D. Sześciło: Państwo chłopcem do bicia

Benjamin Franklin| biurokracja| dobro wspólne| korupcja| obywatelskość| OECD| państwo| przejrzystość| zaufanie

D. Sześciło: Państwo chłopcem do bicia

Skoro nie ufamy sobie nawzajem, nic dziwnego, że dystansujemy się też od państwa. Może jednak warto zainwestować choćby w szorstką, ale uczciwą przyjaźń z państwem? Nie stracimy na tym.

Dane ze Światowego Sondażu Wartości są jednoznaczne. Jesteśmy wśród państw rozwiniętych na szarym końcu pod względem zaufania do instytucji publicznych – parlamentu, rządu i sądów . Nad tymi wielokrotnie cytowanymi i potwierdzonymi w innych badaniach danymi można by przejść do porządku dziennego, gdyby nie udowodniony związek między poziomem zaufania a rozwojem społeczno-gospodarczym. W rankingach jakości życia czy jakości rządzenia przodują bowiem państwa, gdzie zarówno kapitał społeczny, jak i zaufanie do instytucji jest najwyższe; najlepszym przykładem są tu państwa skandynawskie.

Miał rację Benjamin Franklin, powiadając, że „siła i skuteczność państwa w tworzeniu warunków do szczęśliwego życia obywateli zależy od tego, czy społeczeństwo wierzy w dobre intencje państwa, a także ufa mądrości i uczciwości rządzących”. Nie uświadamiamy sobie, że mamy tu do czynienia ze sprzężeniem zwrotnym. Oczekujemy od państwa coraz więcej i coraz lepszej jakości usług publicznych, ale jednocześnie trudno nam pojąć, że spełnienie tych oczekiwań zależy również od naszego nastawienia do państwa. Brak zaufania to konkretny koszt, który wydłuża naszą drogę do grona najlepiej rozwiniętych państw.

Według OECD przepis na budowanie zaufania do państwa wymaga co najmniej sześciu składników: wiarygodności, umiejętności reagowania na potrzeby obywateli, otwartości (przejrzystości), dobrego i skutecznego prawa, uczciwości i sprawiedliwego traktowania obywateli, a także włączania ich w proces podejmowania istotnych decyzji . Innymi słowy, państwo cieszy się zaufaniem, gdy jest rzetelnym partnerem, którego relacje z obywatelami opierają się na jasnych, stabilnych regułach ustalanych w ramach przejrzystego i partycypacyjnego procesu decyzyjnego.

Brzmi przekonująco. W praktyce jednak budowanie zaufania do państwa to jeden z tak zwanych wicked problems w zarządzaniu publicznym – wymyka się uniwersalnym, pewnym receptom gwarantującym sukces. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że państwo sprawiedliwie traktujące obywateli pracuje na ich zaufanie. W Polsce mamy z tym potężny problem, który można zdefiniować jako „państwo silne wobec maluczkich i sparaliżowane względem silnych”. Nic bardziej nie podważa zaufania do państwa niż ściganie z całą stanowczością symbolicznej już kradzieży wafelka z supermarketu, a jednocześnie ciągła niezdolność do skutecznego przeciwdziałania unikaniu opodatkowania czy eliminowania patologii na rynku pracy, związanych zwłaszcza z naruszaniem praw pracowniczych. Nieumiejętnie stosowane sankcje nie tylko podważają zaufanie, ale i narażają państwo na śmieszność.

Z drugiej strony czy rację ma OECD, wskazując, że pozytywnie na poziom zaufania do państwa wpływa większa przejrzystość instytucji i szerszy dostęp do informacji na ich temat? Intuicja nakazywałaby odpowiedź twierdzącą – generalnie ufamy bardziej tym, których dobrze znamy. Paradoksalnie jednak większa transparentność często jest wrogiem zaufania. W 2002 roku Kościołowi katolickiemu ufało ponad trzy czwarte obywateli. Kiedy zaczęliśmy dowiadywać się nieco więcej chociażby na temat spraw finansowych Kościoła, zaufanie do tej instytucji zaczęło systematycznie spadać, do 64 procent w 2014 roku. Z kolei instytucja niezwykle hermetyczna, jaką z natury jest wojsko, niezmiennie cieszy się zaufaniem trzech na czterech Polaków. Również Unia Europejska nieustannie znajduje się na szczytach rankingów zaufania, mimo że o działaniach jej instytucji przeciętny obywatel wie niewiele, a jak pokazuje frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego, nie czuje też potrzeby posiadania na owe działania większego wpływu.

Te wyniki pokazują, że o poziomie zaufania decyduje nie tyle ilość dostępnych informacji, co swoisty autopilot – zestaw stereotypów na temat poszczególnych instytucji, do których dopasowujemy docierające do nas informacje. Rząd, administracja czy sądy niejako z automatu kojarzą nam się z niewydolną, niesprawną, a nawet skorumpowaną biurokracją. Samo pojęcie biurokracji jest już nacechowane negatywnie, mimo że w pierwotnym, weberowskim sensie jest to po prostu model fachowej, profesjonalnie działającej organizacji, od której do tej pory nic lepszego nie wymyślono. Co więcej, biurokracją jest dziś właściwie każda większa organizacja, również prywatna. Tyle tylko, że patologie biurokracji, takie jak nadmierny formalizm czy brak elastyczności, dostrzegamy z reguły wyłącznie w administracji publicznej.

W rytuał narzekania i naigrywania się z państwa ochoczo włączają się media, zwłaszcza od czasu ekspansji tabloidów, które stworzyły nawet swój słownik niewybrednych terminów na określenie państwa i urzędników. Ważną figurą retoryczną jest w nim stwierdzenie: „Państwo nie działa”. Nie działa, ponieważ spóźnił się pociąg albo służby komunalne nie opróżniły kubłów ze śmieciami. W tym nurcie szczególnie popularną i pożądaną postacią jest też „samotny mściciel”, najlepiej sprawny biznesmen wyprowadzający w pole skarbówkę poprzez optymalizację podatkową. Nie widzimy albo nie chcemy dostrzec, że jego działanie oznacza konkretne uszczuplenie środków na funkcjonowanie szkół, szpitali czy kolei. Zwycięża narracja o sprytnej walce ze wspólnym wrogiem, tak jakbyśmy zapomnieli, że państwo, które mamy dziś, nie jest już obcym reżimem zaborczym, okupacyjnym czy autorytarnym.

Można się na taki kierunek debaty publicznej zżymać. Skuteczniejsze jest jednak podejmowanie prób jego zmiany poprzez bardziej aktywną komunikację państwa z obywatelami. W obszarze komunikacji społecznej polska administracja ma jeszcze spore rezerwy w porównaniu z innymi państwami europejskimi, popełnia też niemało błędów, na przykład poddając się swego czasu modzie na tworzenie logotypów dla każdego urzędu. „Logomania” jest przykładem swoistego syndromu Midasa, jak Roman Batko nazwał bezmyślne kopiowanie przez administrację narzędzi stosowanych przez prywatny biznes . Z drugiej strony państwo nie powinno uciekać od komunikacji chociażby z wykorzystaniem mediów społecznościowych, pomimo pojawiających się absurdalnych interpretacji o niezgodności takich działań z prawem. Jest to nie tylko legalne, ale i konieczne dla realizacji prawa do informacji. Potrzebne są tylko jasne standardy poruszania się administracji w tym niełatwym środowisku.

Wydaje się, że najwięcej do nadrobienia w sferze komunikacyjnej mają instytucje wymiaru sprawiedliwości, którym przez długi czas wydawało się, że wystarczy komunikować się z obywatelami poprzez swoje orzecznictwo. Efekt? Według przeprowadzonego w 2011 roku na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości badania tylko jedna piąta Polaków dobrze oceniła funkcjonowanie sądów, a ponad 40 procent ankietowanych negatywnie oceniło funkcjonowanie całego wymiaru sprawiedliwości. Sam wielokrotnie wskazywałem na problemy z efektywnością funkcjonowania polskich sądów, podkreślając między innymi przewlekłość postępowań czy opóźnienia we wdrażaniu nowoczesnych metod zarządzania sądami. Sądy nie funkcjonują jednak gorzej niż policja czy wojsko, którym ufa blisko cztery razy więcej Polaków, wciąż jednak nie potrafią się z obywatelami komunikować, zarówno na sali sądowej, a jeszcze bardziej poza nią.

Skoro jednak budowanie państwa spełniającego nasze oczekiwania to proces, który –podążając myślą Franklina – wymaga zaangażowania obu stron, zapytajmy, co sami możemy zrobić, aby państwo uczynić sobie bliższym. Gdybym chciał wskazać najbardziej zapomniany przepis Konstytucji, nie szukałbym daleko. To art. 1, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Nawet Trybunał Konstytucyjny nie podjął się do tej pory zdefiniowania katalogu zasad wynikających z zaszczepienia do ustawy zasadniczej tej nawiązującej do komunitaryzmu formuły. W jednym z orzeczeń wspomniał tylko, że jest to formuła nakazująca w określonych przypadkach przedkładanie interesu publicznego (ogólnospołecznego) nad interes indywidualny obywateli.

Tymczasem bez obywatelskiej odpowiedzialności za dobro wspólne nie wykonamy kolejnego kroku w stronę spójnego i zasobnego społeczeństwa. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek heroiczne akty, bo przecież powstrzymanie się od ucieczki z polskiego systemu podatkowego czy zatrudniania pracowników na umowach śmieciowych trudno uznać za przejaw nadzwyczajnej dzielności. Jeszcze łatwiejszym zadaniem jest przyczynianie się do tworzenia swoistej społecznej normy działania na rzecz dobra wspólnego, czyli wspieranie postaw służących dobru wspólnemu. Ludzie generalnie podążają za wzorcami zachowań reprezentowanymi przez większość, czyli będącymi społeczną normą. Kiedy brytyjscy podatnicy w jednej z gmin otrzymali listy z informacją, że 90 procent podatników rozlicza się z fiskusem w terminie, w krótkim czasie odnotowano wyraźny wzrost ściągalności podatków.

Nie wymaga też nadmiernego wysiłku na przykład sprawdzanie swojego konta w Zintegrowanym Informatorze Pacjenta, czyli „społeczny audyt” świadczeniodawców w ochronie zdrowia. Poza poświęconym czasem nic nie kosztuje też zaangażowanie w pracę rady szkoły, rady rodziców czy udział w konsultacjach społecznych w ramach budżetu partycypacyjnego lub dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jakość wielu kluczowych usług publicznych zależy od nas. Przyjmowanie roli klienta oczekującego perfekcyjnej obsługi ze strony państwa jest na pewno wygodne i kuszące po kilkudziesięciu latach traktowania obywatela jak petenta. Państwo nas zresztą do tego przyzwyczaja, kopiując z biznesu standardy obsługi klienta, systemy zarządzania jakością czy badając poziom naszej satysfakcji z usług. Rzecz w tym, że bardziej adekwatnym pojęciem opisującym rolę obywatela jest współproducent usług publicznych.

Idealnym modelem współproducenta usługi publicznej jest pacjent. Ze wskaźników jakości systemu ochrony zdrowia zwykle rozliczamy państwo i lekarzy, zapominając, jak wiele zależy od nas. Stan zdrowia indywidualnego i zdrowia publicznego to wypadkowa starań, ale też zaniedbań „systemu” i pacjentów. Nie oznacza to jednak, że lecząc się na własną rękę, przyczyniamy się do wyższego poziomu zdrowia publicznego. Chodzi raczej o to, że od nas w znacznym stopniu zależy, czy będziemy wymagali leczenia, a kiedy już to się stanie – powodzenie terapii będzie zależało także od naszej gotowości poddania się rygorom leczenia. Pacjent, który po zdiagnozowaniu nowotworu nie zmieni swojej diety czy stylu życia, niechybnie przyczyni się do fiaska leczenia, ale też pogorszenia wskaźnika produkcji dobra w postaci zdrowia publicznego. Oczywiście w wielu przypadkach nie zniechęci go to do uskarżania się na fatalną kondycję systemu ochrony zdrowia.

Obywatelska „koprodukcja dobra wspólnego” może zresztą przybierać formę z pozoru drobnych i nieuświadamianych gestów, których ilość z czasem przechodzi w jakość. David Boyle przytacza opowieść sprzed 40 lat nowojorskiej urbanistki Jane Jacobs, która na co dzień obserwowała działalność właścicieli osiedlowego sklepu. Poza jego prowadzeniem pilnowali oni dzieci przechodzących nieopodal przez ulicę, komuś pożyczyli parasol, a komuś jednego dolara, przyjęli na przechowanie paczkę zaadresowaną do nieobecnych sąsiadów, pouczyli nastolatków, którzy usiłowali kupić papierosy, itp. Za takim zachowaniem, niewątpliwie budującym dobro wspólne, nie musiała stać żadna wielka idea, ale zwyczajne poczucie odpowiedzialności za coś więcej niż własny interes.

Oczywiście zachęcanie do zaangażowania oparte wyłącznie na odwoływaniu się do obywatelskich wartości nie przemówi do każdego. Współtworzenie dobra wspólnego daje nam jednak również dodatkowe, osobiste korzyści. Kiedy w sklepie szwedzkiej sieci meblowej IKEA kupujemy stół czy szafę, musimy je samodzielnie złożyć. Możemy oczywiście poprosić, by ta praca została wykonana za nas, ale musielibyśmy za taką usługę dodatkowo zapłacić. Większość z nas, może poza technicznymi ignorantami, woli jednak poświęcić chwilę, aby mebel złożyć samemu. Przyjmuje rolę współproducenta tego dobra. Co zyskujemy? Oszczędzamy pieniądze, ale też rośnie nasze poczucie wartości. Udało nam się stworzyć coś własnego, nawet jeśli wykonaliśmy to według łopatologicznej instrukcji. Może nawet będziemy o samodzielnie złożony mebel bardziej dbać. W końcu będzie w nim element naszej pracy. Tak działa „efekt IKEA” . Dlaczego nie miałby się pojawiać również przy obywatelskiej koprodukcji usług publicznych?

Powyższy „manifest” w obronie chłostanego z każdej strony państwa warto zaopatrzyć w jedno istotne zastrzeżenie. Państwo nie potrzebuje idealizowania immunitetu chroniącego przed krytyką. Liczne niesprawności państwa są świetnie znane i warto punktować ich praktyczne przejawy. Zaufanie nie oznacza bowiem przymykania oczu na nieprawidłowości. Rzecz w tym, by nieuniknione, obecne w każdym państwie problemy nie stały się wygodnym alibi do zrzucania z siebie owej współodpowiedzialności za dobro wspólne, do której wzywa również nas, nie tylko polityków czy urzędników, art. 1 Konstytucji.### br br ###

Tekst ukazał się w 6 wydaniu kwartalnika Instytutu Obywatelskiego „Instytut Idei”

*Dawid Sześciło – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, visiting scholar na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu.
Instytut Obywatelski

Debaty

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.