Budżet państwa bez wypaczeń

Za Studiem Opinii publikujemy arcyciekawy tekst anonimowego autora, który poddaje krytycznej analizie aksjologię i metodologię polskiego budżetu. Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego będzie kontynuować publikacje N.N. licząc, że staną się one naszym skromnym wkładem w rozmowę o gospodarce, polityce gospodarczej, a także – o  naszym państwie.

Nasz zaprzyjaźniony ekspert z forum od-nowa (chce zachować anonimowość) ukazuje, że nasz system gromadzenia i wydawania publicznych pieniędzy, czyli tryb sporządzania budżetu, nie zmienił się od pierwszych lat po Polskim Październiku – kiedy zresztą skopiowano układ… sowiecki. Publiczne dyskusje pomijały ten temat. I nie zmienimy tego od „ręki”. Natomiast można właśnie podjąć dyskusję…

Późna jesień i końcówka roku chłodno przypomną nam, że znajdujemy się w krainie dramatycznej powierzchowności. Debatę nad projektem ustawy budżetowej na rok 2013 zdominuje teatralna dyskusja, komu „obciąć”, komu „dorzucić”. Posłowie zgłaszać będą do budżetu poprawki nie swojego autorstwa, na ogół dla nich samych niezrozumiałe. Podrasują planowane dochody budżetowe, by móc chwalebnie zrealizować czyjś partykularny interes: regionu, grupy zawodowej lub instytucji publicznej. Spektakl, jak co roku, który nie będzie prowadził do debaty nad systemem gromadzenia i wydawania publicznych pieniędzy. Ale skoro system ten istnieje w praktycznie niezmienionej formule od końca lat 50. XX w., to znaczy, że dobrze służy? Że zapewnia „społeczną kontrolę procesu produkcji i dystrybucji”?

To budżet „centralizmu demokratycznego”. Jest demokratyczny, bo każdy organ i instytucja wieloszczeblowej administracji państwa ma swój własny budżet (plan finansowy). Centralizm występuje w budżecie zbiorczym, poprzez oddziaływanie na poziom wydatków niższych poziomów administracji. Jasne. Chodzi przecież o „centralizację zarządzania gospodarką narodową”. Co więc uzyskujemy? Tysiące porozrzucanych i zautonomizowanych organizacji. System ten dobrze opisuje analogia rosyjskiej matrioszki. Budżet państwa jest sumą budżetów, na które składają się kolejne. Trwa w nim model pionowego i nieopanowanego wchłaniania dochodów podmiotów „gospodarki nieuspołecznionej” oraz „mas pracujących”. Następnie zaś – z poziomu centralnego – środki rozlewają się w dół hierarchii. Na ogół przez trzy szczeble zarządzania, od ministra – „dysponenta pierwszego stopnia” poczynając. Efektowny wodospad 300 miliardów złotych z każdym kolejnym poziomem traci impet, rozdzielając się w końcowym etapie na tysiące mniejszych strumyczków. I już wiadomo, skąd sformułowanie „pieniądz publiczny wypływa”.

Z wielu tych strumyczków czerpią zresztą same państwowe agencje i instytucje. Po przełomie zajęły miejsce dotowanych podmiotowo „jednostek gospodarki uspołecznionej”. Tak krytykowane już w okresie PRL – i słusznie – dotacje podmiotowe to 18,6 mld zł. W PRL finansowały deficyt przedsiębiorstw państwowych, teraz zaspokajają przede wszystkim apetyt organizacji publicznych. Na czym polega ich minus? Nie są rozliczane, mają zaspokajać potrzeby bieżące jednostek (nakłady na administrację, utrzymanie budynków). Zwiększają przez to nieodpowiedzialność instytucji. Wspomagają dryf, a nie realizację celów stawianych przez nadzorujących polityków i ministerialnych urzędników. Z tego też powodu, jedynym znanym w Polsce sposobem na zmianę polityki instytucji jest zastąpienie dotychczasowego szefa kimś innym. To widoczny dowód braku mechanizmu zarządzania państwem.

Ale dotacja podmiotowa wyraża jeszcze jeden z najbardziej trwałych elementów systemu budżetowego: pozorowanie nieodpłatności usług publicznych. Jest on wprost wywiedziony z dominujących w PRL nieodpłatnych usług „sfery nieprodukcyjnej”. Wygląd budżetu państwa, budżetów samorządowych oraz planów finansowych innych podmiotów publicznych utrwala w przekonaniu, że państwo wszystko dostarczy i zapewni. Z tego też powodu, w sposobie prezentacji budżetów publicznych nie występuje żaden związek między planem dochodów i wydatków. Dochody są „zrzutką”, a wydatki „rozrzutką”.

Dochody i wydatki realizują jednostki budżetowe, które wzorem ZSRR zostały wdrożone zarówno w Polsce (nieprzerwanie od 1958 r.), jak i w innych krajach socjalistycznych. Są nimi ministerstwa, urzędy administracji, szkoły, przedszkola, jednostki pomocy społecznej, komendy straży i policji oraz tysiące innych instytucji. Organizacyjny trzon państwa i samorządów zatrudniający miliony ludzi, w tym obowiązkowo głównego księgowego (sic!).

Trzeba jeszcze zagwarantować, by wszystko to dobrze funkcjonowało. Przecież w takim modelu liczy się „wykonanie planu”. Stąd akcentowany w przepisach finansów publicznych nadzór nad dokonywaniem wydatków i pobieraniem dochodów publicznych. A tym samym nadprodukcja wszelkiego rodzaju kontrolerów i instytucji kontroli, wspierających dyscyplinę budżetową.

Quasi-sąd do spraw naruszenia dyscypliny i sankcje za zaniedbania torpedujące „wykonanie planu” zapewnia wydzielona z ustawy o finansach publicznych ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. To ustawa z 2004 r., ale o źródłach w prawie budżetowym z 1958 r.

Cały system finansów publicznych niezmiennie bazuje na zestawie mechanizmów, sformułowań prawnych i pojęciach zmodyfikowanych w okresie transformacji jedynie kosmetycznie. „Jednostka budżetowa”, „zakład budżetowy”, „główny księgowy”, „dotacja podmiotowa”, czy „dotacja przedmiotowa” towarzyszą nam nieprzerwanie od pół wieku. Prawo budżetowe z roku 1991 oraz każda kolejna ustawa o finansach publicznych (1998 r., 2005 r., 2009 r.) stanowi po prostu ciągle wznawiane i rozszerzane wydanie prawa budżetowego PRL.

Bałagan w myśleniu, brak alternatywnych koncepcji, które mogłyby być źródłem krytycznego odniesienia wobec istniejącego stanu rzeczy, przekłada się na umacnianie go. Ożywczego impulsu nie należy spodziewać się ze Świętokrzyskiej. Przecież to w strukturze organizacyjnej Ministerstwa Finansów figuruje Departament Gospodarki Narodowej, Departament do spraw rolnictwa, czy Departament Finansowania Sfery Budżetowej: dwa pierwsze od „zadań gospodarczych” w swoich branżach, a trzeci od „usług nieprodukcyjnych”.

Obecny paradygmat polskich finansów publicznych jest tak silny, że skutecznie uniemożliwia próby dodawania do systemu kolejnych, obcych elementów. Tłumaczy to fiasko dekoracyjnego w istocie budżetu zadaniowego. Nałożony na aktualne rozwiązania stanowi fragment dorobku New Public Management, a nie państw socjalistycznych. Tak długo, jak nie będzie wśród elit powszechnej świadomości strukturalnego zakorzenienia finansów publicznych w systemie organizacyjnym i budżetowym PRL, środki publiczne będą trwonione na taką, jak obecnie skalę. Wzywamy do refleksji i debaty systemowej! O formule działania budżetu państwa, a nie o kierunkach redystrybucji. Zmiany kryją w sobie ogromny potencjał poprawy sposobu dysponowania pieniędzmi publicznymi, a tym samym większej o nie dbałości i oszczędności. Z korzyścią dla nas wszystkich.

N. N.

studioopinii.pl