Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2014 r. (sygn. akt P 27/13) [Wskazanie sprawcy wykroczenia drogowego] zasługuje na szczególną uwagę co najmniej z trzech względów.

Po pierwsze, zawiera odpowiedź na pytanie prawne Sądu Rejonowego w Lublinie w sprawie konstytucyjności przepisu art. 96 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. — Kodeks wykroczeń  [dalej: k.w.], który przewiduje odpowiedzialność właściciela lub posiadacza pojazdu za niewskazanie osoby, której powierzono pojazd na żądanie uprawnionego organu do kierowania. Przedstawione w pytaniu prawnym zastrzeżenia zostały zawarte rów­nież w stanowiskach prokuratora generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, co świadczy o zauważeniu problemu przez organy stojące na straży praworządności oraz praw i wolności konstytucyjnych.

Po drugie, zadane pytanie prawne nie otrzyma­ło jednomyślnej odpowiedzi, gdyż spośród członków pełnego składu TK rozpoznają­cego tę sprawę, trzech sędziów złożyło zdanie odrębne do sentencji wyroku. Fakt ten jeszcze bardziej podkreśla sporność zagadnienia.

Trzeci powód wynika z przekonania glosatora, iż w przedmiotowym orzeczeniu w czytelny sposób wyłania się współcze­sna rola sądu konstytucyjnego. Klasyczny model sądownictwa konstytucyjnego wiązał się z kontrolą hierarchiczności norm prawnych, a ochrona praw człowieka stano­wiła cel uboczny. Obecnie to ochrona fundamentalnych wartości konstytucyjnych, w tym przede wszystkim praw człowieka, stanowi podstawowe zadanie sądu konsty­tucyjnego, a kontrola konstytucyjności norm prawnych stanowi instrument realizują­cy ten cel. Owa kontrola ma na celu usuwanie z systemu prawa aktów normatywnych niezgodnych z normami konstytucyjnymi, które chronią prawa człowieka. Ewolucja funkcji sądownictwa konstytucyjnego skutkuje też wyraźnym rozszerzeniem spojrze­nia sędziego konstytucyjnego na rozpoznawane zagadnienia prawne. Można przyjąć, iż współczesnego sędziego konstytucyjnego wyróżnia tzw. aktywizm sędziowski, któ­ry określa się jako „[.] wyjście poza rozstrzyganie konkretnych spraw i uczestnic­two w szeroko pojętym rozwiązywaniu problemów społecznych czy też w kształto­waniu koncepcji państwa”. Podstawę prawną do takich rozważań mogą stanowić zasady konstytucyjne, których treść doprecyzowywana zostaje przez orzecznictwo TK. W glosowanym wyroku podstawowe znaczenie odegrała interpretacja zasady demo­kratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w aspekcie zaufania jednostki do stanowionego przez państwo prawa, a także zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), która osadzona została w perspektywie oceny doboru instytucji praw­nych, służących realizacji doniosłego celu społecznego, tj. poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach.

Rozważania w niniejszej glosie dotyczą pięciu zagadnień prawnych z zakresu kon­troli konstytucyjności prawa. Określenie zasad obowiązujących w tych kwestiach po­zwoli ocenić przedmiotowe rozstrzygnięcie TK. Poczynione ustalenia prowadzą do pozytywnej oceny wyroku TK. Wątpliwości wywołują natomiast niektóre tezy uza­sadnienia konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. w perspektywie ratio legis tegoż przepisu, co raczej wynika z nieadekwatności przedstawionych argumentów, jednak nie ma istot­nego wpływu na ocenę sentencji. Aprobata została wyrażona w formie polemiki z ar­gumentacją zdań odrębnych sędziów TK, albowiem przyjęcie takiej perspektywy uła­twi zrozumienie motywów zapadłego orzeczenia. Zasadniczym kryterium oceny niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje funkcja sądownictwa konstytucyjnego w Polsce, która zawsze powinna odegrać główną rolę w analizie każdego wyroku TK. Identyfi­kując zagadnienia prawne, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie, należy zaznaczyć, że stały się one przyczyną rozbieżności stanowisk wśród sędziów TK, Rzecznika Praw Obywatelskich, prokuratora generalnego oraz wnioskodawcy. Rozważania dotyczą na­stępujących kwestii prawnych:

1.     Ustalenie granic pytania prawnego i wzorca kontroli.
2.     Przedmiot kontroli sprawowanej przez TK.
3.     Konstytucyjność art. 96 § 3 k.w. a jego ratio legis.
4.     Zależność miedzy prawem materialnym a prawem procesowym.
5.     Koncepcja zasady państwa prawa.

Ad 1. Na tle glosowanego wyroku wyłoniło się zagadnienie prawne, które dość często występuje w praktyce orzeczniczej TK i stanowi przedmiot kontrowersji, a mianowicie dotyczące kwestii ustalenia zakresu zaskarżenia i przyjęcia adekwatnych wzorców kontroli konstytucyjności badanych przepisów prawnych. W przedmiotowej sprawie powyższy problem miał zasadnicze znaczenie, gdyż w konsekwencji skutko­wał brakiem jednomyślności sędziów TK. Przed merytorycznym rozpoznaniem spra­wy, TK rozważył, czy wskazane przez sąd pytający wzorce kontroli — art. 42 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji — są adekwatne do oceny regulacji z art. 96 § 3 k.w. w odniesieniu do przeprowadzonej argumentacji. TK stwierdził, iż art. 42 ust. 1 Kon­stytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 96 § 3 k.w. w tej sprawie. W pyta­niu prawnym nie zakwestionowano bowiem naruszenia zasady nullum crimen, nulla poena sine lege poenali anteriori, lecz podniesiono zarzut nadmiernej represyjności art. 96 § 3 k.w. wobec potencjalnych sprawców. Przepis art. 42 ust. 1 Konstytucji zo­stał przedstawiony jako przepis związkowy z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pytający nie wskazał jednak, jaka konstytucyjna wolność lub prawo wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji zostały ograniczone i czy owa limitacja narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji. Umorzenie postępowania w tym zakresie było w pełni uzasadnione, gdyż nawet ma­jąc na uwadze regułę falsa demonstratio non nocet, to zarówno treść petitum pytania prawnego oraz uzasadnienia nie zawierały argumentacji pozwalającej na przyjęcie, że art. 31 ust. 3 powinien stanowić wzorzec kontroli. Omawiając problematykę związa­nia wzorcem, należy podkreślić, iż w orzecznictwie TK dopuszcza się sytuację, w któ­rej mimo braku wskazania expressis verbis we wniosku określonego wzorca możliwa jest kontrola zgodności z tym wzorcem, gdy w uzasadnieniu sformułowany został do­tyczący go zarzut. TK ostatecznie przyjął, iż wzorcem kontroli w przedmiotowej spra­wie jest zasada proporcjonalności wynikająca z art. 2 Konstytucji. W kwestii takiego ustalenia wzorca kontroli zdanie odrębne złożyli sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski. Zdaniem wspomnianych sędziów, zasada falsa demonstratio non nocet po­winna w tej sprawie spowodować kontrolę zaskarżonego przepisu w świetle art. 47 Konstytucji (prawo do ochrony życia prywatnego). Pisemne uzasadnienie i argumen­ty przedstawione na rozprawie przez przedstawiciela sądu pytającego mają świadczyć „w sposób niebudzący wątpliwości, że sąd pytający uważa za nieproporcjonalne z punktu widzenia ochrony życia prywatnego rozwiązanie nakładające prawny obo­wiązek obciążenia zeznaniami osób najbliższych pod rygorem odpowiedzialności za wykroczenie”. We wspomnianych zdaniach odrębnych podniesiono, iż zaskarżony przepis pozostaje w związku z art. 42 ust. 2 Konstytucji (prawdo do obrony) oraz art. 47 Konstytucji (prawo do ochrony życia rodzinnego), lecz z uwagi na niewskaza­nie pierwszego z tych przepisów należało dokonać kontroli konstytucyjności w per­spektywie art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Wydaje się jednak, że analiza treści uzasadnienia pytania prawnego oraz stenogramu rozprawy nie pozwala na przyjęcie takiej tezy bez wątpliwości. Na stronie nr 2 pytania prawnego, w opisie stanu faktycznego sprawy wskazano, że strona odmówiła odpowiedzi na pytanie or­ganu powołując się na art. 183 § 3 k.p.k., lecz sąd pytający nie przedstawił jakiejkol­wiek argumentacji, która uprawniałaby do przyjęcia zakwestionowania zgodności art. 96 § 3 k.w. z art. 47 Konstytucji. Co prawda, na s. 6 podniesiono, iż przepis art. 96 § 3 k.w. nie przewiduje możliwości uchylenia się od odpowiedzialności, gdy fotora­dar zarejestruje przekroczenie prędkości przez osoby najbliższe, jednak wskazana prze­słanka doprowadziła sąd pytający do wniosku, że wspomniany przepis jest wątpliwy biorąc pod uwagę „racjonalność i adekwatność przepisu”. Z tak sformułowanej argumentacji uprawnione jest przyjęcie, że wzorcem kontroli pozostaje zasada demokra­tycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Należy pamiętać, że granicą zasady falsa demonstratio non nocet pozostaje zasada skargowości, którą przyjęto w postę­powaniu przed TK.

Zakaz działania TK z urzędu wynika z obawy, iż aktywizm Trybunału może sta­nowić polityczne zagrożenie dla funkcji sądu konstytucyjnego w strukturze organów państwowych. Wspomniana zasada wyznacza zakres kompetencji orzeczniczej TK w szczególności w dwóch aspektach. Po pierwsze, postępowanie przed TK może zo­stać zainicjowane wyłącznie w następstwie wniesienia przez uprawniony podmiot określonego pisma procesowego, np. pytania prawnego. Po drugie, kontrola sprawo­wana przez TK polega na ustosunkowaniu się Trybunału do podniesionego we wnio­sku zarzutu. Podmiot kierujący do TK pytanie prawne sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Ustawa o TK wyklucza aktywność Trybunału. Jednak konsekwencje wynikające z zasady skargowości mogą pozostawać w konflik­cie z zasadą wszechstronnego rozpoznania sprawy. Słusznie stwierdza się w literatu­rze, iż „Trybunał powinien więc ważyć obie zasady tak, by realizować wartości sta­nowiące ich ratio legis”. Rola sądu konstytucyjnego powinna sprowadzać się przede wszystkim do oceny argumentacji przedstawionej we wnoszonych pismach proceso­wych. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Granice te wyznacza tenor pytania prawne­go, a samodzielne rekonstruowanie pytania z wywodów uzasadnienia prowadziłoby do działania TK z własnej inicjatywy, co jest niedopuszczalne w obecnym stanie prawnym.

W licznych orzeczeniach TK przyjmuje, iż normy prawne, które nie zostały wska­zane przez podmiot inicjujący postępowanie jako normy odniesienia, nie mogą stano­wić podstawy kontroli norm zakwestionowanych, co nie jest jednak powszechnie aprobowane w nauce prawa konstytucyjnego. Z treści art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK wynika, iż wniosek albo pytanie prawne powinny odpowiadać wymaganiom do­tyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać sformułowanie zarzutu niezgodno­ści z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowane­go aktu normatywnego, a także uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Przez sformułowanie zarzutu należy rozumieć przedsta­wienie twierdzenia o niezgodności danej normy prawnej ze wskazaną normą wyrażo­ną w akcie prawnym stanowiącym podstawę kontroli. Należy więc przyjąć, iż usta­lenie wzorca kontroli musi opierać się przede wszystkim na treści pytania prawnego (petitum i uzasadnienia). Analiza pytania prawnego prowadzi do wniosku o braku po­stawienia zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji. Głównym zarzutem treści pytania prawnego jest nadmierna restrykcyjność kwestionowanego przepisu, a przejawem tej­że restrykcyjności ma być m.in. brak możliwości odmowy wskazania osoby, gdy po­jazd oddany został do użytku osobie najbliższej. Ponadto, trzeba również pamiętać o tym, że kontrola konstytucyjności prawa stanowi przejaw ingerencji władzy sądow­niczej we władzę ustawodawczą i z tego względu interpretacja pytania prawnego nie powinna prowadzić do jego rozszerzenia czy też uzupełnienia, gdyż prowadziłoby to do zachwiania równowagi między poszczególnymi władzami. TK pełni rolę arbitra w sporze o konstytucyjność prawa, który zaistniał na tle konkretnej sprawy między są­dem a ustawodawcą. Prawidłowe wypełnienie tej funkcji wymaga skoncentrowania uwagi przez TK na dogłębnej analizie stanu prawnego podanego w wątpliwość i przed­stawionej argumentacji we wniosku. Warto również dodać, iż specyfika kontroli konstytucyjności prawa uruchomiona pytaniem prawnym wymaga węższej swobody TK w kwestii ustalenia właściwego wzorca konstytucyjnego niż w wypadku kontroli abs­trakcyjnej nakierowanej przede wszystkim na eliminację niekonstytucyjnego przepi­su bez względu na to, czy i w jakim zakresie został on już zastosowany jako podsta­wa rozstrzygnięcia o prawach indywidualnych w konkretnej sprawie. Z powyższych względów uważam, iż zasada falsa demonstratio non nocet nie przemawiała w tej sprawie za przyjęciem jako wzorzec kontroli art. 47 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Kon­stytucji. Kontrola konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. została przeprowadzona w świetle zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zgodnie z zasadą proporcjonalności i za­sadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Takie ustalenie pozostaje w zgodności z rolą i funkcją polskiego sądu konstytucyjnego.

Ad 2. Drugie zagadnienie dotyczy kwestii ustalenia odpowiedzi na pytanie, „co” stanowi przedmiot kontroli konstytucyjności prawa w Polsce. Pozornie wydaje się to oczywiste, gdyż art. 188 Konstytucji jednoznacznie wymienia akty prawne badane przez pryzmat zgodności z ustawą zasadniczą. Z kolei art. 193 Konstytucji stanowi, iż sąd może przedstawić TK pytanie prawne „co do zgodności aktu normatywnego z Kon­stytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Fragment zacy­towanego przepisu wyraża tzw. przedmiotową przesłankę pytania prawnego. Bez wątpienia, formuła „akt normatywny” wyznacza szeroki zakres kognicji TK, jednak należy przyjąć, iż swoim zakresem obejmuje akty o charakterze generalnym i abstrak­cyjnym, które zostały wydane przez właściwy organ na podstawie kompetencji prawodawczej. Normą prawną, której odczytaniu służy akt normatywny, jest pewna re­guła postępowania o cechach generalności i abstrakcyjności. Aktem normatywnym nie jest natomiast akt umożliwiający zrekonstruowanie wyłącznie norm o charakterze indywidualno-konkretnym. Tego rodzaju akty nie mają waloru prawotwórczego, lecz są aktami stosowania prawa.

Akt normatywny w rozumieniu konstytucji dotyczyć może takiego aktu stanowie­nia prawa, który w hierarchii systemu źródeł prawa znajduje się poniżej ustawy. W konsekwencji należy więc przyjąć, iż TK nie ocenia konstytucyjności aktów stoso­wania prawa, np. orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych. Może co najwyżej orzec o niekonstytucyjności aktu normatywnego z konstytucją, umową międzynaro­dową lub ustawą, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczną decyzję administracyjną (art. 190 ust. 4 Konstytucji). TK uchyla zatem akty prawne w zakresie, w jakim naruszają normy konstytucyjne. Fundamentalnym zało­żeniem kontroli konstytucyjności prawa jest respektowanie procedury jego stanowienia. Tymczasem wnioskodawca, Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator general­ny oraz sędziowie TK zgłaszający zdanie odrębne dokonali niedopuszczalnego połączenia dwóch różnych jakościowo kategorii naruszeń norm prawnych. Czym in­nym jest bowiem niezgodność norm prawa stanowionego (np. ustawy) z konstytucją, a zupełnie innym przypadkiem jest naruszanie przepisów ustawowych przez organy administracji publicznej. Są to dwa odmienne zjawiska. Niezgodność ustawy z kon­stytucją należy więc precyzyjnie rozróżniać od niezgodności działań organów administracji publicznej z ustawą. Obraza norm ustawowych w praktyce stosowania prawa nie oznacza automatycznie, że ustanowione przez legislatora normy prawne są nie­zgodne z ustawą zasadniczą, gdyż normy te mogą być w pełni zgodne z konstytucją, lecz nieprzestrzegane w praktyce organów administracji publicznej. Kryterium kon­troli dokonywanej przez TK stanowi zatem zgodność ustawy z konstytucją, a nie prze­strzeganie norm ustawowych w praktyce stosowania prawa. Należy przy tym jednak zastrzec, że w pewnych sytuacjach wyrok TK może stwierdzać, że wykładnia określo­nego przepisu prawnego jest sprzeczna z konstytucją.

Przyjęcie w tzw. wyroku interpretacyjnym, iż określona interpretacja przepisu jest niezgodna z konstytucją, nie skutkuje formalnym uchyleniem określonego przepisu prawa, lecz jedynie oznacza derogację danej normy prawnej będącej rezultatem wy­kładni określonych przepisów prawa, uznanej przez TK za sprzeczną z konstytucją. Innymi słowy, TK uznaje, że określony przepis jest zgodny z konstytucją przy odpo­wiednim rozumieniu jego treści, ustalonym w sentencji orzeczenia. W przedmioto­wej sprawie nie mamy do czynienia z tego typu sytuacją. Lekceważenie przepisów prawnych i postępowanie wbrew ich treści, jakby w ogóle one nie istniały, nie stano­wi wykładni prawa w najszerszym z możliwych znaczeń, lecz jest rażącym narusza­niem prawa. W tym kontekście pozytywnie oceniam stanowisko TK o bezzasadności zarzutu nadmiernej represyjności art. 96 § 3 k.w., z którego — zdaniem sądu pytającego — wynika „bezwzględny obowiązek (przepisy nie przewidują żadnych wyjąt­ków) zadenuncjować na żądanie uprawnionych organów [...] kto w danym miejscu i czasie prowadził pojazd”. Tezy sformułowane przez wnioskodawcę nie mają podsta­wy w przepisach prawa, gdyż art. 78 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym [dalej: p.r.d.] stanowi, iż właściciel lub posiadacz pojazdu nie mają obowiązku wskazania, komu powierzyli pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, jeżeli po­jazd został użyty wbrew woli i wiedzy właściciela lub posiadacza pojazdu przez nie­znaną osobę, czemu nie mogli zapobiec. W takiej sytuacji nie jest możliwe zrealizo­wanie znamion wykroczenia z art. 96 § 3 k.w. Ustawodawca przewidział wyjątki od nałożonego obowiązku, a zatem powinność z art. 96 § 3 k.w. ma charakter względny. TK stwierdził również, iż odpowiedzialność za czyn opisany w art. 96 § 3 k.w. nie po­wstanie w sytuacji, gdy właściciel lub posiadacz sam kierował pojazdem lub go uży­wał w oznaczonym czasie. Wynika to z prawa do obrony na podstawie art. 74 § 1 k.p.k. w zw. z art. 20 § 3 k.w. Nie wzięli tego pod uwagę sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski, którzy wskazali, że „gwarancje wynikające z prawa do milczenia oraz z pra­wa do obrony w tym zakresie, mimo że formalnie obowiązują, faktycznie nie są reali­zowane” (s. 27). Podobnie wypowiedział się, że Rzecznik Praw Obywatelskich, który stwierdził, że w praktyce kierowcom stawia się wybór: „albo przyjmie mandat za po­pełnione wykroczenie, albo poniesie odpowiedzialność za niewskazanie osoby, która kierowała tym pojazdem”. Fakt naruszania norm prawnych jest irrelewantny do oce­ny konstytucyjności tych norm. Przedstawione postępowanie organów administracji publicznej nie znajduje bowiem oparcia w prawie pozytywnym.

Należy podkreślić, iż praktyka administracyjna sprzeczna z przepisami prawa po­wszechnie obowiązującego nie stanowi uzasadnienia tezy o niekonstytucyjności art. 96 § 3 k.w. W takiej sytuacji konieczne jest podjęcie odpowiednich działań prawnych przewidzianych przez normy prawa administracyjnego, w celu ukształtowania prawi­dłowej interpretacji przepisów prawa przez organy administracji publicznej stosujące art. 96 § 3 k.w i przepisy p.r.d.

Ad 3. TK uzasadnił konstytucyjność art. 96 § 3 k.w. odwołując się również do da­nych statystycznych dotyczących wypadków drogowych i ich ofiar w kontekście po­zytywnego wpływu urządzeń rejestrujących prędkość pojazdów. W odniesieniu do tych danych sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski wskazali (s. 30): „Trudno bowiem na podstawie obniżającej się liczby stwierdzonych wypadków drogowych formuło­wać konkluzję, że tendencja spadkowa jest tu wynikiem wyłącznie istniejącej sieci fotoradarów. Na spadek ten oddziałują bowiem także inne czynniki, jak np. poprawa dróg”. Powyższy wniosek jakoby „wyłącznie” fotoradary przyczyniły się do zmniej­szenia liczby wypadków nie został jednak wyrażony w treści uzasadnienia wyroku, gdyż na s. 16 (pkt 3.2.7) stwierdzono: „bez wątpienia u źródeł tej jakościowej popra­wy (choć w porównaniu ze średnią unijną — dalej jeszcze niesatysfakcjonującej) bez­pieczeństwa na drogach publicznych w naszym państwie leży również w ostatnich kil­ku latach rozwój sieci dróg ekspresowych oraz autostrad”. TK przyjął także, iż sankcja kary grzywny przewidziana za naruszenie art. 78 ust. 4 p.r.d. jest najmniej uciążliwym środkiem prowadzącym do zapewnienia ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego w Polsce. Zdaniem TK, istnienie art. 96 § 3 k.w. uzasadnia nakaz takiego kształtowania porządku prawnego, który będzie realizował obowiązek ochrony życia i zdrowia obywateli (art. 38 i art. 68 Konstytucji). Nie deprecjonując znaczenia foto- radarów dla realizacji wymienionych wartości, wydaje się jednak, iż ten argument nie jest adekwatny, na co zasadnie zwrócili uwagę w zdaniach odrębnych sędziowie W. Hermeliński oraz M. Kotlinowski. Do tego stwierdzenia warto dodać, iż wartości, wyrażone w art. 38 i art. 68 Konstytucji, mogą stanowić uzasadnienie aksjologiczne przepisów, będących podstawą prawną wprowadzenia systemu urządzeń automatycz­nie rejestrujących prędkość pojazdu, lecz nie penalizacji odmowy wskazania osoby kierującej pojazdem, zarejestrowanej przez fotoradar. Wydaje się, iż obowiązek wska­zania osoby kierującej pojazdem stanowi przejaw ukształtowania porządku prawnego zgodnie z zasadą prawdy materialnej, mającej mocne podstawy w przepisach konsty­tucyjnych: art. 2 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, art. 7 przewiduje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do „sprawiedliwego” rozpatrzenia sprawy. Wyżej wymienieni sędziowie wskazali również, iż w sprawie chodziło jednak przede wszystkim o przypadek, gdy właściciel lub posiadacz powie­rzył pojazd osobie najbliższej, a nie gdy pojazd został użyty wbrew woli i wiedzy po­siadacza lub właściciela pojazdu.

TK umorzył postępowanie co do zarzutu niekonstytucyjności art. 96 § 3 k.w., któ­ry nie zawiera wyłączenia odpowiedzialności za wykroczenie, gdy wskazanie mogłoby dotyczyć osoby najbliższej właścicielowi lub posiadaczowi pojazdu, uznając, że dokonanie kontroli konstytucyjności wymagało wskazania innego przepisu prawa. Na­leży zgodzić się z rozstrzygnięciem TK w tym zakresie, gdyż w pytaniu prawnym nie wskazano przepisu konstytucyjnego, z którym sprzeczny byłby brak wyłączenia obo­wiązku wskazania osoby najbliższej. Podzielając również stanowisko co do ustalone­go wzorca kontroli, wydaje się, że art. 47 Konstytucji mógł stanowić potencjalny prze­pis, z którym oceniony zostałby fakt niewyłączenia osób bliskich z kręgu osób podlegających obowiązkowi wskazania.

Argumentacja sądu pytającego w kwestii nieproporcjonalności art. 96 § 3 k.w. oparta została na twierdzeniu, że obowiązek zawiadomienia dotyczy jedynie prze­stępstw wymienionych w art. 240 § 1 k.k. TK przyjął jednak, iż przestępstwa stano­wią czyny „o innym istotowo charakterze, zagrożonym jakościowo inną sankcją” i z tego względu stanowisko sądu pytającego jest nietrafne. Nie próbując definiować istoty przestępstwa, wydaje się jednak, że w nauce prawa karnego coraz więcej zwo­lenników zyskuje przekonanie, iż przestępstwa i wykroczenia należą do tej samej ka­tegorii rodzajowej, a o zakwalifikowaniu danego czynu decyduje wola ustawodawcy. Przykładem może być wykroczenie polegające na prowadzeniu pojazdu mechanicznego po spożyciu alkoholu (art. 87 k.w.) i prowadzenie pojazdu mechanicz­nego w stanie nietrzeźwości (art. 178a k.k.), co stanowi już przestępstwo. Różnica sprowadza się do zdefiniowania stanu nietrzeźwości, co pozostaje w gestii ustawo­dawcy. Istota tych dwóch czynów stypizowanych w ustawach karnych jest tożsama, polega bowiem na prowadzeniu pojazdu mechanicznego po czynności faktycznej, po­legającej na spożywaniu alkoholu. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie jest do­puszczalne kwestionowanie konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. przez pryzmat przepisu prawnego innego aktu normatywnego tej samej rangi, tj. art. 240 § 1 k.k.

TK uznał, że wyłączenie odpowiedzialności byłoby możliwe wówczas, gdyby udzielenie odpowiedzi w tej kwestii mogłoby narazić osobę najbliższą właścicielowi lub posiadaczowi na odpowiedzialność za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, a nie za wykroczenie. Pogląd ten jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Jako zasadę należy bowiem przyjąć, iż obowiązkiem każdego jest przestrzeganie prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji), a tym samym konieczność ponosze­nia również negatywnych konsekwencji prawnych w razie jego naruszenia. Jakiekolwiek odstępstwa od tej reguły wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Istnienie bądź też brak wyłączeń z zakresu podmiotowego odpowiedzialności karnej sensu largo jest dopuszczalne w ramach ogólnej kompetencji ustawodawczej i stanowi wyraz autono­micznej decyzji prawodawcy. Z karnoprawnego punktu widzenia, warto jednak pod­kreślić, iż każdy przypadek odmowy wskazania osoby kierującej pojazdem (osoby naj­bliższej) należy oceniać indywidualnie w kontekście winy obwinionego, który pozostaje w warunkach szczególnej sytuacji motywacyjnej, co powinno mieć wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co zwróco­no uwagę w orzecznictwie sądowym.

Ad 4. W przedmiotowej sprawie uwidacznia się również problem relacji prawa materialnego i prawa procesowego w perspektywie kontroli konstytucyjności prawa. Na poparcie tezy o niezgodności art. 96 § 3 k.w. z art. 2 Konstytucji, sędzia M. Gra­nat w zdaniu odrębnym stwierdził m.in., iż nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego na sprawcę wykroczenia może nastąpić do 180 dni od daty ujawnienia wy­kroczenia. „Adwersarz” wyroku wskazał, iż wezwanie może być skierowane do wła­ściciela lub posiadacza pojazdu nawet po upływie 5 miesięcy od daty ujawnienia wykroczenia. W takiej sytuacji procedura egzekwowania tej powinności może prowadzić „do karania obywatela za niewypełnienie obowiązku, którego nie mógł zrealizować lub którego zrealizowanie było utrudnione”, gdyż po upływie takiego okresu może nie pamiętać komu powierzył pojazd. Jest to uwaga w pełni zgodna z obowiązującym sta­nem prawnym, jednak przedmiot kontroli konstytucyjności stanowił jedynie przepis art. 96 § 3 k.w., określający obowiązki podmiotów prawa. Wydaje się, iż analiza kon­stytucyjności przepisu art. 96 § 3 k.w. nie może być dokonana w świetle art. 97 § 1 ko­deksu postępowania w sprawach o wykroczenia [dalej: k.p.w.]. Ewentualna wadliwość norm procesowych, pełniących funkcję służebną względem prawa materialnego nie powinna rzutować na ocenę konstytucyjności przepisu materialnoprawnego. Podzie­lam stanowisko, iż należy przywrócić obowiązek przedstawienia obywatelowi zapisu z urządzenia rejestrującego popełnione wykroczenie, a ustawodawca powinien skró­cić czas, w którym kieruje się wezwanie do właściciela lub posiadacza pojazdu z żą­daniem wskazania osoby kierującej pojazdem. Demokratyczne państwo prawne nie polega — zdaniem sędziego M. Granata — na tym, że na gruncie badanej regulacji skuteczność prawa wynika z nieprzedstawienia zapisu z urządzenia rejestrującego lub z długiego okresu procedowania organu administracji publicznej. Powyższa konstata­cja jest w pełni słuszna, lecz należy przypomnieć, że brak obowiązku przekazania za­pisu rejestrującego popełnienie wykroczenia wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze manda­tu karnego (Dz.U. Nr 20, poz. 201, ze zm.), co sędzia M. Granat stwierdził w drugim punkcie zdania odrębnego.

Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytu­cji) należałoby więc odnieść do oznaczonych przepisów owego rozporządzenia (roz­ważając ewentualnie pominięcie legislacyjne), a nie do art. 96 § 3 k.w. Podobnie jest z uwagą, iż w postępowaniu w sprawach o wykroczenie ustawodawca nie przewidział możliwości odpowiedniego zastosowania art. 156 § 5 k.p.k., który zapewnia możli­wość udostępnienia akt stronom postępowania na etapie postępowania przygotowaw­czego (odpowiednio: czynności wyjaśniających). Zarzut ten odnosi się raczej do art. 38 k.p.w., który zawiera odesłanie do określonych przepisów kodeksu postępowania kar­nego i wykracza poza granice pytania prawnego w przedmiotowej sprawie. Domniemanie konstytucyjności tego przepisu zostało obalone w innej sprawie w wyroku TK z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt K19/11). Także sędziowie W. Hermeliński oraz M. Kotlinowski uzasadnili niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, po­wołując się na wadliwość postępowania zmierzającego do ukarania za wykroczenie drogowe zarejestrowane przez fotoradar. TK oceniał jednak konstytucyjność przepisu materialnoprawnego nakładającego obowiązek wskazania osoby, której powierzono pojazd do kierowania lub używania. W pytaniu prawnym nie zakwestionowano bo­wiem przepisów regulujących egzekwowanie obowiązku z art. 96 § 3. Idąc tym to­kiem rozumowania, można byłoby kwestionować konstytucyjność przepisu material­nego prawa podatkowego z uwagi na wadliwość norm postępowania podatkowego lub ich naruszanie przez organy administracji podatkowej. W odniesieniu do tego, co jest pułapką zastawioną na obywatela, ogólnie można stwierdzić, że zagrożeniem dla praw jednostki może być nie tyle sam obowiązek materialnoprawny, co wadliwa procedura zmierzająca do jego wyegzekwowania lub też jej nieprzestrzeganie. Znaczenie prawa procesowego dla statusu prawnego jednostki celnie określił sędzia Sądu Najwyższe­go USA Felix Frankfurter, który stwierdził, że „The history of American freedom is, in no small measure, the history of procedure” [historię amerykańskiej wolności sta­nowi w dużym zakresie historia procedury]. Znaczenie tej myśli ma powszechny cha­rakter i powinno pozostawać w pamięci współczesnych prawodawców.

Ad 5. Na tle powyższego wyroku warto w odrębnym punkcie rozważań zwrócić uwagę na interesującą prezentację poglądów zawartych w uzasadnieniu i zdaniach od­rębnych, które wpisują się w dyskusję nad doborem środków prawnych i faktycznych w osiągnięciu celu, jakim jest spadek liczby wypadków drogowych i ich ofiar. Kanwą tych rozważań stała się zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytu­cji). Na przestrzeni ostatnich 25 lat odegrała ona i wciąż odgrywa istotną rolę w oce­nie konstytucyjności prawa, choć jej akcent został wyraźnie przesunięty. W latach 1989-1997 zasada ta miała duże znaczenie, gdy TK rozstrzygał wiele istotnych zagad­nień prawnych przy braku spójnych podstaw aksjologicznych nowego ustroju. TK po­szukując legitymizacji rozstrzygnięć i uzasadnienia ich treści najczęściej odwoływał się do zasady państwa prawnego.

Uchwalenie Konstytucji RP w 1997 r. zmieniło kontekst normatywny funkcjono­wania zasady państwa prawnego. Nadal jednak istotnym elementem treści norma­tywnej tej zasady jest zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na tę zasadę składają się zaś liczne szczegółowe reguły, które w orzecznictwie TK określa się jako zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji, zawierają one m.in. nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie stawało się pułapką dla obywatela, co zarzucano regulacji z art. 96 § 3 k.w. w pytaniu prawnym i stanowisku RPO. Zasady prawidłowej legislacji i wywodzone z niej dyrektywy szczegółowe pozostają w bli­skiej korelacji z celem danej regulacji. Powstaje zasadnicze pytanie, czy sąd konsty­tucyjny uprawniony jest do oceny regulacji prawnej w razie stwierdzenia poważnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Stanowisko TK nie jest jednolite w tej kwe­stii. Jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. TK podkreślił, iż „[...] nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego dzia­łania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak kon­stytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaga­niami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w spo­sób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne”. W kolejnych latach można wskazać orzeczenia, które sprawiają, iż owa myśl doznaje pewnego rozmiękczenia. Dla przykładu ograniczę się do wskaza­nia dwóch rozstrzygnięć. W wyroku z 25 maja 2005 r. TK przyjął, iż zasady prawidło­wej legislacji upoważniają go do kontroli racjonalności działalności prawodawczej, a z kolei w orzeczeniu z 16 lipca 2009 r.³¹, wydanym w pełnym składzie, TK wyraził pogląd, że „[.] wywiedziona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności szczegól­ny nacisk kładzie na adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego do jego osią­gnięcia. To znaczy, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziały­wania należałoby wybrać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założone­go celu”. Wydaje się, iż w kierunku wytyczonym przez dwa wcześniej wymienione wyroki została przeprowadzona argumentacja zdania odrębnego sędziów W. Hermelińskiego i M. Kotlinowskiego, którzy przyjęli, że regulacja art. 96 § 3 k.w. jest nie­zgodna z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim obo­wiązek wskazania obejmuje osobę najbliższą dla właściciela lub posiadacza pojazdu. Ich zdaniem, „zaskarżone uregulowanie mija się z celem jego ustanowienia”.

W przedmiotowej sprawie zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Kon­stytucji) okazała się stanowić zaczątek szerszej refleksji na temat koncepcji państwa, które za pomocą środków prawnych dąży do rozwiązania istotnego problemu społecz­nego, jakim niewątpliwie wciąż pozostaje wysoki współczynnik wypadków drogowych na polskich drogach. Argumentując tezę o najmniejszej uciążliwości sankcji za naru­szenie art. 78 ust. 4 p.r.d., TK podniósł, iż zwiększenie liczby funkcjonariuszy policji czy też innych organów może być tylko z pozoru oceniane jako środek mniej uciążliwy, gdyż mogłoby to skutkować u obywateli przekonaniem wprowadzania elementów państwa policyjnego. Z kolei interesujące rozważania sędziego M. Granata na temat zasady demokratycznego państwa prawnego, w kontekście pożądanego stanu norma­tywnego regulującego funkcjonowanie systemu urządzeń automatycznie kontrolują­cych prędkość pojazdu, powinny zostać wzięte pod uwagę przez ustawodawcę i wyda­je się, że mogą być traktowane jako postulat de lege ferenda. Przedstawiony wywód na temat relacji między skutecznością prawa a zaufaniem obywatela do państwa i do pra­wa zdecydowanie wykracza poza ramy przedmiotowej sprawy i wpisuje się w ogólną dyskusję na temat relacji państwo-obywatel na gruncie konstytucji.

Kończąc niniejsze rozważania można dojść do wniosku, iż różnica stanowisk wy­nika z odmiennych zapatrywań na rolę polskiego sądu konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator generalny, sąd pytający, trzech sędziów TK zgłaszających zdania odrębne uzasadnili niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu ustawowego faktem naruszeń prawa dokonywanymi przez organy administracji publicznej oraz wadliwością norm proceduralnych. Dysfunkcjonalność systemu norm prawnych z uwa­gi na niedopasowanie przepisów procesowych do specyfiki obowiązku materialnoprawnego nie determinuje niekonstytucyjności tego obowiązku. De lege lata w zakresie wła­ściwości rzeczowej TK nie została przewidziana kompetencja do uchylania norm prawnych z tego powodu, iż nie są one prawidłowo stosowane w praktyce lub z uwa­gi na ich naruszanie przez organy stosujące prawo. Polskie prawo konstytucyjne prze­widuje uprawnienia sygnalizacyjne TK, wynikające z art. 4 ustawy o TK. Nawet zakła­dając, że poglądy autorów zdań odrębnych uzyskałyby poparcie większości składu orzekającego i przepis ten zostałby uchylony, to nie ma żadnej pewności, że przy no­wej regulacji praktyka stosowania prawa byłaby zgodna z literą prawa. Pozostaje więc jedynie mieć nadzieję, iż treść wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. akt P 27/13) dotrze do wszystkich podmiotów stosujących kwestionowany przepis, na czym z pewnością za­leży każdemu.

Od Redakcji: Artykuł, w którym pominięto liczne przypisy, pochodzi z wydawnictwa Przegląd Sejmowy 2/2015