F. Rymarz: Kontrowersje wokół zasady proporcjonalności wyborów

metoda d’Hondta| Metoda Sainte-Laguë| Ordynacja wyborcza| próg wyborczy| system większościowy| wybory proporcjonalne

F. Rymarz: Kontrowersje wokół zasady proporcjonalności wyborów

Jesienne wybory parlamentarne w 2015 r. zwróciły uwagę mediów i wyborców na metodę podziału mandatów w wyborach sejmowych. Zaskoczenie opinii publicznej wzbudziły paradoksy: jedna z kandydatek mająca ponad 75 tysięcy głosów poparcia nie uzyskała mandatu poselskiego, drugi kandydat w innym okręgu wyborczym i z innej partyjnej listy, który otrzymał jedynie ponad tysiąc głosów, taki mandat otrzymał? Pojawiły się zarzuty niesprawiedliwości proporcjonalnego systemu podziału mandatów, a nawet jego sprzeczności z Konstytucją? Skutki takie wywołał brak zrozumienia istoty konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyborów i jej ustawowego dookreślenia.

Przyznać trzeba, że zasada proporcjonalności wyborów stwarza pewne problemy społeczne, logiczne i konstytucyjne, bowiem, mimo swej nazwy niewiele ma ona wspólnego z matematycznie rozumianą proporcjonalnością. Konstytucje z reguły ustanawiają zasadę proporcjonalności bez zdefiniowania jej treści, pozostawiając określenie jej elementów ustawodawcy zwykłemu. Jak słusznie zauważają przedstawiciele nauk ścisłych tzw. metody „dzielnikowe” występujące w proporcjonalnym systemie wyborczym, w sytuacji, gdy występuje trzy lub więcej partii, w pewnych warunkach prowadzą do paradoksalnych sytuacji: „Zmieniając metody można, pozostając ciągle w obrębie ordynacji proporcjonalnych, wzmacniać lub osłabiać poszczególne partie?”. Wybór systemu rozdzielania mandatów ma istotne znaczenie polityczne i jest dokonywany w drodze ustawy. Przesłankami tego wyboru jest osiągnięcie zakładanych celów: budowania stabilnej koalicji politycznej w parlamencie, przeciwdziałania nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu, uzyskania jego efektywności przy dążeniu do jak najlepszej reprezentatywności.  Przyjęcie jednego z europejskich systemów podziału mandatów poselskich, nie pozostaje na ogół w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, bowiem właśnie Konstytucja ją ogólnie ustanawia, ale wątpliwości społeczne może budzić sposób dookreślenia tej metody w ustawach. Ustawodawca zwykły nie powinien mieć w tym zbyt dużej swobody i powinien dążyć do możliwej zgodności zasady proporcjonalności z innym konstytucyjnymi zasadami. Jest to jednak problem międzynarodowy i niema takiego systemu podziału mandatów, który w pełni zadowalałby obywatelskie poczucie sprawiedliwości.

Podnieść również należy, że zasada proporcjonalności w wyborach do Sejmu uderza w inną, bardziej uniwersalną konstytucyjną zasadę równości wyborów, odnoszącą się do czynnego i biernego prawa wyborczego. Równość wyborów, w ogólności wymaga by każdy wyborca dysponował tylko jednym głosem oraz zachowania równej siły głosu każdego wyborcy. Zasada równości odnosi się również do biernego prawa wyborczego i domaga się przestrzegania zasady „równości szans”. Takiemu poczuciu zasady równości przeczy niekiedy zasada proporcjonalności z charakterystycznymi dla niej, czasem dowolnymi, zróżnicowaniami i preferencjami, chociaż wyjątkowo możliwe są niewielkie odstępstwa od ścisłego przestrzegania zasady równości.

Podzielić należy pogląd znakomitego konstytucjonalisty prof. Leszka Garlickiego, gdy pisze:

 

„Odstępstwa takie – znane zresztą w różnych formach większości współczesnych systemów wyborczych – muszą w każdym razie znajdować oparcie w innych normach, zasadach czy wartościach konstytucyjnych. Swoiste ich tworzenie przez ustawodawcę zwykłego jest – wobec konstytucyjnej rangi zasady równości – zakazane”. (Komentarz do Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1999, t. I, s. 8).

 

Nieporozumieniem jest podnoszony niekiedy w mediach zarzut, że zasada proporcjonalności narusza zasadę bezpośredniości wyborów, gdyż w Polsce wyborca oddaje właśnie swój głos bezpośrednio na osobę (i jednocześnie na listę), w przeciwieństwie do pośredniości wyborów dokonywanych przez elektorów (jak w wyborach prezydenta Stanów Zjednoczonych).

Charakterystycznymi elementami zasady proporcjonalności w ogóle, stanowiącymi odstępstwo od zasady równości, jest dokonywanie wyboru z preferencyjnych list (szanse wyborcze kandydatów zależne są od miejsca na liście), istnienie progów wyborczych (klauzul zaporowych), które eliminują te listy, które nie uzyskały wymaganego poparcia procentowego w skali kraju, oraz wprowadzenie do ordynacji tzw. „kwot wyborczych”, (zastępcze pojęcie kontrowersyjnych preferencji wyborczych), oznaczające minimalne konieczne reprezentacje jakiejś grupy w parlamencie, (nie dotyczy to samych list komitetów wyborczych). Elementy proporcjonalności występują zresztą w różnym natężeniu w systemach innych państw demokratycznych, w których progi wyborcze ustanawiane są od 2% do 11%, co stwarza wielką dowolność rzutującą na konstytucyjne zasady równości i powszechności. W Polsce klauzula zaporowa w wyborach do Sejmu wynosi 5 % i uznawana jest społecznie za zbyt wysoką, gdyż nie dopuszcza do parlamentu nowych partii o mniejszym na starcie poparciu wyborczym. Klauzulę 5% przyjmuje Republika Federalna Niemiec, lecz tamtejszy Trybunał Konstytucyjny uznał tę wielkość już za nieprzekraczalną. W Niemczech zresztą zasada proporcjonalności nie ma rangi konstytucyjnej, tylko ustawową, co wydaje się być rozwiązaniem optymalnym.

Zasada proporcjonalności odnosząca się do sposobu ustalenia wyników głosowania i podziału mandatów, ma wiele odmian. W przypadku polskiego systemu wyborczego głosowanie na zamknięte listy wyborcze (partyjne) w wyborach do Sejmu z formułą d'Hondta (uprzywilejowuje partie większe) lub czasem Sainte-Laguë'a (korzystna dla partii mniejszych), z pięcioprocentową klauzulą zaporową, proporcjonalność wyraża się stosunkiem głosów oddanych na daną partię, a nie przez preferencje wyborcze głosów oddanych na poszczególnych kandydatów. Zasady podziału mandatów i stosowane skomplikowane algorytmy wyliczeniowe są nietransparentne oraz niezrozumiałe dla większości wyborców. System ten jest kolektywną wielomandatową ordynacją proporcjonalną, która nie jest w stanie odzwierciedlić sprawiedliwego rozkładu głosów. Osłabia więź posła z okręgiem i wyborcami. Mandatariusz czuje się bardziej zobowiązany do lojalności partyjnej i do swego lidera, któremu zawdzięcza pierwsze miejsce na liście, niż do wyborców, którzy na niego głosowali.

Przeciwieństwem systemu proporcjonalnego, (który zapewnia większość reprezentatywność parlamentu), jest system większościowy (wybranym jest ten, kto uzyskał największa ilość głosów), zaś wady i zalety obu regulacji są w doktrynie dość dobrze znane. Preferowany w polskich warunkach ustrojowych wydaje się być system mieszany zastosowany w NRF, chociaż jest to system dość skomplikowany. Połączenie zasady proporcjonalności z zasadą większościową, czyli systemu zamkniętych list partyjnych z jednomandatowymi okręgami wyborczymi, może okazać się interesujące w polskich warunkach ustrojowych. System taki daje możliwość wpływu samych wyborców na wybór określonej osoby, z pozostawieniem partiom możliwości preferencji wyborczych dla ludzi posiadających predyspozycje do sprawowania władzy. Rola wyborów w takim układzie sprowadzałaby się do wyłonienia organów państwa zgodnych zarówno ze stanem politycznej opinii społeczeństwa, jak też z potrzebą wyboru doświadczonych i sprawdzonych już polityków. Przyjęcie tej koncepcji wymaga dekonstytucjonalizacji zasady proporcjonalności, tj. niewielkiej zmiany Konstytucji polegającej na skreśleniu przy wyborach do Sejmu zasady „proporcjonalności” i pozostawienie tej kwestii do regulacji ustawowej. Moim zdaniem, nie jest możliwe wprowadzenie w życie systemu mieszanego (proporcjonalno-większościowego) bez zmiany ustawy zasadniczej.
Ferdynand Rymarz

Debaty

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.