Helsińska Fundacja Praw Człowieka opublikowała ekspertyzę na temat możliwości skarżenia Polski na arenie międzynarodowej za naruszenia praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, praw dziecka oraz praw osób z niepełno sprawnościami.
Analiza została przygotowana przez pracowników HFPC dr Adama Bodnara i Adama Ploszka.
Jak wynika z ekspertyzy Polska nie ratyfikowała dotychczas żadnej umowy międzynarodowej z zakresu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, praw dziecka oraz praw osób z niepełnosprawnościami, która pozwoliłaby jednostkom, bądź organizacjom ich reprezentującym na wnoszenie skarg na forum międzynarodowym.
Niezapewnienie przez Polskę możliwości kwestionowania naruszeń praw II generacji pozbawia te prawa realnego znaczenia. Jeśli chodzi o prawa dziecka oraz prawa osób z niepełnosprawnościami – brak ratyfikacji instrumentów skargowych poddaje w wątpliwość rzeczywistą wolę przestrzegania tych praw przez władze RP.
W ocenie autorów Polska powinna jak najszybciej zapewnić jednostkom możliwość wnoszenia skarg na forum międzynarodowym.
Oto treść ekspertyzy, zatytułowanej „Polska a mechanizmy międzynarodowej kontroli przestrzegania praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, praw dziecka oraz praw osób z niepełnosprawnościami”.

1. Wprowadzenie

> Polska nie ratyfikowała dotychczas żadnej umowy międzynarodowej z zakresu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, praw dziecka oraz praw osób z niepełnosprawnościami, która pozwoliłaby jednostkom, bądź organizacjom ich reprezentującym na wnoszenie skarg na forum międzynarodowym.

> Argumenty, które są przedstawiane przez MSZ przeciwko związaniu się tymi umowami międzynarodowymi są nieprzekonujące, w szczególności argumenty dotyczące ograniczeń finansowych. Praktyka międzynarodowych organów ochrony praw człowieka (w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) nie potwierdza tego typu obaw.

> Rząd RP nie podejmuje zatem wystarczających działań na rzecz zwiększenia ochrony praw jednostek, a także - wbrew powszechnemu przekonaniu - nie promuje praw człowieka na arenie międzynarodowej. Jednostki są pozbawione realnej ochrony i nie mogą skutecznie dochodzić naruszanych przez Polskę praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, praw dziecka oraz praw osób z niepełnosprawnościami na forum międzynarodowym.

> W świetle kryzysu mechanizmu kontrolnego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka tego typu możliwości skorzystania z mechanizmów skargowych powinny być przez państwa rozwijane, a nie ograniczane. Funkcjonujące obecnie mechanizmy sprawozdań rządowych z wykonywania poszczególnych umów międzynarodowych są przewlekłe, a z punktu widzenia jednostek nieskuteczne. Mają one także ograniczone znaczenie dla promocji praw wynikających z danej umowy międzynarodowej. 

> Niezapewnienie przez Polskę możliwości kwestionowania naruszeń praw II generacji pozbawia te prawa realnego znaczenia. Jeśli chodzi o prawa dziecka oraz prawa osób z niepełnosprawnościami - brak ratyfikacji instrumentów skargowych poddaje w wątpliwość rzeczywistą wolę przestrzegania tych praw przez władze RP. Opisane poniżej instrumenty prawa międzynarodowego powinny w możliwie najszybszym czasie zostać ratyfikowane.

> Polska nie zgadza się na wniesienie skargi (indywidualnej bądź zbiorowej) do następujących międzynarodowych organów kontrolnych:

1) Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ;
2) Europejskiego Komitetu Praw Społecznych;
3) Komitetu Praw Dziecka ONZ;
4) Komitetu Praw Osób z Niepełnosprawnościami ONZ.

W odniesieniu do wskazanych procedur skargowych poniżej przytoczone zostanie oficjalne stanowisko polskiego rządu wyrażone w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 26509 w sprawie obecnego stanu ratyfikacji zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych z zakresu ochrony praw człowieka (dalej: opinia MSZ).

2. Protokół Fakultatywny do Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 10 grudnia 2008 r.

Podstawowym aktem prawa międzynarodowego w obszarze praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych jest Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (dalej: MPPGSiK lub Pakt), którego Polska jest stroną. 10 grudnia 2008 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ uchwaliło Protokół fakultatywny do MPPGSiK, który wszedł w życie 5 maja 2013 r. W protokole tym przewidziano możliwość składania do Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ (którego pracami kieruje aktualnie Polak - prof. Zdzisław Kędzia) skarg indywidualnych (art. 1) i międzypaństwowych (art. 10).

Polska protokołu nie podpisała tłumacząc to faktem, że „Rzeczpospolita Polska (...) ma zastrzeżenia do mechanizmu międzynarodowej weryfikacji przestrzegania praw społecznych przewidzianego przez protokół. Obawy mogą budzić skutki finansowe potencjalnych rozstrzygnięć, które Polska musiałaby realizować. Ewentualne rozważenie możliwości związania się przez Polskę protokołem będzie mogło zostać podjęte, kiedy będzie znana praktyka jego stosowania, a zwłaszcza kierunki interpretacji paktu przez komitet praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych formułowane w związku z rozpatrywaniem skarg. Jak dotąd komitet nie wydał żadnej decyzji w tym zakresie. Równocześnie warto zauważyć, że protokół wszedł w życie dopiero 5 lat od otwarcia go do podpisu i ma niską liczbę ratyfikacji - związało się nim tylko 12 państw, w tym zaledwie 4 państwa członkowskie UE (Finlandia, Portugalia, Słowacja, Hiszpania)”.

Zastrzeżenia Polski o których mowa wyżej sprowadzić można do stwierdzenia, że w ocenie rządu polskiego skargi do międzynarodowych organów kontrolnych są bezzasadne z uwagi na naturę tej grupy praw, których naruszenia nie są zaskarżalne przed sądami, nie kreują one bowiem praw podmiotowych, a jedynie normy programowe.

W odniesieniu do tego poglądu warto zwrócić uwagę na komentarz ogólny Komitetu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych nr 3 do MPPGSiK dotyczący natury zobowiązań wynikających z Paktu. Komitet zauważył, że większość zobowiązań wynikających z Paktu ma charakter programowy - zakładający ich stopniowe urzeczywistnianie - ale Pakt zawiera także takie, które wymagają natychmiastowego urzeczywistnienia. Co więcej każde prawo, a więc także to mające charakter programowy posiada swoją istotę (ang. minimum core obligation), która powinna być zagwarantowana przez Państwo, a co za tym idzie może być weryfikowana międzynarodowo.

Kierunki interpretacji MPPGSiK są co do zasady wyznaczane przez przyjmowanie tzw. komentarzy ogólnych. Interpretacja czyniona w związku z rozpatrywaniem skarg nie powinna zatem w zasadniczym stopniu odbiegać od tej zawartej w komentarzach ogólnych.

 

Przykład z praktyki
Obecnie przed Komitetem Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych toczą się trzy sprawy. Dwie z nich wniesione przeciwko Hiszpanii dotyczą odpowiednio odmowy sądowej ochrony prawa do mieszkania oraz dyskryminacji w zakresie prawa do emerytury. 

 

3. Protokół dodatkowy do Europejskiej Karty Społecznej z 9 listopada 1995 r. przewidujący system skarg zbiorowych

Odpowiednikiem Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w regionalnym - europejskim - systemie ochrony praw człowieka jest Karta Praw Społecznych Rady Europy. Pod tym zbiorczym terminem kryje się pięć traktatów międzynarodowych: 1) Europejska Karta Społeczna z 18 października 1961 r. (dalej: EKS); 2) Protokół dodatkowy do Europejskiej Karty Społecznej z 5 maja 1988 r.; 3) Protokół zmieniający Europejską Kartę Społeczną z 21 października 1991 r.; 4) Protokół dodatkowy do Europejskiej Karty Społecznej z 9 listopada 1995 r. przewidujący system skarg zbiorowych, 5) Zrewidowana Europejska Karta Społeczna z 3 maja 1996 r. (dalej: ZEKS).

Rzeczpospolita Polska jest stroną Europejskiej Karty Społecznej oraz Protokołu Zmieniającego Europejską Kartę Społeczną z 21 października 1991 r. Polska podpisała także Zrewidowaną Kartę Społeczną (25 października 2005 r.), której dotychczas nie ratyfikowała.

 

W ocenie MSZ:
„Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała protokołu do Europejskiej Karty Społecznej w sprawie skarg zbiorowych w związku z rozszerzającą interpretacją karty przez Europejski Komitet Spraw Społecznych «prawotwórcza» działalność organu kontrolnego oraz możliwe konsekwencje finansowe realizacji decyzji tego organu. Wątpliwości budzą przypadki elastycznego podchodzenia organu kontrolnego do zakresu skargi, tak by bez względu na pierwotny jej przedmiot możliwe było wydanie rozstrzygnięcia sprawy. Warto odnotować, że stronami protokołu jest tylko 13 państw”.

 

Krytykowana przez rząd polski „prawotwórcza” działalność Europejskiego Komitetu Praw Społecznych niewiele różni się od „prawotwórczej” działalności innych organów międzynarodowej ochrony praw człowieka, zwłaszcza sądów i trybunałów międzynarodowych, których kontroli Polska się poddaje. Pomimo szesnastu lat funkcjonowania organ ten rozpatrzył zaledwie 111 skarg zbiorowych, co stanowi nieporównywalnie mniejszą liczbę niż ilość spraw wniesionych przeciwko Polsce spraw do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zaledwie w ciągu pierwszego półrocza 2014 r. Co więcej prawo wniesienia skargi w przypadku Europejskiego Komitetu Praw Społecznych posiada ograniczony katalog podmiotów, w tym przede wszystkim organizacje pracodawców oraz reprezentatywne związki zawodowe (z Polski mogłyby to być np. NSZZ Solidarność oraz OPZZ) Jednostki w przeciwieństwie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie mają legitymacji do wniesienia skargi.

Sama decyzja Europejskiego Komitetu Praw Społecznych nie ma wiążącego charakteru, także w stosunku do państwa przeciwko któremu została wniesiona skarga. Stanowi ona jedynie podstawę dla uchwalenia przez Komitet Ministrów Rady Europy stosownej rezolucji lub rekomendacji.

 

Przykład z praktyki
Protokół został ratyfikowany przez szereg państw europejskich- w tym m.in. Francję co dla przykładu pozwoliło Europejskiemu Komitetowi Praw Społecznych rozpatrzeć skargę FEANSTA przeciwko Francji, i stwierdzić, że „ograniczenie bezdomności wymaga w dużej mierze stosowania środków o charakterze kryzysowym, jak i długoterminowych, w tym bezzwłocznego zaop atrzenia w schronienie oraz zapewnienia opieki nad bezdomnymi. Trzeba także podjąć środki mogące pomóc tym osobom przezwyciężyć dotychczasowe trudności i zapobiec ich powrotowi do bezdomności”
W innej sprawie - Interights przeciwko Grecji Społecznych stwierdził, że przymusowe eksmisje Romów bez zapewnienia eksmitowanym odpowiednich lokali zastępczych oraz tolerowanie przez władze greckie nieodpowiednich warunków życia Romów stanowi naruszenie art. 16 EKS - Prawa rodziny do ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej.

 

4. Protokół fakultatywny do Konwencji o prawach dziecka z 19 grudnia 2011 r.

Rzeczpospolita Polska jest stroną Konwencji o Prawach Dziecka14 z 20 listopada 1989 r. W tym roku, w 25. rocznicę przyjęcia Konwencji o Prawach Dziecka, ustanowiony został przez Sejm RP ogólnopolski dzień praw dziecka. Protokół fakultatywny do tej konwencji został przyjęty 19 grudnia 2011 r. Polska podpisała go 30 września 2013 r. W protokole przewidziano możliwość składania do Komitetu Praw Dziecka ONZ skarg indywidualnych (art. 5) i międzypaństwowych (art. 11). Protokół dotychczas nie został ratyfikowany.

 

Zdaniem MSZ:
„Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała Protokołu fakultatywnego do konwencji o prawach dziecka z 19 grudnia 2011 r., ponieważ nie została jeszcze przeprowadzona szczegółowa analiza skutków finansowych ewentualnych rozstrzygnięć, które Polska miałaby realizować. Według Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej prace w tym zakresie zostaną podjęte w III kwartale br. Warto odnotować, że jak dotąd protokół został ratyfikowany tylko przez 10 państw, w tym przez 3 państwa członkowskie UE (Niemcy, Hiszpania, Portugalia)”.

 

Rzecznik Praw Dziecka - Marek Michalak - od momentu podpisania przez Polskę protokołu podejmuje szereg działań zmierzających do jego ratyfikowania. Polska była jednym z inicjatorów i głównych sił napędowych prac nad rzeczonym protokołem, a zatem jego ratyfikacja jest szczególnie pożądana z perspektywy budowania wizerunku odpowiedzialnego na arenie międzynarodowej państwa.

5. Protokół fakultatywny do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r.

Polska od stosunkowo niedawna jest także stroną Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r16. Do konwencji tej13 grudnia 2006 r. przyjęty został protokół fakultatywny ustanawiający system skargowy. Zgodnie z protokołem ratyfikowanym przez 85 państw17Komitet Praw Osób z Niepełnosprawnościami ONZ ma prawo przyjmowania skarg indywidualnych (art. 1). Z tego prawa skorzystano w dotychczasowej historii ośmiokrotnie.

W opinii MSZ „Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała Protokołu fakultatywnego do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r., ponieważ ma zastrzeżenia do mechanizmu międzynarodowej weryfikacji przestrzegania praw społecznych przewidzianego przez protokół. Obawy mogą budzić skutki finansowe ewentualnych rozstrzygnięć, które Polska miałaby realizować. Według Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej ponowne rozważenie możliwości przystąpienia przez Polskę do protokołu będzie mogło zostać podjęte kiedy będzie znana praktyka jego stosowania, a zwłaszcza kierunki interpretacji konwencji przez komitet do spraw praw osób niepełnosprawnych formułowane w związku z rozpatrywanymi skargami. Do tej pory wydane zostały decyzje merytoryczne w 5 sprawach”. 

 

Przykład z praktyki
Tytułem przykładu w sprawie ze skargi Zsolt Bujdosó i inni p. Węgrom, Komitet jednoznacznie stwierdził, że każde ograniczenie prawa głosu w wyborach dla osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi jest niedopuszczalne. W innej sprawie węgierskiej w odpowiedzi na skargę Szilvia Nyusti i Péter Takacs, Komitet stwierdził, iż brak dostępności usług bankowych świadczonych z wykorzystaniem bankomatów dla osób niewidzących lub niedowidzących stanowi naruszenie Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych.

 

*Autorzy:
Dr Adam Bodnar jest wiceprezesem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW;
mgr Adam Ploszka jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz doktorantem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.

HFPC