Dlaczego PiS boi się Trybunału Konstytucyjnego?

8 marca - Trybunał w pełnym składzie. Foto: B. Cacko, ZP BTK

Dlaczego PiS, nawet mimo zagranicznego ostracyzmu, z całego serca upiera się przy podtrzymywaniu pata w sprawie Trybunału Konstytucyjnego? Jarosław Kaczyński trwa w tym sporze, choć w imię spełniania ultimatum Komisji Europejskiej może żądać wyrzeczeń nawet od sędziów i Prezesa Trybunału. Tymczasem powołuje grono zaufanych ekspertów, z którymi się w ogóle nie liczy. Zamiast narzucić projekt rozwiązania pata, od początku oddaje pole opozycji (implikując, że Trybunał Konstytucyjny jest organem upolitycznionym i opozycyjnym).

Do komisji sejmowych trafiły, celem uspójnienia, jedna ustawa o Trybunale Konstytucyjnie poprawna i dwie, o których już wiemy, ze takie nie są.

Choć konflikt o Trybunał w domenie publicznej przedstawiany jest jako spór personalny lub polityczny, a te jak wiadomo, najskuteczniej rozwiązuje czas, to tym razem czas nie działa na korzyść polskiej demokracji i gospodarki. Oto dlaczego.

Poszukajmy beneficjenta sporu, zadajmy klasyczne pytanie cui bono? Prawo i Sprawiedliwość znalazło kilkadziesiąt miliardów złotych na program 500+. Pieniądze, których nie miała w budżecie osławiona “Polska w ruinie” Platformy Obywatelskiej, nagle magicznie się znalazły. Ale wicepremier Morawiecki i minister Szałamacha to nie iluzjoniści. Tak jak Salomon, z pustego nawet oni nie naleją. Tymczasem program 500+ to gigantyczne przedsięwzięcie finansowe – nawet jeśli je potraktować jako inwestycję, to w początkowej fazie pieniądze do wypłat trzeba skądś wziąć. 

Mogliby te pieniądze wydrukować. Z nowym, przychylnym PiS prezesem Narodowego Banku Polskiego to nie byłoby niemożliwe. I tu pierwszy problem, bo w artykule 220 Konstytucji czytamy, że “Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa”, innymi słowy, że państwo nie może dodrukowywać pieniędzy wedle własnego widzimisię.

Tyle że dodruk pieniędzy, jako inflację, w dzisiejszym świecie od razu widać. Zachwianie kursu narodowej waluty mogłoby ostro uderzyć w gospodarcze interesy Polski (a więc o artykuł 220 możemy być przynajmniej względnie spokojni). Poważniejszą przeszkodą na drodze do realizacji marzeń rządu jest punkt 5 artykułu 216 Konstytucji: “Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.”

W poprzednich latach rządzący szukali ostrożnie jak saperzy sposobu na to zabezpieczenie. Wielokrotnie zmieniano ustawę definiującą metodologię liczenia długu publicznego – po raz pierwszy minister Rostowski wyszedł z tym już w 2010 roku. Początkowo mieliśmy najbardziej restrykcyjną metodologię z możliwych, którą stopniowo rozluźniano, m.in.  wycofując się z uwzględniania zadłużenia samorządów. Niby niewinne i, jak przedstawiała to koalicja PO-PSL, słuszne kolejne zmiany ustaw likwidowały bądź znacznie zmniejszały rozmaite publiczne fundusze, przeksięgowując środki do budżetu.

Wreszcie zlikwidowano zadłużenie w OFE, co skokowo obniżyło poziom polskiego zadłużenia (choć zwiększyło zobowiązania państwa wobec przyszłych emerytów). Skokowo nie znaczyło jednak do zera. Na krótkoterminowość takiego rozwiązania z ław opozycji słusznie zwracało uwagę opozycyjne wówczas PiS.

Nie obyło się wówczas bez wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którego kontrowersyjne orzeczenie usankcjonowało „zamach” rządu na pieniądze gromadzone przez przyszłych emerytów, ale też poważnie nadszarpnęło autorytet TK.

Każdy kolejny rząd zmuszony jest więc do żonglerki, tym bardziej że zapisany w konstytucji limit zadłużenia poprzedza tzw. próg ostrożnościowy na poziomie 55%. Jego przekroczenie włącza konieczność wdrożenia programu sanacyjnego i inne nieprzyjemne środki zaciskania pasa, w tym ograniczenie akcji pożyczkowej.

Superministerstwo Rozwoju skorzystało z chwili oddechu, jaką PO z PSL kupiły, likwidując obligacje Otwartych Funduszy Emerytalnych i przejmując zobowiązania wobec emerytów. Te jednak trzeba będzie zacząć wypłacać (a do tego społeczna presja na obniżenie wieku emerytalnego jest coraz większa), co w połączeniu z programem 500+ może wymagać dalszej intensyfikacji już mocno posuniętej akcji pożyczkowej – tylko od stycznia Skarb Państwa zadłużył Polskę na 47 mld złotych, czyli niewiele mniej niż “zaoszczędzono”, anulując obligacje wykupione przez OFE!

W tym obszarze matematyka i ekonomia nie znają litości. Analitycy finansowi i inwestorzy kupujący obligacje znają zapisy o finansach publicznych w polskiej Konstytucji. Nasze rządowe liczenie długu już dawno – jeszcze za poprzedniego rządu – rozminęło się z wynikami osiąganymi przy zastosowaniu metodologii Eurostatu, i właściwie każdej innej metodologii. Oczywiście można naginać reguły liczenia ustawą, podobnie jak ustawowo można zawiesić obowiązywanie także i 55-procentowego progu ostrożnościowego. Ważne, by te ustawy nie okazały się niekonstytucyjne…

Można też niczego nie zmieniać i prowadzić akcję pożyczkową w rytmie dyktowanym przez potrzeby budżetu. Ważne, by powołane do tego ciało kontrolne (TK) nie podało na ten temat wiążącej informacji. I choćby z tego względu Jarosław Kaczyński (a także Mateusz Morawiecki i Paweł Szałamacha) będą trwali w sporze o Trybunał, nie będą się śpieszyli z rozwiązaniem. Muszą finansować realizację populistycznych obietnic wyborczych PiS.

Chcielibyśmy wierzyć, że ich plany gospodarcze zapewnią nam dobrobyt i lepszą przyszłość, jednak jeśli są w błędzie, to, blokując Trybunał, przez długi czas będą sobie pozwalać na swawolę ekonomiczną i odsunięcie merytorycznych ocen.

Właśnie Trybunał Konstytucyjny jest ciałem powołanym do prowadzenia weryfikacji działań rządu z punktu widzenia gospodarki i finansów. Zgodnie z konstrukcją dysponuje bowiem możliwością domagania się od rządu prognoz - ocen skutków finansowych swoich orzeczeń. Czyli, w przypadku wielu ustaw, uprawdopodobnionych symulacji ich wpływu na kształt gospodarki, a co za tym idzie, kondycję fiskalną państwa.

W sytuacji, gdy taka symulacja wskaże prawdopodobieństwo przekroczenia progu długu publicznego zapisanego w ustawie zasadniczej, Trybunał Konstytucyjny będzie musiał odpowiednio zareagować.

Oczywiście można i trzeba spierać się o sensowność konstytucyjnego limitu zadłużenia. W politycznych kuluarach dyskusje na temat jego przesunięcia czy wręcz zniesienia trwają zapewne, odkąd poziom długu zaczął się zbliżać do (już dawno zawieszonego) I progu ostrożnościowego.

Każda formacja marzy o tym, by zdyskontować przesunięcie limitu – pozwoliłoby to na prowadzenie bardziej rozdawniczej, ewentualnie – bardziej opiekuńczej polityki publicznej, a to zawsze zjednuje serca wyborców. Jednak do tej pory próg pozostawał nietknięty i żadna partia mieniąca się poważną nie wpisywała do programu jego przesunięcia.

W obowiązującej do niedawna teorii ekonomicznej Rheinhardt i Rogoffa proporcja zadłużenia na poziomie 60% do PKB miała gwarantować stabilny wzrost gospodarczy i budżetową równowagę. Teoria ogłoszona w 2010 roku miała swoje dni chwały w najostrzejszej fazie europejskiego kryzysu. Jednak już jesienią 2014 roku odkryto, że wychwycone przez autorów prawidłowości w istocie są złudzeniem wygenerowanym przez błąd oprogramowania, a konkretnie: arkusza Excela. W istocie, na gruncie danych, jakie mamy, nie można mówić o czymś takim jak “bezpieczny” stosunek zadłużenia do PKB.

Na całym świecie obalenie “teorii 60%” przyniosło spory entuzjazm. Obserwujemy powrót do łask teorii Johna Keynesa, angielskiego ekonomisty, który w latach 30. postulował wychodzenie z kryzysów za pomocą intensyfikacji wydatków publicznych. Odrodzenie jego myśli zaczęło się w pierwszym okresie kryzysu, od 2008 roku, kiedy to ekonomiści i politolodzy zaobserwowali, że kryzys lepiej znoszą te kraje, w których wydatków publicznych się nie skąpi. Entuzjazm na jakiś czas opadł przez wzgląd na z rewelacje Rheinhardt-Rogoffa, ale powrócił wraz z ich obaleniem.

Keynesowska recepta na pobudzanie ekonomii wydaje się niezłą odpowiedzią na potrzeby obecnych gospodarek. Zwolennicy tej teorii podkreślają, że wydatki publiczne, nawet kosztem obniżania kursu waluty, drukowania pieniądza, czy zwiększania długu, mają tę zaletę, że trafiają do niższych warstw społecznych i łagodzą groźnie rosnące nierówności.

Jednak wszystko należy rozpatrywać w perspektywie własnych czasów: już wiemy, że dodruk pieniądza w Stanach Zjednoczonych, mimo że pobudził gospodarkę, nie złagodził nierówności. Ponadto istniejące dzisiaj powszechnie dostępne instrumenty finansowe (karty kredytowe i inne mechanizmy pożyczkowe) budzą obawę, że bez dodatkowych regulacji keynesowskie mechanizmy będą po prostu jeszcze jednym trybem dokarmiania smoka światowych finansów.

Tymczasem ekonomia dzisiaj ma, o czym boleśnie się przekonujemy na własnej skórze, podobny charakter, jak medycyna na przestrzeni XIX wieku. Każda inwazyjna kuracja to eksperyment: przybliża nas do wiedzy o funkcjonowaniu gospodarek jako żywych organizmów, ale jest obarczona niedającym się skalkulować ryzykiem, że operacja się uda, ale pacjent umrze.

I właśnie tego typu ryzyko chcieli ująć w karby autorzy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Kiedyś na bieżąco oglądali doniesienia z dziś już zapomnianego kryzysu zadłużenia krajów trzeciego świata w latach osiemdziesiątych. To wówczas rozwijające się państwa postkolonialne przekonały się, że z tą wolnością i rozwojem to jednak jeszcze nie teraz, ponieważ najpierw muszą spłacić zaciągnięte przez hurraoptymistycznych przywódców długi.

Słynną opowieść o tym, że generał Gromosław Czempiński zażądał w zamian za kluczową pomoc dla Amerykanów w Zatoce właśnie anulowania polskiego długu zagranicznego również należy czytać w tym kontekście.

Co do tej kwestii więc Konstytuanta starała się nas zabezpieczyć: dopóki konieczność nie będzie paląca tak, że przekroczy podziały polityczne i pozwoli osiągnąć większość konstytucyjną w sprawie przesunięcia czy likwidacji progu (może to być też większość głosów w ważnym referendum konstytucyjnym), dopóty partia rządząca nie powinna dostawać do rąk zabawki w postaci nieograniczonego dostępu do pieniędzy, czego koszty mogą ponieść następne pokolenia.

Polska to przecież nie Stany Zjednoczone, nie jest gwarantem stabilności dwóch trzecich światowej gospodarki, więc co do tego, że ktoś te koszty będzie musiał ponieść, możemy być pewni.

Program 500+ może zadziałać jak ekonomiczny “stimulus”, zastrzyk pieniędzy w obieg gospodarczy, ale może też przepchnąć dużą część obywatelek i obywateli w obszar trwałego bezrobocia (jak to obserwujemy przy nieco podobnych programach zasiłkowych w Wielkiej Brytanii), przez co jego wpływ ekonomiczny będzie mniejszy niż potrzeba na spłatę zadłużenia.

Podobnie Mieszkanie+. Branża budowlana rzeczywiście napędza gospodarkę, jest trochę jak pierwszy klocek domina. Każde nowe mieszkanie wymaga remontu, mebli, wyposażenia… Jednak perspektywa tanich (eksperci ostrzegają, że zbyt tanich pod względem zaplanowanych kosztów budowy) mieszkań może zatrzymać inne formy inwestycji mieszkaniowych. Program ma ruszyć w 2018 roku. Możemy się spodziewać, że obroty branży budowlanej odzwierciedlą wstrzymanie oddechu przez oczekujących na lepszą ofertę mieszkaniową inwestorów.

Z biegiem czasu okazuje się to jednym z ważniejszych powodów, dla których powinniśmy mieć działający i poważany Trybunał Konstytucyjny: aby jako instancja kontrolna stał na straży pokus rządzących. Łatwo wydawać kolejne miliardy na realizację krótkowzrocznych celów bez rzetelnej oceny społecznej, ekonomicznej i prawnej. A tej wciąż nie ma, prowadzimy operacje na żywym organizmie i to, na własną prośbę, bez konsylium lekarskiego w postaci kontroli Trybunału. Jeśli operacja się nie uda, pacjent będzie miał kłopot z powrotem do zdrowia – tak jak Grecja czy Portugalia.