Prof. Andrzej Zoll, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, w rozmowie w informacyjnym kanale TVN24 3 marca przypomniał, że pierwsze przymiarki obecnego obozu rządowego do „naprawienia” Trybunału Konstytucyjnego miały miejsce w 2007 roku, gdy do Sejmu V kadencji wpłynął projekt ustawy o TK. Sejm nie zdążył przeprowadzić procedury, bowiem dokonał samorozwiązania.

Zajrzyjmy do tego dokumentu, noszącego nr druku sejmowego 2030, złożonego 29 czerwca 2007 r do laski marszałkowskiej dzierżonej jeszcze przez Ludwika Dorna przez grupę posłów Prawa i Sprawiedliwości. Inicjatorów miał reprezentować poseł Karol Karski.

Podniesione są w nim trzy kluczowe kwestie:

wybór prezesa (i wiceprezesa Trybunału),

rozpatrywanie spraw w pełnym składzie i

w kolejności ich wpływu do Trybunału.

Przyjrzyjmy się argumentacji, zawartej w uzasadnieniu projektu.

1. Wybór prezesów

„Prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród trzech kandydatów przedstawionych na każde ze stanowisk przez Zgromadzenie Ogólne. Powołanie następuje na okres trzech lat, lecz nie dłuższy niż do końca kadencji sędziego Trybunału.”

W uzasadnieniu autorzy używają następującej argumentacji:

„…niezasadne jest związanie okresu pełnienia funkcji prezesa Trybunału Konstytucyjnego, mającej jak powiedziano wyżej charakter administracyjno-usługowy, z kadencją sędziego Trybunału jako członka organu władzy sądowniczej. Skoro kadencja sędziego trwa 9 lat możliwa jest sytuacja, w której ta sama osoba pełni funkcję prezesa Trybunału nieprzerwanie przez 9 lat, nie poddając się w tym czasie jakiejkolwiek weryfikacji przez kolegium sędziowskie, wobec którego z założenia powinna pełnić funkcję służebną. Zauważyć należy przy tym, że w aktualnym stanie prawnym nie przewidziano trybu odwołania prezesa Trybunału, choćby ze względu na utratę zaufania pozostałych sędziów, „(...) co jest niezrozumiałe w świetle podkreślanego w nauce obowiązku lojalności spoczywającego na Prezesie względem Trybunału" (por. L. Garlicki, op. cit, s. 378).

Z tych względów projekt w art. 15 ust. 1 proponuje zasadę powoływania prezesa Trybunału na trzy lata, z możliwością ponownego kandydowania na stanowisko, jeżeli taka będzie wola kolegium sędziowskiego. Brak kadencyjności Prezesa i Wiceprezesa Trybunału jest tym bardziej nieuzasadniony, jeżeli zważyć na fakt, że skład Trybunału ulega nieustannej zmianie. Po upływie pewnego okresu, znacznej części, a czasem nawet niemal wszystkim, sędziom Trybunału, którzy głosowali za danym kandydatem na Prezesa lub Wiceprezesa, upływa kadencja. Jednocześnie w skład Trybunału wchodzą w ich miejsce nowi sędziowie, którzy mogą być przez znaczną część swojej kadencji pozbawieni prawa do wyboru na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa osoby, która ich zdaniem najlepiej będzie w stanie zarządzać pracą Trybunału.

Nowelizacja artykułu 15 ust. 1 ma również na celu zwiększenie liczby kandydatów przedstawianych Prezydentowi Rzeczypospolitej, spośród których dokonuje on wyboru Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Przepis art. 194 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego". Przepis ten, przyznając kompetencję Prezydentowi do wskazania osoby pełniącej funkcję Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału, miał w swoim zamierzeniu spowodować, aby pracami Trybunału kierowała zarówno osoba ciesząca się zaufaniem pozostałych sędziów (stąd też Prezydent związany jest wskazaniem Zgromadzenia Ogólnego), jak i zaufaniem głowy państwa. W związku z tym należy uznać, że aktualne brzmienie artykułu 15 ustawy o Trybunale, który zawęża liczbę przedstawianych kandydatów do dwóch, a więc najniższej możliwej liczby kandydatów, która byłaby zgodna z Konstytucją, utrudnia w znaczący sposób Prezydentowi dokonanie wyboru osoby dającej odpowiednią rękojmię sprawowania tych funkcji. Ograniczenie grona kandydatów do dwóch powoduje także, że znacznie ułatwione jest swoiste wymuszenie na Prezydencie RP dokonania określonego wyboru. Tego rodzaju zmuszanie głowy państwa pozbawia go de facto prerogatywy konstytucyjnej do dokonania realnego wyboru spośród kandydatów.

Z powyższych względów, za zasadne należy uznać rozszerzenie grona kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego do 3 osób. Taka zmiana, zachowując zasadę wyboru na każde z tych stanowisk osoby cieszącej się poparciem pozostałych sędziów Trybunału, umożliwia jednocześnie Prezydentowi RP na rzeczywiste korzystanie z jego konstytucyjnej prerogatywy wyboru.”

Nasz komentarz:

Wnioskodawcy planowali dać ówczesnemu prezydentowi (Lechowi Kaczyńskiemu) większy wpływ na obsadę kluczowego stanowiska w Trybunale, ale z zachowaniem możliwości dokonania wymiany po ledwie 3 latach, co miało pewnie zapewnić większą kooperatywność prezesa (ze względu możliwość ponownego kandydowania).

Pokrętna argumentacja o „wymuszeniu” na prezydencie – gdy przedstawieni mu są dwaj kandydaci – nie brzmi poważnie. Nie jest bowiem w projekcie powiedziane, jaką liczbę głosów mają otrzymać kandydaci. Mogłoby się zatem i tak zdarzyć, że prezydent wybrałby np. kandydata, który otrzymał tylko 1 głos (np. swój) w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK. Zwróćmy tu uwagę na to, że proponowany zapis ustawy brzmi: „Kandydatów na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału wybiera Zgromadzenie Ogólne spośród sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali kolejno największą liczbę głosów”.

Zabawnie też brzmi argument, że wybór spośród dwóch kandydatów nie jest („de facto”) wyborem.

Pełny skład

Kolejna reforma naprawcza to rozpatrywanie spraw w pełnym składzie. Zapis projektu ma brzmienie:: Rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów.

Z uzasadnienia:

„Dopuszczenie do orzekania w sprawach zastrzeżonych do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego przez składy mniejsze niż skład pełny może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Konstytucja milczy bowiem na temat dopuszczalności wydania orzeczenia przez mniejszość sędziów Trybunału. Wątpliwości budzi także zgodność takiego uregulowania z zasadą głosowania większościowego: jeżeli bowiem intencją ustawodawcy konstytucyjnego było, aby w kwestii konstytucyjności przepisów prawnych wypowiedziała się większość sędziów Trybunału, to jest co najmniej ośmiu sędziów, to dopuszczenie przez ustawę do możliwości wydania orzeczenia przez większość dwóch (w składzie 3 osobowym) lub trzech (w składzie 5 osobowym) sędziów wydaje się rozwiązaniem nietrafnym.

[..] długi okres kadencji poszczególnych sędziów Trybunału, jak również zróżnicowane terminy ich wyboru, prowadzą do sytuacji, w której sędziowie wchodzący w skład Trybunału wybierani są przez Sejm kolejnej kadencji, a tym samym przez - z reguły - przez inne, bo zmieniające się wraz z kadencją, siły polityczne w tej izbie Parlamentu. Tego typu konstrukcja Trybunału ma na celu zagwarantowanie szerokiego spectrum poglądów i doświadczenia poszczególnych sędziów, co jest konieczne dla podejmowania tak istotnej decyzji, jak orzeczenie o niezgodności z Konstytucją lub innym aktem normatywnym, aktu normatywnego niższego rzędu. Zasada reprezentacji wielu poglądów doznaje jednak istotnego uszczerbku w sytuacji, w której ustawa dopuszcza istnienie składów mniejszych niż pełne - trzy- lub pięcioosobowych. Tak małe składy sędziowskie Trybunału Konstytucyjnego nie gwarantują na przykład, że w orzeczeniu swój wyraz znajdą opinie wszystkich sędziów. Może to prowadzić do bardzo negatywnych konsekwencji, z niejednolitością orzecznictwa włącznie. Może również zaistnieć sytuacja, w której różne składy sędziowskie wydałyby skrajnie odmienne orzeczenia dotyczące tych samych kwestii. Może także dojść do niepożądanej sytuacji, w której o zgodności danego aktu normatywnego będą orzekać wyłącznie sędziowie, którzy byli wybrani w tym czasie, w którym poddawany kontroli akt był uchwalony, co ze względu na tożsamość sił politycznych, które stały zarówno za uchwaleniem aktu jak i wyborem sędziów może powodować powstawanie wątpliwości co do bezstronności. Wreszcie, za nadmierną należy uznać kompetencję Prezesa Trybunału do wyznaczania poszczególnych sędziów do rozpoznania danej sprawy, zważywszy że dobór sędziów, którzy będą rozpoznawać sprawy może wpłynąć istotnie na treść orzeczenia.”

Ta argumentacja nie wydaje się przekonująca: Trybunał miałby uzyskać większą sprawność w orzekaniu przez ograniczenie jego wydolności! Poza tym w historii TK nie zdarzyło się nic („skrajnie sprzeczne orzeczenia”) co wskazywałoby na konieczność odejścia od orzekania w mniejszych niż pełny składach. Wręcz przeciwnie, dzięki takiej organizacji (3 i 5 osobowe składy) Trybunał uzyskał możliwość przyspieszenia orzekania. Odeślijmy tu do komunikatu Biura Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego debaty wokół wyboru sędziów. Cała argumentacja każe wnioskować o czymś przeciwnym, niż ujmuje to uzasadnienie: że jedna opcja polityczna pragnęłaby zdominować skład Trybunału.

Kolejność wpływu

I wreszcie trzeci element naprawy Trybunału: rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu do TK „ma na celu wprowadzenie terminu o charakterze instrukcyjnym, w którym wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna powinny zostać rozpatrzone. Brak takiego terminu w obowiązującym stanie prawnym powoduje nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznawaniu niektórych spraw, aczkolwiek inne sprawy w tym czasie podlegają rozpoznaniu. Jakkolwiek, przekroczenie tego terminu nie pociąga za sobą konsekwencji prawnych, to powinno jednak stać się punktem odniesienia, w jakim czasie Trybunał powinien dążyć do wyjaśnienia podniesionej kwestii prawnej. Trudno bowiem pogodzić się z sytuacją, w której przez znaczny okres istnieją na tyle poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją normy prawnej, że kwestia została zgłoszona do Trybunału, a jednocześnie Trybunał nie orzeka w danej sprawie. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia czasu potrzebnego uczestnikom postępowania na opracowanie stanowiska w sprawie, projekt przyjmuje jednocześnie minimalny termin na rozpoznawanie sprawy. W okresie tym, nie tylko uczestnicy postępowania, ale i inne zainteresowane podmioty, w tym organizacje społeczne, będą miały możliwość przygotowania wyczerpującego stanowiska lub opinii w sprawie.”

A zatem niektóre sprawy czekają, choć za to inne – podlegają rozpatrzeniu. Dobrze to więc, czy źle?

Ministerstwo Sprawiedliwości nadesłało opinię, w której powtarza wszystkie argumenty autorów projektu, choć niektóre twórczo rozwija:

„Wydaje się także, iż omawiana propozycja może w konsekwencji podnieść rangę Trybunału Konstytucyjnego i jeszcze bardziej zwiększyć zaufanie do jego orzecznictwa.

Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż wprowadzenie omawianej tu zmiany może pozytywnie wpłynąć na realizację normy, wynikającej z art. 190 ust. 5 Konstytucji RP, a stanowiącej, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. Z uwagi na fakt, iż Konstytucja milczy na temat dopuszczalności składów innych (mniejszych) niż pełny, wątpliwości może budzić obecny stan prawny, w którym orzeczenia mogą zapadać przy faktycznym udziale mniejszości sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Należy wreszcie zwrócić uwagę na zmianę dotyczącą art. 37 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Projektowana regulacja statuuje zasadę rozpoznawania spraw (wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych) z uwzględnieniem kolejności ich wpływu. Można stwierdzić, iż wprowadzenie tego rozwiązania ma na celu zwiększenie niezależności Trybunału Konstytucyjnego i powinno być rozpatrywane łącznie z proponowanym brzmieniem art. 25 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wydaje się bowiem, że zarówno orzekanie w pełnym składzie, jak i uzależnienie kolejności rozpatrywanych spraw od ich wpływu, może pozytywnie rzutować na niezawisłość sędziów Trybunału, a także służyć ograniczeniu ewentualnych politycznych oddziaływań na funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego.”

Czytelnikowi należy się tu wyjaśnienie, iż autorem owej kreatywnej interpretacji projektu, podpisanym pod opinią Ministerstwa Sprawiedliwości, jest podsekretarz w tym ministerstwie, dr Andrzej Duda.