się problemu przekształceń w organizacji służby publicznej w celu zagwarantowania bezpieczeństwa państwa. Jak słusznie podkreśla J. Itrich-Drabarek, pierwsza dekada XXI wieku przyniosła wydarzenia, które przypomniały o fundamentalnym znaczeniu służby cywilnej, określiły bowiem jej zadania w nowym świetle, gdyż pojawiające się zagrożenia, ze szczególnym uwzględnieniem ataków terrorystycznych, kataklizmów, klęsk żywiołowych czy przedłużającego kryzysu gospodarczego „wykazały potrzebę silnego państwa, ze stabilną i wyposażoną w instrumenty władcze służbą cywilną”. Realizacja tych zadań zaś, w najwyższym możliwym stopniu, może wymuszać na ustawodawcy konieczność dokonywania różnego rodzaju przekształceń ustrojowych, w tym przekształceń administracyjnych. Może zatem zachodzić potrzeba przekwalifkowania urzędu, nienależącego do tej pory do administracji rządowej na urząd podlegający zwierzchnictwu Prezesa RM, oraz odwrotnie, wyłączenia urzędu spod administracji rządowej, w przypadku uznania, że jako niezależny lepiej służyłby realizacji zadań państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, należy poddać pod rozwagę ustrojodawcy konstytucyjnego potrzebę rozważenia zmiany art. 153 ust. 1 ustawy zasadniczej w kierunku dopuszczenia, z uwagi na ochronę interesów państwa polskiego (bezpieczeństwa), dokonywania przekształceń ustrojowych w zakresie statusu urzędów w administracji publicznej.

Bogusław Przywora - doktor nauk prawnych - związany jest z Katedrą Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego; jako radca prawy jest pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego.