Prawo petycji ma długą tradycję, pierwsze formy tej instytucji odnaleźć  można już w średniowiecznej Hiszpanii i Anglii. Prawna regulacja prawa petycji  pojawiła się w XVII w., a następnie w pierwszych konstytucjach nowożytnych – w I poprawce do konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1789 r., czy kolejnych konstytucjach francuskich (1791 r., 1793 r., 1799 r.). W XIX i XX w. stało się ono stałym elementem w ustawach zasadniczych i obecnie regulowane jest w konstytucjach większości państw demokratycznych, jak również funkcjonuje w porządku międzynarodowym i europejskim.

W Polsce prawo petycji po raz pierwszy uregulowane zostało w okresie międzywojennym. Art. 107 Konstytucji Marcowej stanowił, iż „obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych”.

W okresie PRL konstytucja i inne akty nie wspominały już o petycjach, ale o skargach i wnioskach, które w doktrynie traktowane jednak były, jako realizacja prawa petycji. Problematyka petycji, jako środka o szczególnym charakterze podjęta została w latach 1990- tych w debacie nad nową konstytucją.

 

Prawo składania petycji przewidywała większość projektów nowej konstytucji1. Ostatecznie, odnoszący się dziś do petycji art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej otrzymał brzmienie: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji pub licznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”.

 

Obecnie obowiązująca regulacja prawna nie zawiera legalnej definicji petycji. W literaturze przedmiotu pojęcie to używane jest w różnych  znaczeniach. Po pierwsze, terminem tym określa się wszelkiego rodzaju pisma kierowane do władz publicznych. Przyjmując tak szeroką definicję petycji, trzeba byłoby jednak uznać, iż na gruncie konstytucji prawo petycji realizowane jest, np. przez prawo do sądu (art. 45), wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 79), zwrócenia się do RPO (art. 208), wykonanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118), prawo wyrażania poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54), zwraca nie się z prośbami o interwencję do posłów i senatorów na podstawie ustawy wskazanej w art. 106 konstytucji, czy też składanie skarg i wniosków w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjne go (da lej k.p.a.). Mając na uwadze zasadę racjonalnego ustrojodawcy, jak również historyczne umocowanie petycji, należy jednak przyjąć, iż w kontekście art. 63 Konstytucji petycja powinna być rozumiana, jako środek rodzajowo odrębny od skarg i wniosków, z którymi zestawiona została w tym samym przepisie. Problem z jasnym zdefiniowaniem petycji wynika również z tego, iż charakterystyka konstytucyjna tych trzech instytucji jest taka sama w od niesieniu do podmiotów uprawnionych do ich wnoszenia, kręgu adresatów i chronionego interesu. Z zapisów przebiegu dyskusji w czasie posiedzeń Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (KKZN) wyraźnie wynika, iż członkowie Komisji postrzegali  petycję jako wystąpienie zbiorowe, co jednak nie zna lazło wyrazu w tekście Konstytucji. Pojęcia wniosku i skargi zdefiniowane zostały w k.p.a., który przewiduje, iż „przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspo kajania potrzeb ludności” zaś „przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw”. Petycja tradycyjnie miała natomiast bardziej ceremonialny charakter, oznaczając możliwość zbiorowych wystąpień obywateli w doniosłych sprawach publicznych, choć w świetle art. 63 petycje mogą być składane również indywidualnie w interesie własnym. W doktrynie wskazuje się, iż przedmiot petycji pozostawać powinien w ścisłym związku z jej celem, którym jest skłonienie adresata do zajęcia konkretnego stanowiska lub podjęcia określonej decyzji, co odróżnia petycję od wniosku i skargi.

Konstytucyjne prawo petycji jest prawem politycznym, o czym świadczy jego umiejscowienie w systematyce Konstytucji, jak też jego publiczny charakter wynikający z art. 63 ustawy zasadniczej. Jako prawo polityczne, powinno umożliwiać jednostkom współdziałanie w wypełnianiu funkcji publicznych. Prawo to ma charakter roszczeniowy, gdyż wniesienie petycji obliguje adresata do jej rozpatrzenia, ustosunkowania się do jej przedmiotu i powiadomienia składającego petycję o swoim stanowisku. Co prawda, taki skutek petycji nie został wprost wskazany w Konstytucji, co proponowano w trakcie prac KKZN, nie mniej jednak wynika on z istoty tego prawa. Prawo petycji postrzegane jest również jako najbardziej powszechna i najłatwiejsza forma ochrony praw i interesów jednostki, zarówno własnych jak i cudzych. O jego randze świadczy też szczególna ochrona. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa petycji mogą być wprowadzane jedynie pod określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji warunkami. Ponadto, Konstytucja wprost wskazu je w art. 233, iż prawo to nie może być ograniczane w czasie stanu wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej, tym samym zestawiając je z najważniejszymi prawa mi człowieka i obywatela, takimi jak prawo do poszanowania godności, prawnej ochrony życia, humanitarnego traktowania, wolności sumienia i religii, czy prawo do obywatelstwa polskiego.

Ustrojodawca wskazał trzy konstytucyjne elementy prawa petycji. Po pierwsze, petycje stanowią rodzaj actio popularis, a więc środka przysługującego każdemu – osobie fizycznej, prawnej, jak i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Konstytucja nie zawiera w tym względzie żadnych ograniczeń, które spotkać można, np. w Hiszpanii, czy Niemczech, dopuszczając składanie petycji zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo. Pomimo, że nie zostało to wyrażone wprost w ustawie zasadniczej, petycje zbiorowe mogą składać również grupy nieformalne, jak np. mieszkańcy kamienicy, czy grupa rodziców dzieci uczęszczających do tego samego przedszkola. Po drugie, petycje mogą być kierowane do wszelkich instytucji posiadających kompetencje w zakresie zadań publicznych.

Krąg adresatów obejmuje wszystkie organy władzy publicznej, funkcjonujące zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, bez względu na zakres ich funkcji, jak również inne podmioty wykonujące zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, aczkolwiek pewne ograniczenia w tym zakresie wynikają z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, iż prawo petycji nie może dotyczyć działalności orzeczniczej sądów.

Ostatnim elementem prawa petycji określonym w ustawie zasadniczej jest wskazanie, iż petycje mogą być składane w „interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą”. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, iż zgoda osoby trzeciej jest wymagana wyłącznie w przypadku, gdy bezpośrednim celem petycji jest ochrona interesów konkretnej osoby. W przypadku, gdy petycja składana jest w interesie ogólnym, np. osób niepełnosprawnych, mieszkańców danego miasta czy danej kamienicy, nie trzeba załączać zgody każdego podmiotu, którego interes indywidualny jest w ten sposób realizowany, co w przypadku dużych grup społecznych byłoby zresztą niewykonalne.

Przepisy konstytucyjne nie wskazują wprost, jakie kwestie mogą być przedmiotem petycji. Z charakteru petycji, jako prawa politycznego wynika jednak, iż powinny one dotyczyć szeroko pojętych  spraw publicznych.

W doktrynie, za sprawy o charakterze publicznym uznaje się wszelkie działania lub zaniechania osób tworzących skład osobowy organów władzy publicznej, jak i tych osób, które w zakresie wynikającym z powierzenia lub porozumienia uczestniczą w procesie wykonywania powierzonych im zadań i kompetencji publicznoprawnych, zarówno w znaczeniu organizacyjnym, dotyczącym struktury podmiotów, organów, jak i pozostałych instytucji, materialnym, jak i formalnym.

Konstytucja nie określa skutku, jaki wywołuje wniesienie petycji. Petycje z natury swojej nie mają charakteru władczego. Z istoty tej instytucji wynika jednak, iż adresat petycji musi się z nią zapoznać i ustosunkować do niej, o czym zawiadomić powinien jej autora, aczkolwiek realizacja postulatów zawartych w petycji zależy wyłącznie od woli adresata. W zestawieniu z innymi środka mi demokracji partycypacyjnej petycje są niewątpliwie narzędziem najsłabszym, nie oznacza to jednak, iż są instytucją nieskuteczną. Ich prawidłowe funkcjonowanie spełnia kilka funkcji – promuje bezpośrednie zaangażowanie społeczeństwa w sprawy publiczne wywołując debatę społeczną, jak również uwiarygodnia aktualne problemy i zwraca na nie uwagę mediów, a tym samym sygnalizuje je instytucjom.

Pomimo że przepisy Konstytucji mogą być stosowane bezpośrednio, dla skutecznego korzystania z prawa do petycji niezbędne jest szczegółowe uregulowanie trybu ich składania i rozpatrywania, które to kwestie stanowią materię ustawową. Pomimo upływu 15 lat, zawarta w art. 63 Konstytucji delegacja ustawowa nie została zrealizowana, co uznać należy za poważną, i nieznajdującą uzasadnienia, lukę prawną. Poza ustawową formą regulacji, treść Konstytucji nie przesądza natomiast, czy przedmiotowa materia uregulowana powinna zostać w odrębnym akcie prawnym, poświęconym wyłącznie petycjom lub łącznie regulującym wszystkie trzy wskazane w art. 63 instytucje – petycje, skargi i wnioski, czy może odpowiednie przepisy należałoby wprowadzić do ustaw już obowiązujących. W szczególności, alternatywą  dla odrębnej ustawy mogłoby być wprowadzenie przepisów dotyczących petycji do k.p.a. Art. 221 kodeksu już obecnie stanowi, iż„§ 1. Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów  samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. § 2. Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. § 3. Petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej oso by za jej zgodą”. W kodeksowej regulacji prawa petycji brak jednak konsekwencji, gdyż w dalszej części przepisów działu VIII brak już odwołania do instytucji petycji. Do petycji nie odnosi się również wydane na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.

Na tym tle rysuje się ogromna potrzeba przyjęcia odpowiedniej regulacji prawnej. Szansę na to dają zapowiedzi Senatu ponownego wniesienia do Sejmu projektu ustawy o petycjach. Projekt ten przygotowany został przez senacką Komisję Praw Człowieka i Petycji jako odpowiedź na postulaty zgłaszane senatorom przez organizacje pozarządowe i co do zasady bardzo pozytywnie przyjęty  został przez środowiska naukowe, poselskie, samorządowe, jak i przez głównych zainteresowanych – społeczeństwo. Co więcej, Senat już w 2008 r. wprowadził do Regulaminu Izby regulacje określające tryb rozpatrywania petycji składanych do tego organu. Przygotowując projekt senatorzy współdziałali również z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, które zaniechało prace nad zmianą k.p.a. w zakresie wprowadzenia do kodeksu regulacji dotyczącej petycji i przekazało swój dorobek w tej materii do dyspozycji Senatu. Projekt ustawy wniesiony został do Sejmu wiosną2011 r., i po pierwszym czytaniu trafił do komisji, jednak prace nad nim przerwał koniec VI kadencji parlamentu. Inicjatywę Senatu ocenić należy bardzo pozytywnie, gdyż obecny brak szczegółowej regulacji prawnej określającej tryb postępowania z petycjami powoduje, iż korzystanie z konstytucyjnie zagwarantowanego prawa petycji często nie może być skutecznie realizowane.
Konieczność ustawowej regulacji trybu rozpatrywania petycji podkreślają zarówno instytucje państwowe, jak Najwyższa Izba Kontroli czy Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i przedstawiciele samorządu terytorialnego.

Prof. Irena Lipowicz podkreśla, iż petycja może stać się ważnym narzędziem służącym przełamaniu kryzysu zaufania społecznego dla instytucji publicznych, w tym parlamentu. Jest to bowiem instrument, który pozwoli obywatelom w szybki i spontaniczny sposób oddziaływać na procesy decyzyjne w parlamencie. Przedstawiciele samorządu terytorialnego również popierają tę  inicjatywę, dostrzegając, iż petycja wpisuje się w model  nowoczesnej administracji, gdyż będzie umożliwiać mieszkańcom uczestniczenie w decyzjach podejmowanych przez lokalne władze. Ważne jest jednak, aby ten kanał komunikacji pomiędzy społeczeństwem a władzą dostosowany był do obecnych warunków życia. Pozytywnym skutkiem petycji może byĆ również utożsamianie się mieszkańców ze wspólnotą samorządową i rozwój partycypacji społecznej w życiu pub licznym. Samorządowcy wskazują jednak, iż lokalne władze powinny zachować  pewną autonomię w kształtowaniu sposobów tej partycypacji w swoich wspólnotach samorządowych dopasowując je do lokalnych po trzeb i warunków.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie ponownego wykonania inicjatywy ustawodawczej w sprawie projektu ustawy stanowi dobry moment, aby niektóre rozwiązania przemyśleć ponownie. Można na tym tle przedstawić też kilka postulatów de lege ferenda.

Dookreślając w przyszłej ustawie krąg podmiotów uprawnionych do składania decyzji warto byłoby wyraźnie wskazać dopuszczalności petycji zbiorowych. Na gruncie przepisów konstytucyjnych,  pomimo, że nie zostało to wyrażone wprost, nie ulega wątpliwości, iż petycje mogą byĆ  składane zarówno indywidualnie, jak i przez nieformalne grupy osób. Z debat na temat prawa petycji wynika jednak, iż możliwość ta nie dla wszystkich jest oczywista.

Precyzyjne określenie przedmiotu petycji jest niezwykle istotne w celu odróżnienia tej instytucji od skargi i wniosku, które zdefiniowane zostały w k.p.a., również przez wskazanie ich przedmiotu. Zauważyć należy, iż w świetle art. 63 Konstytucji rozróżnienie takie nie może byĆ dokonane poprzez wskazanie podmiotu uprawnionego do wniesienia danego środka, jego adresata ani interesu, dla którego ochrony dany środek został podjęty.

Sytuacja ta może spowodować, iż organ, który otrzyma pismo bĘdzie miał problem z określeniem, czy jest to petycja czy wniosek, a w związku z tym, czy wniesione pismo powinno byĆ rozpatrywane w sposób określony w przepisach usta wy o petycjach czy działu VIII k.p.a., szczególnie, iż zgodnie z art. 7 projektu, o tym, czy pismo jest petycją decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna.

Zaproponować można też odejście od zasady, iż petycje dotyczące spraw leżących w kompetencji  kilku organów są rozpatrywane przez kilka podmiotów. W projekcie przyjęto, że w sytuacji, gdy petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne organy, adresat rozpatruje sprawy należące do jego właściwości, a pozostałe przekazuje do innych organów, zawiadamiając o tym składającego petycję. Rozwiązanie ta kie nie budzi wątpliwości prawnych, jednak zastanowić się można, czy nie bĘdzie powodowało problemów już na etapie stosowania ustawy. Rozważyć można, czy nie byłoby lepsze wprowadzenie rozwiązania na wzór litewski, iż rozpatrzenie petycji następuje przez ten organ, którego zakres właściwości jest najszerszy w aspekcie terytorialnym i rzeczowym. Podmiot ten zawsze może przed ostatecznym rozpatrzeniem petycji zasięgnąć opinii ekspertów, czy też innych organów, co wyeliminuje ewentualne rozbieżności w sposobie rozpatrzenia sprawy, które mogą powstać w sytuacji, gdy ta sama sprawa rozpatrywana jest niezależnie przez kilka podmiotów.

Zastanowienia wymaga również rezygnacja z ustanawiania wyjątku od zasady dyskontynuacji prac parlamentu w odniesieniu do projektów ustaw wniesionych w wyniku rozpatrzenia petycji, przewidziana w art. 16 projektu.

O ile wyjątek taki jest w pełni uzasadniony w przypadku projektów wniesionych w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, tu nie znajduje uzasadnienia. Nie ma bowiem przeszkód, aby organ kolejnej kadencji ponownie wniósł projekt wynikający z uprzednio złożonych petycji. Może zdarzyć się również sytuacja, iż w obliczu klęski wyborczej, posłowie przegranej partii Będą składać  petycje, a następnie w oparciu o nie przedkładać inicjatywy ustawodawcze. Zasadnym byłoby natomiast utrzymanie wyjątku od zasady dyskontynuacji w odniesieniu do procedury rozpatrzenia wniesionych petycji, których nie zdąży rozpatrzyć adresat przed końcem kadencji.

Kolejnym postu latem pod adresem przyszłej regulacji ustawowej jest zapewnienie skutecznej realizacji prawa petycji, czyli np. określenie jakie środki przysługują wnoszącemu, jeżeli organ we wskazanym w usta wie terminie nie ustosunkuje się do złożonej petycji. Zastanowić się również można nad zwiększeniem udziału autorów petycji w procesie ich rozpatrywania poprzez np. możliwość udziału w posiedzeniach organów je rozpatrujących.

Docenić natomiast należy gwarantowaną w projekcie transparentność postępowania w sprawie rozpatrzenia petycji, jak również możliwość ich składania za pośrednictwem Internetu, co w praktyce w dużym stopniu może zwiększyć ich dostępność.
Mówiąc o podmiotowym prawie do petycji nie można zapominać, iż jest ono skorelowane z odpowiednim obowiązkami organów, do których petycje mogą być adresowane. Mogą się w związku z tym pojawić oba wy, iż wejście w życie ustawy spowoduje masowy napływ petycji parali żujący pracę lokalnych organów. Wydają się one jednak nieuzasadnione z kilku co najmniej powodów. Po  pierwsze, jako instrument niewładczy i rozpatrywany zaocznie, petycje mogą być postrzegane przez mieszkańców jako narzędzie mniej efektywne niż inne formy lokalnej partycypacji, takie jak referendum lokalne, czy bezpośrednie spotkania z przedstawicielami władz. Po drugie, projekt zawiera regulacje, które pozwalają skutecznie radzić sobie z przejawami pieniactwa, czy masowym zalewem organu petycjami, takie jak stosunkowo długie terminy na rozpatrzenie petycji, wprowadzenie odrębnej regulacji petycji wielokrotnej, możliwość pozostawienia petycji bez rozpoznania, wyraźne dopuszczenie rozpatrywania petycji przez wskazane w statucie komisje, wyłączenie zasady skargowości, czy dopuszczenie Internetu, jako środka komunikowania się ze składającym petycję. Po trzecie, pokrewne petycjom prawo składania wniosków i skarg, uregulowane w k.p.a., funkcjonuje w Polsce już od dawna, głównie na poziomie lokalnym. Krąg adresatów petycji, wniosków i skarg, jak również krąg podmiotów uprawnionych do ich składania, uregulowany został w Konstytucji w identyczny sposób. Dane na temat korzystania przez obywateli z tych środków jednoznacznie wskazują, iż instytucje te nie są nadużywane. Po czwarte, obaw takich nie potwierdzają też doświadczenia innych państw, w których petycje funkcjonują od dawna. W Bułgarii, Rumunii, na Słowacji, Łotwie, czy Węgrzech obywatele z prawa petycji korzystają w umiarkowany sposób.
Niemniej jednak, przyszła regulacja ustawowa trybu rozpatrywania petycji z jednej strony musi chronić konstytucyjne prawo do petycji podmiotów, które w przyszłości Będą z petycjami występowały, aby stały się one realnym i efektywnym narzędziem społecznej partycypacji w życiu publicznym, ale z drugiej strony przepisy proceduralne dotyczące np. kontroli wstępnej petycji powinny być tak skonstruowane, aby eliminować działania mające na celu destabilizację i blokowanie pracy instytucji, do których petycje są adresowane.

Nie można mieć jednak złudzeń, iż niezależnie od tego, jak dobrze, w znaczeniu proobywatelsko, prawo petycji zostanie uregulowane, rzeczywiste funkcjonowanie tej instytucji zależeć będzie od stopnia edukacji i budo wy świadomości społecznej na jego temat. Ponad to, je żeli obywatele nie uwierzą w efektywność narzędzia, jakim jest prawo petycji, nie Będą z niego korzystać. Działania informacyjne i edukacyjne powinny być kierowane zarówno w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do występowania z petycjami w celu upowszechnienia wiedzy i uświadomienia obywatelom ich praw, jak również do potencjalnych adresatów petycji – organów publicznych, szczególnie funkcjonujących na szczeblu lokalnym.

Anna Rytel-Warzocha jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego.

Instytut Spraw Publicznych