Konstytucja wymaga zmiany

Jerzy Stępień / © Internet

Minęło siedem lat od naszej akcesji do Unii Europejskiej. Być może były to biblijne lata, tak tłuste, że nawet nie czuliśmy potrzeby konstytucyjnego odnotowania naszej obecności w Unii. Może dlatego, że polskie aspiracje integracyjne były w naszym mniemaniu usprawiedliwione historią, a może czas ostatnio biegł zbyt szybko, by naszą obecność w UE poddać głębszej refleksji, a być może nie chciano wywoływać wilka z lasu. W każdym razie o Unii w konstytucji nadal milczymy

Zjednoczona unijnie Europa nie przysparzała nam, jak dotychczas, żadnych kłopotów. Wręcz przeciwnie: z wejściem do niej wiązały się same korzyści i przyjemności. Sama tylko możliwość swobodnego poruszania się po całej Europie bez paszportu, ograniczony co prawda jeszcze, ale jednak szerszy niż dotychczas rynek pracy – dały nam zwiększone szanse także na indywidualny rozwój. A co tu dopiero mówić o strumieniu środków inwestycyjnych, które popłynęły szeroką strugą niemal jak z rogu obfitości. „Polska w budowie” mogła w dużej mierze zaistnieć dzięki nim, a marszałkowie województw, starostowie, prezydenci, burmistrzowie i wójtowie mają nadal kłopoty z zasypianiem, bo na spokojny wypoczynek nie pozwala im przymus bezustannego poszukiwania pieniędzy na udziały własne, konieczne dla wiązania inwestycyjnego kapitału unijnego. Nawet niewielkie 500 zł dopłaty bezpośredniej do każdego niemal hektara to jednak efektywny zastrzyk do każdego wiejskiego gospodarstwa – na dodatek bez podatku i jakichkolwiek zobowiązań. Na wsi każdy grosz naprawdę się liczy.

Partie polityczne, które straszyły Brukselą, jako nową Moskwą, zniknęły z życia politycznego. Okazały się w swoich przestrogach niewiarygodne. Wyborcy pożegnali bez sentymentów polityków wieszczących apokaliptyczne wizje zagłady wszystkiego co polskie. Ze swej narodowej tożsamości nie utraciliśmy nic za sprawą samej Unii, jeśli cokolwiek – to tylko dzięki samym sobie…

Dość głęboko przeoraliśmy nasze prawo by zapewnić mu koherencję z prawem unijnym. Przy okazji zdarzało się nieraz, że pod pretekstem dostosowania naszego porządku prawnego do dyrektyw unijnych wprowadzono rozwiązania, których Unia wcale nie wymagała, co świadczy o psychologicznej sile straszaka unijnego. Nawet jeśli uznamy to za negatywny skutek uboczny przynależności do Unii, to summa summarum bilans jest mocno na plus. W każdym razie takie są powszechne społeczne odczucia, potwierdzane sondażami.

Ale konstytucyjnie jesteśmy ciągle jakby w stanie ex ante – zaledwie przygotowani dopiero na wejście do Unii, tak jakby i tu bardziej liczyło się gonienie króliczka niż jego schwytanie. Z naszej konstytucji nie wyczytamy bowiem, że w Unii po prostu jesteśmy, że wynikają z tego konkretne prawa i obowiązki dla obywateli i organów państwa.

Świadczy to chyba o niskim poziomie rodzimego współczesnego konstytucjonalizmu, skoro nie uważamy za stosowne w siedem lat po akcesji odnotować w akcie najwyższego naszego prawa (art. 8 ust. 1 konstytucji), że staliśmy się podmiotem tej szczególnej wspólnoty.

Kilkakrotnie już natomiast zdążył wypowiedzieć się w najbardziej istotnych sprawach związanych z problematyką unijną Trybunał Konstytucyjny. Badany był pod tym kątem traktat akcesyjny, mamy za sobą kontrolę konstytucyjności traktatu lizbońskiego, który konstytucją zjednoczonej Europy, rozumianej jako państwo, czy państwo federacyjne, nie jest, pozostając po prostu traktatem o szczególnym statusie – z jednej strony aktem prawa międzynarodowego (prawo pierwotne), lecz z drugiej strony tworząc z Unii osobę prawną o uprawnieniach sięgających niejednokrotnie do samych podstaw życia publicznego i prywatnego w państwach członkowskich (prawo pochodne).

Do niedawna mieliśmy trudności ze zdefiniowaniem zadań i kompetencji, jakie stoją przed poszczególnymi organami państwa w kontaktach na forum unijnym, co tworzyło sytuacje kuriozalne, jeśli wręcz nie kompromitujące. Może bardziej irytowały one nas samych, niż były zauważalne poza naszymi granicami, a w szczególności na posiedzeniach Rady, ale chyba komfort własnych obywateli to nie jest rzecz marginalna. Szczęśliwie Trybunał Konstytucyjny dokonał na tym polu potrzebnych rozróżnień, usuwając – mam nadzieję, że trwale – powstające na tym tle różnice zdań. Ostatnio trybunał trafnie dostrzegł możliwość kontrolowania aktów normatywnych unijnego prawa pochodnego w drodze skargi konstytucyjnej, która może być skierowana wobec każdego aktu normatywnego, stanowionego nie tylko wewnętrznie. Sformułowano przy tej okazji szeregi szczegółowych uwarunkowań skuteczności takiej skargi, ale właściwy krok w dialogu sądów europejskich został przez nasz trybunał uczyniony. Na marginesie tylko dodam, że podobną rolę co skarga mogłaby spełniać instytucja pytania prawnego kierowanego przez sądy do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności. Pytanie też jest zadawane na tle konkretnej sprawy, a indywidualne osoby (strony sporu sądowego), inaczej niż podmioty organy państwa, nie biorą żadnego udziału w kreowaniu unijnych aktów normatywnych i tym samym nie mają na powstawanie tego prawa żadnego wpływu. Dla równowagi, także i tą drogą, indywidualne osoby mogłyby, przy współpracy sądu, skrócić niejako drogę ustalania konstytucyjności prawa pochodnego.

Jesienią 2009 r. byli prezesi Trybunału Konstytucyjnego zaproponowali wprowadzenie do konstytucji kilku poprawek, które ich zdaniem poprawiłyby istotnie funkcjonowanie mechanizmu państwowego. Propozycje te zostały następnie upowszechnione przez Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, a w wyniku dość szeroko przeprowadzonej dyskusji, głównie na uniwersytetach, w instytutach naukowych i w prasie, podniesione w debacie publicznej wątki stały się między innymi kanwą propozycji rządowych skierowanych do Sejmu w trybie nowelizacji konstytucji. Szybko się jednak okazało, że nie ma co liczyć na ich poparcie w Sejmie. Między innymi chyba dlatego, że wyraźnie zmierzały do osłabienia pozycji prezydenta i wzmocnienia czynnika rządowego w prowadzeniu nawy państwowej. Jednocześnie w Sejmie pod auspicjami ówczesnego marszałka (dzisiejszego prezydenta) powstała inicjatywa opracowania nowego rozdziału w konstytucji, poświęconego kwestiom unijnym. Te dwie inicjatywy, rządowa i marszałkowska, dały asumpt do powołania nadzwyczajnej komisji sejmowej do spraw rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych nowelizacji konstytucji. Komisja pod przewodnictwem ówczesnego posła Jarosława Gowina zdołała opracować w ostatnim roku kadencji Sejmu projekt stosownych zmian, ograniczonych wprawdzie tylko do kwestii unijnych, ale do ich uchwalenia i tak nie doszło. Jesteśmy więc na powrót w punkcie wyjścia, tymczasem przewodniczący komisji nadzwyczajnej stracił sposobność dalszego zajmowania się doniosłymi kwestiami konstytucyjnymi, przynajmniej w stopniu dotychczasowym. A trzeba do tych doniosłych kwestii wrócić jak najszybciej, ponieważ czas szybko płynie i ani się nie obejrzymy, kiedy będzie półmetek kadencji, a może i jej zmierzch. Problemów, które wymagają w tej przestrzeni rozstrzygnięcia jest kilka, w zasadzie zostały one już zidentyfikowane w projekcie nowelizacji, większość z nich nie jest kontrowersyjna, a tylko niektóre propozycje, jak projekt przepisu-deklaracji, że „Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, która szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich”, czy kworum potrzebne do ratyfikacji umowy upoważniającej Unię do wykonywania niektórych kompetencji wcześniej znajdujących się w kompetencjach państwa polskiego – zostały już zakwestionowane przez Senat. Mamy w ten sposób już zarysowane pola ostatecznych decyzji, na pewno wróci przy tej okazji raz jeszcze bardzo istotna kwestia warunków naszego ewentualnego wejścia do strefy euro, a także określenia warunków wystąpienia z Unii, ponieważ taka możliwość została traktatowo już co do zasady przewidziana. Może to nie jest najlepszy sposób potwierdzenia suwerennej pozycji państwa narodowego w Unii, ale mimo wszystko tak to należy chyba odczytywać.

Na kwestiach unijnych nie powinno się jednak poprzestać. Trudno mi nie być przywiązanym do sugestii wyrażonych przed dwoma już laty przez byłych prezesów TK, o których już była wcześniej mowa. Szczególnie silnie jestem przekonany do stanowiska, że relacje prezydent – rząd – armia w czasie pokoju zostały w naszej konstytucji źle rozwiązane. Udajemy, że mamy ustawiczny stan pokoju, gdy cały czas nasze wojsko bierze udział w regularnej wojnie, o innym wprawdzie obliczu, ale jednak w prawdziwej wojnie. Nie potrafiliśmy dotychczas wyciągnąć z tej nowej formy konfliktów zbrojnych właściwych wniosków (okazuje się, że nie tylko generałowie są najlepiej przygotowani do poprzedniej wojny), traktując armię w kategoriach funeralnych i reprezentacyjnych. Skutkiem tego ciągłe konflikty na linii rząd – armia. To musi być rozwiązane poprzez urealnienie tej relacji na poziomie konstytucyjnym. Obecne rozwiązanie jest po prostu anachroniczne, ponieważ rząd jest w pełni odpowiedzialny za stan finansowania armii i całą politykę obronną, ale w czasie pokoju nie ma praktycznego wpływu na nominacje na najwyższe stanowiska w wojsku.

Moim zdaniem należy w ciągu najbliższych miesięcy dokonać przeglądu najważniejszych problemów konstytucyjnych dostrzeżonych przez orzecznictwo i doktrynę – nie tylko po to, by podtrzymać stan obywatelskiej troski o poziom debaty konstytucyjnej, która w państwie demokratycznym powinna toczyć się stale, ale by poszukiwać optymalnych rozwiązań pozwalających zawczasu zapobiegać kryzysom.

Jerzy Stępień (Dziennik Gazeta Prawna)