Przedmiotem opinii jest wyjaśnienie statusu prawnomiędzynarodowego przestrzeni powietrznej nad Półwyspem Krymskim po przyłączeniu Krymu do Rosji. W ramach tego zagadnienia ogólnego problemem jest ustalenie dopusz­czalności uznania przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilne­go (ICAO) władzy Rosji w odniesieniu do badania ewentualnych wypadków i incydentów lotniczych na terytorium Krymu w świetle możliwego wniosku Federacji Rosyjskiej o uznanie tego obszaru za jej przestrzeń powietrzną.

Wykonanie tego zadania wymaga najpierw krótkiej charakterystyki sy­tuacji faktycznej, w jakiej znajduje się obecnie Krym wraz z jego przestrze­nią powietrzną, następnie ustalenia statusu Krymu i przestrzeni powietrznej nad nim według prawa międzynarodowego w świetle opisanych okoliczności faktycznych, wreszcie ustalenia dopuszczalności uznania kompetencji Rosji w zakresie władztwa powietrznego nad Krymem. Dla uściślenia przez Krym w niniejszej opinii rozumie się terytorium lądowe Republiki Krymskiej wraz z wodami terytorialnymi przyległymi do jej terytorium lądowego.

Stan faktyczny sprawy

Krym stanowi półwysep otoczony wodami Morza Czarnego i Morza Azowskiego o powierzchni 27 000 km². Od czasu podboju Chanatu Krymskiego przez carycę Katarzynę II w 1783 r. Krym powiązany był z Rosją, a następnie od 1921 r. z ZSRR. W latach 1921-1946 istniał jako Krymska Autonomiczna Socjalistyczna Republika Radziecka w składzie Rosyjskiej Federacyjnej So­cjalistycznej Republiki Radzieckiej w Związku Socjalistycznych Republik Ra­dzieckich. Po zakończeniu II wojny światowej w 1946 r. status prawny Krymu został obniżony - stał się obwodem (obłastią), a jego rodowici mieszkańcy (Tatarzy) w znacznym stopniu deportowani. W 1954 r., z naruszeniem konstytucji ZSRR i prawa Federacji Rosyjskiej oraz Republiki Ukraińskiej, został włączony do Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Jedynie Sewastopol uzy­skał status miasta o szczególnym statusie i był podporządkowany Federacyjnej Socjalistycznej Republice Radzieckiej.

W styczniu 1991 r. Krym ponownie stał się Autonomiczną Radziecką Re­publiką - częścią składową ZSRR. Z chwilą powstania Ukrainy w 1991 r. (dekla­racja niepodległości z 24 sierpnia 1991 r., uznana międzynarodowo w grudniu r.; rozpad ZSRR) Krym wraz z Sewastopolem stał się częścią tego państwa (mimo że zasadniczo Ukraina jest państwem unitarnym: według art. 133 kon­stytucji z 1996 r. dzieli się ona na 24 obwody). Stało się to na mocy konstytu­cji Krymu uchwalonej 5 maja 1992 r., a konkretnie poprawki przyjętej 6 maja r. (w odpowiedzi na ofertę autonomii ze strony Ukrainy), zgodnie z którą oświadczono, że Krym staje się częścią Ukrainy (15 maja anulowano wcześ­niejszą deklarację niepodległości Republiki Krymskiej z 5 maja). Z większości terytorium Krymu ustanowiono Autonomiczną Republikę Krymu ze stolicą w Symferopolu. Instytucjonalnym wyrazem autonomii stało się utworzenie Rady Najwyższej jako parlamentu lokalnego oraz lokalnego rządu. Sewastopol pozostał miastem wydzielonym (podobnie jak Kijów).

W lipcu 1993 r. wybuchł kryzys rosyjsko-ukraiński dotyczący Sewastopola. Dekretem Rady Najwyższej Federacji Rosyjskiej uznano, że miasto to uzyskuje status federalny wewnątrz Rosji. Ostatecznie jednak nie doszło do skonsumowania rezolucji wskutek wyraźnego jej odrzucenia przez Radę Bezpieczeństwa ONZ (oświadczenie przewodniczącego w imieniu Rady z 20 lipca 1993 r.).

W 1994 r. władze Autonomicznej Republiki Krymskiej postanowiły opraco­wać nową konstytucję. W marcu 1995 r. Rada Najwyższa Krymu zniosła kon­stytucję z 1992 r. Wówczas prezydent Ukrainy L. Kuczma wprowadził dekretem bezpośrednie rządy prezydenckie na Krymie (czerwiec-wrzesień). W paździer­niku parlament krymski uchwalił nową konstytucję, która zgodnie z art. 135 konstytucji Ukrainy podlegała zatwierdzeniu przez Radę Najwyższą Ukrainy. Ta jednak odmówiła akceptacji i zażądała dokonania poważnych zmian w tek­ście. Ostatecznie nową konstytucję uchwalono 21 października 1998 r., a za­twierdzono 23 grudnia 1998 r. Weszła ona w życie 12 stycznia 1999 r.

W związku z ucieczką prezydenta Ukrainy W. Janukowycza z Kijowa do Rosji i powstaniem tymczasowych władz ukraińskich na początku marca 2014 r. lokalny parlament Autonomicznej Republiki Krymu ogłosił zamiar przeprowadzenia referendum w sprawie poszerzenia autonomii Krymu (od­było się ono 16 marca 2014 r. i dotyczyło tego, czy mieszkańcy Krymu chcą przyłączenia do Rosji, czy też chcą przywrócenia konstytucji Krymu z 1992 r. i zachowania statusu republiki autonomicznej Ukrainy; według danych po­danych przez władze krymskie niemal 100% mieszkańców miało wypowie­dzieć się za przyłączeniem Krymu do Rosji). Przed jego przeprowadzeniem Rada Najwyższa Autonomicznej Republiki Krymu i Rada Miasta Sewastopola ogłosiły 11 marca 2014 r. deklarację niepodległości, odwołując się do niedaw­nego przypadku Kosowa i opinii doradczej Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 2010 r., uznającej co do zasady deklarację za nienaruszającą prawa międzynarodowego. Już 17 marca 2014 r. władze Krymu ogłosiły po­wstanie niepodległego państwa i zwróciły się do Federacji Rosyjskiej o przy­łączenie do Rosji. Prezydent Rosji W. Putin wydał tego samego dnia dekret w sprawie uznania Krymu za niepodległe państwo. Dzień później została pod­pisana umowa między Rosją, Krymem i Sewastopolem w sprawie włączenia obu podmiotów w skład Federacji Rosyjskiej. Weszła ona w życie 21 marca 2014 r. W jej następstwie z tą samą datą zmieniono konstytucję Rosji, dodając w niej Autonomiczną Republikę Krymu i Sewastopol jako miasto federalnego znaczenia, które włączono do nowego Krymskiego Obwodu Federalnego ze stolicą w Symferopolu.

Co szczególnie ważne, działania władz krymskich były wspierane przez osoby, których tożsamości początkowo nie ustalono, lecz szybko okazało się, że były to osoby powiązane z siłami bezpieczeństwa i siłami zbrojnymi Ro­sji. Także separatyści krymscy byli wyposażani w broń i amunicję przez Rosję. Wreszcie przed wypowiedzeniem umów dotyczących baz wojskowych wojska rosyjskie na zasadzie pełzającej wykroczyły poza ich obszar.

Status prawnomiędzynarodowy Krymu i przestrzeni powietrznej nad półwyspem

Zagadnienia ogólne

W prawie międzynarodowym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prze­strzeń powietrzna stanowi integralną część terytorium lądowego i wodnego, nad którym się znajduje. Dzieli ona zatem położenie prawne z terytorium sta­nowiącym jej podstawę. W ten sposób przestrzeń powietrzna państwa stanowi element terytorium państwa w zakresie, w jakim znajduje się nad jego tery­torium lądowym i wodnym (art. 1 w związku z art. 2 Konwencji w sprawie międzynarodowego lotnictwa cywilnego z 7 grudnia 1944 r.; dalej: konwencja ICAO). Przestrzeń powietrzna państwa podlega wyłącznej i zupełnej władzy państwa, jego suwerenności terytorialnej. Przestrzeń powietrzna nad wodami międzynarodowymi lub terytoriami niepodlegającymi zwierzchnictwu które­gokolwiek państwa ma taki status, jak te wody lub terytoria lądowe (zob. np. art. 2, art. 58 i art. 87 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 10 grudnia 1982 r.; dalej: konwencja NZ). W konsekwencji określenie statusu przestrzeni powietrznej nad Krymem jest pochodną ustalenia statusu samego Krymu. Wyjaśnienie aktualnego położenia prawnomiędzynarodowego Krymu wymaga dokonania uprzedniej oceny działań władz Krymu i Rosji z perspek­tywy prawa międzynarodowego.

Terytorium państwowe podlega ochronie ze strony prawa międzynarodowe­go. Określają je w szczególności dwie zasady: integralności terytorialnej i niena­ruszalności granic [mają one status traktatowy i zwyczajowy, chociaż w Karcie Narodów Zjednoczonych (KNZ) pojawia się jedynie pierwsza z nich i to jako dopełnienie zakazu użycia siły/groźby jej użycia - art. 2 pkt 4 KNZ]. W oby­dwu przypadkach nie chodzi o bezwzględną niedopuszczalność zmian teryto­rialnych, lecz o zakaz takich zmian, które naruszają prawo międzynarodowe. W szczególności będą to zmiany dokonane bez swobodnie wyrażonej zgody zainteresowanego państwa, zwłaszcza z użyciem siły wojskowej lub jej groźby.

Krym jako integralna część Ukrainy

Niezależnie od sytuacji, jaka miała miejsce w 1954 r. w związku z nielegalnym w znaczeniu radzieckiego prawa konstytucyjnego przekazaniem przez N. Chruszczowa Krymu Ukrainie, dalszy rozwój wypadków, w tym w szczególności:

■  rozpad ZSRR, dobrowolne przyłączenie się Krymu do Ukrainy w 1992 r. na mocy konstytucji tej republiki i dobrowolna rezygnacja z niepodległości (anulowanie deklaracji niepodległości),

■   potwierdzenie tej przynależności na mocy nowej konstytucji Krymu z 1999 r. (art. 1 ust. 1: Republika Autonomiczna jest integralną częścią Ukra­iny i rozwiązuje wszelkie sprawy wchodzące w zakres autonomii w ramach kompetencji powierzonych jej przez konstytucję Ukrainy),

■  zawarte i wiążące umowy międzynarodowe zawierane przez Rosję z Ukra­iną, a zwłaszcza Traktat o przyjaźni, współpracy i partnerstwie z 31 maja 1997 r. (art. 2: obowiązek poszanowania integralności terytorialnej i niena­ruszalności istniejących granic, art. 3: obowiązek budowania wzajemnych stosunków m.in. na zasadzie poszanowania integralności terytorialnej i nie­naruszalności granic, nieinterwencji w sprawy wewnętrzne, niestosowania siły), czy też tzw. porozumienia dotyczące floty czarnomorskiej z 1997 r. i nowe z 2010 r. (porozumienia przewidywały podział floty oraz prawo Ro­sji do stacjonowania wojsk i korzystania z portu w Sewastopolu do 2042 r.; umowa z 2010 r. została wypowiedziana przez Rosję w związku z kryzysem krymskim 31 marca 2014 r.), memorandum w sprawie gwarancji bezpieczeństwa (Ukraina - Stany Zjed­noczone - Rosja - Zjednoczone Królestwo) z 5 grudnia 1994 r., które w za­mian za rezygnację z broni atomowej potwierdza, zgodnie z zasadami Aktu końcowego KBWE, jej istniejące granice i powstrzymanie się od groźby użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub niezależności politycz­nej Ukrainy, powstrzymanie się od użycia przymusu ekonomicznego zmie­rzającego do podporządkowania własnym interesom stron wykonywania przez Ukrainę praw nierozłącznie związanych z suwerennością i uzyskania w ten sposób korzyści jakiegokolwiek rodzaju. Porozumienie to zawiera zo­bowiązanie stron do zapewnienia, aby Rada Bezpieczeństwa ONZ podjęła niezwłoczne działanie w zakresie pomocy dla Ukrainy w razie, gdyby stała się ofiarą agresji lub groźby agresji, w której używana jest broń jądrowa (porozumienie przewiduje procedurę konsultacji w przypadku problemów z wykonywaniem zobowiązań), dowodzi, że Krym był i jest tak w sensie prawa konstytucyjnego Ukrainy i Kry­mu, jak i prawa międzynarodowego integralną częścią Ukrainy. Ten status prawny Krymu był uznany przez Rosję do czasu kryzysu marcowego 2014 r.

Konstatacja taka oznacza, że Ukraina była i jest chroniona na mocy zasad integralności terytorialnej i nienaruszalności granic, jakie ukształtowały się w prawie międzynarodowym traktatowym i zwyczajowym (zwłaszcza Dekla­racja zasad prawa międzynarodowego z 24 października 1970 r.). Ochroną tą było i jest objęte całe terytorium Ukrainy - lądowe, wodne i powietrzne, łącz­nie z terytorium Krymu.

Ocena działań władz Autonomicznej Republiki Krymu z perspektywy prawa międzynarodowego: problem legalności secesji Krymu

Powszechnie uznaje się, że oderwanie się części terytorium od istniejącego państwa (zwane niejednokrotnie w literaturze, a niekiedy także w orzeczni­ctwie secesją) jest zasadniczo niedopuszczalne z uwagi na ochronę integral­ności terytorialnej państwa (opinia prawna Komisji Prawników Ligi Narodów w sprawie Wysp Alandzkich z 5 września 1920 r.: nie istnieje prawo do oddziele­nia się od terytorium państwa przez zwykły akt woli, tym bardziej inne państwa nie mają roszczenia o secesję części cudzego terytorium), a także zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.

Jednak z zasadą integralności terytorialnej może kolidować zasada i pra­wo do samostanowienia, które nie tylko ma traktatową i zwyczajową podsta­wę obowiązywania (m.in. art. 1 KNZ, identycznie art. 1 Międzynarodowych paktów praw człowieka), ale także uznaje się, że samostanowienie wywiera skutek erga omnes [tak Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) w wyroku jurysdykcyjnym dotyczącym Demokratycznej Republiki Timoru z 1995 r.]. W praktyce międzynarodowej i w literaturze przedmiotu najczęściej przyjmuje się, że rozwiązanie tej kolizji odbywa się co do zasady na korzyść integralności terytorialnej państwa. Jednak od tej reguły istnieją przynajmniej dwa wyjątki, kiedy ludy mogą oderwać się od państwa macierzystego z naru­szeniem jego integralności. Są to sytuacje: 1) ludów kolonialnych, 2) ludów zdominowanych/uciskanych (Sąd Najwyższy Kanady w sprawie secesji Quebecu, wyrok z 20 sierpnia 1998 r.). Tylko kolonie mają pełne prawo do se­cesji (ustanowienia własnego państwa albo przyłączenia się do istniejącego). W tym drugim, obecnie w zasadzie jedynym praktycznym przypadku, trzeba wszakże wykazać, że istnieje sytuacja dominacji, która sprawia, że lud nie jest reprezentowany w państwie, w którym żyje, nie ma możliwości samorealizacji przez istniejące struktury władzy, korzystania z praw wyborczych i samoorga­nizacji politycznej. Musi zaistnieć całkowita niemożność skorzystania z samo­stanowienia wewnętrznego. Sama niemożność zmiany konstytucji państwowej nie jest takim przypadkiem. Prawo do secesji jest uprawnieniem wyjątkowym i ostatecznym.

Secesja może prowadzić do powstania nowego państwa (np. Państwo Eryt­rea, Republika Sudanu Południowego), ale może również wiązać się z przyłącze­niem do innego państwa. Trzeba jednak pamiętać, że prawo do samostanowie­nia mają jedynie ludy, a nie jakiekolwiek grupy osób. Prawo międzynarodowe nie definiuje jednoznacznie ludu, ale wydaje się, że może nim być jedynie od­rębna od większości ludności państwa i zwarta terytorialnie wspólnota ludzka, która podziela pewne wspólne cechy (zwłaszcza etniczne, językowe, religijne) i która co do zasady nie jest mniejszością narodową, a zatem fragmentem ludu innego państwa (osobom należącym do grupy mniejszościowej przysługują pewne prawa, np. na mocy art. 27 Międzynarodowego paktu praw obywatel­skich i politycznych). Sprawa nie jest jednak w pełni przejrzysta.

W wypadku zmian terytorialnych wynikających ze skorzystania z samosta­nowienia ważne jest ich uznanie ze strony wspólnoty międzynarodowej. Uzna­nie to wprawdzie nie jest konstytutywne w takim znaczeniu, że nie przesądza o powstaniu nowego państwa (przyłączeniu się do innego), ale ma znaczenie dla praktycznych stosunków między uznawanym a uznającym (odmowa uzna­nia powoduje, iż podmiot nieuznawany jest traktowany przez podmiot odma­wiający uznania w zasadzie per non est, jakkolwiek znamy również przypadki szczególne, np. Tajwan).

W praktyce międzynarodowej secesja najczęściej jest potępiana, a jej nawet efektywne rezultaty w postaci powstania quasi-państw są uznawane za niele­galne i nieważne. W szczególności Rada Bezpieczeństwa ONZ podjęła takie decyzje w odniesieniu na przykład do bantustanów w Republice Południowej Afryki, Rodezji Południowej, Tureckiej Republiki Cypru Północnego. Także  wówczas, gdy secesja nie spotyka się z pewnych względów z potępieniem ze strony Rady Bezpieczeństwa (przypadki Abchazji, Osetii Południowej, Gór­nego Karabachu, Naddniestrza), wspólnota międzynarodowa jest również zo­bowiązana do nieuznawania nowych państw i nienawiązywania z nimi jakich­kolwiek stosunków. W rzeczywistości tak jest bardzo często (jednak inaczej w przypadku Państwa Erytrea, Demokratycznej Republiki Timoru czy Sudanu Południowego). Nowe państwa pozostają wyizolowane, ciesząc się uznaniem wzajemnym, ewentualnie niektórych innych państw.

W praktyce międzynarodowej (zwłaszcza państw Zachodu) i w doktry­nie prawa międzynarodowego za szczególny przypadek uznaje się Kosowo. Wskazuje się, że Kosowo doprowadzone zostało do państwowości przez usta­nowienie specjalnej misji Organizacji Narodów Zjednoczonych (zarządzanie terytorium), która oparta jest na czterech filarach: a) ustanowieniu międzyna­rodowej tymczasowej administracji cywilnej i bezpieczeństwa, która sprawuje przejściowo rolę cywilnej i politycznej władzy zwierzchniej, b) zapewnieniu odpowiednich standardów humanitarnych przez administrację międzynaro­dową, c) zapewnieniu ustanowienia instytucji demokratycznych dla Kosowa, d) zapewnieniu stabilizacji i odbudowie po konflikcie.

W deklaracji niepodległości Krymu odwołano się właśnie do przypadku Kosowa, przypominając, że MTS uznał, że jednostronna deklaracja niepodle­głości nie narusza prawa międzynarodowego. Zapomniano wszakże dodać, że Trybunał podkreślił, iż to nie jednostronny charakter deklaracji niepodległości nie czyni ją sprzeczną z prawem międzynarodowym, ale sam fakt, że ogłosze­nie niepodległości było związane z nielegalnym użyciem siły lub innymi rażą­cymi naruszeniami norm powszechnego prawa międzynarodowego, zwłaszcza o charakterze bezwzględnie wiążącym (ius cogens; § 80 opinii). Nie miało to miejsca w przypadku Kosowa, ale w wypadku Krymu tak, gdzie w sposób po­średni, a potem także bezpośredni agresji dokonała Rosja, wspierając dążenia separatystyczne i zapewniając im skuteczność. Według rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 14 grudnia 1974 r. agresją jest nie tylko napaść zbrojna, ale także blokady portów i wybrzeży morskich, wykroczenie poza terytorium baz wojskowych bez zgody państwa przyjmującego, zwłaszcza łączące się z podję­ciem akcji zbrojnej, czy szkolenie najemników lub zbrojnych band, dostarcza­nie im broni (rezolucja 3314/XXIX).

Wniosek jest zatem taki, że secesji Krymu dokonano z rażącym naruszeniem prawa międzynarodowego, zwłaszcza zakazu agresji, który może być uważany za normę bezwzględnie wiążącą. Nie jest ona wyrazem samostanowienia, gdyż ludność Krymu stanowi nie lud, a mniejszość narodową. Nawet jednak, gdyby uznać ją za lud uprawniony do samostanowienia, to i tak nie może on oderwać się legalnie od Ukrainy, gdyż w jej ramach korzystał z samostanowienia wewnętrznego, czego dowodem jest zarówno konstytucja ukraińska, jak i krym­ska. Secesja Krymu była ewidentnie wspomagana przez Rosję z naruszeniem wiążących ten kraj zobowiązań międzynarodowych. W konsekwencji akty stanowiące jej podstawę należy uznać za nieważne i niebyłe. W rezultacie również akt przyłączenia Krymu i Sewastopola do Rosji (zarówno jednostronne kroki, jak i umowę trójstronną) należy uznać za nieważne.

Ocena działań Rosji z perspektywy prawa międzynarodowego: problem interwencji na zaproszenie i agresji

■ Problem interwencji Rosji na Ukrainie na zaproszenie

Na ustalenie statusu prawnomiędzynarodowego Krymu ma również wpływ ocena działań Rosji. W pierwszym rzędzie powstaje pytanie, czy wkroczenie wojsk rosyjskich na Krym może być uznane za tzw. interwencję na zaproszenie. Interwencja taka, jak przypomina Instytut Prawa Międzynarodowego, systema­tyzujący w rezolucji „Pomoc wojskowa na żądanie” z 8 września 2011 r. obo­wiązujące prawo w tej materii, nie jest sprzeczna z prawem międzynarodowym, o ile tylko odbywa się na żądanie władz innego państwa, nawet w wypadku, gdy nie zachodzi niemiędzynarodowy konflikt zbrojny (dawna wojna domowa). Żądanie takie musi być wyrażone swobodnie przez legalne władze państwa. Po­winno też określać zakres oczekiwanej pomocy i warunki jej udzielenia. Pomoc wojskowa jest sprzeczna z prawem międzynarodowym, gdy narusza Kartę Na­rodów Zjednoczonych, zasady nieinterwencji, równych praw i samostanowie­nia ludów oraz powszechnie akceptowane standardy praw człowieka, a w szcze­gólności, gdy jej celem jest wsparcie rządu przeciwko własnej ludności.

W wypadku Ukrainy o taką pomoc wystąpił prezydent Ukrainy W. Janukowycz w swoim specjalnym oświadczeniu z 1 marca 2014 r. w kontekście zajść na Majdanie. Jest interesujące, że oświadczenie W. Janukowycza przekazał Radzie Bezpieczeństwa ambasador Federacji Rosyjskiej przy ONZ. W oświadczeniu prezydent stwierdza, że Ukraina znalazła się na krawędzi wojny domowej. Po­jawił się chaos i anarchia, życie ludzkie, bezpieczeństwo ludzi i prawa człowieka są zagrożone, zwłaszcza w południowo-wschodniej części kraju i na Krymie. Wpływ państw Zachodu zachęcił do otwartych aktów terroru i przemocy, a lud­ność jest prześladowana ze względów politycznych i językowych. W związku z tym oświadcza on, że zaapelował do prezydenta Federacji Rosyjskiej o użycie sił zbrojnych Federacji w celu przywrócenia prawa i porządku, pokoju i stabilno­ści oraz w celu ochrony ludu Ukrainy. Oświadczenie to zostało rychło zdezawu­owane przez nowe władze Ukrainy. W liście skierowanym do przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa z 4 marca 2014 r. stwierdzono, że zgodnie z konstytucją Ukrainy wyłączne prawo do zatwierdzenia zaproszenia do wkroczenia obcych wojsk na terytorium kraju ma parlament państwowy. Wskazano, że W. Janukowycz nie jest już legitymowanym prezydentem Ukrainy z tego względu, że w ob­liczu kryzysu opuścił stolicę, zaprzestając wykonywania swych funkcji. Złożenie go z urzędu nastąpiło na mocy legalnego aktu parlamentu. Zapowiedziano rów­nież, że do czasu nowych wyborów pełniącym obowiązki głowy państwa jest przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy O. Turczynow. W efekcie oświadcze­nie W. Janukowycza nie może być uważane za oficjalne żądanie Ukrainy.

Niezależnie od stanowiska nowych władz, należy uznać, że oświadczenie W. Janukowycza nie spełniało wymagań prawa międzynarodowego dotyczące­go interwencji na życzenie. Można uznać, że było skierowane przeciwko lud­ności własnego państwa. Interwencja Rosji na Ukrainie, w tym na Krymie, nie może zatem uzasadniać i legitymizować działań Rosji.

■ Problem aneksji Krymu

W prawie międzynarodowym, wraz z delegalizacją prawa do wojny, usta­nowiono zasadę, że sprzeczne z prawem międzynarodowym jest jakiekolwiek włączenie jakiejkolwiek części (tym bardziej całości) terytorium innego pań­stwa bez swobodnie wyrażonej jego zgody (np. w drodze umowy cesji tery­torialnej), bez względu na to, czy odbywa się z użyciem siły zbrojnej, czy też w inny sposób. W konsekwencji aneksja nie powoduje w sensie prawnym przy­łączenia cudzego terytorium do terytorium nowego państwa. Takie terytorium należy uznać za terytorium okupowane w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego.

Warto w tym kontekście zauważyć, że w szczególności Rada Bezpieczeń­stwa ONZ uznawała próby aneksji części lub całości terytoriów państwowych za formę niezgodnego z prawem międzynarodowym zawojowania. Działania takie, a zwłaszcza próby ich legalizacji, jako najczęściej sprzeczne z zakazem użycia siły i groźby jej użycia, były uważane za nieważne i niebyłe. Odmawia­no im wszelkiej skuteczności prawej, a państwa członkowskie były wzywane do odmowy uznawania aneksji i wszelkich ich skutków prawnych (np. w od­niesieniu do Kuwejtu w przypadku próby aneksji przez Irak w 1990 r., okupacji terytoriów arabskich przez Izrael).

Oznacza to, że Rosja nie jest w stanie zmienić prawnego statusu prawno- międzynarodowego Krymu, nawet wówczas, gdyby Ukraina nie była w żaden istotny sposób zdolna do przeciwdziałania akcji podjętej przez Rosję wobec Krymu, i nawet wówczas, gdyby uprzednio Rosja nie ingerowała w sytuację na Krymie, sam akt włączenia Krymu w skład Federacji Rosyjskiej należałoby uznać za nielegalny i nieważny. Potwierdza to również jednoznaczne stanowi­sko różnych państw i organizacji międzynarodowych.

Stanowisko państw i wybranych organizacji międzynarodowych wobec włączenia Krymu do Rosji

■ Stanowisko państw. Stanowisko grupy g7

Kryzys krymski spowodował polaryzację stanowisk politycznych. Jednak nie wszystkie państwa zajęły jednoznaczne stanowisko wobec aneksji Krymu. Wiele z nich wyartykułowało swoje spojrzenie przez głosowanie w organach różnych organizacji międzynarodowych. W tym miejscu ograniczymy się do przedstawie­nia oceny sformułowanej jedynie przez państwa należące do tzw. Grupy G7.

Grupa G7 (obradująca bez Rosji) zajęła stanowisko wobec kryzysu krym­skiego 24 marca 2014 r. W przyjętej wówczas deklaracji haskiej jednoznacznie stwierdziła m.in., że prawo międzynarodowe zakazuje nabycia części lub cało­ści cudzego terytorium z użyciem przymusu lub siły. Takie zachowanie stanowi naruszenie zasad istniejącego systemu międzynarodowego. W tym kontekście potępiono nielegalne referendum na Krymie przeprowadzone, jak zaznaczono, z naruszeniem konstytucji Ukrainy. Następnie „mocno potępiono” nielegalną próbę aneksji Krymu przez Rosję z naruszeniem prawa międzynarodowego i specyficznych zobowiązań międzynarodowych. Wyraźnie odmówiono uzna­nia tej aneksji. Wskazano, że działania Rosji stanowią naruszenie suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy i wyrażono determinację w zakresie od­powiedzi na nielegalne działania Rosji, nakładając indywidualnie lub grupo­wo różne sankcje przeciwko Rosji i osobom i podmiotom odpowiedzialnym (wówczas też zawieszono udział członków grupy w G8 do czasu aż Rosja zmie­ni swoje postępowanie). Uznano, że Rosja musi szanować integralność teryto­rialną i suwerenność Ukrainy.

Grupa G7 powtórzyła swoje negatywne stanowisko w sprawie nielegalnej pró­by aneksji Krymu i Sewastopola w oświadczeniu przywódców G7 w sprawie Ukra­iny z 25 kwietnia 2014 r. Podkreślili oni także, że nie uznają tej aneksji. Stwierdzili też, że będą analizowali wszelkie konsekwencje prawne i praktyczne bezprawnej aneksji, nie ograniczając się do dziedzin gospodarczej, handlowej i finansowej.

■ Stanowisko Organizacji Narodów Zjednoczonych

W wypadku ONZ warto zwrócić uwagę na postawę Rady Bezpieczeństwa i Zgromadzenia Ogólnego. Rada Bezpieczeństwa, ze zrozumiałych względów (Rosja jest członkiem stałym i dysponuje prawem weta), nie była w stanie pod­jąć żadnej uchwały potępiającej lub aprobującej postępowanie władz Krymu czy Rosji. W efekcie sprawę przeniesiono na poziom Zgromadzenia Ogólnego. 24 marca 2014 r. przedłożono członkom ONZ projekt rezolucji dotyczącej inte­gralności terytorialnej Ukrainy. Jego autorami były Kanada, Kostaryka, Niemcy, Polska i Ukraina. Został on niemal in extenso przyjęty przez Zgromadze­nie 27 marca. Jest wszakże charakterystyczne, że rezolucję poparło jedynie 100 państw na 193 członków Organizacji Narodów Zjednoczonych (udział w głosowaniu wzięło 169 państw). Tylko 11 państw było przeciwnych uchwale, ale aż 58 członków Zgromadzenia Ogólnego wstrzymało się od głosu. To pokazuje stan świadomości politycznej (stan uwikłania interesów poszczególnych państw) i prawnej (afirmację dla fundamentalnych zasad znajdujących się w Karcie Narodów Zjednoczonych i obowiązujących na mocy zwyczajowego prawa międzynarodowego).

W rezolucji Zgromadzenie przypomniało podstawowe zasady prawa między­narodowego, w szczególności zakaz użycia siły lub groźby użycia siły przeciwko integralności terytorialnej i niezależności politycznej jakiegokolwiek państwa i rozwiązywania sporów w drodze pokojowej. Przypomniano zasady Aktu koń­cowego KBWE oraz porozumienia dotyczące Ukrainy, zwłaszcza memorandum w sprawie gwarancji bezpieczeństwa z 1994 r. oraz rosyjsko-ukraiński traktat o przyjaźni, współpracy i partnerstwie z 1997 r. Zwrócono też uwagę, że referen­dum zorganizowane przez autonomiczne władze Krymu i miasta Sewastopol nie było upoważnione przez Ukrainę. W tym kontekście potwierdzono suwe­renność, niezależność polityczną, jedność i integralność terytorialną Ukrainy w jej międzynarodowo uznanych granicach. Wezwano wszystkie państwa do zaprzestania i powstrzymania się od działań zmierzających do częściowego lub całkowitego przerwania jedności narodowej i integralności terytorialnej Ukrai­ny, w tym od jakichkolwiek prób modyfikacji granic Ukrainy z użyciem siły lub jej groźby albo jakichkolwiek innych nielegalnych środków. Podkreślono, że referendum krymskie jest nieważne i nie może być podstawą jakiejkolwiek zmiany statusu Republiki Krymskiej i miasta Sewastopola. Wezwano wreszcie wszyst­kie państwa, organizacje międzynarodowe i organizacje wyspecjalizowane do nieuznawania jakichkolwiek zmian statusu Krymu i Sewastopola na podstawie referendum z 16 marca 2014 r. oraz do powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby być interpretowane jako uznające taki zmieniony status.

■ Stanowisko Unii Europejskiej

Unia Europejska zajęła po raz pierwszy stanowisko wobec kryzysu na Ukra­inie w formie konkluzji Rady z 20 lutego 2014 r. Wówczas odniosła się do wy­darzeń na Majdanie, wyrażając zaniepokojenie naruszeniami praw człowieka i przypadkami przemocy, zastraszania i znikania ludzi. Na kolejnym nadzwy­czajnym spotkaniu 3 marca Rada potępiła jaskrawe naruszenie suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy wskutek aktów agresji ze strony rosyjskich sił zbrojnych oraz upoważnienie Rady Federacji z 1 marca upoważniające pre­zydenta Rosji do użycia sił zbrojnych na terytorium Ukrainy. Wezwano Ro­sję do bezzwłocznego wycofania wojsk do rejonów ich stałego stacjonowania, zgodnie z umową w sprawie statusu i warunków stacjonowania Floty Czarno­morskiej na terytorium Ukrainy z 1997 r. Oświadczono też, że władze autono­mii Krymu mogą organizować referendum jedynie w sprawach lokalnych, lecz nie zmiany stanu terytorialnego państwa. Już 5 marca Rada uchwaliła pierwsze sankcje personalne, na mocy których zamrożono fundusze 18 osób (przywód­ców Ukrainy z b. prezydentem na czele i osób związanych) i zarządzono zwrot funduszy ukraińskich niewłaściwie wykorzystywanych. Kryzys krymski zo­staje uwzględniony także w oświadczeniu szefów państw i rządów Unii Euro­pejskiej z 6 marca 2014 r. Podkreślono w nim, że decyzja władz Autonomicz­nej Republiki Krymu o referendum w sprawie przyszłego statusu Krymu jest sprzeczna z konstytucją Ukrainy i w efekcie nielegalna.

W związku z późniejszymi wydarzeniami na Krymie (5-16 marca) wspólne oświadczenie w sprawie Krymu wydali też przewodniczący Rady Europejskiej H. Van Rompuy i przewodniczący Komisji Europejskiej J.E. Barroso (16 maca). Podkreślili, że referendum krymskie jest sprzeczne z konstytucją Ukrainy i z prawem międzynarodowym. Jest ono nielegalne i bezzasadne, a jego wyni­ki nie zostaną uznane. Wskazali też, że kryzys ukraiński musi być rozwiąza­ny w poszanowaniu integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy, w ramach konstytucji tego państwa i w ścisłej zgodności ze standar­dami międzynarodowymi. Obaj przewodniczący stwierdzili również, że Unia Europejska poczuwa się do: szczególnej odpowiedzialności za pokój, stabilność i pomyślność kontynentu europejskiego i będzie kontynuowała dążenia do osiąg­nięcia tych celów korzystając z wszelkich dostępnych kanałów. Wezwali oni także Rosję do wycofania jej sił zbrojnych do baz i ograniczenia ich liczby do przed- kryzysowej, zgodnie z odpowiednimi porozumieniami.

Przeprowadzenie referendum na Krymie spowodowało, że Rada przyjęła kolejne konkluzje już 17 marca. Jednoznacznie stwierdziła, że nie uznaje niele­galnego referendum i jego wyników, wskazując na niedemokratyczne warunki jego przeprowadzenia. Wyraziła też ubolewanie, że działania Rosji nie zmie­rzają do deeskalacji konfliktu. Wezwano Rosję do niepodejmowania kroków w celu aneksji Krymu z naruszeniem prawa międzynarodowego. Tego samego dnia Rada przyjęła decyzję i rozporządzenie implementujące, na mocy których nałożono sankcje personalne (ruch osobowy, finansowe i majątkowe, w tym dotyczące sprzecznego z prawem ukraińskim przenoszenia własności) tym ra­zem na przywódców rosyjskich, jednak z pominięciem prezydenta W. Putina i premiera Federacji D. Miedwiediewa, a także przywódcy autonomii Krymu, a z czasem również innych aktywistów i podmioty inne niż osoby fizyczne, w tym nawet przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu obu aktów prawnych przy­wołano powody wprowadzenia sankcji, do których zaliczono m.in. nielegalne przeprowadzenie referendum krymskiego oraz aktywność osób podważającą integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagraża­jącą, w tym polegającą na sprzecznych z konstytucją działaniach zmierzających do zmiany statusu jakiejkolwiek części terytorium Ukrainy.

Do wzmocnienia stanowiska Unii doszło w konkluzjach w sprawie Ukra­iny, zaaprobowanych przez Radę Europejską 20 marca 2014 r. Jednoznacznie odmówiono uznania referendum krymskiego za legalne. Zdecydowanie potę­piono też nielegalną aneksję Krymu i Sewastopola i odmówiono jej uznania. Rada Europejska zwróciła się do Komisji Europejskiej o przeprowadzenie oce­ny skutków prawnych aneksji i o zaproponowanie restrykcji gospodarczych, handlowych i finansowych dotyczących Krymu, które mogłyby być szybko implementowane.

Wyrazem odmowy uznania bezprawnej aneksji Krymu stały się sank­cje Rady w formie zakazu importu do Unii Europejskiej wszelkich towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola. W aktach tych przywołuje się nie tylko konkluzje Rady Europejskiej z 21 marca 2014 r., ale również i rezolucję Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 27 marca 2014 r. w sprawie integralności te­rytorialnej Ukrainy, co świadczy de facto o implementacyjnym działaniu Unii. Embargiem zostały objęte towary niemające świadectwa pochodzenia wydanego przez władze ukraińskie, co oznacza, że władze te nadal są uważane za uprawnione do ich wydawania w odniesieniu do towarów z regionu Krymu i Sewastopola, mimo że nie sprawują tam efektywnej kontroli. Restrykcje doty­czą nie tylko importu towarów, ale także udzielania, bezpośrednio lub pośred­nio, finansowania lub pomocy finansowej, jak również ubezpieczenia i rease­kuracji w zakresie, w jakim mają związek z przywozem towarów z tego regionu. Jest przy tym interesujące, że podobnych ograniczeń UE nie przyjęła wyraźnie w odniesieniu do żeglugi powietrznej między Unią Europejską a Krymem.

■ Stanowisko Rady Europy

Rada Europy zaprezentowała swoje poglądy na temat aneksji Krymu w dwóch rezolucjach Zgromadzenia Parlamentarnego: 1) w sprawie rozwoju sytuacji na Ukrainie: groźby dla funkcjonowania instytucji demokratycznych (rezolucja 1988/2014 z 9 kwietnia 2014 r.), 2) w sprawie ponownego rozważe­nia podstaw materialnych wcześniej uznanych listów uwierzytelniających de­legacji rosyjskiej (rezolucja 1990/2014/ z 10 kwietnia 2014 r.). Pierwsza z nich ma charakter materialny i dotyczy sytuacji na Ukrainie w ogóle. Jednak kilka jej ustępów dotyczy bezpośrednio Krymu. Zgromadzenie zauważa zatem, że zmiany demokratyczne i polityczne na Ukrainie zostały przesłonięte wydarze­niami na Krymie. Potępiło ono mocno w szczególności upoważnienie udzielone przez Radę Federacji Rosji prezydentowi W. Putinowi do użycia siły wojskowej na Ukrainie. Z równą mocą potępiono rosyjską agresję wojskową i będącą jej konsekwencją aneksję Krymu. Zdaniem Zgromadzenia stanowi ona jaskrawe naruszenie prawa międzynarodowego, w tym Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu końcowego KBWE z Helsinek, Statutu i podstawowych zasad Rady Eu­ropy. Zgromadzenie odrzuciło argumentację Rosji usprawiedliwiającą agresję i aneksję, w tym zwłaszcza rzekome przejęcie władzy w Kijowie przez prawi­cową ekstremę, co miałoby stanowić bezpośrednie zagrożenie dla rosyjskiej mniejszości w tym kraju, a przede wszystkim na Krymie. Zwróciło również uwagę, że żadne działania secesjonistyczne czy też na rzecz integracji z Rosją nie miały miejsca na Krymie i nie uzyskiwały szerszego wsparcia w miejsco­wej ludności do czasu zbrojnej interwencji Rosji. Wnioskuje ono z tego, że secesja i aneksja są inspirowane przez władze rosyjskie przy wsparciu w posta­ci interwencji zbrojnej. Zgromadzenie Parlamentarne jednoznacznie uznało, że tzw. referendum krymskie było sprzeczne zarówno z konstytucją Ukrainy, jak i Krymu, a wyniki są niewiarygodne. W konsekwencji wyniki referendum i bezprawna aneksja Krymu są pozbawione skutku prawnego i nie są uznane przez Radę Europy. Przy tej okazji potwierdzono mocne wsparcie dla niezależ­ności, suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy. Wezwało ono Rosję, w kontekście wypowiedzenia przez nią umów związanych ze stacjonowaniem wojsk na Krymie, do niezwłocznego wycofania sił zbrojnych z Krymu. Ponadto dostrzeżono, że aneksja Krymu przez Rosję doprowadziła do naruszania praw   osób należących do mniejszości tatarskiej i ukraińskiej. Wyrażono oczekiwa­nie, że naruszyciele zostaną bezzwłocznie powstrzymani i ścigani.

Druga z rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego ma charakter instytu­cjonalny i dotyczy konsekwencji poważnych naruszeń podstawowych zasad Statutu Rady Europy przez Rosję w efekcie jej działań w stosunku do Ukrainy, w tym Krymu. Zgromadzenie uznało, że działania Rosji zmierzające do aneksji Krymu, a zwłaszcza okupacja wojskowa Krymu i groźba użycia siły wojsko­wej, uznanie wyników nielegalnego referendum i późniejsza aneksja Krymu do Rosji, stanowią „bez jakiejkolwiek wątpliwości” poważne naruszenie prawa międzynarodowego. Z kolei naruszenie memorandum w sprawie gwarancji bezpieczeństwa z 1994 r. podważa zaufanie do innych umów międzynarodo­wych, w tym zwłaszcza porozumień rozbrojeniowych i o nieproliferacji broni jądrowej. Działania te są sprzeczne ze Statutem Rady Europy i zobowiązania­mi przyjętymi przez Rosję w następstwie jej przystąpienia do Rady Europy w 1996 r. Zgromadzenie stwierdziło, że naruszając suwerenność i integral­ność terytorialną Ukrainy Rosja stworzyła zagrożenie dla stabilności i poko­ju w Europie. Aneksja Krymu i kroki do niej prowadzące stanowią wzór dla innych części Ukrainy, gdzie mają miejsce podobne wydarzenia. Szczególnie krytycznie oceniono zachowanie członków Rady Najwyższej Rosji aprobujące i umożliwiające dalsze bezprawne postępowanie władz centralnych (jedno­myślne upoważnienie do użycia siły wojskowej, aprobata dla nowelizacji kon­stytucji Rosji wynikającej z aneksji Krymu, ratyfikacja nielegalnego traktatu o zjednoczeniu). Dostrzeżono ponadto pogarszającą się sytuację mniejszości ukraińskiej i tatarskiej, wzywając Rosję, „która nielegalnie sprawuje kontrolę nad tym terytorium”, do zapewnienia poszanowania ich praw. Zgromadzenie zdecydowało o zawieszeniu do końca 2014 r. praw delegacji Rosji w zakresie głosowania w organach Rady, reprezentowania w Prezydium Zgromadzenia, Komitetu Prezydialnego i Komitetu Stałego oraz prawa udziału w misjach ob­serwacji wyborów. Zastrzeżono jednocześnie prawo anulowania listów uwie­rzytelniających delegacji rosyjskiej, jeśli Rosja nie doprowadzi do deeskalacji sytuacji i uchylenia aneksji Krymu.

Wnioski

W świetle przedstawionej argumentacji oraz stanowisk państw i, przede wszystkim, konsekwentnego podejścia organizacji międzynarodowych w od­niesieniu do Krymu należy uznać, że według prawa międzynarodowego Krym i przestrzeń powietrzna znajdująca się nad nim podlegają suwerenności teryto­rialnej Ukrainy. Tylko Ukraina ma formalnie wyłączne i zupełne władztwo nad tym regionem. Aneksja dokonana przez Rosję jest prawnie bezskuteczna i nie zmienia statusu prawnomiędzynarodowego Krymu i Sewastopola jako integralnych części Ukrainy. Terytoria te mają obecnie status terytoriów bezpraw­nie okupowanych. W konsekwencji wszelkie akty dotyczące Krymu, w tym żeglugi powietrznej nad tym obszarem znajdują się w wyłącznej kompetencji Ukrainy. Akty Rosji dotyczące Krymu i żeglugi powietrznej nad tym regionem są z mocy prawa międzynarodowego bezprawne i nieważne. Zarazem kompe­tencja Ukrainy wobec Krymu powinna być wykonywana zgodnie z prawem międzynarodowym, w tym - w odniesieniu do żeglugi powietrznej - ze zobowiązaniami wynikającymi z konwencji ICAO.

Stosunek ICAO do władzy Rosji nad przestrzenią powietrzną Krymu i Sewastopola

Uwagi wstępne: stan żeglugi powietrznej w odniesieniu do Krymu i Sewastopola

W omawianym regionie czynne są przede wszystkim dwa lotniska: Symfero­pol (ponad 1,2 mln pasażerów rocznie) i Sewastopol. Do czasu kryzysu krym­skiego obsługiwały one zarówno linie ukraińskie i rosyjskie, jak też wiele innych linii zagranicznych (tureckie, austriackie, republik bałtyckich, niektóre tanie linie lotnicze, jak WizzAir czy AtlasJet). Wskutek zaostrzania się konfliktu Ukraina zdecydowała 16 marca 2014 r. o zamknięciu wymienionych lotnisk. Chwilowo ruch lotniczy zamarł. Z momentem bezprawnej aneksji Krymu i Sewastopola wznowiono ruch lotniczy. Jednak z lotnisk korzystają jedynie linie rosyjskie.

ICAO - kompetencje i struktura

Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego to powszechna or­ganizacja międzynarodowa działająca na podstawie konwencji chicagowskiej z 7 grudnia 1944 r., w szczególności jej części II, która wprost odnosi się do ICAO²³. Przedmiotem jej zainteresowania i kompetencji jest międzynarodo­wa cywilna żegluga powietrzna (jej władzą nie jest objęta żegluga prowadzona przez samoloty wojskowe i państwowe - art. 3). Jej cele określa art. 44 konwen­cji. Ustanawia ona zasady i ustala techniki międzynarodowej żeglugi powietrz­nej, między innymi po to, aby zapewnić bezpieczeństwo żegludze.

Głównymi organami ICAO są Zgromadzenie i Rada (art. 43). Znaczenie mają także inne organy, w tym np. Komisja Żeglugi Powietrznej. W prakty­ce najważniejszym organem politycznym i decyzyjnym jest Rada (art. 50-55), która m.in. podejmuje kluczowe decyzje bieżące i przyjmuje większością % wiążące standardy międzynarodowe i niewiążące zalecane praktyki w formie załączników do konwencji (art. 54 lit. l). W tym dziele wspiera ją Komisja Żeglugi Powietrznej (art. 57). Rada ICAO składa się z 33 członków, wyłonionych na trzyletnie kadencje w trzech kategoriach: a) państwa o podstawowym zna­czeniu w transporcie lotniczym, w tym Federacja Rosyjska, b) państwa wno­szące największych wkład w żeglugę cywilną, c) państwa wybierane według klucza zapewniającego reprezentację geograficzną. Obecna kadencja obejmu­je lata 2014-2016, a członkiem Rady w ramach trzeciej kategorii jest Polska. Członkiem Rady w tej kadencji nie jest Ukraina. Rada podejmuje decyzje większością głosów swoich członków. Może ona delegować swe kompetencje na komisje złożone z niektórych jej członków (art. 52).

Stanowisko ICAO wobec aneksji Krymu. ICAO a ONZ

Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego stanowi organizację wyspecjalizowaną systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych w rozumie­niu art. 57 i n. KNZ. W tym sensie wykonuje ona zadania w zakresie cywilnego transportu lotniczego, które są jej poniekąd powierzone przez ONZ. ICAO za­warła umowę o współpracy z ONZ 13 maja 1947 r.. W tym kontekście powsta­je pytanie, czy jako organizacja wyspecjalizowana należąca do systemu ONZ może ona ignorować ustalenia Organizacji, w tym Zgromadzenia Ogólnego (rezolucji z 27 marca 2014 r. w sprawie integralności terytorialnej Ukrainy). Umowa o współpracy z 1947 r. przewiduje, że ONZ może formułować zalece­nia pod adresem ICAO, która zobowiązała się do współpracy z organami Rady Gospodarczej i Społecznej ONZ (art. V). Ponadto w umowie uregulowano zasady konsultacji wzajemnych, wymiany informacji i dokumentów, dostar­czania informacji ONZ i udzielania pomocy jej organom (art. VI-VIII, IX). Nie ma jednak mowy o formalnym podporządkowaniu ICAO czy o obowiązku wykonywania uchwał organów ONZ. Nie oznacza to jednak, że ICAO będzie mogła ignorować akty ONZ. W szczególności zajmowanie stanowiska radykal­nie różnego od ONZ jako organizacji powszechnej i kompetentnej, zwłaszcza w sferze reagowania na naruszenia pokoju, akty agresji czy zagrożenia/naru­szenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, byłoby naruszeniem za­sad współpracy wzajemnej. Trzeba też pamiętać, że niemal te same państwa wchodzą w skład ONZ i są członkami ICAO. Byłoby objawem schizofrenii, gdyby w różny sposób zachowywały się w tej samej sprawie.

ICAO nie wydała jednoznacznego oświadczenia dotyczącego aneksji Kry­mu i Sewastopola przez Rosję. Niemniej za pośrednictwem swoich przedsta­wicieli, zwłaszcza Sekretarza Generalnego R. Benjamina, zaprzecza rosyjskim doniesieniom prasowym, jakoby ICAO uznała zwierzchnictwo czy inny typ władztwa Rosji nad Krymem i Sewastopolem. W świetle przytoczonego sta nu prawa międzynarodowego i stanowiska państw oraz organizacji międzyna­rodowych jest prawnie niedopuszczalne uznanie jakiejkolwiek formy władzy Rosji nad terytorium Krymu i Sewastopolem.

Implementacja stanowiska ICAO w sprawie Krymu

■ Stanowisko Eurocontrol w związku z aneksją Krymu

W Europie działa Europejska Organizacja ds. Bezpieczeństwa Żeglugi Po­wietrznej (Eurocontrol). Skupia ona 40 członków, w tym Ukrainę, lecz nie Rosję, oraz Unię Europejską. Podstawą jej działania jest Międzynarodowa konwencja o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa żeglugi powietrznej Eu­rocontrol z 13 grudnia 1960 r., w jej wersji skonsolidowanej z 1997 r. (tzw. konwencja zrewidowana).

W dniu 3 marca 2014 r. Eurocontrol potwierdziła zamknięcie lotnisk na Kry­mie i odmówiła uznania rosyjskiego władztwa nad przestrzenią powietrzną Kry­mu i Sewastopola oraz nad portami lotniczymi w Symferopolu i Sewastopolu. Wprowadziła również zalecenia zakazujące lotów do tych portów lotniczych.

■ ICAO wobec problemu wykonywania władztwa nad Krymem

■ dopuszczalność przyznania Rosji kompetencji do wykonywania władztwa w zakresie badania ewentualnych wypadków i incydentów lotniczych w odniesieniu do Krymu i Sewastopola

Zgodnie z art. 26 konwencji ICAO w razie wypadku samolotu umawiającej się strony na terytorium innej umawiającej się strony, który obejmuje śmierć lub poważną szkodę, lub wykazującego poważne techniczne uszkodzenie w sa­molocie lub urządzeniach służących do żeglugi, państwo, w którym wypadek nastąpił (na terytorium którego do niego doszło), zobowiązane jest wszcząć dochodzenie w celu wyjaśnienia jego okoliczności tak dalece, jak jego prawo na to pozwala i zgodnie z procedurami, jakie mogą być zalecone przez ICAO. Państwo, którego samolot miał wypadek, jest uprawnione do mianowania ob­serwatorów z prawem obecności w dochodzeniu. Wyniki dochodzenia muszą być zakomunikowane „państwu przynależności samolotu”. Z lektury tego po­stanowienia wynika, że gdyby na Krymie lub w Sewastopolu doszło do wy­padku lotniczego, to jedynie właściwym państwem do jego badania byłaby Ukraina. Status prawnomiędzynarodowy Krymu i Sewastopola, jak wynika z wcześniejszych ustaleń, nie uległ bowiem zmianie.

Jednakże w nawiązaniu do art. 26 Rada przyjęła załącznik 13, który dotyczy badania wypadków lotniczych i incydentów lotniczych. Stanowi on wszakże nie tylko potwierdzenie art. 26, ale również rozwija jego regulację w odniesieniu do podejmowania dalszych działań, innych niż dochodzenie. Precyzuje on też znaczenie tytułowych zdarzeń lotniczych. Zgodnie z regułą 5.1 załącznika 13, nadal państwo miejsca zdarzenia ma jurysdykcję w odniesieniu do badania wypadków. Wszelako może ono delegować w całości lub części jego prowadzenie na rzecz innego państwa lub regionalnej organizacji zajmującej się badaniem wypadków na zasadzie wzajemnego porozumienia i zgody. W każdym wypad­ku państwo miejsca zdarzenia zobowiązane jest do podjęcia wszelkich środków w celu ułatwienia badania. Zaleca się zawieranie takich porozumień również w przypadku poważnych incydentów lotniczych (reguła 5.1.1). Oznacza to, że delegacji nie może uchwalić żaden organ ICAO. Może do niej dojść wyłącznie na podstawie dobrowolnie wynegocjowanej umowy międzynarodowej.

Czy te unormowania mogą być rozumiane w taki sposób, że Ukraina mo­głaby delegować na Rosję badanie wypadków i incydentów na Krymie lub w Se­wastopolu na podstawie zawartego z Rosją porozumienia międzynarodowego? Prima facie wydaje się, że tak. Jednak jest to fałszywa intuicja. W regulacji ICAO chodzi bowiem zgoła o całkowicie inną sytuację, a mianowicie taką, że państwo miejsca zdarzenia, czyli państwo sprawujące suwerenność nad terytorium, na którym doszło do wypadku lub incydentu, może przez umowę międzynarodo­wą umożliwić jego badanie w odniesieniu do statku, który uległ wypadkowi lub jest uczestnikiem incydentu. Tymczasem w przypadku Krymu i Sewastopola mielibyśmy do czynienia z zupełnie innym rozwiązaniem. Oto Ukraina delego­wałaby na Rosję na podstawie umowy nie prawo badania konkretnego wypad­ku/incydentu, lecz prawo do delegowania prawa badania wypadku/incydentu z udziałem samolotu państwa trzeciego (swoista subdelegacja). Takie rozwią­zanie byłoby jednak sprzeczne z konwencją ICAO. Ukraina powinna pozostać jedynie uprawnioną do zawierania umów w sprawie delegowania uprawnień do badania wypadków/incydentów lotniczych na terytorium Krymu i Sewastopo­la. Dotyczy to również Rosji, której samolot mógłby ulec wypadkowi lub wziąć udział w incydencie lotniczym. Sytuacji tej nie może zmienić nawet ewentualna umowa między Ukrainą a Rosją. Można byłoby ją odczytywać jako próbę lega­lizacji nielegalnie wytworzonego stanu faktycznego.

W tych okolicznościach w razie wypadku/incydentu, co do którego Ukraina zawarłaby umowę z państwem trzecim, którego samolot uległ wypadkowi lub jest uczestnikiem incydentu, Rosja jest zobowiązana do umożliwienia takiego badania bez udziału jej służb, poza przypadkiem ochrony miejsca wypadku/ incydentu.

■ Trójstronne negocjacje ICAO - Rosja - Ukraina dotyczące Krymu

W dniu 8 kwietnia 2014 r. po raz pierwszy doszło do spotkania przedsta­wicieli Ukrainy i Federacji Rosyjskiej w siedzibie ICAO w Paryżu. Tym samym rozpoczęły się trójstronne negocjacje dotyczące praktycznych aspektów żeglugi powietrznej nad Krymem i w Sewastopolu. Są one wykorzystywane przez stronę rosyjską, o czym świadczą doniesienia prasowe, do walki propagandowej i przekonywania opinii publicznej, że ICAO uznała władzę Rosji nad Krymem. Są one dementowane przez ukraińskie czynniki polityczne i media. Rokowa­nia te znajdują się w toku, ich przedmiot nie jest jasny ani wynik przesądzony.

Podsumowanie

Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z prawem międzynarodo­wym Krym wraz z Sewastopolem pozostają integralną częścią terytorium Ukrainy. Aneksja Krymu i Sewastopola przez Rosję jest sprzeczna z prawem międzynarodowym i nieważna z mocy prawa (naruszyła normę bezwzględnie wiążącą w formie zakazu agresji i zasadę zakazującą aneksji terytoriów zawo­jowanych). Ukraina w konsekwencji sprawuje nadal suwerenność terytorialną nad Krymem i Sewastopolem, a akty Rosji wobec tych terytoriów są bezprawne i nieważne. Ukraina jest wyłącznie uprawniona do zarządzania przestrzenią powietrzną nad tym regionem. Nie istnieje więc możliwość delegowania kom­petencji w zakresie badania wypadków i incydentów lotniczych, które ewentu­alnie mogłyby mieć miejsce na terytorium Krymu i Ukrainy. Takie rozwiązanie nie jest dopuszczalne zarówno na mocy uchwały Rady ICAO, jak i jej Zgromadzenia, ani w drodze umowy między Rosją a Ukrainą, poza przypadkiem delegowania kompetencji do badania wypadku/incydentu, którego uczestni­kiem jest samolot rosyjski. W pozostałych wypadkach państwem wyłącznie właściwym do zawarcia umowy jest Ukraina.

*Autor jest profesorem zwyczajnym, doktorem hab. nauk prawnych, prorektorem Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, ekspertem ds. legislacji Biura Analiz Sejmowych

[Od Redakcji OK: Opinię sporządzoną 14 lipca 2014 r. na zlecenie Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość,  wydaną w „Zeszytach Prawniczych” 3/2014 BAS, publikujemy bez przypisów]