RPO skarży do TK możliwość dowolnego przyznawania koncesji przez KRRiTV

Wyszków, 1 lipca - demonstracja w obronie TV Trwam. Foto: Wikimedia Commons

KRRiT ma zbyt dużą dowolność oceny wniosków o przyznanie koncesji na rozpowszechnianie programów rtv - uznała prof. Irena Lipowicz,  która zaskarżyła do Trybunału Konstytucyjnego regulujące tę kwestię zapisy ustawy medialnej.

W myśl ustawy, oceniając wnioski o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, Krajowa Rada powinna wziąć pod uwagę pięć przesłanek, m.in. stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami radiofonii i telewizji (takimi jak dostarczanie informacji czy rozrywki).

W ustawie zaznaczono, że są to kryteria, które KRRiT powinna rozważyć "w szczególności". W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich użycie takiego sformułowania sprawia, że kryteria te nie tworzą katalogu zamkniętego, co oznacza, że KRRiT może brać pod uwagę także inne, bliżej niezdefiniowane przesłanki.

Zdaniem RPO obecny zapis ustawy sprawia, że Krajowa Rada sama może dookreślić rzeczywiste granice konstytucyjnych wolności, takich jak wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

W swoim wystąpieniu RPO pisze:

"stosując art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji organ koncesyjny może brać pod uwagę także takie przesłanki, które nie zostały wysłowione w tekście ustawy. W istocie więc ustawodawca pozostawił organowi koncesyjnemu dowolność kształtowania ostatecznego kształtu ograniczeń wolności określonych w art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenia te nie zostały więc, czego wymaga konstytucyjny standard, uczynione „tylko w drodze ustawy" czy też „ustanowione tylko w ustawie", lecz wynikają z praktyki przyjętej przez organ koncesyjny. Organ ten może bowiem brać pod uwagę nie tylko przesłanki sformułowane przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, lecz także wszelkie inne przesłanki, które uzna za istotne dla oceny zasadności wniosku o przyznanie koncesji."

Dlatego też - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – „art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wprowadzając otwarty katalog przesłanek, które powinien brać pod uwagę organ koncesyjny w trakcie postępowania o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych w istocie zawiera upoważnienie blankietowe dla tego organu. Organ koncesyjny może wychodząc poza granice wyznaczone przez ustawodawcę w pkt 1-5 art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji dookreślić, nie będąc w tym zakresie związany jakimikolwiek postanowieniami ustawy, rzeczywiste granice konstytucyjnych wolności.”

Prof. Irena Lipowicz pisze dalej:

„Zasada określoności przepisów prawa nie wyklucza posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi. Znaczenie tych zwrotów w konkretnej sytuacji nie może jednak być ustalane arbitralnie. Dlatego użycie zwrotu nieostrego wymaga istnienia w prawie szczególnych gwarancji procesowych, zapewniających przejrzystość i ocenność praktyki wypełnienia nieostrego zwrotu konkretną treścią przez organ decydujący (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 30/05, OTK z 2006 r., Nr l/A, poz. 2). W interesującym zakresie z pozoru takie gwarancje procesowe istnieją, skoro wnioskodawca może złożyć do sądu administracyjnego skargę na decyzję o odmowie udzielenia koncesji. Wskazać jednak trzeba, że postępowanie mające na celu ocenę posłużenia się przez organ koncesyjny zwrotem nieostrym nie wstrzymuje samego procesu koncesyjnego. W rezultacie może więc okazać się, iż dobro rzadkie jakim jest administracyjna zgoda na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych zostanie rozdzielone ostatecznie jeszcze przed zbadaniem przez sądy administracyjne legalności posługiwania się zwrotami nieostrymi przez organ koncesyjny. Stąd też  - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - taka regulacja kształtu postępowania koncesyjnego nie stwarza rzeczywistej gwarancji przejrzystości praktyki koncesyjnej.”

RPO zaznaczyła, że „sam fakt koncesjonowania działalności polegającej na prowadzeniu stacji radiowych i telewizyjnych nie może być kwestionowany, gdyż przewiduje go Konstytucja, jednak brak dostatecznej precyzji powodowałby zagrożenie, że proces koncesyjny może zostać "nasycony arbitralnością".

"W rezultacie wolność słowa, stanowiąca gwarancję pluralizmu i demokracji, podlegałaby wówczas niepożądanym ograniczeniom" - oceniła RPO w wystąpieniu do TK.

Zdaniem RPO analizy wymaga też zapis ustawy mówiący, że w postępowaniu koncesyjnym ocenia się możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu. Zdaniem Lipowicz kryterium to zostało sformułowane mało precyzyjnie, "zwłaszcza, że dotyczy materii wymiernej (finansowej), a więc dającej się wyrazić w bardziej konkretny sposób".

"Skoro ustawodawca powierzył organowi koncesyjnemu ocenę możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, która - jak każda prognoza - obarczona jest pewnym marginesem błędu, to powinien również co najmniej w sposób ogólny określić w ustawie narzędzia, za pomocą których owa prognoza jest weryfikowana przez organ. Jednak na poziomie ustawowym nie zostało to uczynione".

RPO zaznaczyła ponadto, że dokumentowanie możliwości finansowych ubiegającego się o koncesję może odbywać się na podstawie dowolnie ustalonych danych, określonych w rozporządzeniu Krajowej Rady (co ustawa przewiduje). RPO zwróciła uwagę, że "dokumentowanie możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu może więc odbywać się na podstawie dowolnie ustalonego w rozporządzeniu katalogu danych. Przykładem jest zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o koncesję do ujawnienia danych jego wierzycieli i dłużników, a więc danych podmiotów, które w ogóle nie uczestniczą w procesie koncesyjnym [...]), pomimo że Konstytucja (art. 51 ust. 1) przewiduje, że takie dane mogą być ujawniane wyłącznie na podstawie ustaw".

Problem konstytucyjności przepisów regulujących materię koncesji na rozprowadzanie programów ujawnił się - jak zaznaczyła Lipowicz - w związku z badanymi przez RPO sprawami postępowania koncesyjnego dotyczącego nadawania programów naziemnej telewizji cyfrowej (na multipleksach).

W związku z badanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich sprawami postępowania koncesyjnego dotyczącego rozpowszechniania programu telewizyjnego drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy ujawnił się problem konstytucyjności przepisów regulujących materię koncesji na rozpowszechnianie programów.

Rozważając kwestię koncesjonowania częstotliwości, które są dobrem rzadkim, RPO pisze, że

"z art. 22 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zaś, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania  informacji. Ograniczenia w zakresie korzystania z tych wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Do RPO trafiały w ostatnim czasie skargi na decyzję KRRiT nieprzyznającą miejsca na multipleksie TV Trwam, o co ubiegała się fundacja  Lux Veritatis. W maju skargę fundacji na decyzję KRRiT oddalił WSA w Warszawie. (PAP, Wirtualne Media, pr)