Prezes Trybunału Konstytucyjnego w Senacie

Foto: Katarzyna Czerwińska, Kancelaria Senatu RP

Podczas 35 posiedzenia Senatu prof. Andrzej Rzepliński, prezes Trybunału Konstytucyjnego przedstawił senatorom informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2012 r., którą przytaczamy w całości.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Mam zaszczyt przedstawić Wysokiemu Senatowi w imieniu wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego kilka refleksji na temat najistotniejszych, moim zdaniem, problemów, jakie wynikają z pracy orzeczniczej Trybunału w roku zeszłym, w 2012 r. Te wyroki rozbudowują bogaty już konstytucyjny dorobek orzeczniczy Trybunału. I tak jak to bywa z dorobkiem, czasami stajemy przed problemem ujednolicania orzecznictwa Trybunału, czyli tych dobrze już ponad tysiąca pięciuset wyroków i wielu tysięcy innych orzeczeń, które tworzą dorobek konstytucyjny, doktrynę konstytucyjną polskiego sądu konstytucyjnego, stojącego na straży porządku konstytucyjnego naszego państwa.

Do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego coraz częściej nawiązuje Europejski Trybunał Praw Człowieka, i to nie tylko w orzeczeniach dotyczących Polski, ale również w orzeczeniach dotyczących innych państw, co świadczy o dorobku, o znaczeniu i pozycji merytorycznej naszego sądu konstytucyjnego nie tylko w relacji do sądów konstytucyjnych państw unijnych, ale i sądów konstytucyjnych naszych wschodnich sąsiadów, jak chociażby w przypadku Ukrainy czy Rosji. Z obydwoma sądami konstytucyjnymi tych krajów utrzymujemy robocze kontakty.

Trybunał na etapie rozpoznawania merytorycznego wydał w zeszłym roku sto dwadzieścia dwa orzeczenia, w tym sześćdziesiąt siedem wyroków oraz pięćdziesiąt pięć postanowień o umorzeniu postępowania. Chcę podkreślić, że w tym drugim przypadku nie są to mniej ważne orzeczenia, wymagają one równie uważnej, dokładnej i konsumującej czas pracy, tylko z różnych przyczyn, wynikających z przepisów prawa czy wprost z konstytucji, są umarzane.

W zeszłym roku odnotowaliśmy siedmioprocentowy wzrost liczby orzeczeń w porównaniu z rokiem poprzednim. Dane, którymi dysponuję na dzień dzisiejszy, wskazują, że w tym roku wydamy znów nieco więcej, ale niewiele więcej – zresztą statystyka nie ma tutaj tak wielkiego znaczenia, znaczenie ma tylko jakość orzeczeń – bo tak się jakoś, nie wiem, czy w sposób naturalny, czy jakoś inaczej, nie wiem, jak można to określić, składa. Podobne liczby, jeżeli chodzi o orzeczenia, charakteryzują pracę sądów konstytucyjnych w innych państwach unijnych.

W trzydziestu pięciu sprawach, a więcej częściej niż w co drugiej sprawie Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przynajmniej jednego z kwestionowanych zapisów. Relacje wyroków o hierarchicznej zgodności do wyroków o hierarchicznej niezgodności nie odbiegają u nas od tego, co wynikało z orzeczeń w latach poprzednich. Przeważająca większość wyroków – 99% – jest efektem następczej kontroli konstytucyjności prawa. Sędziowie konstytucyjni zgłosili zdania odrębne do co trzeciego wyroku.

W ramach wstępnego rozpoznania skarg konstytucyjnych i wniosków Trybunał wydał sześćset piętnaście postanowień i dwieście dwa zarządzenia. Z wynikiem pozytywnym kontrole przeszło sześćdziesiąt siedem skarg konstytucyjnych oraz dziesięć wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej – są to przede wszystkim gminy i związki zawodowe.

Trybunał skierował do Sejmu jedno postanowienie sygnalizacyjne – dotyczące uprawnień najemców byłych mieszkań zakładowych przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe. To była sygnalizacja z 14 lutego 2012 r. Wprawdzie z inicjatywy Senatu trwają prace ustawodawcze nad projektem zawierającym konstytucyjnie pożądane rozwiązanie, jednak do pełnego uwzględnienia sygnalizacji niezbędne będzie uregulowanie problematyki spółdzielczości mieszkaniowej w nowym, spójnym koncepcyjnie i czytelnym konstrukcie normatywnym. Jak wiemy, takie prace – i to intensywne – trwają także w Sejmie, a więc jest nadzieja, że dopracujemy się wreszcie systemowej, prospektywnej, regulującej jakże ważny problem spółdzielczości… Z natury rzeczy Trybunał temu sprzyja, oczywiście z perspektywy obowiązującej konstytucji, reguły zapisanej w jej art. 2 mówiącej o demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Warto zauważyć, że w orzecznictwie z ostatnich kilkunastu miesięcy Trybunał dostrzegł potrzebę gruntownej weryfikacji i zmiany nie tylko uregulowań dotyczących spółdzielni, ale także prawa prasowego oraz ogrodnictwa działkowego. Wszystkie wniesione do Trybunału sprawy dotyczyły hierarchicznej kontroli norm, a więc głównego pola aktywności Trybunału. Nie wniesiono spraw dotyczących konstytucyjności, działalności i celów partii politycznych.

Wpływ spraw kształtował się na poziomie zbliżonym do roku poprzedniego, ale był to trzeci rok pod względem liczby spraw, wpływu spraw do Trybunału w jego historii. Rocznie wpływa do Trybunału od czterystu do sześciuset spraw. W ubiegłym roku było to czterysta osiemdziesiąt sześć spraw. Najaktywniejszymi inicjatorami kontroli konstytucyjności prawa w zeszłym roku byli… Rzecznik praw obywatelskich złożył dziewiętnaście wniosków, a posłowie – siedemnaście. Pytań prawnych sądów mieliśmy czterdzieści dwa. Największa liczba skarg konstytucyjnych wpłynęła od osób fizycznych, osób prywatnych i osób prawnych – trzysta dwadzieścia. Skargi stanowiły więc 2/3 wszystkich spraw wnoszonych do Trybunału w zeszłym roku. Podobną sytuację notujemy w roku bieżącym. Wcale często sprawy merytorycznie rozpatrywane, które zawisły przed Trybunałem ze skargi konstytucyjnej, dotyczą ważnych precedensowych problemów konstytucyjnych naszego państwa.

Nowy kształt prokuratury… Myślę, że warto zwrócić na to uwagę pań i panów senatorów. Nowy kształt prokuratury, wyrażający się w odseperowaniu urzędu ministra sprawiedliwości i urzędu prokuratora generalnego, poskutkował z naszej perspektywy – pozytywnie i symptomatycznie – istotnym wzrostem liczby wniosków do Trybunału pochodzących od prokuratora generalnego. Wzrost ten jest niebagatelny, bo w latach, w których urzędy ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego były objęte unią personalną, takie wnioski prokuratora generalnego były zupełnie sporadyczne, jeżeli w jakimś roku coś się trafiło, to jeden. Sytuacja zmieniła się w ostatnich dwóch latach, myślę o roku 2012 i 2011. W 2011 r. było jedenaście takich wniosków, a w zeszłym roku dwanaście. Również ciężar gatunkowy tych spraw jest znaczący w kontekście praw i wolności podstawowych. Co charakterystyczne, prokurator generalny, zgodnie z treścią zmienionej ustawy, przepisu ustrojowego ustawy o prokuraturze, jako organ, którego zadaniem jest ochrona, stanie na straży prawa, inicjuje istotne w kontekście praw i wolności sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podmioty inicjujące postępowanie przed Trybunałem mają niekiedy wspólną perspektywę działania i ona dotyczy, co charakterystyczne akurat dla nas… Rzecznik praw obywatelskich i prokurator generalny przedłożyli Trybunałowi w 2011 r. i w 2012 r. siedem wniosków dotyczących prawa policyjnego, a konkretnie kwestii związanych z czynnościami operacyjnymi i z retencją danych pozyskiwanych w firmach telekomunikacyjnych. To kwestia niezwykle istotna w kontekście z jednej strony bezpieczeństwa państwa, a z drugiej strony bezpieczeństwa obywatela, który ma się czuć bezpiecznie i być bez strachu wobec własnego państwa. Te sprawy, te siedem wniosków jako prezes Trybunału połączyłem w jeden, odbyła się jedna narada, już jest wyznaczona kolejna, po kilku miesiącach, po opracowaniu przez sędziego referenta uwag do pierwszego projektu, i myślę, że we wrześniu, a bez wątpienia w październiku będzie rozprawa, po której zapadnie wyrok.

Rzecznik praw obywatelskich, co również jest istotne, a na co pozwala mu obowiązujące prawo, zaczął przyłączać się częściej, niż to było poprzednio, do skarg konstytucyjnych. Znacznie zwiększa to możliwości takiego bardziej kompleksowego podejścia do skargi, która z definicji jest konkretna i dotyczy konkretnej sprawy i konkretnego przepisu będącego jej podstawą. Rzecznik, ponieważ może inicjować kontrolę abstrakcyjną, przyłączając się do sprawy, wzmacnia ją przede wszystkim przez prawną argumentację i przez podnoszenie kwestii, które wynikają z doświadczeń, z pracy rzecznika praw obywatelskich.

Senatorowie tradycyjnie zachowali powściągliwość we wnoszeniu spraw do Trybunału. Przedłożyli wprawdzie tylko jeden wniosek, lecz dotyczący społecznie istotnej kwestii zawieszania emerytury w związku z kontynuacją zatrudnienia. Trybunał podzielił konstytucyjne wątpliwości wnioskodawców, rozstrzygając o zakresowej niekonstytucyjności zakwestionowanej przez grupę senatorów regulacji. Trybunał w miarę możliwości traktuje wnioski grupy parlamentarzystów, czyli wnioski grupy senatorów czy grupy posłów, priorytetowo. Nie inaczej było w tym przypadku. Nie można wykluczyć, że orzeczenie w przywołanej sprawie zapadłoby wcześniej, gdyby nie to, że reprezentant grupy senatorów z powodów osobistych nie mógł dotrzeć na rozprawę, przez co musiała ona być przez Trybunał odroczona, a dodatkowo zaistniała jeszcze jedna proceduralna potrzeba odroczenia i orzeczenie zamiast zapaść w lipcu zeszłego roku, zapadło ostatecznie w grudniu.

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Ze względu na znaczącą liczbę ubiegłorocznych orzeczeń Trybunału oraz ich różnorodność tematyczną nie jest oczywiście możliwe, żebym prezentował wszystkie orzeczenia, jak również to, żebym prezentował wszystkie ważne orzeczenia, więc skupię się na tych, które mają kluczowe znacznie dla kontroli hierarchicznej zgodności konstytucyjności naszych aktów normatywnych i zasługują na przywołanie w tej Izbie.

Praktycznie każdego roku Trybunał ma do czynienia ze sprawami, w których wystarczającą podstawą wyrokowania o niekonstytucyjności są różnorakie wady procesu stanowienia prawa. Są to sprawy najtrudniejsze z punktu widzenia skutków orzeczenia. Jest tak szczególnie wówczas, gdy sprawa trafia do Trybunału po kilku latach obowiązywania przepisu, a funkcjonowanie, wykonywanie zaskarżonej ustawy czy przepisu ustawy spowodowało wydatki albo przychody. Orzeczenie niekonstytucyjności trybu uchwalenia takiej ustawy pociąga za sobą bowiem konieczność wydatkowania z budżetu państwa czasami kilku miliardów złotych. I wtedy w Trybunale Konstytucyjnym pojawia się problem, na ile sąd konstytucyjny ma prawo generowania dodatkowych kosztów. Stąd, mówiąc o tym, upraszam Wysoką Izbę o zachowanie szczególnej staranności w procesie stanowienia prawa. Jakakolwiek kwalifikowana niekonstytucyjność w tym obszarze oznacza, że Trybunał musi derogować całą ustawę, ze wszystkimi tego skutkami dla porządku prawnego, dla praw obywateli, ale również – choć bywa tak nie w każdej sprawie, jednak wystarczają te przypadki, które znamy – dla budżetu państwa.

Trybunał orzekł w zeszłym roku, że poprawka polegająca na dopisaniu do ustawy zmieniającej ustawę o dostępie do informacji publicznej przesłanek ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wykraczała poza materię nowelizacji, nie była konieczna dla realizacji jej celu wyrażającego się w transpozycji dyrektywy unijnej w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Tu akurat na szczęście Trybunał miał możliwość skontrolowania procesu stanowienia tej ustawy bezpośrednio po jej uchwaleniu.

Chciałbym na marginesie zauważyć, że w toku rozpoznania merytorycznego znajduje się sprawa wniesiona w ubiegłym roku przez Krajową Radę Sądownictwa, a rozpoznając ją, Trybunał najprawdopodobniej będzie miał okazję wypowiedzieć się w przedmiocie problemu dotyczącego przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej prawo o ustroju sądów powszechnych na posiedzeniu komisji sejmowej, wbrew – według wnioskodawców, według Krajowej Rady Sądownictwa – wymogowi skierowania tego projektu na posiedzenie plenarne Sejmu. Tak więc tutaj Trybunał wypowie się w sprawie fundamentalnej konstytucyjnej kwestii prawa parlamentarnego. Zresztą orzecznictwo Trybunału od 1989 r. to prawo współkształtowało, a nawet – trzeba tak powiedzieć – kształtowało je tak, aby proces legislacyjny w Polsce gwarantował to, co wynika wprost z art. 2 konstytucji: Polska jest państwem demokratycznym i fundamentalne znaczenie ma to, że prawo jest w niej stanowione demokratycznie.

W ostatnim czasie Trybunał zamknął, można powiedzieć, cykl spraw dotyczących zasad dostępu do niektórych zawodów prawniczych: notariusza, radcy prawnego, adwokata czy komornika. Przesądził tym samym o zgodności z konstytucją kwestionowanych rozwiązań służących szerokiemu dostępowi do tych zawodów, zwiększeniu konkurencji, obniżeniu kosztów obsługi prawnej, ale przede wszystkim zwiększeniu dostępu naszych uboższych współobywateli nie tylko do sądu, ale również do możliwości inicjowania różnego typu działalności gospodarczej.

Skontrolowane przez Trybunał w zeszłym roku przepisy miały na celu wykonanie wcześniejszych orzeczeń Trybunału, z lat 2006–2008. Kontrolowaliśmy przepisy, które były reakcją ustawodawcy na tamte rozstrzygnięcia. Chodziło o to, aby zapewnić nie tyle szerszy, ile po prostu szeroki dostęp do zawodów prawniczych, generujący nie tylko możliwości znalezienia przez absolwentów szkół prawa sensownej pracy, lecz także… Chodziło jednocześnie o to, żeby w żadnej mierze nie odbyło się to kosztem jakości tych usług – właśnie z uwagi na klientów usług prawniczych – a więc żeby za niższą cenę… żeby to, że będzie łatwiej i taniej, nie oznaczało tego, że będzie gorzej. Myślę, że wypracowaliśmy takie warunki, które gwarantują, iż jakość tych usług będzie wcale nie niższa niż przed przyjęciem pierwszych ustaw deregulacyjnych w tym zakresie. To był oczywiście bardzo wrażliwy obszar orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok w sprawie rodzinnych ogrodów działkowych z 11 lipca 2012 r. W tej dziedzinie stosunków społecznych ukształtował się, zresztą na skutek przyjęcia – wbrew dwóm wyrokom Trybunału Konstytucyjnego, z 1995 r. i 2004 r. – określonych rozwiązań ustawowych będących efektem albo zupełnego, albo częściowego ignorowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynikających wprost z konstytucji… Sprawa, o której mówię, ten wyrok z 11 lipca 2012 r., została zainicjowana przez pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, co wskazywało na to, że problemy wynikające ze stosowania przepisów tej ustawy rodzą istotne pytania po stronie najwyższego organu wymiaru sprawiedliwości w naszym państwie, czyli Sądu Najwyższego. Stan prawny przedstawiony w stanowisku pierwszego prezesa, a także w stanowisku prokuratora generalnego i w stanowisku Sejmu, wskazywał na to, że mamy do czynienia ze stanem prawa, który jest nie do pogodzenia z wartościami demokratycznego państwa, z wartościami państwa prawnego. Ustawodawca formalnie nie wykluczył możliwości utworzenia innych, konkurencyjnych organizacji ogrodniczych, jednakże nie uregulował sposobu ich funkcjonowania, był to więc swoisty paragraf dwudziesty drugi, czego w państwie prawnym tolerować nie sposób. Jednocześnie ustawodawca zagwarantował jednemu stowarzyszeniu, wprost wymienionemu w ustawie, przywileje, w tym wyłączność na tworzenie i zagospodarowanie rodzinnych ogrodów działkowych czy też prawo nieodpłatnego pozyskiwania pod te ogrody gruntów należących do Skarbu Państwa, przekazywanych w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste z mocy samego prawa. Możliwość korzystania z rodzinnego ogrodu działkowego, co było tutaj konstytucyjnie niezwykle istotne, uzależniona została od przymusowego członkostwa w stowarzyszeniu. A więc pod reżimem tego prawa każdy mógł tworzyć dowolne stowarzyszenia ogrodnictwa działkowego, ale pod warunkiem, że zapisze się do jednego, wymienionego w ustawie stowarzyszenia. Jak wiemy, w Sejmie trwają intensywne prace legislacyjne w tym zakresie. I jestem przekonany, że nasz parlament zdąży z uchwaleniem ustawy do początku przyszłego roku. Bo odroczenie… Wejście tego orzeczenia w życie zostało przez Trybunał odroczone o osiemnaście miesięcy.

Szczególne znaczenie z punktu widzenia orzecznictwa Trybunału mają w ostatnich latach sprawy dotyczące oceny konstytucyjności rozwiązań przeciw- i antykryzysowych. Aktualnie rozpatrujemy niezwykle trudną sprawę z wniosku grupy posłów, dotyczącą składki rentowej i oceny konstytucyjności zarówno procedury, jak i samej definicji tego, czym jest składka rentowa oraz w jakim trybie i pod jakimi warunkami zmiany w tym obszarze mogą być dokonywane, na przykładzie tej konkretnej ustawy.

Kontrolując konstytucyjność prawa, Trybunał nie może jednak abstrahować od aktualnych zjawisk społecznych i gospodarczych, czemu się dziwią mniej wykształceni publicyści, którzy uważają, że to się znajduje poza kognicją Trybunału. Tymczasem konstytucja wprost zmusza Trybunał – nie mówię tego z przyganą – do zważania na to, na ile wyroki Trybunału mogą generować wydatki nieprzewidziane w ustawie budżetowej, a równowaga finansów publicznych jest wspólnym zadaniem, wspólną odpowiedzialnością wszystkich organów władzy publicznej w Polsce. Nie ma przestrzegania praw człowieka w państwie, które ma niestabilny budżet i ucieka się do dodrukowywania pieniędzy bez jakiejś sensownej perspektywy ich zużytkowania w procesie gospodarczym.

Wśród wyroków zawierających konstytucyjną ocenę rozwiązań przeciw- i antykryzysowych, które trafiają do Trybunału równie często obecnie, jak w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy byliśmy w okresie transformacji ustrojowej od gospodarki socjalistycznej do gospodarki rynkowej, na szczególną uwagę, jeżeli chodzi o ostatnie orzecznictwo Trybunału, zasługują orzeczenie w sprawie możliwości czasowego odstąpienia od waloryzacji procentowej świadczeń emerytalno-rentowych i wprowadzenia tak zwanej waloryzacji kwotowej oraz wyrok dotyczący incydentalnego jednorocznego zamrożenia wysokości wynagrodzeń sędziów. Ta pierwsza sprawa dotyczyła dziesięciu milionów naszych współobywateli, ta druga dotyczyła jedenastu tysięcy sędziów, czyli przedstawicieli jedynego zawodu, w przypadku którego o wynagrodzeniu wprost jest mowa – nie w sensie wynagrodzenia absolutnego, ale jego relacji do godności urzędu – w ustawie zasadniczej. W obu wyrokach Trybunał rozstrzygnął o konstytucyjności zakwestionowanych regulacji. Ustawodawca może ingerować w prawa nabyte oraz ekspektatywy praw socjalnych i zmniejszać wysokość przyznanych świadczeń, rozkładając tym samym między jednostki ciężar ponoszenia ekonomicznych skutków recesji czy, jak to było w wyrokach z lat dziewięćdziesiątych, skutków transformacji. Nie może jednak, i to wynika wprost z obu orzeczeń Trybunału, czynić tego arbitralnie, bez poszanowania bezwarunkowych wymagań konstytucyjnych, w tym przede wszystkim obowiązku zachowania istoty danego prawa socjalnego. W tym obszarze, co chcę szczególnie podkreślić, orzecznictwo Trybunału jest spójne od samego początku. Otóż w obszarze praw socjalnych swoboda ustawodawcy jest znacznie większa niż w obszarze praw politycznych i osobistych, gdzie jest szereg bardzo istotnych, wynikających wprost z konstytucji ograniczeń nakładanych na ustawodawcę. Inaczej jest w przypadku praw socjalnych. Tutaj, także w kontekście art. 10 konstytucji, istotną swobodę ma ustawodawca, to on ponosi odpowiedzialność przed wyborcami za decyzje prawodawcze. Takiej odpowiedzialności nie ponosi Trybunał Konstytucyjny. Granice ingerencji ustawodawcy stanowi gwarancja świadczeń w wysokości umożliwiającej zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych.

W tym miejscu chcę powiedzieć, że podobne jest podejście Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, którego orzecznictwo na tle art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jest stabilne i akcentuje swobodę ustawodawcy w tym obszarze. Można powiedzieć, że sformułowania sądu strasburskiego są jeszcze bardziej stanowcze – nie chcę powiedzieć: brutalne – niż sformułowania polskiego Trybunału Konstytucyjnego. W każdym razie naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego następuje wówczas, gdy realna wartość świadczeń spada poniżej minimum egzystencji. Takiego skutku nie wywołało wprowadzenie w 2012 r. jednorocznej waloryzacji kwotowej, pomimo tego, że w przypadku 1/3 świadczeniobiorców, czyli trzech milionów spośród dziesięciu milionów emerytów i rencistów, ustawa nie kompensowała wzrostu kosztów utrzymania. Ale, jak wynikało ze wszystkich materiałów, także z rozprawy, ustawodawca kierował się, co wynika wprost z art. 2 konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej i potrzebą zapobiegania – na tyle, na ile pozwala na to budżet państwa – istotnemu rozwarstwianiu się emerytur i rent. Można to, jak wiadomo, kompensować również w ten sposób, że osoby mające najniższe emerytury i renty dostaną jednorazową podwyżkę, ale oczywiście jest to możliwe tylko wówczas – chociaż ustawodawca ma tutaj swobodę – gdy budżet na taką dodatkową podwyżkę pozwala. I znowu: ponieważ dotyczy to sfery swobody ustawodawcy, to jest wyłączone spod bezpośredniej kontroli Trybunału, bo inaczej stałby on się trzecią Izbą, która decydowałaby o strukturze budżetu państwa.

Trybunał orzekał również w sprawie, która wzbudziła wielkie kontrowersje w środowisku sędziów, kiedy ustawa okołobudżetowa zamroziła uposażenia sędziów na rok 2012. Stało się to pierwszy raz. Uzasadnienie naturalnie było takie, że wymaga tego obowiązek utrzymania wysokości długu publicznego w odpowiedniej relacji do PKB. Powoływano się na to, że w sektorze publicznym, jeżeli chodzi o urzędników państwowych i urzędników samorządowych, zamrożenie nastąpiło już trzy lata wcześniej i że funkcjonariuszami państwa, o czym wprost przesądza system prawny, są także sędziowie. I oczywiście kwestią sporną było to, czy ustawodawca może, kierując się racjami, o których tu mówię, zamrozić płace sędziów. Trybunał, a więc organ złożony wyłącznie z sędziów, orzekł o zgodności z konstytucją rozwiązania przewidującego zamrożenie tempa wzrostu wynagrodzeń sędziów, które nastąpiło w obliczu kryzysu, gdy ustawodawca już wcześniej dotknął inne grupy zawodowe i społeczne regulacjami będącymi efektem konsolidacji finansów publicznych, co wynikało też, jak dobrze wiemy, z decyzji Komisji Europejskiej, która objęła Polskę programem kontroli polityki konsolidacji finansów publicznych.

Warto podkreślić, że obie te sprawy dotyczące niezwykle istotnych kwestii związanych z waloryzacją kwotowej oraz zamrożeniem wzrostu wynagrodzeń sędziów miały charakter epizodyczny, to jest zostały przewidziane na rok 2012. Taka praktyka legislacyjna mieści się co do zasady w granicach kompetencji parlamentu. Zrodziła ona jednak konieczność wytyczenia przez Trybunał granic konstytucyjności dopuszczalności ustaw epizodycznych i te są zawarte w uzasadnieniach Trybunału Konstytucyjnego. Ze względu na czas nie będę mówił więcej na ten temat, tym bardziej że uzasadnienia są powszechnie dostępne.

Panie Marszałku, Wysoki Senacie,

pragnę teraz przejść do zagadnień związanych z wykonywaniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Mam nawet przygotowaną odrębną informację na ten temat, bo jest to temat, o którym warto rozmawiać i o którym warto informować właśnie Senat.

Działalność Senatu w pierwszym pełnym roku obradowania Wysokiej Izby w ósmej kadencji wskazuje na kontynuację dotychczasowego, skutecznego i życzliwego Trybunałowi… Nie chodzi o sam Trybunał, chodzi o porządek prawny, chodzi o koherencję tego porządku prawnego, chodzi o wykonywanie orzeczeń, które przecież dotyczą… Stwierdzenie niekonstytucyjności, powtarzam, dotyczy mniej więcej połowy wyroków Trybunału. Mniej więcej w połowie wyroków – w jednym roku jest to nieco więcej niż 50%, w innym nieco mniej, ale pozostaje to w takich granicach – stwierdzamy zgodność z konstytucją kontrolowanego prawa, co nie jest takie częste w Europie. Ale tak to jest z porównywaniem, że zawsze znajdziemy państwo, w którym sąd konstytucyjny o wiele rzadziej orzeka niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów – tak jest w federalnym sądzie konstytucyjnym Niemiec – ale znajdziemy i takie, w którym orzeka częściej. Wynika to nie tylko… Można powiedzieć, że jakość prawa stanowionego przez parlament niemiecki jest wyższa. Nie sądzę, że tak jest, po prostu inne są tam kryteria oceny. I jeszcze inaczej będzie w państwie, gdzie te kryteria są jeszcze inne, gdzie derogowanych jest więcej ustaw, niż to się dzieje w przypadku naszego sądu konstytucyjnego. Są takie systemy prawne, w których prawo wprost przesądza, ile czasu ma ustawodawca na stwierdzenie, zadecydowanie o tym, jaka będzie jego reakcja. Bo oczywiście ustawodawca jest zupełnie suwerenny w tym obszarze i może nie zareagować w tym sensie, że nie uzupełni stwierdzonej wyrokiem sądu konstytucyjnego luki, ale uczyni to świadomie i wszyscy będą wiedzieć o tym, że tak czyni i dlaczego tak czyni. To, można powiedzieć, stabilizuje porządek prawny i pozwala daną lukę uzupełnić w inny sposób, choćby przez odwołanie się w praktyce stosowania prawa do norm bardziej ogólnych. Pozostawianie sprawy niezałatwionej rodzi istotne perturbacje w funkcjonowaniu całego systemu prawnego, ma również wpływ na to, co ma kapitalne znaczenie, jeśli chodzi o prawa każdego z nas, czyli zaufanie do państwa i do prawa stanowionego przez to państwo. W omawianym obszarze aktywność Senatu jest naprawdę trudna do przecenienia i jestem gotów o tym mówić nie tylko tu, ale również w Sejmie, również podczas innych publicznych wystąpień, adresować to, co mówię, do rządu i mówić o jego odpowiedzialności za reagowanie na orzeczenia derogacyjne Trybunału Konstytucyjnego.

W 2012 r. w porównaniu z rokiem poprzednim odnotowaliśmy dwukrotny wzrost liczby wniesionych do Sejmu senackich projektów ustaw dostosowujących prawo do orzeczeń Trybunału, co niewątpliwie jest zasługą pań i panów senatorów, a szczególnie Komisji Ustawodawczej. Na uznanie zasługuje dążenie Senatu do przywracania stanu zgodności prawa z konstytucją w zakresie szerszym, co szczególnie podkreślam, niż to wynika z treści sentencji wyroków Trybunału. W procesie szerszego dostosowywania, dostrzegania tego, co Trybunał też mógł dostrzec i na co zwracał uwagę w uzasadnieniu, ale czego nie mógł uwzględnić w sentencji, bo zakres zaskarżenia był taki, jaki był, i co Senat oczywiście może suwerennie dostrzec i uwzględnić w propozycji projektu przedłożonej Sejmowi… Tu oczywiście mogą się zdarzać swoiste pomyłki, takie jak w przypadku ustawy, która była wynikiem reakcji na kwestię odpłatności za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Niestety wyjątkiem od reguły pełnego i szerokiego wykonywania orzeczeń stała się ustawa dostosowująca prawo do wyroku w sprawie kodeksu wyborczego, chodzi o wyrok z 20 lipca 2011 r. Z inicjatywy Senatu ustawodawca przesądził jedynie, że do zarządzonych wyborów na urząd wójta, burmistrza, prezydenta miasta stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ustawa nie uzgodniła jednak z treścią sentencji wyroku literalnego brzmienia wielu zakresowo niekonstytucyjnych przepisów kodeksu wyborczego, a więc podstawowej, można powiedzieć, ustawy politycznej w każdym państwie demokratycznym. Dalsze działania są więc w tym przypadku zalecane z uwagi na jasność i jednoznaczność prawa oraz potrzeby zapobieżenia wątpliwościom w procesie ich stosowania. Jest na to jeszcze czas, zwłaszcza w tym roku, bo do wyborów powszechnych, wyborów parlamentarnych czy samorządowych zostało dostatecznie dużo czasu. Chodzi o to, żeby nie naruszyć tego co, jak się wydaje, wskutek kolejnych orzeczeń Trybunału zostało powszechnie uznane za zasadę przy zmienianiu prawa wyborczego. Żadne istotne zmiany w okresie co najmniej pół roku od dnia wyborów… Chodzi o to, żeby każdy podmiot prawa wyborczego mógł adekwatnie przygotować się do tych istotnych zmian na równi z tymi, którzy zmiany uchwalili.

W ubiegłym roku z inicjatywy Senatu wykonane zostały między innymi orzeczenia w sprawach podwójnego karania za niepłacenie składek na ubezpieczenie społeczne lub opłacanie ich w zaniżonej wysokości, maksymalnej wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych czy odpowiedzialności karnej redaktora naczelnego za uchylanie się od publikacji i sprostowań lub publikowanie ich w sposób niezgodny z ustawą. Można powiedzieć, że polskie prawo prasowe czy, szerzej, polskie prawo medialne, mimo że powstało, że tak powiem, w złych latach, bo powstało jeszcze w latach osiemdziesiątych, jest na skutek kolejnych jego dopracowań, i działań, i wyroków Trybunału, i reakcji ustawodawcy, i samych potrzeb – niezależnie od wyroków Trybunału, od informacji płynących ze środowiska mediów – prawem, które sprawdza się w odniesieniu do art. 2 konstytucji. Z kolei pytanie, czy ustawa tak istotnie zmieniana i w różnych okresach zmieniana przez różne parlamenty jest wewnętrznie koherentna, jest pytaniem, które pozwalam sobie adresować do Wysokiej Izby.

Na wokandzie Trybunału nieczęsto goszczą uchwalone z inicjatywy Senatu ustawy wykonujące orzeczenia Trybunału. Dlatego też, jak już wspomniałem, raczej wypadkiem przy pracy – i tak to należy traktować – jest ustawa skierowana przez prezydenta w trybie kontroli prewencyjnej, nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednocześnie wiemy, że w Sejmie trwają prace w tej sprawie.

Panie Marszałku, Wysoki Senacie,

sprawne państwo skutecznie reaguje na zmieniające się warunki społeczne i ekonomiczne po to, żeby skuteczniej też respektować prawa i wolności podstawowe, w tym również te, które mają szczególne znaczenie, bo dotyczą poczucia ładu prawnego i zaufania Polaków do państwa, czyli prawa społeczne. Nasi obywatele porównują je, i słusznie, do rozstrzygnięć i do praktyki w innych państwach unijnych. Standardy w tym zakresie muszą więc ulegać zmianie. Ale bez sprawnego państwa i dobrego prawa, które jest skutecznie stosowane, trudno oczekiwać odpowiedniej poprawy. Trudno też sobie wyobrazić, że istotny postęp w tym zakresie – jakkolwiek we wszystkich rankingach Polska jest traktowana jako państwo, w którym prawa i wolności podstawowe są przestrzegane na poziomie wymaganym we współczesnym świecie, a przynajmniej świecie, w którym my funkcjonujemy organizacyjnie, czyli w ramach Unii Europejskiej… Ale o sprawnym państwie trudno mówić bez sprawnego sądu konstytucyjnego. Zawsze łatwo stawiać zarzuty innym organom władzy, zapominając o własnym… W ostatnim czasie podjąłem kilka decyzji dotyczących reorganizacji wewnętrznego toku postępowania ze sprawami, co przyczyniło się – nie dlatego, że takie zarządzenia zostały wydane, tylko dlatego, że były oczekiwane także w samym Trybunale i zostały sprawnie, jak sądzę, wprowadzone – do skrócenia średniego czasu rozpoznawania spraw do dziewiętnastu miesięcy, a więc załatwianie sprawy było krótsze o blisko pięć miesięcy w porównaniu z rokiem poprzednim, 2011 r. Czy można jeszcze krócej? Oczywiście tak, ale tak się działo wiele lat temu, kiedy Trybunał miał znacznie mniej spraw. Najkrótszy odnotowany czas rozpatrywania spraw to było czternaście miesięcy. Można powiedzieć, że to jest cel, do którego zmierzamy i w którego kierunku pracujemy.

Zmiany organizacyjne nastąpiły także na etapie wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych i wniosków. Dążymy do tego, wspólnie z korpusem prawników, bez których Trybunał nie mógłby zrobić tego, co robi, aby wstępne rozpoznanie sprawy we wstępnej kontroli zamykało się w granicach trzech miesięcy. Nie spocznę, dopóki tego nie osiągniemy, a jesteśmy już dość bliscy osiągnięcia tej granicy. To wynika z naszego wewnętrznego przekonania, że we wstępnej kontroli – gdzie większość, bo 80% spraw, jest załatwionych w ten sposób, że Trybunał nie może skierować sprawy do merytorycznego rozpoznania – skarżącym należy się decyzja w terminie średnio nie dłuższym niż trzy miesiące. Średnio, to znaczy, że muszą być takie sprawy, które będą załatwione szybciej, i takie, które jednak z różnych przyczyn, czasami procesowych, wymagają załatwienia.

Na sprawność funkcjonowania Trybunału w istotnym stopniu wpływają też ograniczenia i niedostatki wynikające z obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r., która, jakże potrzebna, ale była pisana tuż po uchwaleniu obowiązującej konstytucji i w praktyce pojawiły się problemy związane ze sprawnym funkcjonowaniem sądu konstytucyjnego. Ufam, że te mankamenty uda się usunąć dzięki rozwiązaniom zawartym w założeniach do projektu nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które przedłożyłem panu prezydentowi Rzeczypospolitej. Zostały one poddane analizie i można się spodziewać, że prezydent w najbliższym czasie przedłoży projekt tej ustawy do laski marszałkowskiej, ale to oczywiście jest jego suwerenna decyzja. A jeżeli tak się stanie, to oczywiście bardzo mocno liczę na merytoryczną współpracę Wysokiej Izby w procedowaniu tej ustawy. Dziękuję bardzo.