Przepisy da się nagiąć, zwłaszcza dotyczące finansowania kampanii wyborczych

Partie polityczne na swoją działalność potrzebują środków finansowych, zwłaszcza w czasie prowadzenia kampanii wyborczych. Całkowite pozbawienie ugrupowań subwencji i dotacji może przynieść więcej szkody niż pożytku, uaktywniając alternatywne metody finansowania partii, czyli zgodne z prawem, aczkolwiek sprzeczne z duchem ustawy sposoby zasilania partyjnej kasy.

Tegoroczne referendum ogólnokrajowe każe się zastanowić – tym razem całemu społeczeństwu – w jaki sposób należy uregulować stosunki pomiędzy państwem a partiami politycznymi. Najbardziej drażliwą kwestią pozostaje sprawa finansowania, a w zasadzie czy formacje polityczne powinny być dotowane przez budżet państwa. Pytanie referendalne – „Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa?” – nie jest precyzyjne, bowiem jeśli społeczeństwo nawet opowie się za zmianą tychże zasad, nie oznacza to automatycznie likwidacje subwencjonowania partii. Ustawodawca może bowiem np. ograniczyć subwencje (wypłacane corocznie) lub dotacje (zwrot kosztów kampanii do Sejmu i Senatu oraz Parlamentu Europejskiego) i de facto nieznacznie zmienić system. Obywatele nie otrzymali informacji jak będzie wyglądać finansowanie partii w przypadku zniesienia obecnego systemu, zwłaszcza że oparcie się o prywatne środki niesie za sobą wiele niebezpieczeństw. Choć ustawa o partiach politycznych zawiera wiele zakazów oraz ograniczeń, to omijanie ich w nowych warunkach stanie się koniecznością, aby zyskać przewagę nad konkurencją polityczną.

Podmioty zaangażowane

Jednym ze sposobów, w jaki partie mogą promować własne programy i idee, jest wykorzystanie podmiotów afiliowanych tj. fundacji i stowarzyszeń. W Stanach Zjednoczonych, gdzie finansowanie z budżetu państwa kampanii wyborczych jest mocno ograniczone, w grę wchodzą pieniądze zbierane dla komitetu kandydata, dla partii oraz dla Komitetów Działalności Politycznej (Political Action Committee). PAC stanowi podmiot, którego celem jest wspieranie kandydatów oraz ich inicjatyw ustawodawczych, a z drugiej strony zwalczanie poglądów przeciwnych i polityków opowiadających się za nimi. O ile działalność i finansowanie PAC podlega limitacji (PAC może otrzymać rocznie maksymalnie kwotę $5 tys. od pojedynczego obywatela oraz wydatkować taką samą kwotę na kampanię jednego kandydata w jednych wyborach), to podmioty zwane Supar-PAC nie są związane takimi ograniczeniami. Wynika to z dwóch orzeczeń z 2010 roku: Citizens United v. Federal Election Commission wydanym przez Sąd Najwyższy oraz SpeechNOW.org v FEC rozpatrywanym przez Sąd Apelacyjny Dystryktu Kolumbia. Powołując się na Pierwszą Poprawkę do Konstytucji Sądy orzekły, że nie można ograniczać prawa korporacjom, związkom zawodowym oraz innym podmiotom prawa do włączania się w kampanię, jeśli nie promują bezpośrednio kandydata. Na podobnych zasadach funkcjonują grupy 527 oraz grupy 501(c)(4) (nazwy pochodzą od numeru przepisu podatkowego), czyli organizacje non-profit walczące m.in. o prawo do posiadania broni (National Rifle Association of America), ochronę środowiska (Sierra Club) czy prawa mniejszości afro-amerykańskiej (The National Association for the Advancement of Colored People). Teoretyczne nie włączają się one w agitację wyborczą, ale praktycznie atakują zawzięcie kandydatów niepodzielających ich poglądów.

Skoro kampanie wyborcze podlegają amerykanizacji, prawdopodobnie i w omijaniu prawa wzór będziemy czerpać zza oceanu. Już dziś możemy obserwować zaangażowanie fundacji, stowarzyszeń czy prywatnych przedsiębiorstw, które wspomagają pewne inicjatywy, mniej lub bardziej skorelowane z wydarzeniami politycznymi. Konstytucja RP gwarantuje wolność tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji (art. 12), wolność działalności gospodarczej (art. 20) oraz wolność wyrażania poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust 1). Oddzielenie kampanii społecznych realizowanych przez te podmioty a podejmowanych kwestii w kampaniach wyborczych może przysparzać problemy, a ocena tego zjawiska może być w przyszłości rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny.

Wykorzystywanie stanowiska politycznego

Politycy, piastujący funkcje publiczne, często mają problem w oddzieleniu czynności wykonywanych w ramach obowiązków związanych z zajmowanym stanowiskiem a agitacją polityczną. Objawia się to między innymi w zaliczaniu kosztów podróży i noclegów do wydatków budżetu państwa, mimo iż związane są pośrednio z prowadzoną kampanią wyborczą. Tego typu zarzuty zostały postawione premier Ewie Kopacz przez opozycję z powodu przeprowadzanych wyjazdowych posiedzeń rządu poza stolicą (Katowicach, Łodzi, Wrocławiu i Krakowie). Podobne problemy spotykane są w wielu państwach, także w Stanach Zjednoczonych, gdzie koszt eksploatacji Air Force One szacowany jest na około $180 tys. za godzinę lotu (wg danych z 2012 r.). Przepisy Federalnej Komisji Wyborczej (Federal Election Commission) stanowią, że w przypadku wizyt związanych z kampanią wyborczą, należy dokonać zwrotu kosztów podróży. Gdy obok celów wyborczych w planie znajdują się oficjalne wizyty, teoretycznie koszty należy podzielić pomiędzy sztab wyborczy a budżet państwa w odpowiedniej proporcji. W praktyce, kontrolę nad tym czy zwrot został dokonany sprawują środki masowego przekazu oraz organizacje non-profit, a zachowanie polityków zależy w zasadzie od ich kultury.

Polscy parlamentarzyści obok uposażenia w wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu (9892 zł brutto, jeśli zrezygnowali z pracy zawodowej) otrzymują dietę parlamentarną (25% uposażenia) oraz dodatki za pełnienie funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) komisji lub stałych podkomisji. Posłowie liczyć mogą również na środki na prowadzenie biura poselskiego w kwocie 12150 zł (tzw. ryczałt), z którego wypłacane są wynagrodzenia pracownikom biur, ekspertyzy i opinie oraz wydatki na m.in. przejazdy czy rachunki telefoniczne. Należy dodać, iż poseł ma prawo do bezpłatnego przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego oraz przelotów na terenie kraju, a także może liczyć na zwrot kosztów służbowych podróży zagranicznych. Ryczałt teoretycznie nie może być wykorzystywany do finansowania partii politycznych czy kampanii wyborczej, jednakże zaangażowanie pracowników biura i wykorzystanie lokalu oraz sprzętu biurowego w walce o reelekcje parlamentarzysty wydaje się naturalna. Ujawniane przez media przypadki wykorzystywania środków Kancelarii Sejmu do własnych celów (tzw. „kilometrówki”, „afera madrycka”) stanowią przykład słabości systemu, który opiera się bardziej na poczuciu odpowiedzialności polityka, niż na jasnych przepisach.

Kampanie promocyjne

Polityk tuż przed zbliżającą się kampanią wyborczą stara się zwiększyć kontakty z wyborcami. Stałym procederem jest informowanie o dyżurach poselskich, w tym udzielanych poradach prawnych. Także politycy decydują się na obwieszczeniu o swoich dokonaniach podczas mijającej kadencji w formie broszur czy listów do wyborców. Często takie inicjatywy podejmowane są z wykorzystaniem publicznych pieniędzy, które jako osoba pełniąca funkcje publiczne ma do dyspozycji. Za takie działanie należy uznać pojawiające się plakaty i billboardy we Wrocławiu i okolicznych gminach, na których widniały napisy „Dziękujemy za chęć zmian”, „Znajdź mnie na Facebooku” sygnowane „Poseł Czarnecki”. Kampania finansowana była z pieniędzy europejskiej frakcji Europejskich Konserwatystów i Reformatorów i według eurodeputowanego Ryszarda Czarneckiego (kandydował do PE z Wielkopolski) nie ma nic wspólnego z nadchodzącą kampanią parlamentarną syna Przemysława, obecnego posła PiS, wybranego z okręgu wrocławskiego.

Autopromocja polityka może przejawiać się m.in. w zachęcaniu do zapoznania się z twórczością kandydata, głównie książką jego autorstwa, ewentualnie wywiadem-rzeką z jego udziałem. Publikacja może ukazać się w trakcie kampanii wyborczej, natomiast koszty kampanii promocyjnej ponosi wydawca, a nie komitet wyborczy. W 2005 roku strategię tę zastosował Donald Tusk („Solidarność i duma”), natomiast w 2011 roku Janusz Palikot („Tajemnice Platformy”) oraz Jarosław Kaczyński („Polska naszych marzeń”).

Polityk może podjąć się trudnej roli bycia „twarzą” kampanii społecznej np. promującej bezpieczeństwo na drodze, co uczynił Marszałek Sejmiku Województwa Mazowieckiego, Adam Struzik zachęcający z plakatów do noszenia odzieży odblaskowej, sfinansowanej przez samorząd. Podobne akcje były podejmowane przez ministrów rolnictwa w 2007 oraz 2012 roku. Tuż przed wyborami parlamentarnymi w 2007 roku minister Wojciech Mojzesowicz, wystosował list do ponad miliona rolników, płatników KRUS, w którym informował o zamierzeniach Ministerstwa, natomiast w 2012 roku minister Marek Sawicki występował w spotach promujących Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wyświetlanych w najdroższym czasie antenowym tj. Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej. Koszt emisji spotów opiewał na około 2 mln złotych, za co zapłaciła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kampanie współfinansowane z budżetu Unii Europejskiej mogą, obok promocji idei wspólnoty, okazać się pomocne do promocji działań rządzących. Najjaskrawszym tego przykładem były obchody dziesiątej rocznicy przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz spot „10 lat świetlnych”, wyświetlanych przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Koszt spotu miał wynieść około 7 mln złotych (1 mln koszt produkcji oraz 6 mln zakup czasu antenowego), a 85 proc. stanowiły środki unijne.

Za ewentualną reformą systemu finansowania partii politycznych powinna iść w parze także zmiana innych przepisów tak, aby manipulowanie prawem w celu osiągnięcia przewagi wyborczej było jak najmniej prawdopodobne. Niemniej całkowite uszczelnienie systemu nie jest możliwe, gdyż w wielu przypadkach dalej będziemy zdani na kulturę polityczną, która podczas walki o władzę schodzi na dalszy plan.

*Dr Paweł Jakubowski - prawnik, politolog, Wydział Politologii UMCS