F. Rymarz: Jeden czy wiele okręgów wyborczych w wyborach europejskich?

Sala Obrad Parlamentu Europejskiego w Strasbourgu. Foto: Wikimedia Commons

Podział kraju na okręgi wyborcze, tj. na jednostki organizacyjne, w których dokonuje się rejestracji kandydatów, ustalenia wyników wyborów i podziału mandatów, ma duży wpływ na ostateczny wynik głosowania. Regulacja prawna terytorialnego kryterium tworzenia okręgów wyborczych, ich charakteru i wielkości stanowi zawsze istotną decyzję polityczną większości parlamentarnej. W doktrynie panuje pogląd, że sposób tworzenia okręgów wyborczych może sprzyjać demokratyzacji procesu wyborczego, bądź  go hamować. Mapa poparcia politycznego w różnych regionach kraju może skłaniać do tworzenia okręgów wyborczych zgodnych z interesem politycznym tych ugrupowań, które o tym decydują.

Europejski Akt dotyczący wyborów członków Parlamentu Europejskiego (z 20 września 1976 r. ze zm.) określa charakter wyborów jako powszechne, bezpośrednie, wolne, tajne i proporcjonalne. Stanowi, że jakkolwiek procedura wyborcza, w tym  zasady tworzenia okręgów wyborczych w każdym państwie członkowskim podlegają przepisom krajowym, to jednak nie mogą one naruszać proporcjonalnego systemu wyborczego z zastosowaniem systemu list preferencyjnych lub pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu. Dopuszcza możliwość tworzenia okręgów wyborczych lub podziału obszaru wyborczego w innych sposób oraz ustanowienia w rozdziale mandatów minimalnego progu, który jednak nie może przekroczyć 5% oddanych głosów. Postanowienie ta oznaczają, że w wyborach do PE wykluczony jest system większościowy. Z kolei Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych przyjęty w 2002 roku przez Komisję Europejską (Wenecką) zaleca, aby okręgi wyborcze były, w ramach możliwości, zgodne z granicami administracyjnymi.

Polski kodeks wyborczy przyjmuje w zasadzie te rozwiązania, a w zakresie tworzenia okręgów wyborczych stanowi, że okręg wyborczy obejmuje obszar jednego albo części województwa, natomiast granice okręgu nie mogą naruszać granic w chodzących w jego skład powiatów i miast na prawach powiatu. Formalnie podziału na okręgi dokonuje się w załączniku do ustawy. W  wyborach do Parlamentu Europejskiego, załącznik nr 3 do ustawy: Kodeks wyborczy, ustanawia 13 okręgów wyborczych, w większości obejmujących jedno województwo, z wyjątkiem czterech okręgów powstałych z połączenia dwóch województw: podlaskiego i warmińsko-mazurskiego, małopolskiego i świętokrzyskiego,  dolnośląskiego i opolskiego oraz lubuskiego i zachodniopomorskiego. Innego rodzaju wyjątkiem jest utworzenie z części województwa mazowieckiego (podział powiatowy) i miasta stołecznego Warszawy, pomieszanych dwóch okręgów, a to ze względu na duże terytorium i liczbę wyborców. Ustalenia liczby europosłów w poszczególnych okręgach wyborczych i podziału województw na okręgi dokonuje się według kryterium jednolitej normy przedstawicielstwa, obliczanej przez podzielenie liczby mieszkańców kraju przez ogólną liczbę wybieranych eurodeputowanych.

W aktualnym stanie prawnym, teoretycznie, w zakresie tworzenia okręgów wyborczych w wyborach do PE, możliwe są dwa skrajne rozwiązania i jeden system mieszany.

Polska, jako cały kraj, może stanowić jeden okręg wyborczy z systemem list krajowych (ogólnopolskich) partii uczestniczących w wyborach, z zastosowaniem w podziale mandatów obowiązującej aktualnie metody d`Hondta  z 5% progiem wyborczym, zwanym „klauzulą zaporową”. Regulacja taka jest bardzo korzystna dla ugrupowań najsilniejszych, a jednocześnie, deprecjonuje mniejsze i słabsze partie polityczne, albo z podziału mandatów  całkowicie ich eliminuje. System list krajowych ma w Polsce raczej negatywne konotacje polityczne, kojarzy się z minioną epoką, nie spełnia kryterium modelu demokratycznego, bowiem decyzję kto personalnie otrzyma mandat, podejmuje w praktyce nie wyborca, lecz lider silnej partii, przez umieszczenie na pierwszych (tzw. „biorących”) miejscach list ogólnopolskich, wytypowane przez siebie osoby. W tym systemie praktyką jest umieszczanie na pierwszym miejscu listy krajowej bardzo popularnego  i znanego polityka, nazywanego w żargonie politycznym „lokomotywą wyborczą”, a wyborcy pozostawiona jest jedynie czynność  postawienie znaku „x”” przy jego nazwisku. Lider listy ogólnokrajowej „pracuje” na rzecz następnych na liście kandydatów, w kolejności ich umieszczenia, aż do wyczerpania mandatów przypadających na dane ugrupowanie. Kto otrzyma mandat jest pod faktyczną kontrolą lidera partii, gdyż w systemie tym nie występuje zjawisko, że kandydat z dalszego miejsca listy otrzyma mandat z pominięciem osób z pierwszych kilkunastu miejsc listy. Ogólnopolskie listy wyborcze, przy braku podziału kraju na okręgi wyborcze, centralizują stosunki w państwie i pozostają w opozycji do regionalizacji państwa. Sprowadzają wybory europejskie do swoistego sondażu partyjnego. Wywierają ujemny wpływ na i tak niską frekwencję w wyborach europejskich, gdyż wyborca regionalny jest bardziej zainteresowany głosowaniem na znanego mu kandydata z okręgu. Wyborcze listy ogólnopolskie budzą wątpliwości co do ich zgodności z podstawowymi zasadami prawa wyborczego: zasadą bezpośredniości i równości szans. Niezależnie od problemów technicznych związanych ze sporządzeniem skomplikowanych kart do głosowania z wieloma nazwiskami na kilkunastu listach krajowych (karty wielkiego formatu lub broszura zszytych list), wyborca będzie miał trudności z oddaniem głosu spełniającego kryterium ważności.

Drugie rozwiązanie polega z grubsza na pozostawieniu dotychczasowej regulacji, z pewnymi modyfikacjami terytorialnymi. Podział kraju na kilkanaście okręgów nie powiela wad wynikających z systemu jednego okręgu krajowego, zapewnia ściślejszą więź eurodeputowanego z wyborcami i okręgiem, z którego otrzymał on mandat, podkreśla jego odpowiedzialność za rozwój dość często zaniedbanych i ubogich regionów kraju, sprzyja pozytywnej selekcji kandydatów w czasie zgłaszania kandydatów i rywalizacji  wyborczej. Stwarza możliwość, że kandydat z dalszego miejsca listy może otrzymać mandat z pominięciem nawet pierwszego miejsca na liście, gdyż wynik wyborów zależny jest tu bardziej od frekwencji i woli wyborców, niż od decyzji lidera partyjnego. Większa liczba okręgów wyborczych, poprzez utożsamianie się wyborców ze „swoim” kandydatem sprzyja wzrostowi frekwencji wyborczej (argument interesu, bardzo widoczny w wyborach komunalnych i prezydenta RP). Przyszła modyfikacja terytorialnych zasad tworzenia okręgów wyborczych sprowadzałby się do rezygnacji z połączenia dwóch województw w jeden okręg, a tym samym do zwiększenia ich liczby do 17. Oparcie okręgów na kryterium podziału na województwa, nie jest wyłącznie zabiegiem o charakterze administracyjnym, lecz ma znaczenie polityczne, społeczne i gospodarcze. Dotychczasowe połączenia dwóch województw o nierównym potencjale ludnościowym niekiedy powodowało, że słabsze województwo stało na straconej pozycji w uzyskaniu mandatu eurodeputowanego ze swego terenu, powstawały problemy z kontaktami wybranego kandydata z większego województwa z wyborcami z tego drugiego. Taka regulacja zbliżałaby się częściowo do jednomandatowych okręgów wyborczych, z zachowaniem systemu proporcjonalnego w procesie podziału mandatów. Zasada „jedno województwo, jeden okręg wyborczy” jest również rozwiązaniem korzystnym z punktu widzenia sprawności organizacji wyborów, przeprowadzenia głosowania i ustalenia wyników. Zmiany wymaga także wyraźne rozdzielenie okręgu województwa mazowieckiego od miasta stołecznego Warszawy.

System mieszany: część eurodeputowanych wybieranych z okręgów i część z ogólnopolskiej listy krajowej, wobec w ogóle niewielkiej liczby  eurodeputowanych przypadających Polsce, nie ma praktycznego zastosowania w tych wyborach. Może on ewentualnie sprawdzić się przy dużej ilości wybieranych deputowanych.

Na marginesie można zauważyć, że zgłaszane przez niektórych polityków europejskich koncepcje połączenia jednej listy krajowej z dodatkową listą europejską, jako mające zwiększyć słabą frekwencję w wyborach do PE, są oczywistym nieporozumieniem. Kandydaci  na listach europejskich dla polskiego wyborcy byliby jeszcze bardziej abstrakcyjni i nieznani, niż niektórzy politycy polscy. Nie podniesie to frekwencji, lecz ją najpewniej obniży. Zwiększenie frekwencji wyborczej może zapewnić bliższe związanie eurodeputowanego z okręgiem wyborczym oraz wielka państwowa i medialna akcja informacyjna (podobna do towarzyszącej uchwalaniu budżetu UE), o wadze tych wyborów dla rozwoju poszczególnych, zwłaszcza słabszych ekonomicznie regionów kraju.

Ferdynand Rymarz