Cisza legislacyjna — zasada prawa wyborczego w Rzeczypospolitej Polskiej

Europejska Komisja Demokracji przez Prawo| grupowanie list wyborczych| Konstytucja| metoda d’Hondta| Metoda Sainte-Laguë| Ordynacja wyborcza| prawo wyborcze| Trybunał Konstytucyjny| zasada ciszy legislacyjnej

Cisza legislacyjna — zasada prawa wyborczego w Rzeczypospolitej Polskiej

I. Uwagi wstępne

Prawo wyborcze, będące "poddziedziną" prawa konstytucyjnego, powinno opierać się na kilku jasnych zasadach wyprowadzonych wprost z ustawy zasadniczej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca, konstruując przepisy wyborcze, powinien, po pierwsze, „stwarzać wyborcom jak największe możliwości udziału w wyborach celem wskazania przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę”, przyzwalając tym samym na zastosowanie alternatywnych metod oddawania głosu (np. głosowania korespondencyjnego oraz przez pełnomocnika).

Drugim warunkiem powinno być zagwarantowanie, że wynik wyborów będzie urzeczywistniał wolę narodu w możliwie największym stopniu. Oznacza to, że w ustawie wyborczej powinny funkcjonować takie same zasady odnoszące się do komitetów wyborczych, dotyczące zgłaszania kandydatów, dostępu do środków masowego przekazu oraz pozyskiwania środków finansowych, a końcowy rezultat nie może być wypaczony w wyniku zastosowania niesprawiedliwej metody przeliczania głosów na mandaty. Trzecim wymogiem stawianym normom wyborczym jest ich gwarancyjny charakter, czyli określenie warunków korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego, których nie można ograniczać. Kolejnym założeniem tworzenia prawa wyborczego jest, zdaniem TK, umożliwienie wyłonienia stabilnej i skutecznej władzy. Należy więc wybrać odpowiedni system wyborczy, który będzie stanowić swego rodzaju kompromis między różnymi wartościami. Piątym warunkiem jest zapewnienie powszechności głosowania, tak aby ogół obywateli miał możliwość „powszechnej, równej i bezpośredniej partycypacji obywateli w życiu publicznym”. Ostatnim założeniem prawa wyborczego powinna być jego adekwatność do warunków, co oznacza, że w ustawie powinno się uwzględniać zmiany zachodzące w życiu społecznym, politycznym oraz gospodarczym.

Wskazane reguły zostały opracowane przez TK podczas orzekania o zgodności kodeksu wyborczego z Konstytucją RP, na krótko przed wyborami parlamentarnymi w 2011 r. Skodyfikowanie materii wyborczej, zdaniem wielu konstytucjonalistów, miało stanowić remedium na częste nowelizacje ustaw wyborczych, jednak sam kodeks wyborczy okazał się wyzwaniem dla sędziów Trybunału, którzy musieli rozstrzygnąć, czy wprowadzenie nowych przepisów nie naruszyło konstytucyjnych reguł. Niniejszy artykuł dotyczy kolejnej zasady, która została wprowadzona do orzecznictwa TK w 2006 r., a która odnosi się do stabilności prawa wyborczego. Do zasady tzw. ciszy legislacyjnej Trybunał odniósł się w trzech wyrokach, choć nie bez wielu kontrowersji również wśród samych sędziów TK. Celem publikacji jest wskazanie genezy, najważniejszych elementów oraz wątpliwości, jakie budzi stosowanie zasady ciszy legislacyjnej. Nie jest bowiem wykluczone, że w przyszłości parlamentarzyści zechcą dokonywać nowelizacji prawa wyborczego na krótko przed wyborami, a TK będzie zmuszony oceniać konstytucyjność tych działań.

Wprowadzanie zmian w ordynacji wyborczej jest, samo w sobie, zjawiskiem naturalnym w demokracji parlamentarnej. Jednak prawo wyborcze określa reguły rywalizacji politycznej, a te powinny być jasne i z góry określone dla wszystkich podmiotów politycznych. Zgodnie z zapatrywaniem Jacka Majchrowskiego, w procesie tworzenia prawa wyborczego nierzadko dochodzi do zjawiska instrumentalizacji, co oznacza, że „przyjęcie każdego z rozwiązań będzie w określony sposób rzutowało na ostateczny wynik wyborów”, a partie polityczne traktują proces legislacyjny „jako pewien etap walki wyborczej”. Dlatego też przedstawiciele środowiska prawniczego często zwracali uwagę na koniunkturalizm, który niejednokrotnie był podstawą wprowadzanych zmian. Przyjęto, że korekty ustawy wyborczej należy dokonać w trzech szczególnych sytuacjach: kiedy zachodzi konieczność wprowadzenia nowych instytucji prawnych, umożliwiających realizowanie prawa obywateli; kiedy należy usunąć z systemu błędne, negatywnie oceniane rozwiązania; kiedy system wyborczy uniemożliwia wyłonienie stabilnej władzy. Na podobnym stanowisku stoi TK, który wyraźnie dopuszcza ingerencję w prawo wyborcze w pierwszym i trzecim przypadku, natomiast przy drugiej ewentualności zakłada domniemanie „milczącej zgody”. W zasadzie aż do 2006 r. nie funkcjonował żaden instrument prawny, który pozwoliłby na usunięcie z systemu prawnego przepisów wprowadzonych w przededniu wyborów.

II. Gwarancje stabilności prawa wyborczego

Najważniejszym dokumentem prawa międzynarodowego, który odnosi się do problemu stabilności prawa wyborczego stanowi kodeks dobrych praktyk w sprawach wybiorczych z 2002 r. (ang. Code of Good Practice in Electoral Matters), stworzony przez Europejską Komisję Demokracji przez Prawo. W kodeksie zwrócono uwagę, że „podstawowe elementy prawa wyborczego, w szczególności właściwy system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych, oraz wykreślanie okręgów wyborczych nie powinny być otwarte dla zmian na co najmniej rok przed wyborami lub winny być ujęte w konstytucji lub akcie normatywnym rangi wyższej niż ustawa zwykła”. Komisja Wenecka zasadniczo nie widzi niczego niestosownego w samej procedurze wprowadzania nowelizacji prawa wyborczego, gdyż najczęściej zmiany pozytywnie oddziałują na system polityczny. Niemniej dokonywanie modyfikacji ordynacji wyborczej w przededniu elekcji zwykle postrzegane jest jako manipulowanie prawem w interesie konkretnej formacji politycznej.

W kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych wskazano dwa rozwiązania, które mogą skutecznie zapobiegać ingerencjom w materię prawa wyborczego. Pierwszy sposób to włączenie najbardziej istotnych elementów prawa wyborczego do konstytucji lub aktu wyższego niż zwykła ustawa, gdyż w celu przeforsowania jakichkolwiek zmian wymagana byłaby zgoda z opozycją parlamentarną. Drugie rozwiązanie polega na zastrzeżeniu w konstytucji, że nowelizacja prawa wyborczego i wprowadzenie nowych rozwiązań są możliwe w odniesieniu do wyborów, które mają się odbyć w kolejnym roku, natomiast do tego czasu ma obowiązywać poprzednia ustawa. Mimo że decydenci polityczni rzadko decydują się na zamieszczenie tak szczegółowych przepisów w ustawach zasadniczych, kilka państw wprowadziło takie uregulowania. Np. w Turcji zmiany ustaw wyborczych nie mają zastosowania do wyborów przeprowadzanych w ciągu pierwszego roku od wprowadzenia nowych przepisów w życie. Z kolei w Grecji ustawa zmieniająca system wyborczy oraz okręgi wyborcze może wejść w życie dopiero od drugich wyborów następujących bezpośrednio po wprowadzeniu nowelizacji. Przepis wyjątkowo pozwala jednak na wprowadzenie zmian już od kolejnych wyborów, jeśli parlament wyrazi na to zgodę większością 2/3 głosów ogólnej liczby deputowanych. Zdecydowana większość państw nie ma w swoich konstytucjach tego typu ograniczeń, a stabilność prawa wyborczego wynika bardziej z kultury politycznej niż z przepisów prawa.

W Rzeczypospolitej Polskiej materia wyborcza teoretycznie zdaje się szczególnie chroniona przez samą ustawę zasadniczą, w której uregulowano zakaz procedowania ordynacji wyborczych w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji) oraz zakaz jej zmieniania w przypadku stanów nadzwyczajnych (art. 228 ust. 6 Konstytucji). Zgodnie z zasadami ogłaszania aktów normatywnych, przepisy powszechnie obowiązujące „wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy” (art. 4 ust. 1), natomiast termin krótszy jest możliwy tylko wtedy, gdy, „ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie” (art. 4 ust. 2). Czternastodniowe vacatio legis nie jest, tym samym, w stanie zabezpieczyć w żaden sposób stabilności prawa wyborczego, której jedyną gwarancją jest kultura polityczna decydentów politycznych. W polskim systemie wyborczym baczną uwagę zwrócono jedynie na problem dotyczący okręgów wyborczych, co wynikało z obawy przed stosowaniem manipulacji przy wytyczaniu ich granic (zjawisko gerrymanderingu). Dlatego zmiany granic okręgów wyborczych do jednostek samorządu terytorialnego były możliwe „najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji rad”, a w przypadku wyborów do Sejmu „nie później niż na 3 miesiące przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów do Sejmu”, co zostało powtórzone w kodeksie wyborczym. Inne elementy prawa wyborczego nie są de facto w żaden sposób chronione, dlatego nowelizacje ustaw wyborczych były dość częste, co krytykowała opozycja.

III. Cisza legislacyjna — geneza zasady w Polsce

Biorąc pod uwagę historię III RP, pierwszy raz znowelizowano ordynację wyborczą w trakcie procedury wyborczej w czasie tzw. wyborów kontraktowych, kiedy 12 czerwca 1989 r. dekretem Rady Państwa umożliwiono obsadzenie miejsc zarezerwowanych dla kandydatów z listy ogólnokrajowej przez zarządzenie dodatkowego głosowania w okręgach wyborczych. W kolejnych latach, już w pełni demokratycznych wyborach, uchwalanie nowych ustaw bądź dokonywanie zmian w istniejących aktach normatywnych było na porządku dziennym. Do najbardziej znanych przypadków można zaliczyć: wprowadzenie progów wyborczych (5% i 8%) w wyborach do Sejmu RP przeprowadzonych 19 września 1993 r.; zmianę przeliczania głosów na mandaty (przejście z metody d'Hondta na metodę Sainte-Laguë) w wyborach do Sejmu 23 września 2001 r.; wprowadzenie bezpośrednich wyborów władzy wykonawczej w samorządzie, przeprowadzone 27 października 2002 r. (druga tura 10 listopada); uchwalenie ustawy o referendum na krótko przed referendum akcesyjnym z czerwca 2003 r.; uchwalenie ordynacji do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych 13 czerwca 2004 r. Na brak stabilności prawa wyborczego wskazywali zarówno przedstawiciele doktryny, jak i członkowie Państwowej Komisji Wyborczej, którzy apelowali do parlamentarzystów o dogłębną debatę publiczną przed jakąkolwiek ingerencją, zwłaszcza dokonywaną w przededniu elekcji.

Na krótko przed wyborami samorządowymi, 11 lipca 2006 r. grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości oraz Samoobrony RP wystąpiła z projektem zmian w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, których najważniejszym elementem było wprowadzenie tzw. grupowania list wyborczych. Zgodnie z nowelizacją, „dwa lub więcej komitetów wyborczych mogą w drodze umowy utworzyć grupę list wyborczych, w celu wspólnego udziału w podziale mandatów między listy kandydatów” w wyborach rad gmin (liczących ponad 20 tys. mieszkańców), rad powiatów i sejmików województw. Chodziło o to, że grupa komitetów wyborczych, których kandydaci otrzymają ponad 10-procentowe poparcie, mogła być wspólnie brana pod uwagę przy obliczeniu mandatów, które następnie miały zostać rozdzielone między komitety wchodzące w skład bloku. W założeniach projekt miał na celu „stworzenie warunków do zgodnego współdziałania różnych ugrupowań dla dobra społeczności regionalnych i lokalnych”, a „nowelizacja przyczyni się do powstawania stabilnej większości w sejmikach i radach, gdyż proponowane zmiany, w połączeniu z zasadą obliczania głosów metodą d'Hondta, będą sprzyjały jedności sił politycznych”. Nie ulegało wątpliwości, że głównym beneficjentem takiego rozwiązania miały być ugrupowania polityczne, które łączyła bliskość programowa oraz już wcześniej zawarty sojusz (tj. rządząca koalicja PiS-LPR-Samoobrona RP). Opozycja parlamentarna próbowała opóźnić prace parlamentu przez bojkotowanie głosowania, jednak koalicja dysponująca większością głosów najpierw odwołała przewodniczącego sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (Waldemar Pawlak starał się odwlekać w czasie prace komisji), a następnie w szybkim tempie przeforsowała zmiany. Ostatecznie Sejm przyjął nowelizację 6 września 2006 r. Tego samego dnia ustawa została podpisana przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego, natomiast zmiana zaczęła obowiązywać 13 września 2006 r. (6-dniowe vacatio legis). Premier Jarosław Kaczyński rozporządzenie o zarządzeniu wyborów wydał 11 września, a termin głosowania wyznaczył na 12 listopada 2006 r. (26 listopada — druga tura).

Opozycja złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności nowelizacji z ustawą zasadniczą, a sam wyrok zapadł niespełna tydzień przed wyborami samorządowymi. Sędziowie Trybunału orzekli wówczas, że sam system blokowania komitetów wyborczych nie narusza konstytucji, szczególnie przepisów dotyczących decentralizacji samorządu terytorialnego, ani zasad równości i proporcjonalności. Wątpliwości natomiast budziło tempo prac, szczególnie kwestia krótkiego okresu vacatio legis, który został skrócony do sześciu dni. Sędziowie TK zauważyli, że nie wystarczyłoby nawet 14-dniowe vacatio legis, ponieważ „od ustawodawcy należy wymagać, aby także i te sprawy były regulowane wystarczająco wcześnie przed wyborami, przez co należy rozumieć realizację całego kalendarza wyborczego, tak aby wszyscy zainteresowani nie czuli się zaskoczeni wprowadzonymi w tej materii zmianami i swobodnie mogli dokonać potrzebnych analiz oraz podjąć odpowiednie decyzje co do taktyki wyborczej”.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że „konieczne zatem w tym zakresie (swoistym minimum minimorum) powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym (a do takich z pewnością należy zaliczyć określanie algorytmów rozdziału mandatów oraz tzw. progów), co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym”. Tym samym do orzecznictwa została wprowadzona zasada ciszy legislacyjnej, rozumiana jako „konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego”, która została wywiedziona z zasady demokratycznego państwa prawa. TK jednocześnie zaznaczył, że od tego momentu „wszystkie nowelizacje prawa wyborczego w przyszłości będą konfrontowane przez Trybunał Konstytucyjny z tak właśnie pojmowanym wymogiem konstytucyjnym”, który początkowo błędnie utożsamiano z pojęciem vacatio legis. W 2006 r., mimo że proponowana nowelizacja była sprzeczna z zasadą ciszy legislacyjnej, Trybunał uznał, że ze względu na szczególne okoliczności, tj. toczącą się procedurę wyborczą i nie-możliwość przeprowadzenia wyborów w innym terminie, należało w tym przypadku wziąć po uwagę daleko idące konsekwencje prawne, dlatego też odstąpiono od eliminacji tych przepisów z systemu prawnego.

Zdanie odrębne do orzeczenia z 2006 r. wniosło troje sędziów: Ewa Łętowska, Marek Safjan oraz Mirosław Wyrzykowski, uznając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku TK za błędną. Ewa Łętowska swoje votum separatum opierała na dwóch argumentach: niewystarczającego okresu vacatio legis oraz uchybieniach procedury legislacyjnej w postaci braku wymaganych konsultacji społecznych. Podobne zdanie wyraził Marek Safian, który zwrócił szczególną uwagę na prawne znaczenie rekomendacji zawartych w kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych, uznając że mają one charakter wiążący polski system prawny. Dopiero w wyroku z 20 lipca 2011 r. TK orzekł, że zalecenia Komisji Weneckiej „nie mogą być ignorowane w procesie stanowienia prawa wyborczego przez państwa członkowskie Rady Europy”, mimo że stanowią akt o charakterze soft law i nie wiążą Polski w taki sam sposób, jak ratyfikowana umowa międzynarodowa. M. Wyrzykowski z kolei krytycznie odniósł się do skrócenia vacatio legis, co — jak słusznie zauważył — miało charakter polityczny i stało się źródłem zasadniczych kontrowersji politycznych i ustrojowych. Warto odnotować, że system grupowania list komitetów wyborczych nie przyniósł zakładanych korzyści. Badania wyników wyborów do sejmików województw, przeprowadzone przez Jacka Raciborskiego oraz Jędrzeja Ochremiaka, wykazały, że nowelizacja przyniosła korzyść jedynie Samoobronie RP, Lidze Polskich Rodzin i Polskiemu Stronnictwu Ludowemu.

IV. Definicja „istotnej zmiany”

Wymóg zachowania ciszy legislacyjnej przed wyborami obwarowany jest dwoma warunkami: nie można dokonywać istotnych zmian w prawie wyborczym oraz nie mogą one nastąpić na sześć miesięcy przed wyborami. Zgodnie z przyjętymi założeniami Komisji Weneckiej, za podstawowe elementy prawa wyborczego należy uznać: właściwy system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych oraz ustalanie granic okręgów wyborczych. TK w wyroku z 3 listopada 2006 r., odnosząc się do kwestii „istotności zmiany”, wskazał, że za taką należy uznać: „a) wielkość okręgów wyborczych, b) wysokość ewentualnych „progów wyborczych” w systemie proporcjonalnym, c) przyjęty system ustalania wyników wyborów (przeliczania głosów na mandaty)”. Oznacza to, iż za chronione należy uznać: organy wyborcze, system przeliczania głosów oraz okręgi wyborcze, które — jak wynika z wieloletniej obserwacji procedury wyborczej — stanowią najwrażliwsze elementy systemu wyborczego. Natomiast Trybunał w wyroku z 28 października 2009 r. wskazał, że „Istotną zmianą w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu”, dlatego też nakazał oceniać ją za każdym razem w odniesieniu do konkretnej nowelizacji prawa. Cechę istotności, zgodnie z orzeczeniami TK, wykazywała propozycja dwudniowego głosowania (zaproponowana w 2009 r. w wyborach do Parlamentu Europejskiego), a także ograniczenie wykorzystywania środków masowego przekazu (płatne audycje reklamowe oraz reklamy wielkopowierzchniowe tzw. billboardy) oraz sam kodeks wyborczy jako całość.

Rozważania na temat stabilności prawa wyborczego należy uzupełnić o orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [dalej: ETPC], który kilkukrotnie miał okazję rozstrzygać kwestie dotyczące łamania art. 3 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (prawo do wolnych wy- borów). Zgodnie z wyrokiem ETPC w sprawie Petkov i inni przeciwko Bułgarii, należy uznać, że pozbawienie biernego prawa wyborczego osób, które współpracowały ze służbami bezpieczeństwa poprzedniego reżimu na mocy ustawy uchwalonej na dwa miesiące przed wyborami, połączone z brakiem prawa do skutecznego środka odwoławczego, stanowi naruszenie Konwencji. Z kolei w sprawie Gruzińskiej Partii Pracy przeciwko Gruzji ETPC uznał, że zasady sporządzania rejestru wyborców stanowią istotny element systemu wyborczego i, co do zasady, nie powinny być zmieniane przed wyborami. Jednak ze względu na wyjątkowe okoliczności związane z powtórzeniem wyborów do parlamentu w 28 marca 2004 r., tuż po tzw. rewolucji róż, Trybunał nie dopatrzył się naruszenia art. 3 protokołu nr 1 Konwencji. W innym wyroku w sprawie Tänase przeciwko Mołdawii ETPC negatywnie odniósł się do wprowadzonej ustawy nr 273 w 2008 r., zakazującej osobom posiadającym podwójne obywatelstwo kandydowania do parlamentu. Ze względu na uwarunkowania historyczne i polityczne Mołdawii tego typu zakazy, zdaniem Trybunału, wydają się nieproporcjonalne do za-mierzonego celu i jednocześnie naruszają art. 3 protokołu nr 1 do Konwencji.

W odniesieniu do stanowiska zawartego w kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych oraz do wyroków TK a contrario można wskazać, iż nie można uznać za istotną zmianę nowelizacji, która nie ma większego wpływu na sytuację uczestników wyborów. Za nieistotne należy uznać np.: sprostowanie oczywistych pomyłek ustawy (w przypadku korekty wzoru obliczania limitu wydatków komitetów wyborczych rywalizujących w wyborach do Parlamentu Europejskiego); dostosowanie do dyrektyw UE (zmiana z 2014 r., ułatwiająca kandydowanie obywatelom państw członkowskich UE do Parlamentu Europejskiego); nowelizacje wynikające z orzeczeń TK. Trudno nie zgodzić się ze zdaniem sędziego TK Stanisława Biernata, który wyraził stanowisko, że „Nie ma podstaw do nadmiernie szerokiego interpretowania cechy «istotności» zmian ustawowych. Nie chodzi przecież o to, że zmiana w prawie wyborczym może wywrzeć jakikolwiek wpływ na wynik wyborów, ale o to, czy ten wpływ da się z góry ze znacznym prawdopodobieństwem przewidzieć jako korzystny dla pewnych komitetów wyborczych, a niekorzystny dla innych”. Należy jednak zauważyć, że prawidłowa ocena, co będzie, a co nie będzie korzystne dla komitetu wyborczego, może być dokonana jedynie na podstawie ostatecznego rezultatu głosowania.

V. Okres sześciu miesięcy

Drugim składnikiem zasady ciszy legislacyjnej jest zachowanie co najmniej sześciomiesięcznego okresu karencji wobec wprowadzania zmian w ustawie wyborczej „przed wyborami rozumianymi nie tylko jako akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym”. Termin należy rozpatrywać w stosunku do jedynej pewnej daty, czyli „do daty podjęcia pierwszej czynności wyborczej, tj. do wydania postanowienia o zarządzeniu danych wyborów”. TK, który chciał być bardziej precyzyjny, wskazał w wyroku z 2011 r., że „sześciomiesięczny okres ciszy legislacyjnej musi być wyznaczony w stosunku do jedynej daty pewnej w świetle Konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe”. Oznacza to, że aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia zasady ciszy ustawodawczej, należy wziąć pod uwagę dwie daty: po pierwsze, datę ogłoszenia aktu prawnego w „Dzienniku Ustaw” oraz, po drugie, ostatnią datę, kiedy wyznaczenie wyborów jest możliwe w świetle prawa. Naruszenie ciszy legislacyjnej wystąpi wtedy, gdy okres między nimi będzie krótszy niż wskazany przez TK termin sześciu miesięcy. Ustawodawca może wyznaczyć dzień wejścia ustawy w życie (vacatio legis) nowelizacji ustawy wyborczej, tak aby pokrywał się on z okresem ciszy legislacyjnej, jak w 2011 r., choć nie jest to warunek konieczny.

Trybunał Konstytucyjny dodatkowo wskazał, iż wspomniane sześć miesięcy jest tylko pewną sugestią i okresem minimalnym („swoistym minimum minimorum”), dlatego „ważna jest tu ocena głębokości ingerowania przez nową regulację w istniejący system wyborczy. Im dana zmiana sięga głębiej w przebieg głosownia, tym okres «adaptacji» do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio dłuższy”. TK de lege ferenda podkreślił, że „ustawodawca każdorazowo powinien dążyć do jego [okresu ciszy legislacyjnej — P.J.] maksymalizacji”. Oceniając zgodność zmian prawa wyborczego i zasady ciszy legislacyjnej z konstytucją Trybunał jest zobligowany do badania każdej nowelizacji z osobna, uwzględniając jej specyficzne uwarunkowania.

VI. Krytyka i wątpliwości

Sędziowie TK, rozpatrujący zgodność kodeksu wyborczego z ustawą zasadniczą, ostatecznie zgodzili się, że wybory parlamentarne w 2011 r. mogły odbyć się według nowych przepisów. Jednak liczne zdania odrębne wskazują, jak kontrowersyjny był ten wyrok, nie tylko ze względów politycznych, ale i prawnych. Wydaje się, że powodem krytyki była niefrasobliwość ustawodawcy, który błędnie przyjął sześciomiesięczny okres vacatio legis, sądząc, że respektuje zasadę ciszy legislacyjnej. Określenie terminu wejścia w życie kodeksu wyborczego na 1 sierpnia 2011 r. de facto uzależniało od prezydenta to, czy wybory odbędą się według ordynacji czy według kodeksu (czy zarządzi wybory przed czy po 1 sierpnia). W wyroku z 20 lipca 2011 r. sędzia Teresa Liszcz w zdaniu odrębnym zarzuciła „stan niepewności co do reguł gry mających obowiązywać w tych wyborach”, co stanowiło zaprzeczenie zasady ciszy legislacyjnej. Maria Gintowt-Jankowicz w podobnym tonie stwierdziła, że „reguły przeprowadzenia wyborów parlamentarnych w 2011 r. nie są do końca ustalone na trzy tygodnie przed ostatecznym terminem zarządzenia tych wyborów, nie mówiąc o zachowaniu sześciomiesięcznej «ciszy legislacyjnej». Stoi to w sprzeczności ze standardami demokratycznego państwa prawnego”. Mirosław Granat stwierdził ponadto, że „TK deklaruje, że dany okres jest wartością, która nie może być ignorowana w procesie stanowienia prawa wyborczego, a jednocześnie akceptuje jej naruszenie. W sumie Trybunał poniechał podjętego we wcześniejszych orzeczeniach wysiłku wypracowania mechanizmu «odsuwania» stosowania zmian w prawie wyborczym, dokonywanych tuż przed wyborami”.

Kolejne wątpliwości co do stosowania zasady ciszy legislacyjnej można wyprowadzić z samych orzeczeń TK, a zwłaszcza ze zdań odrębnych od wyroków. TK już w 2006 r. zastrzegł, że „ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym”. Ze względu na to, że TK jest związany osnową wniosku i nie może wyjść poza zarzuty sformułowane w wyroku, nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod terminem „nadzwyczajne okoliczności”. Zdaniem Wojciecha Hermelińskiego, trudno przypisywać taki charakter nowelizacjom dokonanym jeszcze w czasie trwania vacatio legis kodeksu wyborczego. Trybunał, ferując wyroki w sprawach wyborczych, zmuszony jest albo dokonać rozstrzygnięcia tuż przed wyborami (jak latach 2006 i 2011), albo już po przeprowadzonej elekcji (w roku 2009). W związku z tym sędziowie TK, mający świadomość, że ich decyzja może — przez ingerencję w procedurę wyborczą — zakłócić normalne funkcjonowanie państwa, siłą rzeczy wykazują pewną niechęć do stwierdzania niekonstytucyjności wprowadzanych nowelizacji prawa wyborczego.

Należy również zadać pytanie, czy zawsze należy z pełnym rygoryzmem przestrzegać zasady ciszy legislacyjnej. TK, stwierdzając niekonstytucyjność przepisów dotyczących zakazu płatnych audycji i reklam wielkopowierzchniowych, zaznaczył, że „naruszenie [ciszy legislacyjnej — P.J.] było nieznaczne i samo przez się nie musiałoby prowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, lecz w połączeniu z innymi uchybieniami, dotyczącymi procesu ustawodawczego ustawy, stanowi podstawę do takiego orzeczenia”. S. Biernat w zdaniu odrębnym od wyroku z 20 lipca 2011 r. podkreślił, że „Trybunał powinien rozważać, czy nie występują w poszczególnych przypadkach jakieś racje, które przemawiają za odstąpieniem od wymagania półrocznej ciszy ustawodawczej, zwłaszcza jeśli to odstąpienie jest nieznaczne; w omawianym tu przypadku — kilka dni”. Z kolei sędzia Marek Zubik w votum separatum od tego samego wyroku zwrócił uwagę na dwie niebezpieczne tendencje w orzeczeniach Trybunału. Pierwsza z nich dotyczy skupienia uwagi sędziów TK na ochronie gwarancji związanych z czynnym prawem wyborczym, a nie na prawach osób kandydujących, w tym komitetów wyborczych. Jego zdaniem, „zachowanie tych samych reguł w ramach szeroko rozumianej gry wyborczej stanowi zatem uniwersalną gwarancję poszanowania tak czynnego, jak i biernego prawa wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces wyborczy, a więc zarówno samych wyborców, jak i kandydatów ubiegających się o ich poparcie nie może być zatem traktowane w sposób wybiórczy — wyłącznie z perspektywy obywateli głosujących w wyborach”. Drugi problem stanowi kwestia ilościowych zmian w prawie wyborczym, co ostatecznie przekłada się na jakość i znaczenie zmian. Zdaniem M. Zubika, nawet wiele — zdawałoby się — mniej istotnych nowelizacji przepisów może ostatecznie przyczynić się do znaczącej ewolucji ustawy wyborczej.

VII. Uwagi końcowe

Omawiane wyroki TK ze względu na specyfikę materii wzbudziły wiele emocji w środowisku prawniczym. Z jednej strony, padają zarzuty w sprawie „powierzchowności analizy i uzasadnienia”, co niewątpliwie było spowodowane presją czasu56. Z drugiej jednak strony, można zauważyć tendencję do instrumentalnego traktowania TK przez parlamentarzystów, do wykorzystywania go „do bieżących rozgrywek o zdobycie i utrzymanie władzy” oraz „jako lek na całe zło wynikający z niedomagań życia obywatelskiego społeczeństwa i funkcjonowania demokratycznego państwa”. To z kolei prowadzi do aktywizmu orzeczniczego TK, przejawiającego się w zbyt głębokiej ocenie działalności prawotwórczej oraz odgrywaniu roli pozytywnego ustawo- dawcy58. W omawianych wyrokach mamy zatem do czynienia z daleko idącymi ocenami prac legislacyjnych, co ma wpływ na konstruowanie, a następnie potwierdzenie zasady ciszy legislacyjnej — wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa — w systemie prawa.

Trybunał Konstytucyjny najprawdopodobniej jeszcze wielokrotnie będzie się w ko-lejnych orzeczeniach powoływał na zasadę ciszy legislacyjnej, zwłaszcza że zmiana prawa wyborczego stanowi jeden z elementów rywalizacji politycznej na polskiej scenie politycznej. Warto tym samym zwrócić uwagę na dwa zagadnienia, poruszane przez sędziów TK w zdaniach odrębnych, mogące stanowić wskazówkę zarówno dla ustawo-dawcy, jak i dla członków TK. Zdaniem T. Liszcz, w konstytucji powinna zostać określona najwcześniejsza data zarządzenia wyborów, co jest istotne „nie tylko ze względu na możliwość pewnego określenia czasu trwania owej «ciszy», liczonej od tejże daty wstecz, lecz także dlatego, że zbyt długo trwająca kampania wyborcza powoduje sporą dezorganizację w wykonywaniu bieżących zadań państwa”. Z kolei — w opinii S. Biernata — TK powinien jasno i stanowczo orzekać „na temat kryteriów dopuszczalności nowelizacji prawa wyborczego w okresie ciszy ustawodawczej”, co może być w przyszłości przydatne w pracach legislacyjnych nad kodeksem wyborczym.

Permanentność elekcji oraz chęć zwiększenia szans na zwycięstwo przez ingerencję w prawo wyborcze są elementami stale towarzyszącymi przeprowadzanym wyborom, dlatego też zasada ciszy legislacyjnej może stanowić swego rodzaju hamulec przeciwko instrumentalnemu traktowaniu procedury ustawodawczej. Zasada stabilności prawa wyborczego nie może być jednak wykorzystywana jako bariera prawna chroniąca przed wprowadzaniem jakichkolwiek zmian w systemie wyborczym. Ustawodawca za każdym razem, gdy chce dokonać nowelizacji ustawy wyborczej, powinien rozważyć, czy proponowana zmiana ma charakter istotności i czy wszystkie podmioty prawa wyborczego są na nią przygotowane. Zmiana wprowadzona nawet w przededniu elekcji, ale mogąca zagwarantować stabilizację systemu, także nie powinna być z góry kwestionowana przez TK i usuwana z systemu prawa. Podobne zdanie wyraził ETPC, który uznał, że wprowadzenie w Turcji wysokiego progu wyborczego na poziomie 10%, nie musi samo w sobie oznaczać naruszenia art. 3 protokołu nr 1 do Konwencji.

Wydaje się, że sugerowany przez TK sześciomiesięczny okres ciszy legislacyjnej stanowi optymalny czas na dostosowanie strategii wyborczej do zmienionych warunków gry politycznej. Kilkudniowe czy kilkutygodniowe odstępstwa nie powinny z góry stanowić podstawy do wykluczenia proponowanych zmian. Może jednak się okazać, że modyfikacja prawa wyborczego niesie ze sobą na tyle istotną zmianę, że nawet sześć miesięcy nie jest terminem wystarczającym do należytego przygotowania procedury wyborczej, zwłaszcza dla komitetów wyborczych i administracji wyborczej. Ustawo-dawca powinien taką zmianę wprowadzić dopiero w kolejnych wyborach, a jeśli stanie się inaczej i TK będzie rozpatrywał sprawę, to sędziowie powinni taką nowelizację uchylić. Wydaje się też, że do Konstytucji RP należy wpisywać jedynie regulacje gwarantujące przeprowadzenia wolnych i uczciwych wyborów (np. dotyczące centralnego organu administracji wyborczej), a nie regulacje normujące elementy systemu wyborczego, które ograniczyłyby działania legislacyjne w przypadku niewyłonienia stabilnej władzy. TK ma wobec tego chronić fundamentalne prawa człowieka, zwłaszcza równość podmiotów wobec prawa i jawność, a nie rozstrzygać o słuszności dokonywanych nowelizacji, gdyż o tym ostatecznie decydują wyborcy.

*Dr Paweł Jakubowski - Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Wydział Politologii, Zakład Systemów Politycznych

Przegląd Sejmowy 4/2015

Od redakcji OK.: ze względów technicznych pominęliśmy przypisy

Debaty

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.