Problematyka legitymacji podmiotów uprawnionych do inicjowania hierarchicznej kontroli norm w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wiąże się ściśle z samą istotą takiej kontroli - pisze dr Marcin Stębelski w 2 numerze Przeglądu Sejmowego. Tekst dr. Stębelskiego OK publikuje bez odsyłaczy i przypisów, dostępnych w wydaniu sejmowym.

Przyznanie Trybunałowi kompetencji do orzekania w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji idzie bowiem w parze z jednoczesnym wyłączeniem możliwości podejmowania przez ten organ kontroli konstytucyjności zarówno z urzędu, jak i z własnej inicjatywy (zasada skargowości). Oznacza to, że istniejący model kontroli norm ukształtowany jest w zasadniczym stopniu przez to, jakim podmiotom oraz w jakim zakresie przysługuje możliwość uruchomienia postępowania przed TK. Stanowi to jedyne tak istotne ograniczenie dla samego Trybunału, który nawet w sytuacjach potencjalnie wymagających przeprowadzenia hierarchicznej kontroli konstytucyjności prawa może podjąć jakiekolwiek działania wyłącznie z inicjatywy uprawnionego podmiotu oraz w zakresie przez ten podmiot wskazanym.

W ten sposób wykorzystanie bardzo znaczących uprawnień TK jako sądu prawa podlega swoistej kontroli ze strony podmiotów, które — w pewnym stopniu — decydują o tym, czy i w jakim zakresie organ ten dokona oceny konstytucyjności norm.

Dalsza analiza dotyczy uprawnienia przyznanego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, które — działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji — mogą żądać wszczęcia postępowania przed TK w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Biorąc pod uwagę samą istotę tego uprawnienia, najbardziej adekwatne wydaje się posługiwanie — w tym kontekście — pojęciem legitymacji ograniczonej. Zagadnienie to chciałbym omówić odnosząc się — w pierwszej części opracowania — do wybranych okoliczności wyznaczających normatywny kontekst, w jakim funkcjonuje prawo określone w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Kontekst ten wynika częściowo z pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego (pkt 1). Wiąże się także z faktem konstytucjonalizacji uprawnienia przyznanego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2) oraz sposobem ujęcia tego uprawnienia w tekście Konstytucji (pkt 3). Wyznaczają go: sam cel procedury kontroli konstytucyjności realizowanej przez TK (pkt 4) oraz przedmiotowe ograniczenie legitymacji procesowej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5). W drugiej części opracowania nawiązuję do niektórych praktycznych aspektów związanych z inicjowaniem postępowań na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

I. 1. Nawiązanie do ustrojowego statusu samorządu terytorialnego ma w tym miejscu jedynie znaczenie sygnalizacyjne. Chodzi wyłącznie o pokazanie szerszej perspektywy, w jakiej należy rozpatrywać prawo inicjowania kontroli konstytucyjności przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Istnienie samorządu terytorialnego wiąże się ściśle z koncepcją sprawowania władzy publicznej opierającej się zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji). Samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy wykonując — w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność — istotną część zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji), a przy tym nie zastrzeżonych dla organów innych władz (art. 163 Konstytucji). Chodzi tu o zadania mające podstawowe znaczenie dla członków poszczególnych wspólnot samorządowych, a więc takie, które dotyczą potrzeb kluczowych dla funkcjonowania określonych społeczności5. Zarówno zadania, jak i działalność jednostek samorządu terytorialnego — w tym przede wszystkim gminy — mają charakter publiczny, bowiem służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb określonej wspólnoty. Nie mogą zatem — jak skonstatował TK w jednym z wyroków — dotyczyć spraw leżących w jednostkowym interesie poszczególnych osób fizycznych lub prawnych. Odnosi się to także do sytuacji, w której jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im przez ustawodawcę zadania zlecone, wykraczające poza ściśle rozumiane „potrzeby wspólnoty samorządowej” i mające w swej istocie charakter ogólnopaństwowy.

Publiczny charakter działalności właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego wiąże się również z poddaniem takiej działalności ocenie dokonywanej — wyłączając ustawodawcę — z trzech różnych perspektyw. Objęta jest ona nadzorem z punktu widzenia legalności, sprawowanym przez Prezesa Rady Ministrów, wojewodów oraz regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 w związku z art. 148 pkt 6 Konstytucji). Jest kontrolowana przez sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji) i jest też badana w ramach kontroli państwowej z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności (art. 203 ust. 2 Konstytucji).

Zarysowany tutaj kontekst normatywny mówi nam wiele o statusie prawnym jednostek samorządu terytorialnego, co musi przekładać się na sposób interpretowania uprawnienia realizowanego przez te podmioty na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. W sferze procesowej to właśnie zakres konstytucyjnie determinowanych kompetencji samorządu związanych z jego podstawowymi zadaniami będzie wyznaczał granice „zakresu działania” tych podmiotów, a przez to wypełniał treścią przesłankę, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zagadnienie to rozwijam w dalszej części opracowania.

2. W początkowym, przeszło 10-letnim, okresie funkcjonowania polskiego sądu konstytucyjnego problematyka inicjowania postępowań w sprawie hierarchicznej kontroli norm była uregulowana w ustawie. Tam też pierwotnie dokonano podziału wnioskodawców występujących w tej sprawie do TK na podmioty legitymowane ogólnie i te, którym przysługuje ograniczona legitymacja procesowa, a podział ten — z uwzględnieniem pewnych modyfikacji — obowiązywał do momentu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Zmiany wprowadzone w nowej ustawie zasadniczej, a następnie w nowej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym były związane przede wszystkim z przeniesieniem kwestii legitymacji podmiotów inicjujących postępowania przed Trybunałem na poziom regulacji konstytucyjnej. Nie wiązały się bynajmniej z zasadniczą modyfikacją modelu wszczynania postępowań w sprawie hierarchicznej kontroli norm.

Podstawowym założeniem tego modelu było przyznanie legitymacji procesowej stosunkowo szerokiej grupie wnioskodawców, a przy tym wyraźne rozróżnienie tych podmiotów według kryterium dopuszczalnego przedmiotu zaskarżenia. Obowiązujące dzisiaj rozwiązania można więc postrzegać jako swoiste kontinuum pierwotnej koncepcji postępowania przed TK, co świadczy również o stabilizacji tej procedury. Umożliwia jednocześnie odwoływanie się — w interesującej nas materii — do ustaleń orzeczniczych oraz doktrynalnych wypowiedzianych także przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.

Istnienie konstytucyjnej podstawy wystąpienia z wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli norm wymaga, aby ustalenia normatywne dotyczące charakteru tego uprawnienia rozpatrywać w pierwszej kolejności właśnie na poziomie konstytucyjnym. Wykładnia przepisów odnoszących się do podmiotów legitymowanych, także tych określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji musi mieć charakter autonomiczny względem uregulowań ustawowych. Oznacza to, że ustalenia dotyczące podstawowych elementów legitymacji procesowej muszą być dokonywane na gruncie konstytucyjnym. Oczywiste jest przy tym, że unormowania konstytucyjne nie mogą szczegółowo regulować wszystkich proceduralnych aspektów związanych z wszczynaniem postępowań przed TK i konieczne jest odwołanie się w tym zakresie także do innych źródeł prawa. Niemniej urzeczywistnienie zasady nadrzędności konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) wymaga zachowania właściwego kierunku wykładni, w którym to postanowienia konstytucyjne mają znaczenie podstawowe, a przez to wyznaczają ramy do bardziej szczegółowych rozstrzygnięć ustawodawczych. Stosowanie norm konstytucyjnych i ustawowych nie może zatem zakładać komplementarności polegającej na takim korzystaniu z obu rodzajów źródeł prawa, które prowadziłoby w praktyce do faktycznego zrównania ich mocy prawnej. Dotyczy to również sytuacji, w których brakuje rozbudowanej regulacji konstytucyjnej bądź też istniejące unormowania są na tyle lakoniczne, że znacząco utrudniają ustalenie ich znaczenia. Także wówczas wykluczone wydaje się — właśnie z uwagi na zasadę nadrzędności konstytucji — posługiwanie się aktami niższego rzędu do ustalania treści norm mających rangę konstytucyjną.

Przyjęcie odmiennego stanowiska uznającego, że treść bardziej ogólnych unormowań konstytucyjnych można wyjaśnić używając do tego celu rozstrzygnięć ustawodawczych, musiałoby się wiązać z faktycznym zaprzeczeniem hierarchiczności źródeł prawa. W kontekście problematyki legitymacji procesowej trzeba byłoby również przyznać, że fakt uregulowania tej kwestii w konstytucji zamiast uprzedniej regulacji ustawowej nie miał w praktyce żadnego znaczenia. Określenie podstawowych elementów legitymacji podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa na gruncie konstytucyjnym oznacza konieczność rozpatrywania — na tym właśnie poziomie — zarówno podmiotowej (kto może wszcząć postępowanie), jak i przedmiotowej (w jakim zakresie może to robić) sfery tego uprawnienia.

3. Prawo inicjowania kontroli konstytucyjności zostało przyznane — oprócz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego — również kilku innym podmiotom o ograniczonej legitymacji procesowej, wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 2–5 Konstytucji. Nawet bardzo pobieżna analiza tych przepisów pozwala zauważyć zróżnicowany charakter poszczególnych wnioskodawców. W doktrynie podejmowano dotychczas próby klasyfikacji tych podmiotów, jakkolwiek stanowiska w tej kwestii nie są jednolite. Rozbieżności związane są głównie ze sposobem normowania legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa [dalej: KRS] oraz możliwością zaliczania tego podmiotu do tej samej grupy, którą tworzą wnioskodawcy wskazani w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji. Nie podejmując tutaj tego — skądinąd ciekawego — wątku, wydaje mi się, że wszystkie podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 2–5 Konstytucji mogą być traktowane jako należące do tej samej kategorii wnioskodawców, choćby z uwagi na ograniczony charakter przysługującego im uprawnienia do inicjowania kontroli konstytucyjności. W obrębie tak wyznaczonej grupy wnioskodawców można wyróżnić podmioty, które z racji konstytucyjnie determinowanej pozycji ustrojowej zaliczają się do organów władzy publicznej. Chodzi tu o KRS (art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji) oraz jednostki samorządu terytorialnego, działające za pośrednictwem swych organów stanowiących (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Drugą grupę wnioskodawców tworzą podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 4 i 5 Konstytucji, które — z założenia — pozostają poza sferą aktywności organów państwa. Mają umożliwiać jednostkom realizację przysługującej im wolności zrzeszania się w prawem przewidzianych formach. Proponowane rozróżnienie pokazuje dość wyraźnie, że podobne w swej istocie, bo przedmiotowo ograniczone, prawo do inicjowania hierarchicznej kontroli norm przysługuje zarówno podmiotom zaliczanym do sfery władzy publicznej, jak i organizacjom stanowiącym jeden z przejawów społeczeństwa obywatelskiego. Już choćby z racji tej zasadniczej dystynkcji odmiennie można postrzegać charakter, a przez to także zakres ograniczonej legitymacji procesowej podmiotów zaliczających się do każdej z wymienionych kategorii.

Prawo inicjowania kontroli konstytucyjności przyznane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ma charakter ograniczony, o czym będzie jeszcze mowa. Posłużenie się kryterium przedmiotowego ograniczenia legitymacji procesowej niektórych podmiotów nie sprawia jednak, że wyróżniona w ten sposób grupa wnioskodawców ma charakter jednolity. Wręcz przeciwnie, już choćby na poziomie systematyki art. 191 Konstytucji widać, że poszczególni wnioskodawcy o ograniczonej legitymacji nie zostali wymienieni w jednej jednostce redakcyjnej, ale wyodrębnieni w kolejnych punktach tego przepisu. Powinno to skłaniać do odczytywania przyznanego im prawa do inicjowania postępowań w sposób autonomiczny, a więc w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnionego. W tym sensie legitymacja procesowa organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego powinna być odczytywana z uwzględnieniem specyfiki tego konkretnego wnioskodawcy, jego pozycji ustrojowej oraz powierzonych mu zadań i przyznanych kompetencji.

Zaproponowany podział na — mówiąc ogólnie — wnioskodawców o charakterze publicznym i prywatnym pozwala nam dopatrywać się pewnych analogii w sposobie normowania podmiotów zaliczających się do pierwszej grupy. W ten sposób przykład konstytucyjnego ujęcia legitymacji procesowej KRS może stanowić istotny punkt odniesienia dla wykładni przepisów przyznających prawo do inicjowania kontroli konstytucyjności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Posłużenie się tym przykładem prowadzi do wniosku, że przyznanie prawa do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm jest ściśle powiązane z konstytucyjnie określonym zakresem zadań danego wnioskodawcy. Związek ten należy odczytywać co najmniej w trojaki sposób. Po pierwsze, instrument umożliwiający uruchomienie kontroli konstytucyjności ma służyć realizacji zadania przypisanego danemu podmiotowi. Po drugie, zadanie wyznaczone danemu podmiotowi określa również granice posługiwania się specyficznym instrumentem, jakim jest wniosek do TK. Nie można zatem — w sferze przedmiotowej — korzystać z tego prawa wykraczając poza ramy funkcji przypisanej wnioskodawcy. Pokrywa się to zresztą w pełni z ograniczonym charakterem jego legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem. Po trzecie, zarówno samo zadanie przypisane danemu podmiotowi, jak również instrument służący do jego realizacji zostały wyznaczone przez ustrojodawcę. Określając zatem dopuszczalne granice posłużenia się wnioskiem w sprawie hierarchicznej zgodności norm, należy odwołać się do konstytucyjnie determinowanego zakresu zadań wnioskodawcy.

Zarysowany tutaj kontekst normatywny ma istotne znaczenie w odniesieniu do wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Przesądza bowiem o tym, że korzystanie z prawa do wystąpienia z wnioskiem przez te podmioty musi być ściśle powiązane z pozycją ustrojową oraz zadaniami samorządu terytorialnego określonymi w pierwszej kolejności w konstytucji, a następnie — w ramach konstytucyjnych — na poziomie ustawowym. Wniosek w sprawie hierarchicznej kontroli norm staje się w tym kontekście szczególnym uprawnieniem, które może być wykorzystywane do realizacji konstytucyjnie determinowanych zadań samorządu. W ten sposób te unormowania, które na gruncie konstytucyjnym wyznaczają status samorządu terytorialnego — jego ustrojową „właściwość” — określają jednocześnie ramy prawne posługiwania się wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Ograniczona legitymacja do wystąpienia z takim wnioskiem odpowiada ograniczonej w swej istocie funkcji jednostek samorządu, a przy tym ma służyć realizacji powierzonych im zadań.

4. Organy stanowiące jednostek samorządu mogą wszczynać postępowanie, które — ogólnie rzecz ujmując — zakłada przeprowadzenie merytorycznej oceny obowiązujących aktów normatywnych, a w rezultacie może również skutkować usunięciem określonych unormowań z systemu prawa. Może zatem wywoływać skutki wykraczające nie tylko poza sferę działalności konkretnego wnioskodawcy, realizującego prawo określone w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, ale także odnoszące się do podmiotów prawa innych niż samorząd terytorialny i jego organy. Instrument przewidziany przez ustrojodawcę w tym przepisie nie może być przez to postrzegany wyłącznie w perspektywie samego wnioskodawcy, jako jeden z mechanizmów służących do ochrony „jego” interesów. Wniosek kierowany do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji ma bowiem istotne znaczenie w kontekście tych celów, którym ma służyć kontrola konstytucyjności prawa. Specyfika postępowania konstytucyjnego toczącego się przed Trybunałem w sprawie hierarchicznej kontroli norm staje się przez to kolejnym ważnym punktem odniesienia przy ocenie charakteru uprawnienia przyznanego podmiotom o ograniczonej legitymacji procesowej, w tym także organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Wszczęcie kontroli konstytucyjności powinno być rozumiane z uwzględnieniem podstawowego celu działalności kontrolnej realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Celem tym jest zapewnienie hierarchicznej zgodności norm w ramach obowiązującego systemu prawa. O ile zatem — mówiąc o legitymacji w postępowaniu przed TK — nawiązujemy do pojęć ugruntowanych w doktrynie procesu cywilnego i wskazujących na prawo podmiotu do poszukiwania ochrony prawnej w ramach konkretnego procesu, o tyle musimy jednocześnie być świadomi, że funkcją sądu konstytucyjnego nie jest rozstrzyganie takich sporów o prawo, które miałyby zapewniać ochronę prawną wnioskodawcom przez wzgląd na ich indywidualne interesy. Inicjatywa procesowa uprawnionego podmiotu jest więc warunkiem wszczęcia postępowania, ale ma ona znaczenie przede wszystkim z punktu widzenia zasady skargowości, uniemożliwiającej Trybunałowi podjęcie sprawy z własnej inicjatywy bądź z urzędu. Nie może być zatem rozpatrywana — a przynajmniej nie w swym zasadniczym wymiarze — jako mechanizm związany z prawem wnioskodawcy do uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z jego interesem prawnym. Wspomniany wcześniej cel postępowania przed TK wiąże się zawsze z ochroną interesu publicznoprawnego. Istotą kontroli konstytucyjności prawa jest bowiem umocnienie i ochrona porządku konstytucyjnego polegająca na orzekaniu o ważności i hierarchicznej zgodności norm w ramach obowiązującego systemu prawa. Podmioty legitymowane do wszczynania postępowania przed TK nie mogą przez to utożsamiać przyznanego im uprawnienia z kolejną formą dochodzenia ochrony ich indywidualnych praw. Postępowanie przed Trybunałem po-zwala na realizację interesu prawnego, ale związanego z rozstrzygnięciem kwestii konstytucyjnej mającej wymiar publiczny, nie zawsze pokrywający się w pełni z partykularnym interesem wnioskodawcy.

Czy oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego, występujące z wnioskiem na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, nie mogą legitymować się interesami „własnymi” domagając się ich ochrony ze strony Trybunału Konstytucyjnego? Z pewnością działają właśnie w ten sposób. Jednym z głównych motywów skłaniających tego oraz innych wnioskodawców do zainicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm jest dążenie do uzyskania rozstrzygnięcia, które — chociaż nie jest aktem stosowania prawa — ma przynieść wnioskodawcy określone korzyści. Nie można zatem rozpatrywać procedury kontroli konstytucyjności prawa abstrahując całkowicie od oczekiwań wnioskodawców. Jakkolwiek z uwagi na właściwość Trybunału Konstytucyjnego interesem, który musi zawsze determinować postępowanie toczące się przed tym organem, jest uzyskanie stanu hierarchicznej zgodności norm. Osiągnięcie tego celu ma także — z założenia — leżeć w interesie podmiotu inicjującego kontrolę konstytucyjności i skłaniać go do wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Mówiąc zatem o interesie prawnym wnioskodawcy, należy go utożsamić z istniejącym po jego stronie oczekiwaniem rozstrzygnięcia określonego sporu konstytucyjnego. Tak rozumiany interes można przypisać również innym adresatom prawa, oczekującym takiego ukształtowania obowiązującego systemu, w którym normy niższego rzędu będą zgodne z normami wyższego rzędu. Spór ujawniający się przed Trybunałem z inicjatywy uprawnionego wnioskodawcy nie może być z tego powodu utożsamiany ze sporem dotyczącym stosunku prawnego dwóch równorzędnych stron procesowych. Jego istotą jest bowiem zagadnienie zgodności kwestionowanej normy prawnej z inną normą, umieszczoną wyżej w hierarchii źródeł prawa.

Sygnalizowane tutaj utożsamienie interesu prawnego inicjatora postępowania z interesem publicznym, wynikającym z rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjnej, nie zaprzecza w żadnym razie dążeniom wnioskodawcy, w tym także organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, do uzyskania „korzystnej” dla siebie wypowiedzi orzeczniczej Trybunału. Również ta subiektywnie postrzegana „korzyść” samorządu musi być jednak dostrzeżona w kontekście właściwości sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie może zatem wcielać się w rolę sądów powszechnych i bezpośrednio orzekać o sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie rozróżnić sferę sądowej ochrony samorządu, mającej zapewniać prawidłowe i samodzielne wykonywanie powierzonych mu zadań (art. 165 ust. 2 Konstytucji), oraz odrębną sferę pośredniej ochrony samorządu, realizowanej w drodze rozstrzygnięć odnoszących się do podstaw prawnych funkcjonowania tego rodzaju podmiotów. Wszczęcie właściwego postępowania, czy to w ramach ochrony sądowej, czy też są-dowo-konstytucyjnej leży w gestii organów samorządu. Jakkolwiek każdy z tych reżimów postępowania realizuje całkowicie wyodrębnione cele, nie można, posługując się instrumentem, jakim jest wniosek w sprawie hierarchicznej kontroli norm, domagać się ochrony prawnej, udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego w ramach wymiaru sprawiedliwości. W tym sensie specyfika postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym determinuje sposób, w jaki należy rozumieć prawo do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

5. Przedmiotowe ograniczenie legitymacji procesowej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest pochodną charakteru postępowania, w którym interes prawny wnioskodawcy ma umożliwić TK wypowiedzenie się co do sygnalizowanej kwestii konstytucyjnej. Ograniczenie, którego podstawę stanowi formuła zawarta w art. 191 ust. 2 Konstytucji, pełni — bez wątpienia — swoistą funkcję ochronną z punktu widzenia samego Trybunału Konstytucyjnego. Ma bowiem zapobiegać przekształceniu postępowania przed Trybunałem w forum rozstrzygania indywidualnych interesów prawnych artykułowanych przez poszczególne jednostki samorządu. Funkcją ograniczonej legitymacji procesowej w ramach kontroli konstytucyjności jest także pośrednia ochrona jednostek samorządu terytorialnego wynikająca z możliwości kwestionowania norm prawnych, stanowiących podstawę ich działania. Także w tym wymiarze charakter uprawnienia procesowego określonego w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji musi być ograniczony, aby odpowiadał charakterowi postępowania, w którym przedmiotem wypowiedzi sądu konstytucyjnego są normy prawne mające zastosowanie nie tylko względem konkretnego wnioskodawcy.

Wniosek uprawnionego podmiotu jest niezbędny do zainicjowania procedury kontroli konstytucyjności, ale ma znaczenie przede wszystkim w kontekście oceny dopuszczalności wszczęcia konkretnego postępowania. Jest to — jak sądzę — jedna z podstawowych przyczyn, dla których legitymacja przysługująca organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ma charakter przedmiotowo ograniczony na podstawie art. 191 ust. 2 Konstytucji. Wniosek nie ma być przecież kompleksowym — także w sferze przedmiotowej — instrumentem zapewniającym prawną ochronę podmiotu inicjującego postępowanie. Natomiast ma umożliwiać wszczęcie procedury kontroli konstytucyjności w tej sferze, w której wnioskodawca samodzielnie realizuje powierzone mu zadania korzystając z prawem określonych kompetencji. Jest więc — właśnie w tym ograniczonym zakresie — podmiotem norm prawnych, a tym samym może dostrzec ich konstytucyjną wadliwość.

Przesłanka określona w art. 191 ust. 2 Konstytucji wyraża istotę legitymacji procesowej przyznanej organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Jej właściwe odczytanie ma zatem znaczenie zarówno teoretyczne — pozwala ustalić granice uprawnienia przyznanego pewnej grupie wnioskodawców — jak i praktyczne, przesądza o dopuszczalności skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie kontroli norm. Znamienne jest przy tym to, że ta niezwykle istotna przesłanka została wyrażona formułą, która nie bez racji określana była mianem jednej z „najbardziej niedookreślonych prawnie i przez to sprawiającej w praktyce najwięcej trudności”. W obecnych warunkach, biorąc pod uwagę rozbudowane orzecznictwo TK w odniesieniu do art. 191 ust. 2 Konstytucji, określenie to nie rysuje się z równą ostrością jak jeszcze kilka lat temu. Nie oznacza to bynajmniej, że wspomniana tutaj przesłanka nie powoduje już żadnych problemów praktycznych przy rozstrzyganiu o dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie kontroli norm.

Zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, przedmiotem wniosku jednego z podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej może stać się akt normatywny, jeżeli „dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Analizując ten przepis można zwrócić uwagę na kilka powiązanych ze sobą elementów. Osią tego unormowania jest odwołanie do „zakresu działania” wnioskodawcy, a więc określonej prawem sfery jego przedmiotowej właściwości. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego chodzi o determinowaną konstytucyjnie oraz uszczegółowioną na poziomie ustawowym sumę kompetencji przysługujących właściwym organom samorządu, stanowiących niezbędną podstawę i określających granicę podejmowanych przez nie działań (art. 7 Konstytucji). Suma kompetencji wyznacza w ten sposób dopuszczalne ramy prawne aktywności jednostek samorządu terytorialnego, czyli ich zakres działania. Istotny szczegół, na jaki warto zwrócić uwagę, dotyczy tego, o czyj „zakres działania” chodzi w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Stosując ten przepis literalnie można odnieść wrażenie, że ma to być zakres działania podmiotu, o którym mowa m.in. w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, a więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek rolą tego konkretnego podmiotu ma być jedynie pośredniczenie w wykonywaniu zadań przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji), co pozwala przyjąć, że zakres działania, o którym mowa w analizowanym art. 191 ust. 2 Konstytucji, odnosi się do sumy kompetencji każdej z jednostek, nie zaś wyłącznie kompetencji przysługujących jej organom stanowiącym.

Zakres działania, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, ma „obejmować sprawy”. Sam termin „sprawa” utożsamiany był niekiedy z okolicznościami, które stanowią wyodrębniony przedmiot czyjegoś zainteresowania, są dla kogoś ważne. W orzecznictwie TK wyjaśniano go również wskazując, że chodzi o pewien zobiektywizowany zbiór faktów bądź twierdzeń związanych z działalnością organu państwa i stanowiących przedmiot jego zainteresowania. Sprawy, które są określone w art. 191 ust. 2 Konstytucji, mają należeć do zakresu działania wnioskodawcy. Chodzi więc o takie zagadnienia, problemy czy kwestie, które wynikają z wykonywania działań w ramach kompetencji powierzonych danemu podmiotowi. Wymóg dotyczący „spraw objętych zakresem działania” oznacza, że domagając się przeprowadzenia kontroli konstytucyjności wnioskodawca nie może powoływać się wyłącznie na fakt zaliczenia danego aktu do jego zakresu kompetencyjnego. Musi oprócz tego wykazać istnienie „sprawy”, która objęta jest tym zakresem i stanowi przez to potwierdzenie wystąpienia określonej kwestii konstytucyjnej.

Przedmiotem wniosku organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może być wyłącznie akt normatywny. Chodzi zatem o taki akt, który ustanawia abstrakcyjne i generalne normy prawne. Ten — wydawałoby się — dosyć oczywisty wymóg ma bardzo istotne znaczenie praktyczne. Może bowiem stanowić podstawę odmowy poddania kontroli konstytucyjności niektórych aktów kwestionowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Mam tu na myśli kwestię kontroli rozporządzeń ustalających granice niektórych gmin bądź miast. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie odmawia możliwości zbadania konstytucyjności tych aktów z uwagi na ich „hybrydowy” charakter. Stwierdza, że rozporządzenia te nie mają charakteru prawotwórczego, a sensem ich wydania nie jest ustanowienie generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych. Stanowisko to, skądinąd trafnie odnoszące się do treści wspomnianych rozporządzeń, może wywoływać pewne wątpliwości, jeżeli weźmiemy pod uwagę kwestię dopuszczalności kontroli przez Trybunał również innych aktów o specyficznym charakterze. Mam tu na myśli chociażby kontrolę ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej.

Akt normatywny wskazany we wniosku ma „dotyczyć” omówionych wcześniej „spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy. Występując do TK wnioskodawca musi wykazać związek między wyodrębnionym przedmiotem jego zainteresowania (sprawa), wynikającym z wykonywania powierzonych mu kompetencji (zakres działania), a aktem normatywnym, którego kontroli konstytucyjności domaga się w danym postępowaniu. Słowo „dotyczy” wymaga merytorycznego powiązania sprawy oraz aktu normatywnego, co może nastąpić wówczas, kiedy akt ten stanowi podstawę działania wnioskodawcy. Nawiązując do poczynionych ustaleń, chodzi o sytuację, w której zastosowanie kwestionowanej normy powoduje powstanie kwestii konstytucyjnej odnoszącej się do wyodrębnionego i zobiektywizowanego zagadnienia należącego do zakresu kompetencyjnego wnioskodawcy.

Wymóg powiązania przedmiotu wniosku z określoną prawem sferą działania jednostek samorządu terytorialnego ma służyć identyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu, które z istoty rzeczy determinowane jest interesem publicznym. Na tym tle widać dosyć wyraźnie, że samo istnienie przesłanki ograniczonej legitymacji podmiotów (art. 191 ust. 2 Konstytucji) uwarunkowane jest charakterem postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego podstawowym celem nie jest zaspokojenie partykularnego interesu prawnego danego wnioskodawcy, ale doprowadzenie do stanu hierarchicznej zgodności norm w systemie prawa. Z tego względu konkretny wnioskodawca, w tym także organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ma w pewnym sensie „pomóc” TK dostrzec problem niekonstytucyjności norm, który prawdopodobnie nie byłyby zidentyfikowany na podstawie wniosku złożonego przez podmioty legitymowane ogólnie, jak również inne podmioty o ograniczonej legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem. Świadczy to także o konieczności odmiennego traktowania legitymacji podmiotów wskazanych w art. 191 ust.1 pkt 3 Konstytucji zarówno względem innych podmiotów, których zakres zaskarżenia podlega materialnym ograniczeniom (art. 191 ust. 1 pkt 2, 4, 5 Konstytucji), ale przede wszystkim względem podmiotów posiadających legitymację ogólną (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). W efekcie stosowanie art. 191 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przesądza o tym, że wniosek tego podmiotu może dotyczyć aktów normatywnych w sprawach, które mają — z jednej strony — charakter publiczny, z drugiej zaś, mieszcząc się w zakresie kompetencyjnym konkretnej jednostki samorządu, wymiar lokalny. Brak wykazania związku kwestionowanego unormowania z kompetencjami realizowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako reprezentanta lokalnej społeczności, musi w każdym przypadku prowadzić do wniosku, że dana sprawa nie może — z istoty rzeczy — mieścić się w zakresie działania takiego podmiotu, przez co nie spełnia wymogu określonego w art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

II. Trybunał Konstytucyjny rozpatruje wnioski organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego od początku swojej praktyki orzeczniczej. W ciągu ostatnich przeszło 15 lat, a więc w okresie po 1997 r., doszło do wykształcenia w miarę jednolitego modelu oceny legitymacji procesowej tych podmiotów dokonywanej przez Trybunał — w pierwszej kolejności — na etapie wstępnego rozpoznania wniosków. Procedura wstępnej kontroli stanowi logiczną konsekwencję ograniczonego w swej istocie zakresu legitymacji procesowej przysługującej podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Jej podstawowym celem jest ustalenie, czy wniosek złożony do Trybunału pochodzi od podmiotu uprawnionego, a więc czy może stanowić podstawę skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). Dokonywana pod tym kątem ocena wniosku ma — co należy podkreślić — charakter dwuwymiarowy. Odnosi się zarówno do sfery podmiotowej, w której Trybunał stwierdził, czy wniosek złożył jeden z podmiotów określonych w konstytucji. Obejmuje także sferę przedmiotową związaną z tym, czy wnioskodawca kwestionuje wyłącznie akt normatywny dotyczący spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi na oba zadane tu pytania pozwala uznać wnioskodawcę za podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W praktyce weryfikacja tego, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, sprowadza się do kontroli uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Na tym etapie TK musi stwierdzić, że wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, nie zaś od osoby fizycznej, która go podpisała i faktycznie wniosła. Wymagane jest przez to nie tylko podjęcie takiej uchwały i jej przekazanie Trybunałowi, ale także zachowanie niezbędnej zbieżności między jej treścią a treścią wniosku mającego inicjować kontrolę konstytucyjności. Chodzi tu — jak wskazał Trybunał — o zbieżność obejmującą dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej. W praktyce uchybienia formalne związane z procedurą przyjęcia uchwały oraz zachowania treściowej tożsamości jej postanowień oraz osnowy wniosku kierowanego do TK, są dosyć częstą podstawą odmowy nadania dalszego biegu wnioskom podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Podany przykład formalnej oceny podstaw wystąpienia z wnioskiem świadczy o szczegółowości kontroli wstępnej, sprawowanej przez Trybunał na podstawie art. 36 ustawy o TK. Taki kształt kontroli jest poniekąd konsekwencją licznych wymagań formalnych, które ma spełnić wniosek kierowany do Trybunału. Przede wszystkim powinien mieć postać pisma procesowego. Wnioskodawca ma obowiązek wskazać organ, który wydał kwestionowany akt normatywny, określić szczegółowo zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorzec kontroli), sformułować zarzut niezgodności z konstytucją lub innym aktem wyższego rzędu oraz uzasadnić stawiany zarzut powołując dowody na jego poparcie (art. 32 ust. 1 ustawy o TK). Istotnym wymogiem, adresowanym m.in. do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, jest także powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Także istniejący katalog potencjalnych braków formalnych, mogących dyskwalifikować dane pismo na podstawie art. 36 ust. 2–3 ustawy o TK, nakłada na wnioskodawcę obowiązek bardzo szczegółowego przygotowania jego wniosku.

Rozbudowany charakter kontroli wstępnej wniosków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji wynika także z samego zakresu zagadnień podlegających weryfikacji już na tym etapie postępowania. Obowiązująca ustawa o TK wspomina wyraźnie o dwóch okolicznościach nakazujących sędziemu Trybunału wydanie postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Chodzi tu — po pierwsze — o nieusunięcie w terminie braków formalnych wniosku oraz — po drugie — stwierdzenie jego oczywistej bezzasadności (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Taki sposób sformułowania podstaw odmowy rodzi pewne wątpliwości, bowiem zdaje się wskazywać, że eliminacja wniosku na etapie wstępnego rozpoznania może się zdarzyć wyłącznie w dwóch, literalnie wymienionych okolicznościach. W praktyce natomiast podstawą prawną odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi jest również art. 39 ust. 1 ustawy o TK, określający łącznie przesłanki umorzenia postępowania przed TK. Posługując się tym przepisem Trybunał wskazał na konieczność zapobiegania nadawania biegu wnioskom, w sytuacji gdy konkretne postępowanie podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia. W rezultacie zakres wstępnego rozpoznania wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej obejmuje obecnie nie tylko kwestię braków formalnych oraz ewentualnego występowania przesłanki oczywistej bezzasadności wniosku (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), ale rozciąga się także na badanie wszystkich innych oko-liczności, które w danym przypadku uniemożliwiałyby merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przedstawionej Trybunałowi (art. 39 ust. 1 ustawy o TK). W praktyce chodzi tutaj o niezwykle szeroki katalog sytuacji, takich jak np. utrata mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, stwierdzenie, że wniosek dotyczy płaszczyzny stosowania prawa, uczynienie przedmiotem zaskarżenia zaniechania prawodawczego, czy też stwierdzenie, że zaskarżony przepis był już przedmiotem rozstrzygnięcia TK.

Problem, który można zasygnalizować odnosząc się do wstępnego rozpoznania wniosków nie dotyczy — jak sądzę — daleko idącej szczegółowości tej kontroli, obejmującej łącznie przesłanki z art. 36 ust. 3 i art. 39 ust. 1 ustawy o TK. Wiąże się raczej z samym modelem tego wstępnego etapu procedury, a ściślej mówiąc, z jego — co do zasady — niewiążącym charakterem. W rezultacie często dochodzi do sytuacji, w której mimo pozytywnego „przejścia” wstępnego rozpoznania, niekiedy również w wyniku zażalenia (art. 36 ust. 4–7 ustawy o TK), wnioski podlegają umorzeniu na dalszym etapie procedury, już po ich przekazaniu do rozpatrzenia na rozprawie (art. 37 ustawy o TK). Tego rodzaju sytuacja wynika z jednoznacznego stanowiska Trybunału badającego występowanie ujemnych przesłanek wydania wyroku na każdym etapie postępowania. Praktyce tej trudno jest — co do zasady — odmówić racji. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania wystąpią już po zakończeniu wstępnego rozpoznania. Wspomniane stanowisko wyraźnie obniża znaczenie rozstrzygnięć podejmowanych przez Trybunał na wstępnym etapie procedury. Sytuacja związana z umarzaniem postępowania w sprawie wniosku, względem którego Trybunał wypowiedział się już pozytywnie w ramach wstępnego rozpoznania, zdaje się co najmniej niepożądana. Świadczy bowiem o wyraźnej rozbieżności w kwestii oceny tego samego wniosku przez ten sam organ państwa. Problem ten pozostaje niestety nierozstrzygnięty również na gruncie proponowanych zmian ustawy o TK.

Wieloaspektowość wstępnego rozpoznania wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej, w tym także organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się również z wyraźnym nadaniem temu etapowi postępowania cech kontroli merytorycznej. Dotyczy to oceny wniosku pod kątem prawidłowości sformułowania zarzutu, polegającej na stwierdzeniu, czy wnioskodawca prawidłowo wskazał przedmiot zaskarżenia oraz czy przywołał odpowiedni wzorzec kontroli. Oprócz tego wyraźnie merytoryczny charakter ma badanie wniosku pod kątem występowania przesłanki jego oczywistej bezzasadności (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ustalenie występowania tej przesłanki musi się zawsze opierać na analizie treści stawianych zarzutów i obejmować ocenę racjonalności twierdzeń prezentowanych przez wnioskodawcę. Stanowi przez to merytoryczną kontrolę dotyczącą sposobu powiązania przedmiotu i wzorca kontroli oraz argumentacji przedstawionej we wniosku. Można na tym tle powiedzieć, że włączenie przesłanki oczywistej bezzasadności do puli podstaw odmowy nadania wnioskom dalszego biegu nie pozwala traktować tej części postępowania przed TK jako etapu o charakterze wyłącznie formalnym, odnoszącym się do sposobu sformułowania wniosku. Wiąże się również po części z jego meritum. Wydaje się jednak, że ta — skądinąd kwalifikowana — przesłanka jest potrzebnym instrumentem umożliwiającym eliminację wniosków, które nie mogłyby stać się przedmiotem oceny Trybunału z uwagi na ich nieracjonalność, a co za tym idzie, nietrafność łatwą do stwierdzenia bez pogłębionej analizy orzeczniczej. W praktyce orzeczniczej TK jest ona — co prawda — jedną z najczęściej powoływanych podstaw odmowy nadania dalszego biegu wnioskom. Nie stanowi jednak z reguły wyłącznej przesłanki odmowy, a jedynie towarzyszy innym uchybieniom wniosku stwierdzonym przez Trybunał.

Istotnym elementem wstępnego rozpoznania wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest również ustalenie — w sferze przedmiotowej — czy kwestionowany akt dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). W dotychczasowym orzecznictwie utrzymuje się stanowisko, wyrażane przede wszystkim w nieco starszych rozstrzygnięciach, zgodnie z którym legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego, objętego zakresem działania wnioskodawcy — a więc także podmiotów z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji — powinna być rozumiana w sposób ścisły. Ma to wynikać z faktu znaczącego rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowań przed TK na gruncie obowiązujących uregulowań konstytucyjnych, a przez to traktowania legitymacji ograniczonej jako uprawnienia o charakterze wyjątkowym. Jest ono przyznane określonym podmiotom z uwagi na szczególne znaczenie realizowanej przez nie działalności. W kontekście jednostek samorządu terytorialnego jest to m.in. działalność związana z realizowaniem kompetencji wnioskodawcy rozumianych jako działania, do których podjęcia jest on zobligowany. Chodzi tu przy tym — co warte podkreślenia — o kompetencje przyznane bezpośrednio organom stanowiącym, nie zaś organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił także, że uprawnienie przyznane podmiotom z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji nie oznacza, że mogą one występować z wnioskiem w każdej sprawie dotyczącej danej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być wyłącznie sprawy rozpatrywane w związku z kompetencjami jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie takie, o bycie których przesądza istota samorządu. Konsekwencją takiego sposobu odczytywania legitymacji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest stanowisko odmawiające takim organom możliwości inicjowania kontroli konstytucyjności w sprawach należących do kompetencji innych organów państwa oraz tych, które odnoszą się do uprawnień lub obowiązków innych podmiotów. Trybunał odmawia zatem nadania dalszego biegu wnioskom, które dotyczą spraw ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, bowiem — z natury rzeczy — nie mają one charakteru lokalnego, a przy tym odnoszą się do interesu prawnego wszystkich obywateli lub podmiotów. Chodzi tu w szczególności o sytuacje, w których przedmiotem wniosku do Trybunału czyni się akty normatywne będące podstawą działania określonych organów władzy publicznej innych niż organy samorządowe. Skutki podjęcia takich działań bardzo często dotykają sfery funkcjonowania jednostki samorządu i są niekiedy odczytywane w kontekście jej szeroko rozumianych interesów. Niemniej „zakres działania”, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie oznacza dopuszczalności kwestionowania każdego aktu normatywnego, który w jakimkolwiek stopniu dotyczy danej jednostki samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny słusznie przyjął, że kontrola konstytucyjności inicjowana przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego może dotyczyć wyłącznie tych aktów normatywnych, które stanowią podstawę samodzielnego realizowania kompetencji przez daną jednostkę samorządu. Wyłącza to dopuszczalność wszczynania postępowań zarówno tam, gdzie samorząd stara się występować jako swego rodzaju rzecznik członków danej wspólnoty, domagając się kontroli konstytucyjności w interesie obywateli, jak i wówczas, kiedy wnioskodawca — mający status jednostki samorządu terytorialnego — domaga się ochrony „swoich” praw na równi z ochroną przysługującą osobom fizycznym i ich zrzeszeniom. Podzielam także ten sposób rozumowania Trybunału, który polega na odczytywaniu przesłanki „zakresu działania” (art. 191 ust. 2 Konstytucji) przez pryzmat kompetencji przysługujących podmiotom uprawnionym do inicjowania kontroli konstytucyjności na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na jedno z ważniejszych rozstrzygnięć TK w omawianej materii, a mianowicie na wydany w pełnym składzie wyrok w sprawie K 10/09. Wskazanie akurat tego rozstrzygnięcia ma jednak istotne znaczenie nie tylko z uwagi na formalną rangę wypowiedzi Trybunału, ale także charakterystyczne ujęcie relacji, w jakiej pozostają kompetencje oraz zadania jednostki samorządu domagającej się wszczęcia postępowania. Okazuje się bowiem, że zakres działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, rozpatrywany w związku z kompetencjami tych podmiotów, może obejmować również sytuacje, w których dana jednostka nie podejmuje w sposób aktywny żadnych działań. Mamy wówczas do czynienia z — jak to określił Trybunał — kompetencjami o charakterze biernym, pozostającymi jednak w ścisłym związku ze sposobem i zakresem realizacji konkretnych zadań danej jednostki samorządu. Utrzymując zatem ujęcie kompetencyjne, Trybunał dopuścił możliwość kwestionowania także tych aktów normatywnych, które nie są podstawą działań podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, ale jedynie wpływają na sposób wykonywania powierzonych im zadań. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał zwrócił uwagę, że restrykcyjna wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji może prowadzić do sytuacji, gdy pewien zakres spraw, którymi gminy się zajmują lub które dotyczą gmin, pozostanie w ogóle poza kontrolą konstytucyjności. Przyznając jednak gminom i innym jednostkom samorządu terytorialnego możliwość inicjowania postępowań w sprawach, które godzą w ekonomiczny interes tych podmiotów, znacznie poszerza dotychczasowy sposób odczytywania przesłanki „spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy”, nawiązujący do językowego brzmienia art. 191 ust. 2 Konstytucji. Otwarte pozostaje pytanie, czy tego rodzaju interpretacja pozostaje w pełni tożsama ze stanowiskiem — wyrażonym zresztą w uzasadnieniu wyroku K 10/09 — zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą występować do Trybunału w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Odwoływanie się wyłącznie do kryterium interesu wnioskodawcy — także majątkowego — może bowiem w praktyce znacznie utrudniać precyzyjne określanie przedmiotowej granicy legitymacji procesowej podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są jednym z tych podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej, które najczęściej domagają się wszczęcia kontroli konstytucyjności w postępowaniu przed TK. Skuteczność tych inicjatyw — postrzegana w kontekście innych podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4–5 Konstytucji — utrzymuje się na dosyć niskim poziomie, co sprawia, że jedynie niewielka część wniosków pochodzących od organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego poddawana jest merytorycznej ocenie Trybunału64. Tak stan rzeczy jest bez wątpienia wypadkową zarówno formy i treści samych wniosków, jak i sposobu oraz głębokości ich weryfikacji już na etapie wstępnego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Nie zmienia to jednak faktu, że udział jednostek samorządu terytorialnego w charakterze wnioskodawców w postępowaniach przed Trybunałem można z pewnością uznawać za jedną ze specyficznych cech polskiego modelu hierarchicznej kontroli norm.

* Dr Marcin Stębelski, Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Konstytucyjnego

Przegląd Sejmowy nr 2/2014