I. WSTĘP
1. Charakter urzędu i funkcje ustrojowe

Przywrócenie w 1989 r. instytucji prezydenta i wiążąca się z tym konieczność określenia pozycji ustrojowej głowy państwa, jego roli oraz kompetencji skutkowało poszukiwaniem modelu, który w najlepszy sposób wpisałby się w polskie tradycje ustrojowe oraz spełniał oczekiwania, jakie wiązano z urzędem i zmianą ustroju. Doświadczenia pierwszych lat prezydentury, a zwłaszcza sposób sprawowania urzędu przez Lecha Wałęsę miał istotne znaczenie dla przyjętych w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. regulacji, szczególnie w kontekście kompetencji prezydenta.

Kluczowy dla dekodowania pozycji ustrojowej głowy państwa jest art. 126 Konstytucji. W ust. 1 ustrojodawca określił charakter, rolę urzędu prezydenta, zaś funkcje głowy państwa zostały wskazane w ust. 2. Jak wskazuje się w literaturze przed­miotu, rola prezydenta, jak również jego funkcje, wyznaczają kierunek działań głowy państwa, determinując wręcz sposób wykonywania posiadanych kompetencji. Stano­wią one istotną dla właściwego sprawowania urzędu dyrektywę interpretacyjną, umoż­liwiającą usunięcie mogących pojawić się wątpliwości w zakresie wykonywania kom­petencji. Można stwierdzić, że wszelkie działania prezydenta powinny prowadzić do osiągnięcia celu rozumianego jako realizacja czy ochrona wskazanych wartości. Cha­rakter głowy państwa został określony poprzez wskazanie dwóch płaszczyzn aktyw­ności prezydenta: jako najwyższego przedstawiciela RP oraz gwaranta ciągłości wła­dzy państwowej. Rola prezydenta, jako najwyższego przedstawiciela RP wiąże się głównie z aspektem reprezentacji państwa polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych. Przy czym istota reprezentacji nie wyraża się jedynie w uczest­nictwie w uroczystościach państwowych, czy w ważnych dla państwa momentach odbywających się poza granicami kraju (takich jak np. przystąpienie do organizacji międzynarodowych). Równie ważnym jej elementem jest utrzymywanie więzi z oby­watelami, wsłuchiwanie się w ich potrzeby, oczekiwania.

Konstytucja wskazuje również na prezydenta, jako gwaranta ciągłości władzy państwowej. Istota tej roli wiąże się z dbaniem o niezakłócone funkcjonowanie wszelkich organów sprawujących władzę publiczną, przy czym katalog instrumentów, jakimi dysponuje prezydent jest szeroki. W pierwszym rzędzie należy pamiętać o kompeten­cjach, których realizacja nosi znamiona prawnego obowiązku, a które zmierzają do kreacji nowego składu osobowego organów pochodzących z wyborów bezpośrednich czy pośrednich. W przypadkach wskazanych w konstytucji bądź ustawach ma on obo­wiązek podjęcia określonych działań prowadzących do zachowania ciągłości działal­ności organów władzy. Obok uzasadnionych normatywnie kompetencji w gestii gło­wy państwa pozostają również środki i mechanizmy o pozaprawnym charakterze. Można tu wskazać konsultacje z przedstawicielami określonych sił politycznych, me­diację w sprawach kryzysowych, działania pojednawcze czy sugerujące rozstrzygnie­cie w określony sposób sytuacji spornych. Prezydent z wymienionych form działania może swobodnie korzystać, jeśli prowadzą one do zapewnienia stabilności państwa i niezakłóconego funkcjonowania jego organów.

O pozycji ustrojowej prezydenta przesądza nie tylko charakter urzędu, ale również funkcje (zadania), jakie łączą się z jego sprawowaniem. Zostały one określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji. W myśl zawartej w nim regulacji prezydent czuwa nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Realizacja wskazanych zadań wiąże się z koniecznością ochrony ważnych wartości, na których opiera się istnienie państwa. Czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, określane również mianem czu­wania nad praworządnością, odnosi się do konieczności zapewnienia przestrzegania konstytucji, jako najwyższego aktu określającego ustrój państwa polskiego i zasady, na których państwo opiera swoją działalność. Wypełniając powierzoną mu funkcję, prezydent powinien działać niejako dwutorowo: czuwając nad zgodnością systemu prawa z konstytucją oraz czuwając nad tym, by działania organów władzy były zgod­ne z obowiązującą ustawą zasadniczą i innymi aktami normatywnymi. O ile w pierw­szym przypadku działania mogą mieć charakter działań prewencyjnych i represyjnych, o tyle w drugim będą miały głównie charakter represyjny, zmierzający do wyegzekwo­wania odpowiedzialności wobec osób sprawujących funkcje publiczne, a które dopu­ściły się działań sprzecznych z konstytucją czy ustawami.

Kolejnymi wartościami, na straży których stoi Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, są: suwerenność, bezpieczeństwo państwa, nienaruszalność i niepodzielność te­rytorium państwa polskiego. Wartości te są ze sobą wzajemnie powiązane i jako takie mogą być ujmowane łącznie, za czym przemawia również fakt, iż dla ochrony wska­zanych dóbr może być wymagane korzystanie z tożsamych instrumentów. Stanie na straży suwerenności rozumianej, jako stan, w którym wszelkie działania państwa wol­ne są od jakiejkolwiek ingerencji o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, wy­maga od prezydenta aktywności głównie na arenie międzynarodowej, jednak — na co wskazuje P. Sarneck — nie można z tego wywodzić kompetencji ponad te, które wy­nikają z obowiązującej konstytucji i ustaw. W sferze realizacji wskazanej funkcji pre­zydent współpracuje z Radą Ministrów w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej, mając niewielkie samodzielne uprawnienia.

Kolejną wartością, której ochrona stanowi priorytet działania głowy państwa, jest bezpieczeństwo państwa. Pojęcie bezpieczeństwa powinno być rozumiane szeroko, nie tylko jako bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, ale także bezpieczeństwo we wszelkich sferach życia publicznego i społecznego. Zapewnienie bezpieczeństwa państwa odnosi się m.in. do uprawnień w zakresie obronności. Obok zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi można również wskazać kompetencje do wprowadzenia na wniosek Rady Ministrów stanu wojennego czy stanu wyjątkowego. Nie budzi wątpliwości, że działania te wymagają szerokiej współpracy z Radą Ministrów. W ścisłym związ­ku z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego pozostaje stanie na straży nienaru­szalności i niepodzielności terytorium państwa polskiego. Powyższą funkcję można scharakteryzować, jako podejmowanie działań chroniących państwo polskie przed sy­tuacjami zajęcia części terytorium, okupacji, czy — jak wskazał P. Sarnecki — „nie­dopuszczenie do jakichkolwiek działań władz państwa polskiego, które zmierzałyby dokonać cesji tego obszaru innym podmiotom prawa międzynarodowego i wyrzecze­nia się wobec niego praw suwerennych”. Ochrona niepodzielności terytorium pań­stwa polega na niedopuszczeniu do zaburzenia integralności państwa, rozpadu pań­stwa czy wyodrębniania się części autonomicznych.

2. Art. 126 ust. 3 Konstytucji i jego konsekwencje

W nauce prawa konstytucyjnego wykształciły się dwa poglądy na temat art. 126 Konstytucji. Pierwszy opiera się na założeniu, iż regulacje tego przepisu nie mają wartości normatywnej, drugi opiera się na postulacie, iż nie ma on charakteru kompetencyjnego, przy czym nie odbiera mu się waloru normatywności. Zasadniczo obydwie koncepcje wynikają z ust. 3 tego artykułu i prowadzą do konstatacji, iż prze­pis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy działań władczych Prezydenta RP. W naszej ocenie, pierwszy pogląd jest błędny, natomiast w drugim w pewnych sytu­acjach można dopatrzeć się wyjątków, co oznacza, iż nie ma on charakteru bez­względnego.

Założenie, iż art. 126 Konstytucji nie ma charakteru normatywnego, prowadzi do wniosku, że z tego przepisu nie można wyprowadzić norm prawnych postrzeganych jako wiążące reguły postępowania skierowane do organów władzy publicznej. Pogląd ten nie jest uzasadniony, albowiem wprost z jego sformułowań wynikają obowiązki i zadania głowy państwa, które na podstawie dalszych przepisów ustawy zasadniczej mogą zostać konwertowane w określone kompetencje. Naruszenie przez prezydenta szczegółowych przepisów konstytucji bądź ustaw równocześnie stanowi obrazę art. 126. W szczególności walor normatywny ma ust. 3 art. 126, który nakazuje działania na podstawie konstytucji i ustaw. Równocześnie z tej regulacji rekonstruowany jest zakaz przyjmowania ust. 1 i 2 omawianego przepisu, jako podstaw do wyprowa­dzania samoistnych kompetencji głowy państwa. Ponadto funkcje ustrojowe prezy­denta, zdefiniowanie w art. 126, wyznaczają granice jego władczej działalności, są jej podstawą aksjologiczną oraz stanowią istotne wskazówki interpretacyjne przepisów szczegółowych zawierających kompetencje szefa państwa. Twórcy ustawy zasadni­czej, świadomi możliwości powstania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią art. 126 ust. 1 i 2, postanowili dodać do niego ust. 3, który stanowi, że „Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”. Rozwiązanie to miało na celu rozdzielenie funkcji głowy państwa od jego kompetencji. W związku z powyższym w nauce prawa konstytucyjnego ugruntował się pogląd, iż prezydent powinien swoje zadania ustrojowe wykony­wać za pomocą kompetencji wynikających ze szczegółowych przepisów Konstytucji i ustaw, natomiast art. 126 nie stanowi samodzielnej podstawy władczych działań. Przepis ust. 3 miał na celu ograniczenie swobody prezydenta w doborze środków słu­żących realizacji jego zadań.

Interpretacja art. 126 Konstytucji jako przepisu, z którego nie można rekonstru­ować samodzielnych kompetencji głowy państwa, wsparta jest wykładnią historycz­ną, którą można ustalić na podstawie lektury sprawozdań Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego [dalej: KKZN]. Z wypowiedzi członków oraz ekspertów KKZN wynika, że celem dodania ustępu 3 było zażegnanie konfliktu co do kompetencyjnego charakteru art. 126, który powstał na podstawie analogicznych przepisów ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. „Wykonując zadania ujęte w ust. 1 i 2 powiedziano tyle, że [prezydent — uwaga J.J. i M.D.] może czynić tylko to, co wynika z wyraźnie wskazanych w konstytucji jego kompetencji. Muszą one być adekwatne do tych zadań, ale — z drugiej strony — Prezydent odwołując się do samych zadań nie mógłby podejmować decyzji władczych, jeśli nie posiadałby podsta­wy dla tych decyzji w określonych kompetencjach, co tutaj przewiduje ust. 3”. Art. 126 ust. 3 Konstytucji nawiązuje do zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i klauzuli demokratycznego państwa prawa. Istota tej regulacji sprowadza się do tego, że dla wszystkich swoich zadań głowa państwa musi posiadać podstawę normatywną, nadto realizując je musi działać na podstawie odpowiednich procedur, a treść rozstrzy­gnięć musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa materialnego. W tym ujęciu na­leży uznać, iż art. 126 ust. 3 stanowi tzw. lex specialis w stosunku do ogólnej zasady praworządności. Zawęża on podstawy działania głowy państwa tylko do przepisów konstytucji i ustaw, co oznacza, iż prezydent nie będzie mógł doszukiwać się swoich samodzielnych kompetencji w aktach o niższej mocy prawnej. Celem tego przepisu jest uporządkowanie metod funkcjonowania urzędu prezydenta w praktyce ustrojowej i wyznaczenie sposobu realizacji zadań głowy państwa.

Omawiany przepis pozostaje w związku z art. 146 ust. 2 Konstytucji, który powierza Radzie Ministrów prowadzenie spraw polityki państwa niezastrzeżonych dla innych organów władzy publicznej i wprowadza domniemanie kompetencji na rzecz rządu. Z jednej strony, w ramach władzy wykonawczej, konstytucja ogranicza uprawnienia pre­zydenta, a z drugiej zaś, wprowadza domniemanie kompetencji na rzecz Rady Mini­strów, przez co silnie wzmacnia jej pozycję ustrojową wobec pozostałych organów wła­dzy, w szczególności wobec głowy państwa. W świetle art. 146 ust. 2 wydaje się, że założeniem ustrojodawcy było przyznanie prezydentowi roli raczej czynnika wspoma­gającego Radę Ministrów w realizacji tradycyjnych funkcji wykonawczych niż decy­denta w tym zakresie. Status prezydenta został ograniczony tylko do wykonywania za­dań i kompetencji wskazanych w ustawach zwykłych i Konstytucji, nie wolno mu domniemywać swoich kompetencji. Uprawnienia rządu są znacznie szersze, w szcze­gólności w płaszczyźnie realizacji władzy wykonawczej.

Rozwiązania art. 126 ust. 3 korespondują z przyjętym na gruncie ustawy zasadniczej modelem rządów i pozycją ustrojową Prezydenta RP. W systemie parlamentarno­-gabinetowym prezydentowi jako elementowi dwuczłonowej egzekutywy przypisy­wana jest ograniczona rola i nie posiada on silnych i samodzielnych kompetencji wykonawczych. Art. 10 Konstytucji jest jedynym przepisem, który mówi o głowie państwa jako organie egzekutywy, natomiast sam art. 126 nie zawiera postanowień od­wołujących się do funkcji ściśle powiązanych z kompetencjami wykonawczymi. „Rola głowy państwa waha się między funkcjami ceremonialnymi i reprezentatywny­mi [...] a funkcjami mediatorskimi [...]”. Umieszczenie przepisu art. 126 ust. 3 powiązanego systemowo i funkcjonalnie z art. 146 ust. 2 jest przejawem implementacji tego założenia do porządku ustrojowego państwa polskiego.

W nauce prawa konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, iż art. 126 Konstytucji może stanowić podstawę do działań (zachowań) niewładczych i politycznych głowy państwa. Trudno tego typu zachowania jednoznacznie zdefiniować i sklasyfikować na podstawie jurydycznych kategorii, jednak ich faktyczne znaczenie jest bardzo doniosłe. Najłatwiej tego typu działania wyjaśnić przez wskazanie przykładów: wygła­szanie przemówień, udzielanie wywiadów, udział w uroczystościach państwowych, przyjmowanie przedstawicieli obcych państw, prowadzenie negocjacji w celu rozwią­zywania poważnych konfliktów politycznych. W takich i podobnych sytuacjach czyn­ności prezydenta nie są uwarunkowane przepisami prawa, ale nie budzi wątpliwości, iż może on je podejmować.

3. Kompetencyjny charakter art. 126 Konstytucji

Naszym zdaniem, art. 126 Konstytucji RP, mimo ust. 3 i powszechnie zaakceptowanej w nauce prawa jego wykładni, może stanowić, a w pewnych sytuacjach stano­wi, samodzielną podstawę do władczych działań głowy państwa. W konsekwencji przepis ten uzyskuje charakter kompetencyjny, albowiem Prezydent RP będzie mógł w szczególnych sytuacjach, opierając się na funkcjach wskazanych w art. 126 ust. 1 i 2, realizować określone zadania i wykonywać pewne czynności, mimo braku wprost wyrażonych podstaw w dalszych przepisach konstytucji bądź w ustawach.

Poprzez działania władcze należy rozumieć takie zachowania, które wywołują skutki prawne (tj. zmiany w zakresie praw i obowiązków określonych podmiotów), w szczególności zobowiązują inne organy władzy publicznej do podjęcia określonych czynności lub ich zaniechania. Prezydent RP za pomocą tej formy swojej działalności jednostronnie kształtuje sytuację prawną innego podmiotu. Zgodnie z zasadą praworządności powinno mieć ono swoją podstawę w normie prawnej. Kompetencją z ko­lei jest przyznane przez normę prawną upoważnienie do dokonania określonej czyn­ności prawnej z takim skutkiem, że następuje aktualizacja i konkretyzacja obowiązku podmiotu podlegającemu kompetencji. Zasadniczo wszystkie działania władcze (kompetencje) Prezydenta RP powinny, zgodnie z treścią art. 126 ust. 3 Konstytucji, posiadać podstawę prawną określoną w konstytucji lub ustawie.

Kompetencyjny charakter art. 126 Konstytucji zdeterminowany jest dwoma szczególnymi sytuacjami. Wystąpienie jednej z nich stanowi konieczny warunek do, przy­jęcia, iż przepis ten może stanowić podstawę prawną działań głowy państwa. Kompe­tencyjny charakter art. 126 może wynikać z:

—  tradycji ustrojowej pozostającej w związku z przyjętym na gruncie Konstytu­cji RP z 1997 r. modelem politycznym;

—  stanu wyższej konieczności ustrojowej.
W sytuacji zaistnienia jednej z wcześniej wskazanych przesłanek — z art. 126

ust. 1 i 2 — możliwe będzie zrekonstruowanie samodzielnych kompetencji Prezyden­ta RP, które wprost nie wynikają z innych przepisów konstytucji lub ustaw, ale głowa państwa wykonuje te uprawnienia w ramach jednej ze swoich funkcji wskazanych w art. 126.

Zgodnie z art. 144 Konstytucji akty urzędowe prezydenta wymagają dla swojej ważności podpisu premiera. W świetle treści tego przepisu pojawia się problem, czy działania podejmowane na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 w ramach tradycji ustrojowej lub stanu wyższej konieczności ustrojowej wymagają kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów. Uwzględniając dyskusyjność swojego poglądu, zajmujemy stanowisko, iż uprawnienia płynące z art. 126 Konstytucji będą wykonywane przez głowę państwa bez obowiązku uzyskania podpisu premiera. Powyższy pogląd wynika z kilku argu­mentów. Wszystkie działania prezydenta podejmowane na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 wynikają z istoty tego urzędu i są nieodłącznie związane z jego funkcjami. Prezy­dent podejmując działania wyłącznie na jego podstawie powinien przejąć całą odpo­wiedzialność za ich skutek. Sama odpowiedzialność nie powinna być podzielona mię­dzy różne podmioty, bowiem mogłoby to prowadzić do jej rozmycia. Ponadto doniosłość i waga podejmowanych działań, w szczególności w ramach stanu wyższej konieczności ustrojowej, wyłączają potrzebę i możliwość dokonywania konsultacji. Niejednokrotnie działania zmierzające do ochrony integralności, bezpieczeństwa, sprawnego funkcjonowania państwa będą musiały być podjęte bezzwłocznie i autory­tatywnie. Uzależnienie ich wykonania od podmiotu (prezesa Rady Ministrów), który nie jest odpowiedzialny za ochronę wartości określonych w art. 126, może doprowa­dzić do zablokowania działań prezydenta i uniemożliwić mu realizację podstawowych funkcji oraz przyczynić się do pogłębienia stanu zagrożenia. Może się tak zdarzyć, iż kryzys ustrojowy zostanie wywołany działaniami samego premiera (przykładowo w sytuacji popełnienia deliktu konstytucyjnego i złożenia go z urzędu orzecze­niem TS). Wówczas uzależnienie działań prezydenta (zmierzających do przywrócenia równowagi) od podpisu premiera wydaje się niewłaściwe.

Praktyka ustrojowa wskazuje, iż podejmowane do tej pory czynności na podstawie art. 126 Konstytucji przez dotychczasowych prezydentów wykonywane były bez kontrasygnaty, np. powoływanie marszałków seniorów izb parlamentarnych, wygłaszanie orędzi do narodu, odmowa ratyfikacji umowy międzynarodowej. Można również wska­zać kilka ważkich argumentów przemawiających za tym, by akty prezydenta wydawa­ne wyłącznie na podstawie art. 126 Konstytucji były opatrzone kontrasygnatą. Z lite­ralnie odczytanego brzmienia art. 144 ustawy zasadniczej wynika, iż wszystkie akty urzędowe głowy państwa wymagają dla swej ważności podpisu premiera. Wyjątek stanowią enumeratywnie wymienione w ust. 3 tego przepisu kompetencje. Zastosowanie wnioskowania a contrario w stosunku do niego przesądza o potrzebie uzyskania kontrasygnaty przez prezydenta w przypadku wszystkich pozostałych działań. Ponadto in­stytucja kontrasygnaty może być mechanizmem kontroli zasadności, celowości i pro­porcjonalności działań podejmowanych przez prezydenta. Kolejny argument wynika z wykładni systemowej przepisów ustawy zasadniczej. Większość uprawnień prezy­denta, określonych w przepisach konstytucji i ustaw związanych z zaistnieniem stanu szczególnego zagrożenia albo kryzysu, podejmowanych jest na wniosek rządu albo za kontrasygnatą (postanowienie o stanie wojny (art. 116 ust. 2), zarządzenie powszech­nej mobilizacji (art. 136), wprowadzenie stanu wojennego (art. 229), wprowadzenie stanu wyjątkowego (art. 231) . W konsekwencji należałoby uznać, iż działania prezy­denta mające na celu zażegnanie kryzysu ustrojowego powinny być podejmowane przy udziale Rady Ministrów, podobnie jak pozostałe tego typu kompetencje głowy państwa określone w ustawie zasadniczej. Przemawia to za stwierdzeniem, iż działania realizo­wane wyłącznie na podstawie art. 126 Konstytucji powinny podlegać kontrasygnacie. Nie jest zatem wykluczone, iż wykształci się taka praktyka, że niektóre akty urzędowe prezydenta wydawane tylko na podstawie art. 126 Konstytucji będą podejmowane za kontrasygnatą, a inne bez podpisu premiera.

Poniżej przedstawione zostaną, zdaniem autorów, uprawnienia prezydenta realizowane na podstawie art. 126 Konstytucji, które stanowią egzemplifikację podstawo­wej tezy niniejszego opracowania. Wskazanych uprawnień nie należy postrzegać jako katalogu zamkniętego, albowiem poza jego zakresem mogą się również znajdować inne kompetencje podejmowane tylko na podstawie art. 126.

II. KOMPETENCJE WYNIKAJĄCE Z TRADYCJI USTROJOWEJ POZOSTAJĄCEJ W ZWIĄZKU Z PRZYJĘTYM MODELEM POLITYCZNYM

Prezydent, w pewnych sytuacjach państwa, nie mając wprost wyrażonych w przepisach prawa uprawnień, podejmuje (może podejmować) władcze działania, które będą wynikały z: charakteru urzędu głowy państwa lub tradycji ustrojowej pozostającej w związku z przyjętym modelem ustrojowym. Poprzez tradycję ustrojową należy ro­zumieć całokształt obyczajów, poglądów, wartości i wiedzy związanych z ustrojem państwa i wynikające z tego, poparte utartą praktyką, postępowanie organów władzy publicznej, które z reguły nie są określone wprost w przepisach prawa. W przypadku prezydenta działanie (zachowanie) to odbywa się w ramach realizacji jednej z funkcji określonych w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji.

U podstaw kompetencji wynikających z tradycji ustrojowej leży założenie, iż pewne zadania i funkcje organów władzy publicznej ukształtowały się poza normatywnym systemem prawa stanowionego i wynikają m.in. z przyjętych zwyczajów i powszech­nie zaakceptowanej praktyki ustrojowej. Faktycznych podstaw tego typu uprawnień należy dopatrywać się właśnie w charakterze urzędu, tradycji ustrojowej, zwyczajach, konwenansach politycznych i przyjętym modelu ustrojowym. Wskazane uwarunko­wania determinują ustrój państwa, którego kręgosłup stanowią przepisy prawa, w szczególności prawa konstytucyjnego. Obok pozytywistycznie zorientowanego modelu, który stanowi szkielet rzeczywistych stosunków ustrojowych w państwie, w praktyce stosowania norm konstytucji wykształciła się cała gama relacji i zależno­ści między organami państwa, które nie mają swojego odzwierciedlenia w normach konstytucji i ustaw zwykłych. Do tej grupy kompetencji Prezydenta RP można zali­czyć powoływanie marszałków seniorów Sejmu i Senatu, otwieranie pierwszego po­siedzenia Senatu, wygłaszanie orędzi do narodu, reprezentacja państwa w stosunkach zewnętrznych i wynikające z niej uprawnienia.

W niektórych sytuacjach tego typ uprawnienia będą miały wsparcie w innych niż art. 126 przepisach ustawy zasadniczej, np. prawo powoływania marszałków senio­rów można rekonstruować z art. 109 ust. 2. Czasami może się tak zdarzyć, iż będą one wynikać z aktów podustawowych, np. prawo otwierania pierwszego posiedzenia izby senackiej wynika z art. 30 ust. 1 regulaminu Senatu.

Rozważania wynikające z niniejszego działu nie mają ściśle teoretycznego cha­rakteru, albowiem kompetencje w nim opisane faktycznie realizowane są w praktyce ustrojowej przez głowę państwa. Gdyby przyjąć, iż art. 126 nie stanowi podstawy dzia­łań prezydenta w tego typu sytuacjach, wówczas wszystkie jego działania okazałyby się nielegalne, stanowiłyby delikt konstytucyjny, a piastun urzędu ponosiłby odpowie­dzialność przed Trybunałem Stanu.

1. Marszałek senior, otwieranie pierwszego posiedzenia izby parlamentarnej

Regulaminy Sejmu i Senatu wskazują na istotne, z punktu widzenie funkcjono­wania izb, kompetencje Prezydenta RP. O ile jednak Konstytucja RP w art. 109 ust. 2 wprost określa, iż do prezydenta należy zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranych izb, to w odniesieniu do prawa wskazania marszałka seniora oraz otwiera­nia pierwszego posiedzenia Senatu, kompetencje te nie mają wyraźnej podstawy kon­stytucyjnej i ustawowej — mają jedynie regulaminowe umocowanie. Zwołanie pierwszego posiedzenia należy traktować jako prawny obowiązek głowy państwa, słu­żący realizacji konstytucyjnej funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej. Wraz ze zwołaniem pierwszego posiedzenia prezydent musi powołać marszałka seniora. I o ile wyznaczając datę pierwszego posiedzenia prezydent jest ograniczony przepisa­mi konstytucji, to wskazanie osoby marszałka seniora ma charakter całkowicie dys­krecjonalny. Jedynym czynnikiem, jaki musi być wzięty pod uwagę, jest wiek posła, który miałby tą funkcję pełnić. Marszałek senior powinien się bowiem wywodzić spo­śród posłów najstarszych wiekiem, przy czym i w tym przypadku nieostrość pojęcia kształtuje po stronie prezydenta dosyć dużą swobodę. Inne czynniki, zwłaszcza zaś przynależność klubowa, partyjna nie mają istotnego znaczenia dla decyzji głowy pań­stwa, w szczególności zaś prezydent nie ma obowiązku wskazania marszałka seniora spośród posłów tworzących największy klub w Sejmie. Konstytucyjne kompetencje prezydenta skierowane są również do Senatu. Głowa państwa zwołuje pierwsze po­siedzenie Senatu, powołuje najstarszego wiekiem senatora na stanowisko marszałka seniora oraz, odmiennie jednak do rozwiązań przyjętych w Sejmie, należy do niej otwarcie pierwszego posiedzenia Senatu.

Wskazana sfera działalności prezydenta wpisuje się w realizację funkcji gwaran­ta ciągłości władzy państwowej. Mimo braku wyraźnej podstawy konstytucyjnej, przy braku jednoznacznego stanowiska przedstawicieli nauki, wyposażenie prezydenta w powyższe kompetencje — powoływania marszałka seniora Sejmu i Senatu oraz otwieranie pierwszego posiedzenia Senatu — nie budzi wątpliwości.

2. Orędzia do narodu

Artykuł 140 Konstytucji przewiduje możliwość zwrócenia się przez prezydenta z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego. Konstytucja nie wspomina o prawie zwracania się przez prezydenta z orędziem do narodu, jednak pra­wo to nie jest kwestionowane i w drodze zwyczaju przyjęło się, iż głowa państwa zwra­ca się z orędziem do narodu w ważnych dla państwa i jego obywateli sytuacjach. Poza świętami państwowymi, podczas których wystąpienia prezydenta mają zupełnie natu­ralny charakter, można uznać, iż realizacja roli gwaranta ciągłości władzy państwowej wymaga wręcz zwrócenia się do narodu w trudnych dla państwa sytuacjach.

III. KOMPETENCJE WYNIKAJĄCE ZE STANU WYŻSZEJ KONIECZNOŚCI USTROJOWEJ

Pojęcie „stanu wyższej konieczności ustrojowej” nie występuje w nauce i dogmatyce prawa konstytucyjnego. Należy przez to rozumieć sytuację bardzo poważnego kryzysu ustrojowego zaistniałego w państwie, którego zwykłymi środkami konstytu­cyjnymi nie da się zażegnać. W przepisach konstytucji brakuje unormowania tego typu zdarzeń lub zawarte regulacje są niewystarczające. W przeważającej liczbie przypad­ków zdarza się to w sytuacji zaistnienia tzw. luki w prawie. Niektóre sytuacje mogą­ce doprowadzić do pewnych zagrożeń ustrojodawca przewidział wprost w postano­wieniach Konstytucji RP, np. art. 131 (zastępstwo prezydenta przez marszałka Sejmu) czy stany nadzwyczajne, o których mowa w art. 228–234.

Użyteczna do doprecyzowania terminu „stanu wyższej konieczności ustrojowej” jest nauka prawa karnego, odnosząca się do stanu wyższej konieczności, o którym mowa w art. 26 k.k. Ogólnie rzecz ujmując, oznacza on depenalizację zachowań wypełniających znamiona przestępstwa, które zostały podjęte w celu uchylenia niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem. Przy czym jest to jedyny sposób na uniknięcie niebezpieczeństwa, a dobro poświęcone przedstawia niższą wartość niż dobro ratowane. Przenosząc powyższe na grunt prawa konstytucyj­nego należy wskazać, że Prezydent RP w stanie wyższej konieczności ustrojowej bę­dzie uprawniony do podjęcia władczych działań zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia państwa. Warunkiem powyższego jest brak wyraźnie zastrzeżonych kom­petencji skierowanych do jakiegokolwiek organu władzy publicznej. Aktywność gło­wy państwa z formalnego punktu widzenia będzie pozbawiona podstaw prawnych, bę­dzie przekroczeniem kompetencji i wypełni znamiona deliktu konstytucyjnego. Jednak konieczność podjęcia niezbędnych działań zmierzających do usunięcia stanu zagroże­nia legitymizuje czynności prezydenta i wyłączy ich bezprawność.

Sytuacje poważnych zagrożeń ustrojowych, których możliwości zaistnienia prawodawca konstytucyjny nie przewidział, mogą doprowadzić do zablokowania podstawowych mechanizmów funkcjonowania państwa i poważnie zachwiać relacjami między organami władzy publicznej. Brak odpowiednich przepisów konstytucyjnych skutkuje tym, iż nie ma wyznaczonego organu, który byłby legitymowany do podję­cia czynności zmierzających do likwidacji sytuacji kryzysowej. Konstytucyjnie pre­destynowanym organem do podjęcia czynności zażegnania tego typu kryzysów jest Prezydent RP. Podstawę prawną dla swoich działań znajdzie w art. 126 Konstytucji, który statuuje go gwarantem ciągłości władzy, strażnikiem konstytucji i innych istot­nych ustrojowo wartości. Głowa państwa potwierdza swoje obowiązki wynikające z art. 126 składając przysięgę, tym samym wzmacnia normatywno-kompetencyjny wy­miar tego przepisu. W rocie przysięgi prezydent uroczyście zobowiązuje się strzec nie­podległości i bezpieczeństwa państwa i wskazuje, że dobro ojczyzny jest dla niego naj­wyższym nakazem (por. art. 130 Konstytucji). Przysięga stanowi dodatkowy asumpt do podjęcia działań w sytuacji szczególnego zagrożenia, które nie zostało przewidzia­ne przez twórców konstytucji. Brak podjęcia przez prezydenta czynności zmierzają­cych do usunięcia stanu zagrożenia państwa będzie stanowić naruszenie przysięgi.

Podsumowując, obowiązek czuwania nad bezpieczeństwem ustrojowym wynika nie tylko z art. 126, ale również z roty przysięgi, tj. z art. 130. W tym zakresie obydwa przepisy są koherentne i zobowiązują prezydenta do działania w celu usunięcia stanu szczególnego zagrożenia.

W sytuacji kryzysowej prezydent będzie podejmował działania w celu ratowania (ochrony) wartości, jakim są równowaga, stabilne działanie państwa i sprawne funkcjonowanie organów władzy publicznej oraz w celu zażegania kryzysu i innych zagrożeń. Zachowanie prezydenta może też mieć na celu niedopuszczenie do naruszenia konstytucji przez inne organy władzy publicznej. Podstawę dla swoich działań odnaj­dzie on w art. 126 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. W świetle powszechnie zaakceptowa­nej wykładni art. 126 ust. 3 zachowanie głowy państwa będzie stanowiło naruszenie tej regulacji ustawy zasadniczej, albowiem prezydent na podstawie tego przepisu nie posiada dla swoich czynności kompetencji wyrażanych wprost w konstytucji lub usta­wach. W ten sposób głowa państwa naruszając (poświęcając) jedno dobro, jakim jest zasada wyrażona w art. 126 ust. 3, chroni i ratuje inne, o znacznie wyższej wartości, jakim jest prawidłowe funkcjonowanie państwa i jego organów. Naruszenie wskaza­nego przepisu ustawy zasadniczej stanowi delikt konstytucyjny (art. 145 Konstytucji). Prezydent w takich sytuacjach nie będzie jednak ponosił odpowiedzialności przed Try­bunałem Stanu, gdyż jego działanie zostanie wymuszone przez sytuację kryzysową, a jego bezprawność będzie wyłączona przez konieczność podjęcia działań zmierzają­cych do likwidacji sytuacji kryzysowej. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, iż gło­wa państwa działa w stanie wyższej konieczności ustrojowej, jest brak możliwości za­żegnania kryzysu w sposób przewidziany obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności brak organu wprost (lub w sposób dorozumiany) powołanego (wła­ściwego) do podjęcia działań mających na celu przywrócenie normalnego funkcjono­wania państwa i jego organów.

Podsumowując, działaniem prezydenta w stanie wyższej konieczności ustrojowej będą takie jego zachowania, które spełniają łącznie następujące przesłanki:

1) wystąpi sytuacja szczególnego zagrożenia państwa, ustroju, funkcjonowania organów władzy publicznej;

2) sytuacji nie da się usunąć za pomocą zwykłych i nadzwyczajnych konstytucyjnych środków;

3) sytuacja ta nie będzie uregulowana przepisami prawa (w szczególności nie będą miały zastosowania do niej przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych) w tym:

—   nie istnieje organ powołany do podjęcia czynności zmierzających do likwidacji stanu zagrożenia (w szczególności nie istnieją przepisy zawierające domniemania kompetencyjne, por. np. art. 146 ust. 2 Konstytucji);

—    nie istnieją procedury mające na celu likwidację stanu zagrożenia;
— prawo nie przewiduje odpowiednich uprawnień (kompetencji) do podejmowania działań;

4)   prezydent podejmie władcze działania, dla których nie posiada wprost przewidzianych w przepisach prawa kompetencji;

5)   podstawę działań prezydenta stanowią, wynikające z art. 126, funkcje prezydenta jako gwaranta ciągłości władzy, strażnika konstytucji lub innych doniosłych ustrojowo wartości.

Jako przykłady działań władczych prezydenta, wynikających z art. 126 i podejmowanych w ramach stanu wyższej konieczności ustrojowej, można wskazać czynności podejmowane w razie: śmierci prezesa Rady Ministrów, złożenia prezesa Rady Ministrów z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu, odmowa dokonania zmian w skła­dzie Rady Ministrów, odmowa ratyfikacji umowy międzynarodowej, odmowa podpi­sania i zarządzania ogłoszenia ustawy zmieniającej konstytucję. Wskazany katalog nie ma charakteru wyczerpującego i w praktyce funkcjonowania państwa mogą zaistnieć zdarzenia, które również będą uprawniały głowę państwa do podjęcia działań na pod­stawie przesłanki zaistnienia stanu wyższej konieczności ustrojowej.

1. Śmierć prezesa Rady Ministrów i orzeczenie Trybunału Stanu

Przyjęty w Konstytucji z 1997 r. model Rady Ministrów w sposób ścisły wiąże byt premiera z jego gabinetem. Tym samym wszelkie zmiany na stanowisku premiera muszą odnosić się do składu i działalności całego rządu.

Pierwsza z sytuacji, którą można zakwalifikować jako działanie w stanie wyższej konieczności, odnosi się do śmierci prezesa Rady Ministrów. Konstytucja w art. 162 wskazuje przesłanki, których wystąpienie prowadzi do dymisji rządu i obliguje głowę państwa do wszczęcia procedury zmierzającej do powołania nowego gabinetu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że katalog art. 162 ma charakter zamknięty, co może implikować wniosek, iż jakakolwiek inna okoliczność zaistniała po stronie rzą­du nie może prowadzić do dymisji gabinetu i uruchomienia procedury powołania no­wego rządu. O ile jednak można uznać, że katalog z art. 162 ma charakter zamknięty, to okolicznością, która będzie musiała prowadzić do uruchomienia przez prezydenta procedury kreacji nowej Rady Ministrów będzie śmierć premiera. W świetle postano­wień ustawy zasadniczej premier jest obligatoryjnym członkiem Rady Ministrów, a co się z tym wiąże, gabinet bez premiera nie może istnieć. Przepisy konstytucji przewi­dują możliwość dokonywania zmian w składzie gabinetu, ograniczając je jednak do innych, poza premierem, członków rządu. Zatem mimo braku formalnie złożonej dymisji prezydent, zmierzając do przezwyciężenia nadzwyczajnej sytuacji, będzie zobligowany, jako gwarant ciągłości władzy państwowej, do wszczęcia określonej w art. 154 ust. 1 Konstytucji procedury.

Inną przesłanką, o której nie wspomniał ustawodawca konstytucyjny, a która będzie skutkowała upadkiem całego gabinetu, będzie orzeczona wobec prezesa Rady Mi­nistrów przez Trybunał Stanu sankcja utraty zajmowanego stanowiska. Uznając, że rozstrzygnięcie TS wywołuje skutek od momentu uprawomocnienia się orzeczenia, z tą chwilą następuje opróżnienie stanowiska prezesa Rady Ministrów i od tego mo­mentu powstaje po stronie Prezydenta RP obowiązek podjęcia kroków zmierzających do powołania nowego szefa rządu oraz całego gabinetu (tj. uruchomienia procedury kreacji RM).

2. Odmowa dokonania zmiany w składzie Rady Ministrów

W nauce prawa konstytucyjnego prawo odmowy dokonywania zmian w składzie Rady Ministrów nie jest jednoznacznie oceniane. Przyjęty model rządów parlamentarno-gabinetowych, z silnymi jednak odniesieniami do systemu kanclerskiego, de­terminuje prawo prezesa Rady Ministrów do swobodnego i samodzielnego ustalania składu gabinetu. Skutkiem przyjęcia powyższego stanowiska powinna być konstata­cja, iż prezydent spełnia rolę „notariusza” powołując na określone stanowiska mini­sterialne osoby wskazane przez prezesa Rady Ministrów i odwołując ministrów na wniosek szefa rządu. Tym samym nie ma on prawa odmowy powołania wnioskowa­nych przez szefa rządu osób. Mając jednak na uwadze, że konstytucyjnie określoną funkcją głowy państwa jest czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, można przy­jąć, iż w określonych sytuacjach prezydent będzie miał wręcz obowiązek odmowy dokonania zmian w składzie Rady Ministrów. Należy przytoczyć w tym miejscu kazus z 2007 r., kiedy to wobec wszystkich członków gabinetu złożone zostały wnio­ski o wyrażenie wotum nieufności. Tuż przed ich rozpatrzeniem przez Sejm, prezy­dent na wniosek premiera odwołał kilku członków rządu, wobec których złożono wnioski, skutkiem czego wnioski upadły i nie mogły być poddane pod głosowanie. Po rozpatrzeniu pozostałych wniosków przez Sejm i głosowaniach w przedmiocie wyrażenia członkom rządu wotum nieufności, prezes Rady Ministrów wystąpił z wnioskiem o powołanie na wakujące stanowiska osób, które kilkanaście dni wcześniej zostały odwołane. Działania szefa rządu mogą zostać zakwalifikowane jako zmierzające do obejścia konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą Sejm prowadzi kon­trolę nad działalnością Rady Ministrów (art. 95 ust. 2 Konstytucji). Tym samym pre­zydent realizując funkcję strażnika konstytucji powinien odmówić dokonania zmian w składzie gabinetu i powołania wskazanych osób na stanowiska ministerialne, któ­re były im już wcześniej powierzone.

3. Odmowa ratyfikacji umowy międzynarodowej

Przepisy konstytucji nie wskazują, czy prezydent jest uprawniony do odmowy ratyfikacji umowy międzynarodowej. W powyższym przedmiocie stanowisko przedsta­wicieli nauki prawa konstytucyjnego również nie jest jednolite. Z językowego brzmienia art. 89 oraz 133 Konstytucji wynika, iż prezydent ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe. Literalne brzmienie tych przepisów wydaje się wskazywać, iż kompetencja ta została ukształtowana jako obowiązek a nie jako uprawnienie. Art. 126 ust. 3 stanowi potwierdzenie powyższej koncepcji, gdyż zawęża on zakres działań prezydenta tylko do kompetencji wskazanych w konstytucji i ustawach, w których brak jest wyraźnego uprawnienia głowy państwa do odmowy ratyfikacji umowy. Uprawnieniem związanym z ratyfikacją jest możliwość skierowania umowy przed jej ostatecznym zatwierdzeniem do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z ustawą zasadniczą. Kompetencja ta jest wprost wskazana w przepisach Konstytucji RP (por. art. 133 ust. 2) . Odmowa zatwierdzenia umowy międzynarodo­wej odbywa się poprzez zaniechanie, tj. niepodjęcie żadnych czynności. Brak działa­nia nie stanowi aktu urzędowego głowy państwa i w tym przypadku nie podlega kontr­asygnacie. Prezes Rady Ministrów nie ma prawa do kontroli takiego zachowania prezydenta w ramach art. 144 Konstytucji. Jeżeli prezydent nie wykonał swojego kon­stytucyjnego obowiązku, wówczas należy stwierdzić, iż popełnił delikt konstytucyj­ny, za który powinien ponieść odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Dla tego organu zarezerwowana jest ostateczna decyzja w zakresie interpretacji art. 89 i 133 Konstytucji i odpowiedzi na pytanie, czy głowa państwa może odmówić ratyfikacji umowy międzynarodowej, oraz stwierdzenie, czy zaniechanie w tym przedmiocie sta­nowi naruszenie ustawy zasadniczej. Do czasu wydania wyroku w powyższych kwe­stiach rozstrzygające znaczenie będzie mieć praktyka ustrojowa ukształtowana przez czynności poszczególnych piastunów urzędu Prezydenta RP.

Naszym zdaniem, prezydent w pewnych przypadkach ma możliwość (a nawet obowiązek) odmowy ratyfikacji umowy międzynarodowej, jeżeli jej postanowienia naru­szałyby wartości określone w art. 126 Konstytucji, do których strzeżenia jest on zobo­wiązany. Może to się zdarzyć nawet w sytuacji uznania przez TK, iż ów traktat jest zgodny z ustawą zasadniczą. Jeżeli w ocenie prezydenta umowa międzynarodowa go­dziłaby w ciągłość władzy państwowej (np. zakłócałaby sprawne funkcjonowanie organów władzy publicznej) suwerenność lub bezpieczeństwo państwa, tudzież niepo­dzielność i nienaruszalność jego terytorium, to byłby on uprawniony, jako strażnik tych wartości, na mocy art. 126 Konstytucji, do odmowy dokonania ratyfikacji. Dzia­łałby wówczas w stanie wyższej konieczności ustrojowej w celu ochrony dóbr i war­tości szczególnie doniosłych, a jedynym sposobem uniknięcia skutków przekazanego mu do ratyfikacji traktatu byłaby odmowa jego ratyfikacji. Konstytucja i wartości z niej płynące mają dla prezydenta priorytetowe znaczenie. Art. 126 zobowiązuje go do szczególnej ich ochrony nawet z pominięciem zasad i wartości wynikających z wią­żących Polskę zobowiązań międzynarodowych, obligujących państwo polskie do ratyfikacji określonej umowy międzynarodowej. Konstytucja RP z 1997 r., w przeci­wieństwie do Małej konstytucji z 1992 r., czyni prezydenta strażnikiem wyłącznie konstytucji. Mała konstytucja z 1992 r. w art. 28 ust. 2 stanowiła, że „Prezydent czu­wa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży [...] przestrzegania umów międzynarodowych”. Konstytucja z 1997 r. nie statuuje głowy państwa strażnikiem traktatów dając pierwszeństwo ustawie zasadniczej. Z powyższego wynika, iż w przypadku istot­nej kolizji przepisów ustawy zasadniczej, jej zasad lub wartości z umową międzyna­rodową prezydent jest zobowiązany do dania pierwszeństwa ustawie zasadniczej i do odmowy ratyfikacji traktatu.

4. Odmowa podpisania i zarządzenia ogłoszenia ustawy zmieniającej konstytucję

Ważną funkcją głowy państwa jest podpisywanie i zarządzenie ogłoszenia ustawy zmieniającej Konstytucję (art. 234 ust. 7). Ustawa zasadnicza nie przewiduje mechanizmów kontroli ani treści zmiany, ani procedury jej uchwalenia. W nauce można spotkać pogląd, iż TK ma kompetencję do zbadania zgodności sposobu uchwalenia nowelizacji z konstytucją. Jest to pogląd niewątpliwie zasługujący na uwagę, jednak wydaje się on daleko odbiegać od treści ustawy zasadniczej, w szczególności jej art. 188.

Prezydent, jako organ czuwający nad przestrzeganiem konstytucji, wydaje się jedynym podmiotem, który ma legitymację do dokonania kontroli ustawy zmieniają­cej konstytucje. Wynika ona z treści art. 126 ustawy zasadniczej oraz z powszechne­go wyboru prezydenta, dzięki któremu jego władza jest legitymowana wolą suwerena. Zdaje się, iż głowa państwa w sytuacji, gdy nowelizacja konstytucji wy­kraczałaby daleko poza koncepcję państwa demokratycznego, naruszałaby istotne za­sady ustrojowe, takie jak suwerenność narodu, niezależność państwa, praworządność, wolności jednostki, trójpodział władzy, pluralizm polityczny, miałby prawo odmowy podpisania ustawy zmieniającej i niezarządzenia jej ogłoszenia. Prezydent sytuował­by się w takim przypadku jako strażnik demokratycznego państwa prawa i wartości ustrojowych immanentnie z nim związanych. Byłby on ostatnim czynnikiem mogą­cym powstrzymać wprowadzenie zmian ustrojowych polegających na zniesieniu re­żimu demokratycznego. Zmiany oczywiście musiałyby być obiektywnie całkowicie nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów funkcjonowania współczesne­go i nowoczesnego państwa, które wymuszałyby m.in. wystąpienie Polski z międzynarodowych struktur zrzeszających państwa demokratyczne. Prezydent, blokując wej­ście w życie tego typu zmian, wykraczałby poza konstytucyjnie zdefiniowany zakres swoich obowiązków, jednak byłby on równocześnie czynnikiem niedopuszczającym do naruszenia ustrojowej formuły demokratycznego państwa prawa. Zachowanie pre­zydenta w pełni mieściłoby się w ramach działania w stanie wyższej konieczności ustrojowej. Naruszonym dobrem byłyby przepisy dotyczące obowiązku podpisania i ogłoszenia ustawy konstytucyjnej, natomiast chronionymi dobrami ustrój demokra­tyczny i wartości z nim związane. To swoiste weto miałoby charakter definitywny, ostateczny i byłoby jedynym środkiem prawnym niedopuszczającym do implemen­tacji w porządku prawnym niepożądanych zmian.

Podobnie sytuacja miałaby się z naruszeniem procedury uchwalania zmiany kon­stytucji. W przypadku stwierdzenia przez głowę państwa istotnego naruszenia przepi­sów regulujących tryb postępowania w przedmiocie zmiany konstytucji, prezydent — jako główny jej strażnik — powinien odmówić podpisania ustawy zmieniającej. Poprzez istotne naruszenie należy rozumieć takie sprzeczne z prawem działanie któ­regoś z podmiotów biorących udział w procedurze nowelizacji konstytucji, bez które­go nie doszłoby do uchwalenia ustawy zmieniającej.

IV. PODSUMOWANIE

W naszej ocenie, Prezydent RP jest uprawniony do podejmowania władczych dzia­łań na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 1997 r. Ich źródła można się do­szukać w tradycyjnie pojmowanej i postrzeganej roli głowy państwa w polskim sys­temie politycznym bądź w stanie wyższej konieczności ustrojowej. Praktyka konstytucyjna pokazuje, iż takie działania faktycznie się zdarzają. Prezydent dokonu­je czynności wywołujące doniosłe skutki prawne (np. powoływanie marszałków se­niorów) nie mając podstaw prawnych swojego działania, wyrażonych w konstytucji bądź ustawach. W świetle ugruntowanego w nauce prawa konstytucyjnego znaczenia art. 126 Konstytucji takie działanie powinno być postrzegane jako naruszenie wska­zanego wyżej przepisu ustawy zasadniczej, albowiem prezydent nie działa wówczas na podstawie przepisów rangi ustawowej.

W naszej ocenie art. 126 Konstytucji nie może stanowić podstawy do podejmo­wania władczych działań przez prezydenta, które uwarunkowane będą czynnikami po­litycznymi, tj. ich motywem będzie potrzeba lub konieczność udziału w aktywnym prowadzeniu polityki, te są bowiem — co do zasady — zastrzeżone dla Rady Mini­strów, a działania głowy państwa powinny być legitymowane odpowiednimi przepi­sami prawa. Brak konstytucyjnie i wyraźnie określonego organu przesądza o tym, że właściwa jest w tym przedmiocie Rada Ministrów, a Prezydent RP powinien wstrzy­mać się z podejmowaniem działań w zakresie prowadzenia polityki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw kompetencyjnych zwartych w konstytucji lub w ustawach zwykłych (por. art. 126 ust. 3 w zw. z art. 146 ust. 2).

Przedstawiona w niniejszym artykule koncepcja interpretacji art. 126 w swoisty sposób wzmacnia pozycję ustrojową głowy państwa. Jednak jest ona spójna z mode­lem polskiej prezydentury, który częściowo wyłamuje się z ram klasycznego parla­mentaryzmu, o czym świadczy choćby powszechny jego wybór. Ponadto powszech­ny wybór prezydenta stanowi argument, który wspiera przedstawione w niniejszym opracowaniu stanowisko. Polskie rozwiązania ustrojowe umożliwiają prezydentowi aktywny udział w życiu politycznym państwa i oddziaływanie na jego funkcjonowanie. Prawodawca konstytucyjny przydzielił prezydentowi, obok tradycyjnej roli gło­wy państwa, bardzo ważne funkcje i zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa pań­stwa zarówno wewnętrznego, jak i zewnętrznego. Jest on gwarantem ciągłości władzy i strażnikiem doniosłych wartości związanych z istnieniem państwa polskiego. Posta­nowienia ustawy zasadniczej, kompetencje prezydenta oraz treść art. 126 ust. 1 i 2 w sposób szczególny predestynują go do aktywnej i władczej realizacji tych funkcji. Należy wskazać, iż rekonstruowanie kompetencji z art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji wbrew pozorom nastręcza bardzo wiele trudności. Może to nastąpić bądź na podsta­wie pewnych konstytucyjnych tradycji (konwenansów) lub w przypadku zaistnienia stanu wyższej konieczności ustrojowej. Zaistnienie pierwszej okoliczności uwarunko­wane jest istnieniem utrwalonej i powszechnie zaakceptowanej praktyki konstytu­cyjnej, która ma długotrwały i powtarzalny charakter. Rekonstruowanie kompetencji Prezydenta RP z art. 126 w celu usunięcia zagrożenia w ramach stanu wyższej koniecz­ności ustrojowej uwarunkowane jest natomiast koniecznością łącznego spełnienia sze­regu przesłanek.
* Dr Joanna Juchniewicz, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Wydział Prawa i Administracji
** Dr Marcin Dąbrowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Wydział Prawa i Administracji
Przegląd Sejmowy nr 4/2014