Wydatkowanie środków europejskich w rękach lokalnych społeczności - przykład Wysp cz.2

Zastanawiając się nad możliwościami wprowadzenia w Polsce narzędzi włączających do decydowania o kierunkach wydatkowania funduszy unijnych, np. RLKS/CLLD, warto podejrzeć, jak radzą sobie z tym inni. Dobrym momentem do tego jest okres, gdy we wszystkich krajach członkowskich UE trwają przygotowania do wydatkowania środków przyznanych im z nowego unijnego budżetu.

Mechanizm RLKS sprowadza się w dużym uproszeniu do przekazania prawa decydowania o celach wydatkowania środków przeznaczonych na lokalny rozwój przedstawicielom miejscowych wspólnot. Dlatego uwagę poświęcimy tutaj krajowi, gdzie aktywność na rzecz lokalnych społeczności jest tradycyjnie bardzo mocna, kierując się na Wyspy Brytyjskie. W drugiej części tego tekstu zajmiemy się bliższym przedstawieniem zasad funkcjonowania omawianych partnerstw lokalnych (tzw. LEP - Local Enterprise Partnerships).

Local Enterprise Partnerships – wyspiarskie podejście do zarządzania lokalnym rozwojem

Projekty realizowane w poszczególnych społecznościach w oparciu o środki pochodzące ze wspomnianego zintegrowanego programu operacyjnego skierowanego dla całej Anglii wybierane będą przez 39 ustanowionych do tej pory LEP-ów. Jedną z przesłanek, jakie przyświecały rządowi brytyjskiemu, gdy podejmował decyzję o tym, by zastąpiły one funkcjonujące wcześniej agencje rozwoju, była chęć przekazania rozwiazywania lokalnych problemów na możliwie najbliższy ludziom poziom, zgodnie z ideą decentralizacji systemu zarządzania państwem, której wyrazem jest wspomniany Localism Act 2011.

Do wspólnego tworzenia LEP-ów rząd zaprosił w połowie 2011 roku biznes oraz rady samorządowe w poszczególnych regionach. Obszar ich właściwości miał odzwierciedlać naturalne gospodarcze podziały Anglii. Tworzone partnerstwa miały nie tylko posiadać w rezultacie lepsze zrozumienie miejscowych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, lecz również być wiarygodne i rozpoznawalne dla miejscowej ludności oraz biznesu. W ten sposób nowa koncepcja została sformułowana w opozycji do wcześniejszych rozwiązań, które opierając się na podziałach administracyjnych, nie zawsze odpowiadały rzeczywiście istniejącym lokalnym gospodarkom, z ich wewnętrznymi powiązaniami. W ocenie autorów nowej koncepcji, stary system charakteryzowała też zbyt duża złożoność. Zdarzało się w nim także powielanie kompetencji między różnymi instytucjami, co podwyższało koszty finansowania ich działalności, finansowanej w końcu ze środków publicznych.

W rezultacie, by zostać uznane przez rząd i otrzymać w ten sposób rolę w decydowaniu o ukierunkowaniu środków przeznaczonych na wsparcie lokalnego rozwoju, poszczególne partnerstwa muszą spełnić kilka kryteriów. Po pierwsze, obejmowany przez nie obszar powinien odpowiadać naturalnemu podziałowi społeczno-ekonomicznemu kraju. Nie mniej istotne jest także posiadanie przez dane LEP odpowiedniego składu członkowskiego. Do każdego powinni wejść przedstawiciele miejscowego samorządu (poparcie z jego strony dla LEP jest kolejnym kryterium), lokalnego biznesu oraz środowisk akademickich i partnerów społecznych. Posiadający taki skład LEP funkcjonuje jak rodzaj konsorcjum czy spółki, w której radzie nadzorczej musi znaleźć się odpowiednia liczba przedstawicieli każdego z sektorów. Do tej grupy należy również opracowanie lokalnej strategii (jej posiadanie to jeszcze jeden wymóg).

Przyjęcie omawianego rozwiązania przez Anglików jest także ich sposobem na wypełnienie wymogów wprowadzonej art. 5 rozporządzenia ogólnego „zasady partnerstwa”. Dlatego też rząd w swoim dokumencie programowym deklaruje, iż każde LEP musi opracować własną strategię działania z szerokim spektrum organizacji o profilu gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Wprost wymienia też przedsiębiorstwa społeczne, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, inicjatywy na obszarach wiejskich, związki zawodowe, administrację lokalną, przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, uniwersytety i placówki edukacyjne oraz agencje zajmujące się przeciwdziałaniem dyskryminacji i promocją zatrudnienia.

Zasady funkcjonowania posiadających tak rozbudowane funkcje LEP-ów nie zostały jednak nigdzie prawnie uregulowane. W krajowych dokumentach strategicznych określono tylko ogólne ramy brzegowe. To z nich wynika, iż struktury zarządzania LEP-ów muszą być dostatecznie stabilne i przejrzyste, by zapewnić odpowiedzialność za dostarczanie świadczeń miejscowej ludności. W innych sferach poszczególne partnerstwa mogą różnić się między sobą, zarówno w odniesieniu do formy ich działalności, jak i spełnianej funkcji, przyjmując rozwiązania pozwalające im na działania najlepiej odpowiadające lokalnym potrzebom i możliwościom. Jedne partnerstwa mogą więc potrzebować osobowości prawnej lub ustanowionego organu odpowiedzialnego za podejmowane zobowiązania. Dotyczy to jednak wyjątkowych okoliczności, jak chęci objęcia w posiadanie majątku lub związania się umową na dostarczenie konkretnych usług publicznych. Inne LEP-y, nie planując takiej działalności, mogą tego nie potrzebować. Zasady działania i status prawny każdego partnerstwa ustalają jego członkowie. To oni przecież powinni wiedzieć najlepiej, co chcą razem zrealizować i jak należy się do tego przygotować (zob. pkt. 2.9 „białej księgi” Local Growth…).

Do Partnerstw Lokalnej Przedsiębiorczości należało będzie też prowadzenie działań skierowanych na rozwój poszczególnych społeczności w wybranych obszarach w oparciu o środki krajowe. W tym celu rząd utworzył Fundusz Regionalnego Wzrostu (Regional Growth Fund), do którego aplikować mogą poszczególne LEP-y (na zasadzie składania ofert). Dzięki włączeniu do partnerstw także przedstawicieli lokalnego biznesu ma być możliwe pozyskiwanie środków prywatnych do poszczególnych inwestycji. Podobne podejście przyjęto zresztą także w odniesieniu do wkładu własnego w kierowane przez LEP-y projekty finansowane z funduszy unijnych.

Co ważne, taki zwrot w stronę lokalnego rozwiązywania problemów i podkreślanie odrębności pojedynczych wspólnot nie oznacza, że poszczególne LEP-y są odosobnionymi jednostkami. W swoich dokumentach politycznych rząd brytyjski wspiera bowiem nawiązywanie przez nie współpracy w celu rozwiazywania problemów wykraczających poza obszar jednego partnerstwa i wspólne ubieganie się w tym celu o środki. Taka kooperacja może dotyczyć nawet LEP-ów z przeciwległych krańców Anglii, jeśli łączy je wspólny temat (np. problem w konkretnym sektorze lokalnej gospodarki). Z drugiej strony, małe sąsiadujące ze sobą partnerstwa mogą łączyć siły, by wspólnie rozwiązać problem dotyczący ich wszystkich.

Kilka warstw międzysektorowej współpracy – RLKS w brytyjskim systemie wdrażania funduszy UE

Jeśli ktoś jednak sądzi, że wprowadzony na Wyspach system takiej międzysektorowej współpracy kończy się na poziomie podmiotów, które mają zarządzać kierunkami wydatkowania środków europejskich w obrębie określonych jednostek geograficznych, może się zdziwić. Trzeba bowiem pamiętać o opartych na tego typu współpracy instrumentach, zaproponowanym przez samą Komisję - jak wspomniany na wstępie RLKS. Instrument ten znalazł też swoje miejsce w brytyjskich dokumentach politycznych. Sugeruje się tam, że podmiotami, które mają go stosować w ramach realizowanych przez siebie działań, są właśnie poszczególne LEP-y. Oznacza to, że same będąc oparte na systemie kolektywnego zarządzania i ściśle powiązane z lokalną społecznością, mają także sprzyjać tworzeniu analogicznych partnerstw na jeszcze niższym poziomie (bardzo możliwe, że skupiających wówczas bardziej pojedynczych obywateli), zarówno na obszarach wiejskich jak i poza nimi. Szczególnie patrząc przez pryzmat polskiego, mimo wszystko wysoce scentralizowanego, systemu, należy takie rozwiązanie ocenić jako będące sporym wyzwaniem. Trudno jednak nie docenić, iż oddaje ono również rzeczywistą władzę w ręce samych obywateli, których rządzący musi obdarzyć tym samym sporym zaufaniem.

Stosowanie RLKS/CLLD przez poszczególne LEP-y nie jest jednak obowiązkowe. Jak wiele spośród nich się na to ostatecznie zdecyduje, pokaże czas (tymczasem koncepcja jest wspierana oddolnie przez miejscowe organizacje obywatelskie). Na ocenę obecnej sytuacji pozwala lektura wspomnianych strategii lokalnych, których ostateczne wersje sporządzone przez dużą liczbę LEP-ów zaakceptował już brytyjski rząd (są dostępne na dedykowanej im stronie internetowej). Z ich lektury wynika, że nie wszystkie Partnerstwa planują zastosowanie RLKS/CLLD. Spora część jednak deklaruje rozważenie możliwości stosowania na ich terenie tego instrumentu (przygotowania w końcu ciągle trwają), jak ma to miejsce np. w przypadku miasta Liverpool (zob. w dokumencie - Liverpool City region Final ESIF Strategy). Inne przyznają, że instrument nie będzie stosowany, bo np. uznano, że lepiej wprowadzić inne narzędzia (np. różnego rodzaju inwestycje posiadających wymiar społeczny), które mają lepiej wypełnić na danym terenie tę samą rolę. Ten ostatni przypadek ma miejsce w regionie obejmującym aglomerację Manchesteru (zob. Greater Manchester Final ESIF Strategy). Niemniej jednak, zawsze instrument RLKS/CLLD jest traktowany poważnie, a przy rezygnacji z jego stosowania proponuje się chociaż jakieś zastępstwo, mające w danym kontekście spełniać te same funkcje nawet lepiej i sprzyjać angażowaniu lokalnych społeczności.

Byłoby wspaniale, gdyby także nad Wisłą rozważano tę ostatnią opcję. Bez tego, może być nam trudno przyspieszyć pogoń za dorównaniem poziomowi obywatelskiego zaangażowania w dbanie o sprawy wspólne krajów o tak długich tradycjach, jak Wielka Brytania, czy wchodząca w jej skład Anglia…
Biuletyn Kompas - Instytut Spraw Publicznych