Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość (wraz z przypisami, z których ze względów technicznych zrezygnowaliśmy) jest dostępna na internetowej stronie Trybunału. Tytuł został skrócony przez redakcję.

1. Wprowadzenie

Upływ piętnastu lat od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skłania do szerszej refleksji nad funkcjonowaniem poszczególnych instytucji ustano­wionych w niej przez ustrojodawcę. Pośród wielu tych instytucji szczególne zainte­resowanie wzbudza działanie jednego z trzech segmentów rozdzielonych władz pań­stwowych – władzy wykonawczej. Sprzyja temu kilka czynników.

Pierwszym z nich jest przyjęta w art. 10 Konstytucji konstrukcja opierająca funk­cjonowanie tego segmentu władzy na zasadzie dualizmu. Jej sprawowanie powierzo­no bowiem Prezydentowi RP oraz Radzie Ministrów – dwóm, wprawdzie odrębnym, organom państwowym, które jednak pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym tworzą jednolity segment władzy. Konstrukcja ta implikuje zbadanie, jak w przyję­tym przedziale temporalnym kształtowało się rzeczywiste funkcjonowanie obu tych organów.

Drugi czynnik świadczący o istocie podjętego problemu to fakt, że ustawodawca konstytucyjny przyznał każdemu z podmiotów polskiej władzy wykonawczej względ­ną autonomię, wyposażając je w katalog samodzielnych funkcji i kompetencji. Ich rola w piastowaniu tego segmentu władzy pozostaje zasadniczo odmienna, co stanowi naturalną konsekwencję zróżnicowania przypisanych im zadań ustrojowych oraz po­siadanej legitymacji demokratycznej. Związane z tym zagadnienie rozdzielenia owych funkcji i kompetencji stanowi istotny atrybut koncepcji ustrojowej państwa.

Po trzecie, wypada zauważyć, że model polskiej władzy wykonawczej nie wpisu­je się w żadną z klasycznych koncepcji systemów rządów znanych doktrynie prawa konstytucyjnego. Przyjęty model jest tworem hybrydalnym. Stanowi on swoistą kompilację mechanizmów charakterystycznych zarówno dla systemu parlamentarne­go (a w zasadzie jego „kanclerskiej” odmiany), jak i modelu prezydenckiego. Z tego pierwszego zaczerpnięto regulacje określające konstrukcję ustrojową Rady Ministrów na czele z premierem jako szefem rządu. Natomiast z systemu prezydenckiego recypowano mechanizmy kształtujące pozycję ustrojową Prezydenta RP.

Ponadto do refleksji i szerszego dyskursu nad funkcjonowaniem polskiego modelu władzy wykonawczej skłaniają również niekorzystne zjawiska, które miały miejsce na scenie politycznej w ostatnich latach, zwłaszcza w okresie kohabitacji politycznej. Ob­nażają one niedoskonałości polskiej regulacji ustrojowej, uzasadniając pytanie o po­trzebę dokonania w tym zakresie modyfikacji oraz o ewentualny ich kształt i kierunek.

2. Konstytucyjne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej

W systemie ustrojowym skonstruowanym przepisami Konstytucji Rzeczypospoli­tej Polskiej z 1997 r. wzajemne stosunki pomiędzy podmiotami władzy wykonawczej zostały ukształtowane wedle reguły, zgodnie z którą to Rada Ministrów odpowiada za ustalanie i prowadzenie bieżącej polityki państwa. Prezydent, pochodzący z wybo­rów powszechnych, pełni natomiast funkcję głowy państwa, a więc reprezentanta pań­stwowości polskiej „w całości”, pozostając odpowiedzialnym za arbitraż polityczny i stabilizację ustroju. Te generalne dyrektywy ustrojowe stanowiły punkt wyjścia do dalszego rozdzielenia funkcji i kompetencji organów władzy wykonawczej oraz wyznaczenia sfer ich aktywności.

Fundamentalnym przepisem określającym ustrojową pozycję i funkcje rządu jest art. 146 Konstytucji. W ustępie pierwszym expressis verbis wskazano, że Rada Mini­strów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Takie określenie funkcji rządu wskazuje, że to właśnie jemu – a nie prezydentowi – zostało powierzone faktyczne rządzenie, ergo podejmowanie najistotniejszych decyzji zwią­zanych z polityką państwa. W konsekwencji to Rada Ministrów pozostaje centralnym ośrodkiem rządzenia w systemie polskiej władzy wykonawczej.

Ustęp drugi artykułu 146 Konstytucji stanowi swoiste usankcjonowanie szcze­gólnej pozycji Rady Ministrów jako podmiotu prowadzącego politykę państwa. Prze­pis ten ustanawia bowiem domniemanie funkcji i kompetencji rządu „we wszystkich sprawach polityki państwa” z wyjątkiem tych, które mogą być zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej. Dziedzina polityki państwa stanowi więc rzeczowy zakres działania rządu. Niemniej do kompetencji Rady Ministrów powierzono tylko te sprawy z zakresu polityki państwa, które nie zostały przekazane do właściwości in­nych organów władzy.

Z ustępu trzeciego wskazanego przepisu wynika natomiast, że „Rada Ministrów kieruje administracją rządową”. W celu prawidłowego wykonywania tej funkcji ustrojodawca wyposażył rząd w kompetencje zapewniające mu bieżącą koordynację i kon­trolę działalności organów administracji rządowej. Wszystkie te organy, jako zaple­cze administracyjne rządu, podporządkowane są Radzie Ministrów lub premierowi i mają obowiązek realizowania polityki państwa w ustalonych przez rząd kierunkach.

Odczytanie intencji ustrojodawcy w zakresie kształtu, charakteru i zadań władzy wykonawczej implikuje poddanie bliższej charakterystyce drugiego segmentu tej wła­dzy – Prezydenta RP. Podstawowe znaczenie dla określenia statusu prezydenta w pol­skim systemie ustrojowym ma art. 126 Konstytucji, określający funkcje ustrojowe głowy państwa. Pierwszy ustęp tego przepisu stanowi, że „Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwo­wej”. Jednym z podstawowych zadań prezydenta jest więc sprawowanie funkcji reprezentacyjnej, której zakres zawiera się w pojęciu „najwyższego przedstawicielstwa”. Choć nie wynika to expressis verbis z art. 126 Konstytucji, reprezentację państwa należy odnieść zarówno do stosunków wewnętrznych, jak i międzynarodowych. Z funkcją przedstawicielską głowy państwa wiąże się druga funkcja określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji – gwarantowanie ciągłości władzy państwowej. Stosownie do wskazanego przepisu prezydent pozostaje odpowiedzialny za zapewnienie trwało­ści bytu państwowego, naturalnie w granicach kompetencji wyznaczonych mu przez Konstytucję.

W art. 126 ust. 2 Konstytucji określono kolejne istotne zadania przypisane prezy­dentowi przez ustrojodawcę. Mowa w nim o czuwaniu nad przestrzeganiem Konsty­tucji, staniu na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Wymaga podkreślenia, że przepis ten nie ma cha­rakteru przepisu kompetencyjnego. Na podstawie wskazanych funkcji ustrojodawca sformułował jedynie generalne dyrektywy interpretacyjne odnoszące się do charakteru urzędu prezydenta. Znajdują one (a przynajmniej powinny znajdować) konkretyzację w szczegółowych regulacjach kompetencyjnych.

Analizując koncepcję prezydentury ukształtowaną w Konstytucji RP, należy stwierdzić, że jest to model prezydentury aktywnej, w której prezydent powinien wykazywać i – jak pokazują doświadczenia minionych lat – wykazuje zaangażowa­nie w procesy związane z realizacją bieżących zadań polityki państwa. Zakres jego ingerencji w tę materię pozostaje jednak ograniczony. Nie może bowiem powodować uszczuplenia uprawnień Rady Ministrów, określonych najogólniej w art. 146 Konstytucji.

W porównaniu z wcześniejszymi polskimi regulacjami ustrojowymi, specyfiką obowiązującej Konstytucji RP jest znaczne wzmocnienie „rządowego” segmentu wła­dzy wykonawczej, zwłaszcza przez przyznanie Radzie Ministrów wyłączności w sze­roko pojętej sferze polityki państwa. Komplementarne wobec tej regulacji pozostaje konstytucyjne usytuowanie Prezesa Rady Ministrów. Współcześnie premier nie jest wyłącznie obligatoryjnym członkiem rządu, lecz stoi na jego czele, kieruje jego dzia­łaniami oraz koordynuje i kontroluje pracę poszczególnych jego członków (art. 148 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji). Ustrojodawca pozostawił premierowi swobodę co do obsa­dy swojego gabinetu, czego wyrazem jest również określone w art. 161 Konstytucji uprawnienie do wnioskowania do prezydenta o dokonanie zmian na poszczególnych stanowiskach ministerialnych. O pozycji premiera świadczy także regulacja uzależniająca egzystencję rządu od osoby jego szefa. Stosownie bowiem do art. 162 ust. 2 pkt 3 Konstytucji dymisja premiera jest równoznaczna z dymisją rządu in corpore. Z systemu kanclerskiego recypowana została także instytucja tzw. konstruktywnego wotum nieufności (art. 158 Konstytucji).

Rozwiązaniem z gruntu logicznym i uzasadnionym, bo zapobiegającym ewentu­alnym napięciom wewnątrz władzy wykonawczej, byłoby odwrotnie proporcjonalne w stosunku do pozycji rządu ukształtowanie urzędu prezydenta. Ustrojodawca tego jednak nie uczynił. Prezydent zajmuje w polskim systemie ustrojowym stosunkowo silną pozycję, co determinowane jest kilkoma czynnikami. Należy do nich zaliczyć w szczególności wybory powszechne, na podstawie których prezydent uzyskuje silną legitymację demokratyczną do piastowania urzędu, oraz wskazane już, konstytucyjnie przypisane mu funkcje i kompetencje.

Eklektyzm polskich rozwiązań ustrojowych kształtujących strukturę i wzajem­ne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej rodzi kilka komplikacji. Pierwszą z nich jest ujęcie w ramy doktrynalne systemu rządów ukształtowanego przepisami i zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wzmiankowano na wstępie, na gruncie współczesnych przepisów ustrojowych nie jest to zadanie proste, albowiem ustrojodawca wprowadził rozwiązania charakteryzujące różne systemy rządów. Szcze­gółowa analiza polskiego systemu rządów prowadzi do wniosku, że jest to wprawdzie model rządów parlamentarnych, ale w postaci zmodyfikowanej (zracjonalizowanej). Wskazana racjonalizacja polega na stworzeniu regulacji mających zapewnić stabil­ność polityczną i sprawność funkcjonowania rządu wciąż parlamentarnego, a więc bez znoszenia jego odpowiedzialności przed parlamentem. Ustrojodawca, dążąc do za­pewnienia stabilizacji rządu, opracował odpowiednie regulacje dotyczące trybu powo­łania Rady Ministrów, nakierowane na wyłonienie stabilnego rządu mającego oparcie w większości parlamentarnej.

W konsekwencji przyjętych rozwiązań powstał system, w którym wewnątrz jed­nolitej w swej istocie władzy wykonawczej funkcjonują dwa silne podmioty: prezy­dent i Prezes Rady Ministrów (szef rządu). Przyjęcie takich regulacji ex defnitione rodzi kolejny problem – obawę rywalizacji pomiędzy tymi podmiotami. Trudno jed­nak przypuszczać, aby ustrojodawca z rozmysłem dopuścił funkcjonowanie mecha­nizmów sprzyjających pojawieniu się wewnątrz egzekutywy konkurujących ze sobą podmiotów, co może skutecznie blokować podejmowanie niektórych decyzji. Nie mieści się to bowiem w formule rodzimego (tak w polskiej, jak i europejskiej tradycji ustrojowej) modelu rządów parlamentarnych, w duchu którego winny być interpreto­wane postanowienia ustawy zasadniczej. W konsekwencji powstał układ, w którym dla podjęcia rozlicznych czynności niezbędna jest jednomyślność obu podmiotów tworzących ten segment władzy państwowej.

3. Współpraca Prezydenta RP oraz Rady ministrów jako podstawowa determinanta właściwego funkcjonowania władzy wykonawczej

Całokształt prawnoustrojowych regulacji określonych nie tylko w rozdziałach V i VI Konstytucji RP poświęconych władzy wykonawczej, lecz w całej polskiej ustawi e zasadniczej pozwala określić pewne podstawowe założenie odnoszące się do wza­jemnych relacji pomiędzy podmiotami należącymi do tego segmentu władzy. Zało­żeniem tym jest sformułowana w Konstytucji dyrektywa zobowiązująca prezydenta i Radę Ministrów, jako dwa substraty jednolitej władzy wykonawczej, do współpracy, kooperacji i wzajemnego wspierania swej działalności.

Aksjomat współpracy między podmiotami władzy wykonawczej wynika z licz­nych przepisów ustawy zasadniczej. Już w samej preambule wskazano, że współ­działanie władz stanowi punkt oparcia dla Konstytucji będącej podstawowym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Sformułowane w ten sposób pojęcie współpracy między władzami należy rozumieć w sposób szeroki, zarówno jako współpracę pomiędzy poszczególnymi segmentami władzy, jak i wewnątrz każdej z władz, a więc także pomię­dzy podmiotami władzy wykonawczej.

Aksjomat współpracy między podmiotami władzy wykonawczej ulega konkrety­zacji na gruncie licznych przepisów ustawy zasadniczej. Stanowi on również podsta­wową determinantę zasady podziału władz. W art. 10 ust. 1 Konstytucji mowa jest nie tylko o podziale władz, lecz także o równowadze pomiędzy tymi władzami, stanowią­cej immanentną cechę ich podziału. Ową równowagę należy postrzegać sensu largo, zarówno jako równowagę pomiędzy trzema wyodrębnionymi segmentami władzy, jak i wewnątrz każdego z nich. W odniesieniu do władzy wykonawczej podstawowym elementem tej równowagi będzie współdziałanie pomiędzy prezydentem i Radą Mi­nistrów. Uzasadniając to stanowisko, należy wskazać, że współczesna polska koncep­cja władzy wykonawczej – o czym już wspomniano – nie stanowi realizacji żadnego z typowych modeli ustrojowych ukształtowanych w państwach demokratycznych. Władza wykonawcza została rozdzielona pomiędzy dwa podmioty, z których każdy wyposażono w stosunkowo szerokie pole do działań autonomicznych. W związku z tym harmonijne i jednolite funkcjonowanie egzekutywy implikuje uczynienie za­dość spoczywającej na obu tych podmiotach, konstytucyjnej powinności współpracy.

4. Praktyka funkcjonowania władzy wykonawczej po piętnastu latach obowiązywania Konstytucji RP

Zasygnalizowane wcześniej obawy, że przyjęta przez ustrojodawcę konstrukcja władzy wykonawczej może prowadzić do rywalizacji pomiędzy podmiotami tworzą­cymi tę władzę, częściowo znajdują urzeczywistnienie w dotychczasowej praktyce ustrojowej. Analiza funkcjonowania władzy wykonawczej w pierwszym piętnastole­ciu obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, że w niektórych sytuacjach konstytucyjny aksjomat współpracy pomiędzy podmiotami tego segmentu władzy pozostaje bardziej konstrukcją teoretyczną, aniżeli faktycznie wykorzystywanym instrumentem prawnym. Nie jest to jednak zjawisko powtarzające się w sposób permanentny, wówczas bowiem przyjęty model sprawowania władzy już dawno i konsekwentnie zostałby uznany za dysfunkcjonalny. Niemniej harmonijnej współpracy pomiędzy podmiotami egzekutywy szczególnie nie sprzyja okres kohabitacji politycznej, kiedy prezydent wywodzi się z odmiennego ugrupowania polityczne­go niż aktualna większość parlamentarna, której emanację stanowi rząd.

Doświadczenia minionych lat pokazują, że płaszczyzną rodzącą najwięcej niepo­rozumień pomiędzy prezydentem i rządem z premierem na czele są stosunki zagranicz­ne. Sprzyja temu niejednoznaczność przyjętej konstrukcji, zgodnie z którą wprawdzie prezydent jest najwyższym reprezentantem Rzeczypospolitej Polskiej, ale to rząd po­zostaje odpowiedzialny za prowadzenie polityki państwa. Ustrojodawca przewidział więc w tej dziedzinie aktywność obu podmiotów dualistycznej władzy wykonawczej, nie wprowadzając przy tym klarownych norm kompetencyjnych dokonujących w tym zakresie stosownej delimitacji.

Pośród wielu sytuacji rodzących napięcia i nieporozumienia pomiędzy podmio­tami władzy wykonawczej punktem newralgicznym był spór kompetencyjny pomię­dzy Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów, zrodzony na tle uczestnictwa w posiedzeniu Rady Europejskiej 15-16 października 2008 r.. Treść sporu sprowadzała się do określenia centralnego konstytucyjnego organu pań­stwa, uprawnionego do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu przedstawiania stanowiska państwa. W związku z tym Prezes Rady Ministrów, korzystając z uprawnień wynikających z art. 189 Konstytucji w związku z art. 53 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, 17 października 2008 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie rzeczonego sporu.

Abstrahując od zasadności stanowisk każdej ze stron sporu oraz rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, należy jednoznacznie stwierdzić, że tego typu nieko­rzystne zjawiska deprecjonują wizerunek polskiej polityki zarówno w rodzimych me­diach i opinii społecznej, jak i na scenie międzynarodowej.

5. Kierunki modyfikacji współczesnego modelu polskiej władzy wykonawczej

W obliczu sformułowanych dotychczas spostrzeżeń szczególnej wartości nabiera postulat optymalizacji władzy wykonawczej w kształcie nadanym przepisami i za­sadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Pod pojęciem optymalizacji należy rozumieć poszukiwanie najbardziej efektywnych rozwiązań zapewniających możliwie najpełniejszą współpracę pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów przy zachowaniu konstytucyjnie zdeterminowanego charakteru każdego z tych podmiotów, z uwzględnieniem zasad kultury politycznej oraz wspólnego jednolitego rozumienia polskiej racji stanu. Na tym tle powstaje jednak pytanie, czy owa optymalizacja by­łaby możliwa bez dokonywania inwazyjnych zmian treści konstytucyjnych, a zatem wyłącznie w drodze modyfikacji praktyki funkcjonowania polskiej władzy wykonaw­czej. Należy uznać, że tego typu próba wprowadzenia egzekutywy „na właściwe tory” zostałaby zwieńczona niepowodzeniem. Przemawia za tym zarówno daleko idąca niejednoznaczność regulacji konstytucyjnych, jak i utrwalone wzorce zachowań, które nie do końca mieszczą się w formule rządów parlamentarnych.

W związku z tym de lege ferenda rozważenia wymaga dokonanie rewizji współ­czesnych przepisów konstytucyjnych w zakresie, w jakim regulują one funkcje i kom­petencje każdego z podmiotów władzy wykonawczej. Polska praktyka ustrojowa skłania bowiem do konstatacji, że utrzymywanie modelu, w którym silny pozostaje zarówno prezydent, jak i szef rządu, stanowi zbyt chwiejny fundament dla stabilne­go budowania państwa. Pożądane wydaje się więc dokonanie stosownych modyfikacji, przez „przechylenie szali” wewnątrz egzekutywy na rzecz jednego z jej podmio­tów. W tym celu należałoby zaadaptować do polskiego systemu ustrojowego któryś z dwóch klasycznych modeli znanych doktrynie prawa konstytucyjnego: model preydencki albo model parlamentarny w jego „kanclerskiej” odmianie. Hybrydalne systemy rządów, będące kompilacją mechanizmów charakterystycznych dla różnych modeli ustrojowych, powinny bowiem stanowić jedynie rozwiązania o charakterze przejściowym. Wraz ze zmianami rzeczywistości ustrojowej winny one stopniowo ewoluować, zmierzając do wykształcenia któregoś z rozwiązań typowych.

Wymaga zatem rozważenia, który z tych dwóch klasycznych systemów rządów znanych doktrynie prawa konstytucyjnego byłby na polskim gruncie ustrojowym roz­wiązaniem optymalnym. Czy zatem lepsze będzie rozwiązanie wzmacniające pozycję prezydenta (ergo adaptacja modelu prezydenckiego), czy może wysunięcie na pierw­szy plan Prezesa Rady Ministrów (a więc modyfikacja w kierunku systemu kanclerskiego)? Udzielając odpowiedzi na to pytanie, wypada zauważyć, że zjawisko konku­rencji pomiędzy głową państwa a szefem rządu nie jest specyfiką jedynie polskiego systemu ustrojowego. Było ono dostrzegalne również w innych państwach naszego regionu, m.in. w Republice Węgierskiej czy w Republice Słowackiej. Sytuacja taka doprowadziła jednak do utrwalenia się elementów systemu kanclerskiego, nie zaś pre­zydenckiego. Wydaje się, że również polski ustrojodawca powinien obrać ten właśnie kierunek ewolucji modelu ustrojowego, a to z kilku powodów.

Po pierwsze, wybór odpowiedniego systemu rządów musi harmonizować nie tyl­ko z założeniami aksjologicznymi przyjętymi w konstytucji, lecz także z rodzimą tra­dycją ustrojową. System prezydencki nie był zaś praktykowany ani w Polsce, ani w zasadzie w żadnym innym kraju europejskim. Tymczasem kanclerski model rzą­dów jest odmianą posiadającego stabilne korzenie (tak na gruncie polskim, jak i europejskim) systemu parlamentarnego. U jego podstaw legły bowiem regulacje będące fundamentem rządów parlamentarnych. Dokonano w nim jednak daleko idących modyfikacji układu kompetencyjnego, przez znaczne wzmocnienie pozycji premiera (kanclerza) usytuowanego na czele rządu.

Kolejnym argumentem na rzecz postawionej tezy jest leżące u podstaw prezydencjalizmu założenie, zgodnie z którym władze państwowe mają być od siebie możli­wie jak najbardziej odseparowane, a zadania i kompetencje państwa – jak najbardziej rozproszone. Taka sytuacja może stać się podłożem konfliktów pomiędzy legislatywą i egzekutywą, które dysponują podobną w sile legitymacją demokratyczną. Praktyka ustrojowa niektórych państw postkomunistycznych z ukształtowaną dominującą pozycją prezydenta obnaża jeszcze jedną słabość omawianego modelu. Możliwe jest bowiem powstanie tzw. demokracji delegatywnej, tj. sytuacji, gdy zwycięzca wybo­rów prezydenckich uzurpuje sobie prawo do rządzenia w sposób uznany przez siebie za właściwy.

Rozważając możliwe kierunki zmian w modelu polskiej władzy wykonawczej, należy także uwzględnić problematykę odpowiedzialności ponoszonej przez każdy z podmiotów tej władzy. Prezydent ponosi wyłącznie odpowiedzialność prawną (kar­ną i konstytucyjną) przed Trybunałem Stanu. Nie ponosi natomiast odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Prezes Rady Ministrów jest natomiast odpowiedzialny zarówno politycznie przed parlamentem, jak i konstytucyjnie przed TS. Wydaje się więc, że wzmocnienie pozycji premiera, jako podmiotu władzy wykonawczej ponoszącego odpowiedzialność w szerszym zakresie, aniżeli prezydent, ergo podda­nego dalej idącej kontroli, stanowiłoby bezpieczniejszy wariant modyfikacji polskiego systemu rządów.

6. Podsumowanie

Sformułowane w toku wywodu wnioski i postulaty de lege ferenda stanowić mogą pożyteczny przyczynek dla ustawodawcy konstytucyjnego w procesie doskonalenia prawa. Wymaga jednak podkreślenia, że prawo jest wprawdzie kluczowym, choć tylko jednym z wielu elementów konstruujących współdziałanie władz publicznych. Nie mniej istotne w tym zakresie pozostają aspekty polityczne czy osobowościowe. Kon­stytucja nie stanowi bowiem (i nigdy stanowić nie będzie) jedynego i uniwersalnego antidotum na nader wygórowane ambicje, żądzę władzy czy hegemonii politycznej. Proponowane modyfikacje znajdą pełne urzeczywistnienie tylko wówczas, gdy w sys­temie ustrojowym zapanuje zdrowa rywalizacja szanująca podstawowe kanony kultu­ry politycznej i dobre obyczaje, oparta na regułach demokracji, wyznaczająca granice konfrontacyjnego stylu prowadzenia polityki.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w katedrze Nauki o Admi­nistracji Uczelni Łazarskiego. Pracuje w Biurze Orzecznictwa Naczelnego Sądu Ad­ministracyjnego.