I. POJĘCIE I RODZAJE SANKCJI

Konstytucja RP z 1997 r. jest aktem normatywnym bezpośrednio stosowanym (por. art. 8) i jej przepisy mogą zostać naruszone przez organy władzy publicznej. Istnieje więc konieczność ustanowienia instrumentów prawnych, które zapobiegałyby takim naruszeniom bądź je represjonowały. Istotą prawa pozytywnego jest sformalizowany przymus jego przestrzegania, którego normatywny substrat stanowią sankcje. Determinują one adresatów — niezależnie od istnienia pozostałych motywacji i pobudek — do zachowania się zgodnego z dyspozycją normy. Nielegalne działania organów władzy publicznej godzą wprost w samą istotę prawa i stanowią zagrożenie zarówno dla demokracji, jaki i statusu jednostki.

U podstawy niniejszego artykułu leży założenie, iż normy konstytucyjne w zdecydowanej większości nie są tzw. leges imperfectae, tj. regulacjami pozbawionymi sankcji. Naruszenie postanowień konstytucji, tak jak każdej innej ustawy, skutkuje wywołaniem szeregu negatywnych konsekwencji prawnych skierowanych z zasady do podmiotu dopuszczającego się naruszenia.

Pojęcie sankcja wywodzi się od łacińskiego słowa sancire, które oznaczało uświęcić, poświęcić, ale miało też ono swoją prawniczą konotację, która była rozumiana analogicznie do czasów współczesnych. Obecnie w nauce prawa przyjmuje się dwa rozumienia terminu „sankcja”: pierwsze — jest to element struktury normy prawnej, drugie — jest to dolegliwość wymierzona za naruszenie prawa (tzw. znaczenie autonomiczne). W pierwszym ujęciu sankcja obok hipotezy i dyspozycji jest jednym z elementów budowy normy prawnej. W drugim ujęciu oznacza całokształt ujemnych skutków (represji i dolegliwości), jakie mogą i powinny nastąpić, w sytuacji gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do nakazu lub zakazu opisanego w przepisie. Jest ona skutkiem naruszenia prawa. Jej istnienie stanowi gwarancję zapewniającą poszanowanie prawa przez adresatów. Sankcja jest „rodzajem bodźca negatywnego, czyli stymuluje zachowanie zmierzające do uniknięcia w określonej perspektywie przykrości materialnej stworzonej przez normę prawną”. Wystąpienie dolegliwości wynikającej z sankcji uniemożliwia adresatowi normy urzeczywistnienie spodziewanej i korzystnej sytuacji albo powoduje pogorszenie się jego statusu.

W nauce prawa na podstawie kryterium gałęzi wyróżnia się sankcje karne, cywilne i administracyjne. Natomiast opierając się na charakterze konsekwencji (realizowanych funkcji) można wyróżnić sankcje represyjne, restytucyjne, egzekucyjne, nieważności. Sankcje represyjne są dolegliwościami stanowiącymi odpłatę za zachowanie niezgodne prawem. Ich istota sprowadza się do pozbawienia podmiotu naruszającego prawo określonych dóbr, tj. życia, wolności, dóbr majątkowych, środków pieniężnych lub pozbawienia określonych uprawnień, np. praw wyborczych, wykonywania zawodu. Występują one w prawie karnym, prawie o wykroczeniach, ponadto wymierzane są w postępowaniu administracyjnym i dyscyplinarnym. Sankcja restytucyjna ma na celu naprawienie wyrządzonej przez sprawcę szkody. Występuje przede wszystkim w prawie cywilnym (por. art. 415 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny) i w prawie karnym jako środek karny (por. art. 46 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny). Istota sankcji egzekucyjnej sprowadza się do przymuszenia adresata zachowującego się w sposób niezgody z treścią normy do wypełnienia ciążącego na nim obowiązku. Jej realizacja następuje z zasady za pomocą władczych środków o charakterze proceduralnym, którymi dysponuje państwo. Występują najczęściej w ustawach procesowych, tj. w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego, czy ustawie z dnia 17 czerwca 1964 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadniczą funkcją tego typu sankcji jest usunięcie zaistniałej bezprawności, czyli przywrócenie stanu zgodności z prawem. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieodwracalne skutki prawne, to zastosowanie sankcji egzekucyjnej jest skuteczności prawnej określonym czynnościom (aktom konwencjonalnym), które dokonane zostały z naruszeniem prawa. Czynności te nie wywołują wówczas przewidywanych skutków prawnych. Nieważność (bezskuteczność) wadliwej czynności może nastąpić ex lege bądź na mocy orzeczenia właściwego organu władzy publicznej — z reguły sądu. Ewentualnie uruchomienie sankcji może wymagać dokonania dodatkowych czynności przez określony podmiot (por. np. art. 84-88 k.c.). Wadliwa czynność konwencjonalna może być nieważna z mocy prawa od momentu jej dokonania albo od chwili unieważnienia. Sankcje nieważności występują w prawie prywatnym, tj. w prawie cywilnym, prawie pracy, odnajdziemy je również w prawie publicznym, np. w prawie konstytucyjnym.

II. DELIKTY I SANKCJE KONSTYTUCYJNE ORAZ ICH RODZAJE

1. Dwuczłonowa sprzężona koncepcja budowy norm konstytucyjnych

Pogląd, iż normy konstytucyjne nie zawierają sankcji, jest obecnie uzasadniany dwuelementową budową tych regulacji, które w większości składają się z hipotezy i dyspozycji. Przepisy ustawy zasadniczej w niewielu przypadkach zostały wyposażone w wyraźnie i bezpośrednio sformułowane sankcje (np. art. 107).  Brak jednoznacznie wskazanej sankcji w określonym przepisie wcale nie musi oznaczać, iż norma wynikająca z tej regulacji jest jej pozbawiona. Zgodnie z dwuczłonową sprzężoną koncepcją budowy norm sankcja może być zakodowana w innej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego. Wykorzystanie tej koncepcji umożliwia zrekonstruowanie szeregu sankcji obejmujących swoim zakresem praktycznie wszystkie naruszenia norm konstytucyjnych. Jej istota sprowadza się do założenia, iż norma prawa składa się z dwóch reguł: sankcjonowanej i sankcjonującej [(H1→D)/(H2→S)]. Norma sankcjonowana (H→S) definiuje okoliczności i adresata oraz nakłada na niego obowiązek określonego zachowania się.

Norma sankcjonująca (H2→S) opisuje negatywne konsekwencje naruszenia obowiązku opisanego w normie sankcjonowanej. Hipoteza normy sankcjonującej (H2) typizuje okoliczności naruszenia dyspozycji normy sankcjonowanej, jej adresatem jest organ władzy publicznej, który orzeka w przedmiocie nałożenia sankcji. Ma ona charakter posiłkowy, hipotetyczny, tj. uruchamia się tylko w sytuacji naruszenia normy sankcjonowanej. Norma sankcjonowana i sankcjonująca nie muszą wynikać z jednego przepisu, mogą być rekonstruowane z różnych przepisów prawnych, znajdujących się w różnych aktach normatywnych, o różnej mocy prawnej. Norma sankcjonowana zawarta jest w przepisach konstytucji, natomiast norma sankcjonująca może wynikać z regulacji konstytucyjnych lub ustawowych. Jako przykład takiego sprzężenia można wskazać regulacje wynikające z art. 13, art. 188 pkt 4 Konstytucji i art. 44 ustawy o partiach politycznych.

Posłużenie się dwuelementową koncepcją budowy norm konstytucyjnych [H→D] często uniemożliwia odnalezienie sankcji za ich naruszenie. Natomiast wykorzystanie teorii norm dwuczłonowych sprzężonych daje możliwość nałożenia sankcji (jednej lub więcej) za naruszenie praktycznie każdej normy ustawy zasadniczej. W konstytucji znajdują się bowiem przepisy, które sankcjonują en bloc naruszenia jej postanowień. Pozostają one w sprzężeniu z poszczególnymi normami konstytucyjnymi i zostają (mogą zostać) uruchomione w sytuacji ich naruszenia.

2. Delikty konstytucyjne

W nauce prawa zaakceptowany jest pogląd, iż deliktem konstytucyjnym jest zawinione, chociażby nieumyślnie, naruszenie konstytucji bądź ustawy przez podmiot wymieniony w art. 198 ust. 1 i 2 Konstytucji (art. 1 i 2 ust. 3 ustawy o Trybunale Stanu), pozostające w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania tego podmiotu. Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjmuję nieco inną definicję deliktu konstytucyjnego. Jest to czyn zabroniony, który stanowi każde naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, niezależnie od stopnia winy (może też być niezawiniony), dokonany przez organ władzy publicznej bądź jednostkę, której przepisy ustawy zasadniczej przyznają określone funkcje (kompetencje). Zachowanie stanowiące delikt może polegać zarówno na działaniu (np. wydanie przez organ władzy aktu normatywnego sprzecznego z konstytucją), jak również zaniechaniu (np. niewydanie przez parlament ustawy, której obowiązek uchwalenia wynika z przepisów konstytucji, wyroku TK lub wiążącego wyniku referendum ogólnokrajowego). Z naruszeniem norm konstytucyjnych przepisy prawa łączą dolegliwości, które zostaną wymierzone sprawcy. Istotne znaczenie ma tu związek między naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej a przypisanymi mu konsekwencjami prawnymi (sankcjami). Zagadnienie winy nie ma kluczowego znaczenia i determinuje co najwyżej rodzaj sankcji, jaka może zostać zastosowana. W świetle powyższego deliktem konstytucyjnym będą w szczególności: uchwalenie przez Sejm ustawy niezgodnej z konstytucją, zaniechanie wydania ustawy, do uchwalenia której parlament jest zobligowany, naruszenie przez posła zakazów antykorupcyjnych oraz naruszenie przez organ władzy lub jego piastuna przepisów konstytucji w rozumieniu jej art. 198.

Różnica między powszechnie zaakceptowaną definicją deliktu a rozumieniem tego pojęcia, przyjętym na gruncie niniejszego opracowania, sprowadza się do kilku kwestii. Według powszechnie ustalonych standardów delikt konstytucyjny: 1) wiązany jest z odpowiedzialnością przed TS; 2) musi być czynem zawinionym; 3) może być popełniony tylko przez osoby fizyczne pełniące funkcje publiczne, wskazane w art. 198 Konstytucji; 4) łączy się z sankcjami opisanymi w ustawie o TS. W rozumieniu przyjętym w niniejszym opracowaniu delikt konstytucyjny: 1) związany jest ze wszystkimi naruszeniami konstytucji i wszelkimi rodzajami odpowiedzialności; 2) nie musi być zawiniony; 3) może być popełniony przez każdy organ władzy publicznej, w tym również kolegialny; 4) łączy się z bardzo różnorodnymi rodzajami sankcji wskazanymi zarówno w konstytucji, jak i ustawach zwykłych.

Do wskazanych bezpośrednio lub pośrednio przez ustrojodawcę w samej ustawie zasadniczej deliktów zaliczam:

—  działalność partii politycznej, o której mowa w art. 13 Konstytucji;

—  zajmowania przez parlamentarzystę w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów konstytucji albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła lub senatora oraz powołania w toku kadencji na takie stanowisko lub powierzenia mu pełnienia takiej funkcji (por. art. 103);

—  naruszenie przez posłów lub senatorów zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego i nabywania tego majątku (art. 107);

—  wydanie przez Prezydenta RP aktu urzędowego bez uzyskania kontrasygnaty Prezesa RM (art. 144 ust. 2);

—  naruszenie konstytucji w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania przez osoby wskazane w art. 198 ust. 1 (art. 145 oraz art. 156);

—  wydanie niezgodnego z konstytucją aktu stanowienia lub stosowania prawa;

—  nieudzielenie przez Sejm wotum zaufania w trzecim etapie powoływania Rady Ministrów (art. 155 ust. 1);

—  nieuchwalenie przez parlament ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi jej projektu (art. 225);

—  niewydanie lub zbyt późne wydanie przez właściwy organ aktu normatywnego (np. ustawy przez parlament), którego obowiązek ustanowienia wynika z przepisów prawa (por. np. art. 94 zd. 2, art. 236) lub z wyroku TK;

—  niewykonanie przez właściwy organ wyników wiążącego referendum (zarówno ogólnokrajowego jak również lokalnego), w tym niewydanie aktu normatywnego, w szczególności nieuchwalenie przez parlament stosownej ustawy;

—  popełnienie przestępstwa, które będzie skutkować utratą biernego lub czynnego prawa wyborczego (art. 62 ust. 2, art. 99 ust. 3, art. 127 ust. 3 w zw. z art. 99 ust. 3);

—  sprzeniewierzenie się przez RPO złożonemu ślubowaniu.

Znamiona niektórych deliktów doprecyzowane są w ustawach zwykłych26, np. w przypadku art. 77 Konstytucji (wyrządzenie szkody poprzez niezgodne z konstytucją działanie organów władzy publicznej), który znajduje rozwinięcie w szczególności w art. 417 i n. k.c. Inną tego typu sytuacją jest dodanie w ustawie o TS stwierdzenia, iż delikt musi być zawiniony, choćby nieumyślnie (por. art. 3 ustawy o TS).

3.  Sankcje konstytucyjne

Popełnienie deliktu konstytucyjnego wiąże się z możliwością zastosowania wobec sprawcy sankcji konstytucyjnych, które stanowią następstwa naruszenia normy ustawy zasadniczej. Sankcja konstytucyjna określa skutki prawne sytuacji, w której adresat naruszy dyspozycję normy sankcjonowanej realizując tym samym przesłanki (znamiona) wynikające z hipotezy normy sankcjonującej. Owe konsekwencje będą stanowiły dolegliwość, która będzie mogła polegać w szczególności na: nieważności wydanego aktu prawnego, utracie stanowiska, utracie praw wyborczych, rozwiązaniu (odwołaniu) organu władzy publicznej, obowiązkiem naprawienia wywołanej deliktem szkody itp. Może ona nastąpić ex lege (art. 99 ust. 3, art. 144 ust. 2), bądź zostać nałożona przez organ władzy publicznej (np. art. 171 ust. 2; 190 ust. 3) . Zastosowanie sankcji może być uwarunkowane winą sprawcy, jednak wina nie zawsze będzie stanowić jej konieczny warunek.

Sankcje konstytucyjne mogą być nałożone obok innych rodzajów sankcji, np. karnych, cywilnych administracyjnych. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy delikt konstytucyjny równocześnie spowoduje naruszenie norm prawnych wynikających z innych gałęzi prawa bądź wypełni znamiona przestępstwa. Ponadto popełnienie jednego deliktu konstytucyjnego może wiązać się z uruchomieniem kilku sankcji konstytucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest kumulowanie sankcji, nawet o charakterze represyjnym za jeden czyn, jeżeli realizują one różne cele, np. ukaranie sprawcy przestępstwa na podstawie przepisów kodeksu karnego i następnie zobowiązanie go do naprawienia szkody w trybie postanowień kodeksu cywilnego nie stanowi naruszenia zasady ne bis in idem. Podsumowując, jedno naruszenie konstytucji może stanowić podstawę do zastosowania kilku sankcji, które będą realizować różne funkcje.

Do konstytucyjnych sankcji zaliczam negatywne skutki popełnienia deliktu konstytucyjnego polegające w szczególności na:

—  rozwiązaniu partii politycznej, której działalność wypełnia znamiona deliktu opisanego w art. 13 Konstytucji;

—  nałożeniu obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z konstytucją działaniem organów władzy (art. 77);

—  wygaśnięciu mandatu parlamentarzysty w przypadku zajmowania przez niego w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów konstytucji albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła lub senatora oraz powołania w toku kadencji na takie stanowisko lub powierzenia pełnienia takiej funkcji (por. art. 103 Konstytucji w zw. z art. 247 § 1 pkt 5-6 i art. 279 § 1 pkt 5-6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy);

—  utracie mandatu przez posła (senatora), który naruszył art. 107 Konstytucji;

—  złożeniu z urzędu piastuna stanowiska, który popełnił delikt konstytucyjny lub popełnił przestępstwo;

—  nałożeniu zakazu pełnienia funkcji publicznych na piastuna stanowiska, który popełnił delikt konstytucyjny lub popełnił przestępstwo;

—  utracie biernego i czynnego prawa wyborczego;

—  utracie wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych;

—  skróceniu kadencji Sejmu przez prezydenta (art. 155 ust. 2 i art. 225);

—  nieważności aktu urzędowego prezydenta wydanego bez podpisu prezesa RM (art. 144 ust. 2);

—  utracie przez byłego prezydenta uprawnień wynikających z ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej34, por. art. 8 (utrata prawa do dożywotniego miesięcznego uposażenia, środków na prowadzenie biura, ochrony na terytorium RP, świadczeń opieki zdrowotnej na szczególnych zasadach);

—  uchylenie aktu stanowienia prawa niezgodnego z konstytucją (może to nastąpić na mocy orzeczenia TK — art. 190 lub orzeczenia sądu administracyjnego — art. 184);

—  stwierdzenie przez TK niezgodności z konstytucją ustawy przed jej podpisaniem przez Prezydenta RP (art. 122 ust. 2-3);

—  stwierdzenie przez TK niezgodności z konstytucją umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją przez Prezydenta RP (art. 133 ust. 2);

—  rozwiązane organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który rażąco narusza Konstytucję (art. 171 ust. 3);

—  odwołanie RPO, który sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu.

Prawodawca, by ustanowić normę sankcjonującą, posługuje się bardzo różnymi i niejednorodnymi sformułowaniami. Poza tym sankcje konstytucyjne mają niejednolity charakter. Są to zasadnicze przyczyny trudności w wyizolowaniu tego typu sankcji. Przykładowo do skonstruowania sankcji restytucyjnej skierowanej przeciwko organom władzy publicznej w art. 77 ustrojodawca posłużył się konstrukcją uprawnienia podmiotowego „każdy ma prawo do naprawienia szkody [.]”. Ponadto, co jeszcze bardziej komplikuje sprawę, sankcja za naruszenie norm konstytucyjnych może wynikać z przepisów samej ustawy zasadniczej (por. np. art. 77, art. 99 ust. 3, art. 107 ust. 2, art. 144 ust. 2, art. 171 ust. 3) bądź z ustaw zwykłych (por. np. art. 25 ustawy o TS, art. 417, art. 4171 k.c., art. 7 ust. 2 ustawy o RPO; art. 8 ustawy o uposażeniu byłego Prezydenta RP, art. 247 § 1 pkt 5-6 i art. 279 § 1 pkt 5-6 k.w.). Podsumowując, przepisy ustaw zwykłych również zawierają normy sankcjonujące, które określają negatywne konsekwencje popełnienia deliktu konstytucyjnego.

W ustawie zasadniczej znajdują się przepisy, które nominalnie nie są normami sankcjonującymi, a które w praktyce mogą zostać wykorzystane do ukarania sprawcy deliktu konstytucyjnego. Są to instytucje, które z ustrojowego założenia pełnią inne funkcje niż sankcje (np. polityczne), a które mogą zostać wykorzystane jako sankcja. Można wówczas mówić o tzw. quasi-sankcjach konstytucyjnych. Do tego typu instrumentów zaliczam przede wszystkim wotum nieufności (art. 157-159). Jest to instytucja wprowadzająca odpowiedzialność polityczną Rady Ministrów i jej członków przed Sejmem, jednak może z powodzeniem służyć jako instrument pociągnięcia do odpowiedzialności tych podmiotów za naruszenie prawa, w szczególności konstytucji. Podobnie rzecz się ma z uchyleniem przez Radę Ministrów uchwały jej członka na podstawie art. 149 ust. 2 Konstytucji oraz odwołaniem przez prezydenta członka Rady Ministrów na wniosek premiera (art. 161). Są to środki prawne, których celem jest ustanowienie odpowiedzialności i zależności politycznej członków Rady Ministrów w stosunku do premiera i do całej Rady Ministrów. Mogą jednak zostać wykorzystane do realizacji funkcji sankcji konstytucyjnych.

4.  Podmioty podlegające sankcji

Specyfika sankcji konstytucyjnych wyraża się m.in. tym, że mogą być wymierzane różnym podmiotom pełniącym funkcje publiczne i skierowane do osób piastujących najwyższe stanowiska państwowe (sankcja stosowana wobec jednostki) oraz do jednoosobowych i kolegialnych organów władzy publicznej (sankcja stosowana wobec organu). W powyższych przypadkach warunkiem zastosowania sankcji jest popełnienie przez te podmioty deliktu konstytucyjnego. W pewnych sytuacjach sankcja może zostać skierowana nie do podmiotu, który popełnił delikt, tylko do Skarbu Państwa, który swoimi działaniami nie naruszył przepisów ustawy zasadniczej, a który mimo wszystko będzie zobowiązany do naprawienia wyrządzonej szkody. W takim przypadku mamy do czynienia z tzw. deliktową odpowiedzialnością zastępczą36, która oparta jest na treści art. 77 ust. 1 Konstytucji w zawiązku z art. 33, 34 i 417 k.c. Różne typy odpowiedzialności deliktowej (sankcje stosowane wobec jednostki, wobec organu i odpowiedzialność zastępcza) wynikają ze specyfiki norm konstytucji oraz z faktu, iż jej postanowienia są kierowane do bardzo różnego rodzaju adresatów.

Z sankcją stosowaną wobec jednostki mamy do czynienia w przypadku naruszenia postanowień konstytucji przez osoby fizyczne pełniące określone funkcje publiczne. Ta odpowiedzialność ma charakter zawiniony, zindywidualizowany i osobisty, nie może być przeniesiona na inny podmiot. W konsekwencji sankcja może być skierowana tylko i wyłącznie do osoby, która dopuściła się naruszenia konstytucji, np.: wygaśnięcie mandatu parlamentarzysty wskutek naruszenia zasady incompatibilitas (art. 103); pozbawienie posła (senatora) mandatu wskutek naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz nabywania tego majątku (art. 107); pociągnięcie do odpowiedzialności osoby wymienionej w art. 198 ust. 1 przed Trybunał Stanu, popełnienie przestępstwa skutkującego utratą uprawnień do zajmowania stanowisk i praw wyborczych; odwołanie przez Sejm RPO, który sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu; utratę przez zwierzchnika państwa uprawnień wynikających z ustawy o uposażeniu byłego Prezydenta RP.

Sankcja stosowana wobec organu wdrażana jest w przypadku naruszenia przepisów konstytucji przez organy władzy publicznej. Nie odnosi się ona do osobistej odpowiedzialności poszczególnych piastunów danego urzędu. Jako przykłady tego typu sankcji można wskazać: skrócenie kadencji izb parlamentu przez prezydenta, uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny (sąd administracyjny) niezgodnego z ustawą zasadniczą aktu normatywnego; odwołanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku naruszania przez ten podmiot konstytucji. W niektórych przypadkach do odpowiedzialności za popełnienie deliktu może być pociągnięty organ, który nie naruszył konstytucji, a który kontynuuje wykonywanie zadań swojego poprzednika, lub ten sam organ, tyle że w zmienionym składzie, np. uchylenie niezgodnego z konstytucją aktu normatywnego wydanego przez organ władzy, którego kadencja już wygasła. Wówczas stroną postępowania toczącego się przed TK będzie organ, który obecnie sprawuje władzę i który jest w tym przypadku swoistym następcą prawnym podmiotu, który wydał niekonstytucyjny akt normatywny.

W przypadku art. 77 Konstytucji odpowiedzialność odszkodowawczą za delikt konstytucyjny, który równocześnie spowodował szkodę, ponosi Skarb Państwa a nie organ (podmiot), który dopuścił się jego popełnienia. Skarb Państwa ponosi w tym przypadku tzw. odpowiedzialność zastępczą. Związane jest to z faktem, iż organy władzy publicznej są podmiotami, które nie mają zdolności prawnej i nie są podmiotami prawa cywilnego. W związku z powyższym nie mogą samodzielnie uczestniczyć w stosunkach cywilnoprawnych i nie mogą ponosić odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W przypadku art. 77 delikt konstytucyjny (wyrządzenie szkody przez niezgodne z konstytucją działanie organu władzy publicznej) stanowi równocześnie delikt cywilny. Z art. 33 i art. 34 k.c. wynika, iż Skarb Państwa jest państwową osobą prawną, która w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw i obowiązków dotyczących mienia państwowego. Natomiast art. 417 § 1 k.c. stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Art. 4171 k.c. wymienia rodzaje deliktów, za które ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego). Są to w szczególności działania lub zaniechania organów władzy publicznej wywołujące szkodę bądź krzywdę, polegające na wydaniu sprzecznego z konstytucją aktu normatywnego (§ 1); prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji (§ 2); niewydaniu orzeczenia lub decyzji (§ 3) oraz aktu normatywnego (§ 4), których obowiązek ustanowienia przewiduje przepis prawa. Art. 4171 § 4 sankcjonuje m.in. zaniechania prawodawcy polegające na naruszeniu obowiązku wydania ustawy. Obowiązek taki może wynikać z przepisów samej konstytucji (por. np. art. 94 zd. 2), wyroku TK, wiążącego w wyniku referendum ogólnokrajowego, dla którego wykonania niezbędne jest uchwalenie stosownej ustawy.

5. Wina jako warunek zastosowania sankcji konstytucyjnej

Zastosowanie sankcji za naruszenie ustawy zasadniczej może być oparte na różnych zasadach odpowiedzialności. W zależności od charakteru deliktu dopuszczalne jest konstruowanie odpowiedzialności na innej podstawie niż zasada winy. W niektórych przypadkach zastosowanie sankcji konstytucyjnej uzależnione jest od popełnienia deliktu konstytucyjnego w sposób zawiniony. Poprzez zawinione popełnienie deliktu rozumiem, iż dany podmiot (adresat norm ustawy zasadniczej) działa w celu naruszenia konstytucji bądź też nie ma bezpośredniego zamiaru naruszenia konstytucji, jednak ma świadomość, że jego zachowanie może wywołać taki skutek i godzi się na to. Zawiniony będzie również delikt, jeżeli sprawca nie ma zamiaru jego popełnienia, jednak popełnia go wskutek niezachowania należytej ostrożności. W konstrukcji odpowiedzialności na zasadzie winy przedmiotem badania pod kątem normatywnym zaistniałego zdarzenia jest motywacja podmiotu, jego psychiczny stosunek do własnego zachowania oraz wynikłych z niego następstw. W sytuacjach, gdy prawodawca uzależnia zastosowanie sankcji od popełnienia zawinionego deliktu, brak możliwości przypisania sprawcy winy skutkuje wyłączeniem możliwości zastosowania negatywnych skutków prawnych w stosunku do tego podmiotu. Podsumowując, zastosowanie niektórych sankcji konstytucyjnych będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy naruszenie ustawy zasadniczej będzie miało zawiniony charakter. Przykładowo, tylko zawinione (choćby nieumyślnie) naruszenie konstytucji w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania umożliwia Trybunałowi Stanu zastosowanie w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 198 Konstytucji sankcji wymienionych w art. 25 ustawy o TS lub art. 8 ustawy o uposażeniu byłego Prezydenta RP. Podobnie rzecz się ma z prowadzeniem działalności z naruszeniem art. 107 Konstytucji przez parlamentarzystę i utratą wskutek powyższego mandatu. Działanie posła (senatora), aby wywołało sankcję, musi mieć charakter zawiniony.

Istnieje wiele deliktów i związanych z nimi sankcji, które mogą być zastosowane bez konieczności przypisania sprawcy winy. Wówczas sam fakt naruszenia przepisów konstytucji stanowi obiektywną i wystarczającą przesłankę do wdrożenia negatywnych konsekwencji. Podstawowym warunkiem odpowiedzialności w takich przypadkach jest bezprawność czynu polegająca na naruszeniu przez adresata dyspozycji normy sankcjonowanej. Wypełnia to przesłanki opisane w normie sankcjonującej i stanowi podstawę zastosowania dolegliwości. Organ wymierzający sankcję nie bada stopnia zawinienia sprawcy deliktu. Nawet jakby sprawca był w stanie wykazać, iż delikt powstał nie z jego winy — nie stanowiłoby to przeszkody do zastosowania negatywnych konsekwencji bezprawnego działania. Wina nie ma znaczenia do zastosowania sankcji skutkującej uchyleniem niezgodnego z konstytucją aktu stanowienia lub stosowania prawa. Organ wydający akt prawny ma obowiązek znać przepisy Konstytucji RP i ich przestrzegać (art. 7). Wydanie aktu sprzecznego z ustawą zasadniczą może być efektem nieznajomości prawa lub umyślnego działania. Drugi przypadek stanowi zamierzone i celowe działanie, które jest przykładem winy umyślnej. Wydanie aktu prawnego niezgodnego z przepisami ustawy zasadniczej na skutek jej nieznajomości nie stanowi usprawiedliwienia (ignorantia iuris non excusat) i w świetle orzecznictwa sądów stanowi rażące niedbalstwo, które można uznać za zachowanie graniczące z działaniem umyślnym. Niezależnie od przyczyny problem winy w przypadku wydania niekonstytucyjnego aktu stosowania lub stanowienia prawa ma charakter indyferentny i nie ma żadnego znaczenia dla zastosowania sankcji. TK nie bada przyczyn i psychologicznych uwarunkowań wydania niezgodnego z ustawą zasadniczą aktu normatywnego tylko sam fakt sprzeczności, który może prowadzić do zastosowania sankcji polegającej na derogacji wadliwego aktu.

Skrócenie kadencji Sejmu przez zwierzchnika państwa jest również niezależną od winy sankcją. Prezydent ma obowiązek zbadania, czy zachodzą przesłanki obligujące (art. 155 ust. 2) lub uprawniające (art. 225) go do skrócenia kadencji izb parlamentarnych. Jeżeli zostaną one spełnione, będzie miał on obowiązek lub prawo rozwiązania parlamentu i zarządzenia wyborów. Podobnie rzecz się ma z rozwiązaniem przez Sejm organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję bądź ustawy (art. 171 ust. 3). W powyższej materii istotne znaczenie ma fakt popełnienia w ramach recydywy deliktu konstytucyjnego, co stanowi jedyną przesłankę zastosowania sankcji. Przyczyny naruszeń oraz ich motywacja nie mają znaczenia dla możliwości zastosowania art. 171 ust. 3 Konstytucji.

Stopień zawinienia ma również indyferentne znaczenie dla stwierdzenia nieważności aktu urzędowego Prezydenta RP, wydanego z naruszeniem art. 144 ust. 2 ustawy zasadniczej, tj. wydanego bez wymaganego podpisu Prezesa Rady Ministrów. Taki akt dotknięty jest wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych niezależnie od winy zwierzchnika państwa, który dopuścił się popełnienia powyższego deliktu. Wina nie ma także znaczenia dla uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej, o której mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. W przypadku wyrządzenia szkody przez bezprawne działanie organu władzy publicznej do zastosowania sankcji wystarczający jest fakt bezprawności oraz zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy nielegalnym działaniem organu władzy a szkodą. Konstytucja w art. 77 ust. 1, a za nią idące regulacje cywilne (art. 417 k.c. i n.), pomijają winę jako przesłankę odpowiedzialności deliktowej.

6.  Podmioty nakładające sankcje konstytucyjne

Adresatem normy sankcjonującej są organy władzy publicznej, albowiem to te podmioty są legitymowane do orzekania o konsekwencjach naruszenia prawa. Problematyka dotycząca podmiotów uprawnionych do nałożenia sankcji konstytucyjnej jest stosunkowo skomplikowana. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest duża liczba organów uprawnionych do orzekania w powyższym przedmiocie. Ponadto organy te z zasady działają na wniosek innych organów władzy publicznej. Wniosek taki jest wówczas warunkiem sine qua non wszczęcia procedur wdrażających dolegliwość. Do organów uprawnionych do nakładania sankcji konstytucyjnych zaliczam: TK, TS, sądy, Sejm, Prezydenta RP, Marszałka Sejmu (Senatu). W konstytucji można również odnaleźć sankcje, które następują ex lege.

W pierwszej kolejności należy wskazać Trybunał Stanu i Trybunał Konstytucyjny jako organy upoważnione do nakładania sankcji konstytucyjnych. Są one powołane przede wszystkim do ochrony norm ustawy zasadniczej. TS nakłada sankcje za popełnienie następujących deliktów: naruszenie konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania przez podmioty wskazane w art. 198 Konstytucji; naruszenie przez posłów lub senatorów zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego i nabywania tego majątku (art. 107). Do uruchomienia procedur przed TS niezbędne jest złożenie wstępnego wniosku przez odpowiednie podmioty, tj. Zgromadzenie Narodowe (pociągnięcie do odpowiedzialności Prezydenta RP — art. 145), Sejmu (pociągnięcie do odpowiedzialności członków RM), Marszałka Sejmu/ Senatu (pociągnięcie do odpowiedzialności parlamentarzystów za naruszenie art. 107 ust. 1). TK jest właściwy w sprawach nałożenia sankcji za: sprzeczną z art. 13 ustawy zasadniczej działalność partii politycznych; wydanie sprzecznego z konstytucją aktu normatywnego oraz w kwestiach uregulowanych w art. 122 ust. 3-4 i art. 132 ust. 2 Konstytucji. Do inicjowania postępowania przed TK uprawnione są podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji.

Kolejnymi podmiotami uprawnionymi do nakładania sankcji konstytucyjnych są sądy zarówno powszechne, jak i administracyjne, które orzekają w sprawach stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego oraz o utracie praw publicznych, praw wyborczych, zakazie zajmowania określonych stanowisk (jako skutku popełnienia przestępstwa). Ponadto stwierdzają wadliwość niezgodnego z konstytucją aktu stosowania prawa i określają następstwa prawne tego faktu. Sądy uprawnione są też do orzekania w przedmiocie odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzenie szkody przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej.

Sejm uprawniony jest do nałożenia sankcji za rażące naruszenia konstytucji bądź ustaw przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 3) oraz za sprzeniewierzenie się RPO złożonemu ślubowaniu. W obydwóch przypadkach zastosowanie sankcji skutkuje odwołaniem organu.

Sankcją stosowaną przez Prezydenta RP jest skrócenie kadencji izb parlamentu w sytuacji, gdy nie dojdzie do powołania Rady Ministrów w trzecim etapie kreowania rządu oraz gdy parlament nie uchwali ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Organami uprawnionymi do rozstrzygania w przedmiocie nałożenia sankcji konstytucyjnych są również marszałkowie izb parlamentarnych. W drodze postanowienia marszałek Sejmu (Senatu) stwierdza wygaśnięcie mandatu posła (senatora) w przypadku, gdy parlamentarzysta naruszy zakaz łączenia mandatu z funkcjami i stanowiskami wskazanymi w art. 103 Konstytucji i w ustawach (por. art. 249 i art. 279 k.w.). Od postanowienia marszałka służy parlamentarzyście odwołanie do Sądu Najwyższego (art. 250 i art. 281 k.w.).

W pewnych przypadkach sankcje konstytucyjne następują z mocy prawa bez konieczności podjęcia jakichkolwiek działań sankcjonujących popełnienie deliktu i wydania aktu potwierdzającego wdrożenie negatywnych konsekwencji tego zdarzenia. Skutki prawne wynikają wprost z przepisów ustawy zasadniczej i ziszczają się z chwilą popełnienia deliktu. Konstytucja RP przewiduje dwie takie sytuacje. Po pierwsze, skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje utratą biernego prawa wyborczego do Sejmu (Senatu) i na urząd Prezydenta RP (art. 99 ust. 3 i art. 127 ust. 3 w zw. z art. 99 ust. 3). Następnie, z mocy art. 144 ust. 2 Konstytucji, nieważne są akty urzędowe Prezydenta RP wydane bez podpisu Prezesa Rady Ministrów. Nieważność następuje w tym przypadku ex lege i jej stwierdzenie nie wymaga wydania jakiegokolwiek orzeczenia czy innego aktu. W nauce podkreśla się, iż niekontrasygnowany akt nie wywołuje skutków prawnych, co w konsekwencji oznacza, iż dotknięty jest sankcją nieważności z mocy prawa.

III. UPŁYW CZASU A MOŻLIWOŚĆ ZASTOSOWANIA SANKCJI KONSTYTUCYJNEJ

Kolejnym istotnym elementem determinującym możliwość zastosowania sankcji konstytucyjnych jest upływ czasu. W pewnych sytuacjach zjawisko to może powodować utrwalenie się stosunków prawnych i faktycznych, które powstały w sposób niezgodny z prawem, bądź utratę prawa, które w sposób długotrwały nie jest realizowane przez uprawniony podmiot. Wprowadzenie do porządku prawnego przepisów określających skutki upływu czasu (terminów) wiąże się z zasadami pewności i zaufania do państwa i prawa. Prawodawca bowiem wyłącza możliwość skutecznego podważania (procesowej delegalizacji) stanów faktycznych i prawnych, które uległy utrwaleniu wskutek upływu czasu. Ma to na celu stabilizację obrotu prawnego, skutkuje legitymizacją bezprawnych działań bądź też wyłącza ich karalność. Upływ czasu prowadzi do ochrony aktywnego naruszyciela prawa z pokrzywdzeniem bezczynnego podmiotu, któremu przysługuje naruszane uprawnienie. Chroni on również sprawców czynów niedozwolonych, którzy nie zostali pociągnięci do odpowiedzialności w zakreślonym ustawowo terminie. Znaczny upływ czasu od popełnienia czynu zabronionego skutkuje tym, że ustawodawca rezygnuje z karania za przestępstwa popełnione przed wielu laty.

Konstytucja z nielicznymi wyjątkami nie wyznacza czasowych ram odpowiedzialności deliktowej. W konsekwencji zagadnienie skutków upływu czasu od popełnienia deliktu konstytucyjnego w większości przypadków bądź w ogóle nie jest uregulowane, bądź określone jest w przepisach rangi ustawowej. W świetle powyższego można wyróżnić trzy rodzaje deliktów konstytucyjnych na podstawie terminów umożliwiających stosowanie sankcji: 1) delikt z niezakreślonym terminem zastosowania sankcji; 2) delikt z konstytucyjnie zakreślonym terminem zastosowania sankcji; 3) delikt z ustawowo zakreślonym terminem zastosowania sankcji.

Brak zakreślenia czasowych granic zastosowania sankcji konstytucyjnych oznacza, iż w niektórych przypadkach dla prawodawcy upływ czasu nie ma znaczenia w możliwości uruchomienia skutków prawnych naruszenia przepisów konstytucji. Niektóre delikty mają tak prawnie doniosłe znaczenie, że upływ czasu nie będzie skutkował sanacją tych naruszeń. Oznacza to, że sankcje będące następstwami prawnymi tych naruszeń będą mogły być zastosowane w każdym momencie. Jako przykłady tego typu czynów zabronionych i ich konstytucyjnych sankcji można wskazać uchylenie na mocy wyroku TK niezgodnego z konstytucją aktu normatywnego (ustawy czy rozporządzenia) lub też nieważność aktu Prezydenta RP wydanego z naruszeniem art. 144 ust. 2 Konstytucji, tzn. bez uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów. Prawodawca doszedł do przekonania, iż tego typu delikty konstytucyjne stanowią tak poważne dysfunkcje systemowe i prawne, iż konieczność ich eliminacji z porządku prawnego ma pierwszeństwo przed petryfikacyjno-legitymizacyjną funkcją upływu czasu. W konsekwencji sankcje mogą być zastosowane w każdym momencie niezależnie od upływu czasu.

Deliktem ustrojowym z konstytucyjnie zakreślonym terminem zastosowania sankcji jest naruszenie przez posłów (senatorów) zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego i nabywania tego majątku (art. 107, art. 107 w zw. z art. 108 Konstytucji). We wcześniej wskazanej sytuacji sankcja może być zastosowana tylko w trakcje trwania kadencji Sejmu/Senatu (pełnienia funkcji przez posła, senatora). Po wygaśnięciu mandatu zastosowanie dolegliwości wynikającej z treści art. 107 ust. 2, tj. pozbawienie parlamentarzysty mandatu, staje się całkowicie bezprzedmiotowe. Potwierdzenie powyższego stanowi treść art. 13b ustawy o TS, z którego wynika, że w przypadku zakończenia kadencji Sejmu postępowanie w sprawie odpowiedzialności posła, który nie uzyskał ponownie mandatu, ulega umorzeniu, które stwierdza marszałek Sejmu nowej kadencji. W takim przypadku nie mamy do czynienia z przedawnieniem możliwości zastosowania sankcji tylko z wygaśnięciem prawa jej zastosowania. Deliktem z konstytucyjnie oznaczonym czasem zastosowania sankcji jest nieuchwalenie przez parlament ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy od złożenia projektu ustawy budżetowej do Sejmu. Po upływie powyższego terminu zwierzchnik państwa w ciągu 14 dni może za-rządzić skrócenie kadencji izb parlamentarnych. Termin 14 dni ma charakter zawity, co oznacza, iż jego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia prezydenta.

Trzecią, największą grupę deliktów stanowią naruszenia konstytucji, których sankcje mogą być wymierzone w ustawowo zakreślonych granicach czasowych. Po upływie ustawowo zakreślonych terminów odpowiedzialność za popełnienie deliktu ulega przedawnieniu albo wygasa. Do tej grupy naruszeń konstytucji i związanych z nimi sankcji zaliczam m.in. obowiązek naprawienia szkody za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie organów władzy publicznej (art. 77), odpowiedzialność osób wymienionych w art. 198 Konstytucji za naruszenie konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Odpowiedzialność za powyższe delikty przedawnia się na zasadach określonych w ustawach. Zgodnie z treścią art. 421 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednak termin ten nie może być dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Jeżeli szkoda wynikła ze zbrodni lub występku, roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu z upływem lat 20 od dnia popełnienia przestępstwa (§ 2). Natomiast ściganie przed TS jest dopuszczalne w okresie 10 lat od popełnienia czynu, chyba że czyn stanowi przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, dla którego przewidziany jest dłuższy okres przedawnienia (art. 23 ust. 1 ustawy TS).

Kolejnym deliktem konstytucyjnym z ustawowo zakreślonym terminem zastosowania sankcji jest naruszenie przez parlamentarzystę, wynikającego z treści art. 103 Konstytucji, zakazu incompatibilitas. Naruszenie tego zakazu skutkuje wygaśnięciem mandatu, co zostaje stwierdzone zaskarżalnym postanowieniem odpowiedniego marszałka izby. Może on wydać takie postanowienie tylko w trakcie trwania kadencji izby, gdy dany parlamentarzysta sprawuje swój mandat. Po jego wygaśnięciu (ewentualnie po zakończeniu kadencji izby) wydanie takiego postanowienia jest całkowicie bezprzedmiotowe.

IV. FUNKCJE SANKCJI KONSTYTUCYJNYCH

Podstawowym zadaniem sankcji konstytucyjnych, abstrahując od ich szczegółowych funkcji, jest zmuszenie adresatów do przestrzegania ustawy zasadniczej. Sankcja jako wyraz przymusu normatywnego stanowi zasadniczy bodziec wymuszający zachowanie opisane w normie. Przeżycia psychiczne towarzyszące temu zachowaniu (ocena moralna normy, jej zgodności z innymi normami, wartościami itp.) w formalnym ujęciu nie mają znaczenia, mogą one — co najwyżej — wzmacniać lub osłabiać imperatyw przestrzegania prawa. Istnienie sankcji ma na celu stworzenie sytuacji przymusowej. Zagrożenie dolegliwością wpływa efektywnie na czyjeś postępowanie, gdy ktoś uzna, według swoich ocen, że mniejszym złem jest postąpienie w sposób opisany w normie niż narażenie się na zło, które grozi w przypadku nieposłuszeństwa.

Przechodząc do szczegółowych funkcji sankcji konstytucyjnych należy wyróżnić ich cztery podstawowe rodzaje: represyjną, restytucyjną i redystrybucyjną, prewencyjną. Jedna sankcja może realizować różne funkcje.

F u n k c j a r e p r e s y j n a przejawia się przede wszystkim w karaniu za naruszenie ustawy zasadniczej. Stanowi ona dolegliwość i odwet za popełnienie deliktu konstytucyjnego i nakładana jest bez względu na skutki wynikające z naruszenia. Funkcja ta urzeczywistniana jest przez sankcje, których ujemne konsekwencje bezpośrednio odnoszą się do podmiotu, który dopuścił się popełnienia deliktu. Dolegliwość ma charakter zindywidualizowany i osobisty. Funkcja ta jest realizowana przede wszystkim przez następujące sankcje konstytucyjne: delegalizacja partii politycznej, która narusza art. 13 Konstytucji; złożenie ze stanowiska osoby, która naruszyła przepisy konstytucji (art. 107 oraz art. 145, 146, 198 Konstytucji w zw. z art. 25 ustawy o TS), skrócenie kadencji Sejmu (art. 155 ust. 2 i art. 225), rozwiązane organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 3), wygaśnięcie mandatu parlamentarzysty wskutek naruszenia zasady incompatibilitas (art. 103), odwołanie przez Sejm RPO, który sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu (art. 7 ust. 2 ustawy o RPO w zw. z art. 210 Konstytucji), orzeczoną przez TS utratę przez byłego zwierzchnika państwa świadczeń, o których mowa w ustawie o uposażeniu byłego Prezydenta RP.

F u n k c j a r e s t y t u c y j n a skutkuje przywróceniem stanu zgodności z konstytucją. Zastosowanie sankcji realizujących tę funkcję skutkuje powstaniem zmian w porządku prawnym. Następuje to m.in. poprzez wyeliminowane z obrotu aktów prawnych w szczególności aktów normatywnych, które są niezgodne z ustawą zasadniczą. Do tego typu sankcji zaliczam: nieważność aktu urzędowego Prezydenta RP wydanego bez uzyskania kontrasygnaty Prezesa RM (art. 144 ust. 2), uchylenie niezgodnego z konstytucją aktu normatywnego przez TK (art. 188 i art. 190) bądź sąd administracyjny (w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego, art. 184) oraz uchylenie (zmianę) aktu stosowania prawa sprzecznego z konstytucją.

F u n k c j a r e d y s t r y b u c y j n a jest odmianą sankcji restytucyjnej i ma na celu naprawienie szkody wyrządzonej deliktem. Funkcja ta znajduje swoje konstytucyjne podstawy w art. 77 ust. 1, który nakłada na organy władzy publicznej obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie. Artykuł ten stanowi normę sankcjonującą naruszenie każdego przepisu ustawy zasadniczej, jeżeli skutkować ono będzie powstaniem szkody.

F u n k c j a p r e w e n c y j n a ma na celu zapobieganie naruszaniu postanowień ustawy zasadniczej oraz zapewnienie poszanowania autorytetu konstytucyjnych organów i ich piastunów. Do sankcji realizujących powyższą funkcję zaliczam przede wszystkim: zakaz pełnienia funkcji publicznych przez osoby, które popełniły delikt bądź przestępstwo (art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TS, art. 39 pkt 1 i 3, art. 40, art. 41 k.k.,) utratę przez takie osoby biernego i czynnego prawa wyborczego (art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TS, art. 39 pkt 1 i 3, art. 40, art. 41 k.k., art. 99 ust. 3 Konstytucji). Funkcję tę urzeczywistniają również wyroki TK stwierdzające niezgodność z konstytucją ustawy lub umowy międzynarodowej wydane na skutek wniosku prezydenta złożonego przed podpisaniem ustawy i jej ogłoszeniem (art. 122 ust. 3-4) oraz przed ratyfikacją umowy międzynarodowej (art. 133 ust. 2). Zbigniew Gromek wskazał, iż sama możliwość pociągnięcia określonego podmiotu do odpowiedzialności prawnej realizuje również funkcję prewencyjną. „Możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności prawnej najwyższych funkcjonariuszy państwowych, dopuszczających się łamania przepisów konstytucji bądź ustaw, stanowi bowiem jeden z instrumentów gwarantujących realizację zasady legalizmu przez organy władzy państwowej”.

V.   PODSUMOWANIE

Prawodawca posługuje się niejednorodnymi sankcjami, by wymusić na adresatach przestrzeganie norm konstytucyjnych. Mimo to różnią się one w zasadniczy sposób od pozostałych rodzajów sankcji prawnych wyróżnionych w nauce prawa (karnych, cywilnych i administracyjnych), bowiem mają istotne cechy, którymi nie charakteryzują się pozostałe sankcje występujące w systemie prawa. Przede wszystkim sankcje konstytucyjne posiadają swoje podstawy w przepisach ustawy zasadniczej i przedmiotem ich ochrony są regulacje konstytucyjne. Stanowi to wystarczające kryterium do ich wyróżnienia. Sankcje konstytucyjne określają ujemne skutki niezgodnej z ustawą zasadniczą działalności organów władzy publicznej lub innych podmiotów, w tym osób fizycznych i partii politycznych wykonujących funkcje publiczne. Sankcje występujące w pozostałych gałęziach prawa z zasady skierowane są do podmiotów prywatnych a nie do organów władzy. Sankcje konstytucyjne są wymierzane w sytuacji, gdy określony podmiot realizujący władztwo wynikające z ustawy zasadniczej naruszy prawo. Nakładane są one przez organy wskazane w konstytucji, np. przez Sejm, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, sądy, Prezydenta RP, marszałków izb. Z wyjątkiem sądów oraz TS żaden z wyżej wymienionych podmiotów nie nakłada innych typów sankcji. Bardzo specyficzne dla konstytucyjnych norm sankcjonujących jest to, że mogą wynikać z przepisów konstytucji bądź z przepisów ustaw zwykłych. Ponadto elementy samego deliktu konstytucyjnego mogą być zdefiniowane również w różnych aktach normatywnych o różnej mocy prawnej. Wszystkie te cechy powodują, że sankcje konstytucyjne nie mogą być zakwalifikowane do żadnego z powszechnie przyjętych w teorii i praktyce typów sankcji. W konsekwencji w teorii prawa obok sankcji karnych, cywilnych i administracyjnych powinno się wyróżnić sankcje konstytucyjne jako oddzielny i samodzielny rodzaj dolegliwości.

Analiza norm konstytucyjnych prowadzi do wniosku, iż prawodawca nie dysponował spójną koncepcją i teorią sankcji konstytucyjnych. W konsekwencji mają one bardzo niejednolity i niekoherentny charakter. Jedną z ważniejszych przyczyn takiego stanu rzeczy jest brak opracowań i badań naukowych dotyczących powyższej materii. Usystematyzowana teoria sankcji konstytucyjnych umożliwiłaby naukowcom, praktykom i legislatorom wypracowanie spójnego koncepcyjnie i metodologicznie modelu systemu sankcji konstytucyjnych, a następnie wdrożenie go do praktyki. Sankcje przesądzają o skuteczności danego aktu normatywnego. Niewątpliwie muszą być one przemyślane, prawidłowo skonstruowane, wewnętrznie spójne, możliwe do praktycznego zastosowania. Ponadto muszą być proporcjonalne do naruszenia prawa, stopnia naruszenia reguł bezpieczeństwa i należytej staranności (ewentualnie winy). Wszystkie te elementy przesądzają o ich efektywności i ostatecznie przyczyniają się do przestrzegania aktu normatywnego, z którym są sprzężone.

* Dr Marcin Dąbrowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Konstytucyjnego

Przegląd Sejmowy 5/2014