Tadeusz Mołdawa: System Konstytucyjny Hiszpanii

Madryd nocą. Foto: Wikipedia.org

Seria wydawnicza „Systemy Konstytucyjne Państw Świata” na trwałe wpisała się w coroczny harmonogram publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego. Cieszy się nadto zaufaniem czytelników, a także zainteresowaniem wśród specjalistów prawa porównawczego oraz politologów. W ramach serii opublikowanych zostało 50 opracowań (a to z pewnością nie koniec) odnoszących się do państw ze wszystkich kontynentów i różnorodnych kręgów kultury politycznej i prawnej. Największa liczba opracowań dotyczy państw europejskich, pośród których brakowało jednak publikacji poświęconej Hiszpanii. Recenzowana książka wypełnia tę lukę. Jej autorem jest prof. Tadeusz Mołdawa, wybitny znawca problematyki ustroju Królestwa Hiszpanii, autor licznych książek poświęconych temu krajowi, zarówno historycznych, jak i współczesnych.

Autorzy książek publikowanych w ramach serii wydawniczych nie mają swobody co do systematyki opracowania, jest ona ujednolicona i słusznie, gdyż ułatwia porównywanie poszczególnych systemów konstytucyjnych. Ewentualne różnice w systematyce książki mogą wynikać bądź to ze specyfiki ustrojowej danego kraju, bądź z odmiennego rozłożenia akcentów przez autorów. Najczęściej układ treści wiąże się ściśle z systematyką konstytucji danego państwa. Poszczególne bloki tematyczne Systemu konstytucyjnego Hiszpanii są w pełni zgodne z wymogami wydawniczymi, a przede wszystkim odpowiadają charakterystyce hiszpańskiego ustroju. W ramach struktury naczelnych władz państwa zasadne jest omówienie w pierwszej kolejności Korony, która nie mieści się w ramach tradycyjnego podziału władzy. Można natomiast zastanawiać się, czy trafne jest omawianie problematyki ustawodawstwa po rozdziale poświęconym rządowi. Rozdział XI „Ustawodawstwo. Budżet państwa” może wydawać się sztucznie oddzielony od części poświęconej Kortezom Generalnym. Być może, kolejność rozdziałów wynika z możliwego udziału rządu Hiszpanii w tworzeniu prawa, w szczególności przez ustawodawstwo delegowane (art. 82 konstytucji) i dekrety z mocą ustawy (art. 86 konstytucji). Wydaje się raczej, że nie niwelują one jednak monopolu Kortezów w zakresie funkcji ustawodawczej.

Książkę rozpoczyna zarys historii konstytucjonalizmu hiszpańskiego oraz przedstawienie prac nad obecnie obowiązującą konstytucją Hiszpanii. Czytelnik ma więc sposobność zapoznania się z przystępną, ciekawą i syntetycznie ujętą historią hiszpańskiego konstytucjonalizmu. Tadeusz Mołdawa przedstawia dynamizm procesu przygotowania konstytucji i pokazuje trudności, jakie napotykali jej twórcy.

Konstytucja z 1978 r. jest nowoczesną ustawą zasadniczą, której fundamentem ustrojowym jest oczywiście zasada zwierzchnictwa narodu i ściśle z nią związany pluralizm polityczny. Razem z wolnością zrzeszania się i innymi mechanizmami partycypacyjnymi konstytucja stwarza warunki funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Sądzę jednak, że różnorodność narodowościowa i silna pozycja wspólnot autonomicznych nie może być uważana jedynie za dopełnienie społecznego pluralizmu Hiszpanii. Wyraźne wyodrębnienie w konstytucji regionów, języków hiszpańskich, flag, statutów i godła wspólnot autonomicznych jest równie ważnym filarem ustroju Hiszpanii. Można wręcz przyjąć, że różnorodność ta jest nie tylko dopełnieniem pluralistycznego obrazu społeczeństwa hiszpańskiego, lecz równoważnym determinantem społeczeństwa. Wniosek ten jest jak najbardziej uzasadniony, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 3–4 konstytucji. Ich budowa jest charakterystyczna — ustrojodawca świadomie zestawia język kastylijski z „językami urzędowymi w odpowiednich wspólnotach autonomicznych” oraz flagę Hiszpanii z flagami i godłami wspólnot autonomicznych. Jeśli więc wniosek o równorzędnym traktowaniu języka i symboli mógłby zostać uznany za zbyt daleko idący, to zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca nadaje im dużą rangę, szanując autonomię wspólnot, co ma podstawowe znaczenie dla zasad ustroju.

W kolejnej, czwartej części pracy, omówiony został katalog praw i wolności człowieka i obywatela. Jest on szeroki, obejmuje blisko 50 przepisów. Słuszna jest przy tym teza T. Mołdawy, że rozbudowanie tej części konstytucji stanowi naturalną reakcję na doświadczenia dyktatury gen. Franco. Podobne zjawisko można zaobserwować w przypadku konstytucji Grecji. Omawiany rozdział — z konieczności syntetyczny — nie odnosi się w szerszym zakresie do instytucji skargi konstytucyjnej (recurso de amparo). W szczególności nie została poruszona bardzo interesująca, ale przede wszystkim niezwykle istotna dla zakresu ochrony konstytucyjnych wolności i praw, reforma skargi dokonana ustawą organiczną 6/2007. W jej wyniku doszło do zasadniczego zredukowania znaczenia prawa podmiotowego wynikającego z art. 53 ust. 2 konstytucji, zwłaszcza ze względu na wprowadzenie nieznanej wcześniej przesłanki dopuszczalności skargi, tj. wymogu jej doniosłości (transcendencia). Uprawniona jest więc teza, że ustawodawca hiszpański nie zachował proporcji w reakcji na zjawisko „przeładowania” trybunału hiszpańskiego i wprowadził de facto kryterium „ciekawej sprawy” jako warunek rozpoznania skargi konstytucyjnej. Wydaje się, że taka istotna zmiana mogłaby wzbogacić rozważania zawarte w omawianej części pracy.

System partyjny Hiszpanii został scharakteryzowany w rozdziale V. W tej części opracowania bardzo wartościowe jest wyważenie proporcji i ukazanie partii nie tylko w perspektywie prawnej, ale także politologicznej. Daje to pełny, a przy tym ciekawy obraz systemu partyjnego Hiszpanii. Tytułem uzupełnienia można jedynie zaznaczyć, że decyzja o delegalizacji partii może nastąpić także przez sędziego (art. 12 ust. 1 lit. a ustawy 6/2002), Trybunał Najwyższy nie ma więc w tym zakresie wyłącznej kompetencji. Ustawa o partiach politycznych przewiduje również możliwość sądowego zawieszenia działalności partii, a zatem zawiera gradację środków nadzoru nad partiami.

Interesujący jest też VII rozdział książki, którego centralne miejsce zajmują rozważania o podziale władzy i jej hiszpańskim ujęciu. Do władzy publicznej, która podlega podziałowi, zaliczeni zostali — zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny prawa hiszpańskiego — sami wyborcy (el poder electoral). W analizie podziału władzy w Hiszpanii (postrzeganego głównie przez funkcje poszczególnych organów) nie może zabraknąć rozważań o podziale terytorialnym, zwłaszcza dlatego, że comunidades autonomas pełnią liczne funkcje przynależne państwu na szczeblu wspólnoty. Stąd autor zasadnie — choć może zbyt skromnie — zwraca uwagę na znaczenie wspólnot autonomicznych dla funkcjonowania zasady podziału władzy w Hiszpanii.

Rozdział VIII recenzowanej książki jest poświęcony Koronie. Jest rzetelnym i wyczerpującym, jak na ograniczenia wydawnicze, fragmentem książki. Ukazuje niezwykle trafnie genezę wprowadzenia monarchii jako procesu politycznego i społecznego.

W tym kontekście zasadne jest także podkreślenie niesłabnącego, co do zasady, zaufania społecznego, jakim cieszy się król Juan Carlos I. Uzupełniająco jedynie można wskazać, że doktryna hiszpańska nie jest zgodna co do oceny ustrojowej roli monarchy. Profesor Javier Perez Royo uważa go wręcz za „anomalię historyczną”, istnienia której nie da się racjonalnie wyjaśnić. Poglądy J.P. Royo pozostają pod wpływami stanowiska Otto Kiminicha. Odrzuca on tezę o tym, że król jest władzą neutralną, gdyż przez funkcję arbitrażu jego władza jest zabarwiona politycznie. Nie zgadza się także, że króla można uznać za uosobienie jedności politycznej narodu, ponieważ politycznym odzwierciedleniem społeczeństwa jest parlament pochodzący z wyborów powszechnych. Wreszcie podważa poglądy, zgodnie z którymi król jest czynnikiem jedności narodu w stosunkach międzynarodowych. Nie można oczekiwać, że w recenzowanej książce (ani w recenzji) zostanie przeprowadzona pogłębiona analiza znaczenia króla we współczesnym państwie demokratycznym, nie da się jednak nie dostrzegać wyraźnych głosów o nieprzydatności tej instytucji dla państwa XXI w.

Kortezy Generalne oraz status ich członków stanowią przedmiot rozdziału dziewiątego Systemu konstytucyjnego Hiszpanii. Także ta część książki zasługuje na uznanie, gdyż traktuje o wszystkich kwestiach niezbędnych do rzeczowego opisania Kortezów. Istotnie bikameralizm hiszpański wywołuje krytykę, trzeba bowiem pamiętać, że na przestrzeni dziejów był on przedmiotem licznych polemik, a dzisiejszy jego kształt jest chaotyczny. Widać to na przykładzie Senatu, który był pomyślany jako izba reprezentacji terytorialnej (wspólnot autonomicznych), podczas gdy jego skład nie odpowiada temu założeniu.

Omawianą część książki można było poszerzyć o rozważania poświęcone ocenie charakteru prawnego regulaminów parlamentarnych. Jest to ciekawe, gdy weźmie się pod uwagę, że są one wydawane na podstawie jedynego w hiszpańskiej konstytucji bezpośredniego upoważnienia. Kwestia ta nie jest przy tym obojętna dla oceny zakresu autonomii parlamentu. Niekonieczne, ale i niewykluczone byłoby skrótowe przedstawienie Junta de Portavoces — organu, który wprawdzie nie ma umocowania konstytucyjnego, ale nadaje izbom polityczne kierunki działania. Nawiązując z kolei do funkcji parlamentu (omówionych także w rozdziale XII) niedoszacowana wydaje się funkcja budżetowo-podatkowa. W mojej ocenie, zbyt mało miejsca poświęcono roli parlamentu w kształtowaniu polityki budżetowej i podatkowej państwa (art. 133–134 konstytucji). Tematyka ta powinna znaleźć się w centrum zainteresowania, w szczególności w kontekście ostatniej zmiany konstytucji zmierzającej do zapewnienia równowagi budżetowej i kontroli parlamentu nad długiem publicznym.

Odnosząc się do wymienionych w książce funkcji Kortezów, zasadne byłoby uznanie, że funkcja tworzenia prawa ma największe znaczenie, co uzasadniałoby połączenie rozdziałów XI (o ustawodawstwie) z IX (o Kortezach).

W XIII rozdziale zatytułowanym „Władza sądownicza i ochrona prawa” omówione zostały: system sądownictwa (z uwzględnieniem Rady Głównej Władzy Sądowniczej), Prokuratura, Trybunał Konstytucyjny i Obrońca Ludu. Należało jednak przedmiotem rozważań uczynić także Trybunał Obrachunkowy (Tribunal de Cuentas) oraz Trybunał Najwyższy (Tribunal Supremo). Ten ostatni organ ma duże znaczenie dla ochrony praw jednostki. Przez ostatnie 5 lat toczyła się w Hiszpanii wielowątkowa debata dotycząca reformy Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą organiczną 6/2007 doszło niemalże do zmiany modelu skargi konstytucyjnej w Hiszpanii i znacznego ograniczenia możliwości wystąpienia z tym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ustawa zmieniająca dokonała również szeregu istotnych modyfikacji, w tym wewnątrzustrojowych i zasługiwała na szerszy komentarz. Przedstawienie zasadniczych nurtów tej dyskusji sprawiłoby dodatkową przyjemność czytelnikom.

Jednym z najlepszych fragmentów książki jest rozdział poświęcony strukturze terytorialnej Hiszpanii. Jego niewątpliwą zaletą jest uświadomienie przyczyn napięcia między państwem a wspólnotami autonomicznymi. Napięcia te tłumaczą także — do pewnego stopnia — dlaczego w Hiszpanii z taką dokładnością wyznaczone zostały granice autonomii wspólnot. Autor osiągnął przypuszczalny cel tego rozdziału — przedstawił różnorodność kilkunastu konstytucyjnych mechanizmów służących nadzorowi państwa nad wspólnotami, pokazując jednocześnie siłę regionalizmów. Sprawa zgodności z konstytucją statutu Katalonii, zakończona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2010 r. (sygn. STC 31/2010), jest najlepszą ilustracją wciąż obecnych sił odśrodkowych.

Reasumując, recenzowana książka jest warta uwagi i godna polecenia. Stanowi skondensowaną i przystępną syntezę systemu konstytucyjnego Hiszpanii. Pozwala nie tylko zrozumieć specyfikę ustrojową Królestwa Hiszpanii, lecz może także stać się zachętą do podjęcia dalszych badań tego fascynującego kraju.

* Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego

Przegląd Sejmowy nr 2/2013