I. Uwagi wstępne i założenia badawcze

Obowiązywanie w krajowym porządku prawnym i praktyka stosowania przepisów dotyczących procedur notyfikacyjnych^[1] odkryły nowe obszary badawcze, które dotychczas nie były przedmiotem szczególnego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Jak w soczewce skupiły się tu zagadnienia procesu ustawodawczego, stosowania ustawy przez sądy, rozdziału jurysdykcji krajowego sądu konstytucyjnego od jurysdykcji sądów unijnych oraz kontroli konstytucyjności prawa. Trzeba przy tym odnotować, że tytułowa problematyka ma wymiar nie tylko teoretyczny, co można byłoby ostatecznie sprowadzić do ustaleń projektujących i konstruowania rozwiązań modelowych, ale wykazuje liczne realne implikacje dla funkcjonowania państwa, które muszą być rozstrzygane w aktualnym stanie konstytucyjnym.

Podejście organów władzy publicznej do procedur notyfikacyjnych oraz związane z tym skutki prawne niekiedy mogą wręcz warunkować korzystanie z konstytucyjnych praw podmiotowych czy uprawnień wynikających z prawa unijnego. Dlatego notyfikacji nie sposób ograniczyć tylko do kwestii instytucjonalnych bądź ustrojowych, które ogniskują się przede wszystkim wokół organizacji procedur legislacyjnych. Nie mniej istotne są w tym wypadku gwarancyjne aspekty obowiązku notyfikacyjnego, w szczególności będąca jego przejawem ochrona praw i wolności jednostki za pomocą zarówno unijnych, jak i krajowych środków prawnych. Adekwatność i efektywność tych środków może być przedmiotem analizy prawnej per se.

Rozbudowany i wielowątkowy charakter unijnych procedur notyfikacyjnych, ich znaczenie dla wykonywania zobowiązań państwa członkowskiego oraz liczne odniesienia do praw podstawowych (głównie o charakterze ekonomicznym), które są tłem każdej konkretnej notyfikacji aktu normatywnego, uzasadniają podjęcie tego tematu badawczego z perspektywy dogmatyki prawa konstytucyjnego, a zwłaszcza obowiązującego w Polsce modelu kontroli konstytucyjności prawa. Choć procedury notyfikacyjne bezsprzecznie przynależą do prawa unijnego, w nim mają podstawy swego obowiązywania, a ich funkcja oraz skutki są zorientowane na osiągnięcie celów istotnych dla tego właśnie prawa, to jednak oddziałują także na krajowy system prawodawczy, co w naturalny sposób, niejako samoczynnie, aktualizuje problematykę potencjalnych kompetencji sądu konstytucyjnego do oceny legalności aktów normatywnych uchwalonych bez zachowania rygorów notyfikacyjnych. Dostrzeżenie problematyki notyfikacyjnej w orzecznictwie sądu konstytucyjnego, a być może przydanie jej nawet ważącej rangi w toku rozstrzygania o hierarchicznej zgodności przepisów, otwiera zatem kolejny obszar bezpośredniej interakcji Trybunału Konstytucyjnego i sądów unijnych, w tym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej^[2] [dalej: TSUE]. Ewentualne sytuacje kolizyjne dotyczące kwestii jurysdykcyjnych oraz sądowego stosowania prawa w tzw. sprawach unijnych mają podobną naturę prawną do zagadnień „na styku” prawa unijnego i konstytucji, które były już przedmiotem rozważań polskiego sądu konstytucyjnego^[3]. W tym sensie kontrola konstytucyjności procedur notyfikacyjnych wpisuje się w szerszą problematykę stanowiska Trybunału wobec prawa Unii Europejskiej. Dotyka również swego rodzaju napięcia między funkcją krajowego organu stojącego na straży nadrzędnej mocy prawnej konstytucji i urzeczywistniania zawartych w niej norm prawnych a funkcją organów mających gwarantować efektywność i przestrzeganie prawa unijnego.

Celem analizy jest zrekonstruowanie przedmiotu, podstawy oraz procedury kontroli konstytucyjności aktu normatywnego przyjętego z naruszeniem obowiązków notyfikacyjnych, a także wskazanie systemowych implikacji faktycznego wykonywania tej kompetencji. Chodzi więc o odtworzenie całego przewodu orzeczniczego sądu konstytucyjnego, pokazanie złożoności tej problematyki oraz jej prawnych ograniczeń. Rozważania zostaną zawężone do kazusu ustawy, ponieważ — jak się wydaje śnie to źródło prawa skupia wszystkie uniwersalne problemy badawcze, nadając im przy tym emblematyczny charakter. Ustawa wymaga ponadto ustosunkowania się do zagadnień, które w wypadku innych aktów normatywnych albo nie występują w ogóle, albo występują w zdecydowanie mniejszym nasileniu.

II. Przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego

Przedmiot kontroli w sprawie, w której podstawą zarzutów wobec ustawy jest naruszenie unijnych procedur notyfikacyjnych, musi być uwarunkowany zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego. Analiza dogmatyczna narzuca pewne ograniczenia argumentacyjne i metodykę badań, w tym zakłada ścisłe odseparowanie sfery wypowiedzi o prawie obowiązującym od sfery postulatywnej czy prawniczego modelowania. Stan prawny i ramy instytucjonalne eliminują więc część pytań i potencjalnych interpretacji, przekierowując je do opracowań o adekwatnym dla nich charakterze. Takie podejście do analizy instytucji prawnej jest wyborem aksjomatycznym i oczywiście tylko jedną z możliwości, jakie oferuje metodologia nauk prawnych. Niemniej, gdy wybór ten zostanie już dokonany, rygory badawcze nakazują respektować jego konsekwencje. Dlatego główne założenie, jakie zostało przyjęte w tym wypadku, odwołuje się do zakazu wykładni, w wyniku której przedmiot badania wykraczałby poza jurysdykcję Trybunału Konstytucyjnego uregulowaną w art. 79 ust. 1, art. 188 i art. 193 Konstytucji. Z góry został odrzucony zatem taki przedmiot kontroli, który — z jednej strony — w oczywisty sposób nie spełniał przesłanek określonych w przywołanych normach konstytucyjnych, oraz — z drugiej strony — wprawdzie de nomine je spełniał, ale przepisy proceduralne dotyczące postępowania przed Trybunałem lub przepisy o skutkach prawnych jego orzeczenia nie mogły zostać do niego sensownie za- stosowane^[4]. To znaczy — mówiąc innymi słowy — że punktem wyjścia analizy była teza, iż procedury notyfikacyjne mogą być przedmiotem kontroli Trybunału jedynie w paradygmacie kontroli konstytucyjności ustawy przewidzianym w konstytucji oraz tylko w pewnym zakresie i z zastrzeżeniami.

Teoretycznie można byłoby przyjąć, że procedury notyfikacyjne w ogóle nie powinny podlegać badaniu za pomocą środków prawnych będących w dyspozycji sądów konstytucyjnych państw członkowskich. Trybunał nie powinien bowiem angażować się w problematykę, której istota leży w polu zainteresowania sądów unijnych, w tym TSUE, i która ma charakter tzw. sprawy unijnej^[5] w stopniu wręcz modelowym. Nie budzi także wątpliwości, że prawo unijne dysponuje koherentnym i skutecznym systemem kontroli notyfikacji, egzekwowanym m.in. za pomocą zasady pierwszeństwa (prymatu) tego prawa, bez skutku derogacyjnego wobec ustawy. Również z tego powodu, dopóki instytucje prawa unijnego należycie wypełniają swoje zadania, aktywność Trybunału nie jest konieczna, choćby nawet została ograniczona regułą subsydiarności. Takie ujęcie problemu jest jednak nie do zaakceptowania z perspektywy dogmatyki prawa konstytucyjnego. Chodzi przy tym nie tylko o odpowiedź na pytanie o kognicję TK w sprawie ustawy uchwalonej z pominięciem unijnej notyfikacji, ale przede wszystkim o metodę udzielenia tej odpowiedzi, która nie może a limine zakładać, że prawo unijne (w tym orzecznictwo TSUE) definitywnie przesądza tę kwestię. Przeciwnie, ewentualne wyłączenie kognicji Trybunału musi odwoływać się do argumentacji konstytucyjnej, ponieważ to właśnie w tym porządku zostały osadzone przedmiot i wzorce kontroli, funkcja sądu konstytucyjnego oraz skutki jego orzeczenia. Jeśli zatem — hipotetycznie — Trybunał uznałby ostatecznie, że nie jest władny podjąć problematyki procedur notyfikacyjnych, to uzasadnienie tego stanowiska i tak musiałoby wyrastać z przesłanek mających źródło w autonomii interpretacyjnej i kompetencyjnej sądu konstytucyjnego w krajowym porządku prawnym. Teza ta jest niezbędna do utrzymania niezależności jurysdykcyjnej TK jako organu sprawującego w imieniu suwerena władztwo publiczne w sprawach hierarchicznej zgodności prawa krajowego. W takim wypadku istotnym elementem trybunalskiej doktryny na temat kontroli procedur notyfikacyjnych (odnosi się to zresztą i do innych zagadnień wynikających z relacji zachodzących między konstytucją a prawem unijnym) powinno być także określenie odpowiednich domniemań i reguł interpretacyjnych, które łagodziłyby konflikty i rozstrzygały spory między oboma jurysdykcjami (z jednej strony sądu konstytucyjnego, z drugiej zaś — sądów unijnych, zwłaszcza TSUE). Rozważania skupiłyby się wówczas na doborze właściwych metod eliminowania sytuacji kolizyjnych, które — w myśl art. 9 i art. 90 ust. 1 Konstytucji — powinny przewidywać środki prawne i wnioskowania urzeczywistniające zobowiązania członkowskie oraz przestrzeganie prawa unijnego w możliwie wysokim stopniu.

W tym kontekście pewne znaczenie można przypisać odmiennym skutkom prawnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzeczenia sądów unijnych. W wyniku tego pierwszego, ustawa (sc. przepis lub norma prawna, zależnie od sposobu wyodrębnienia przedmiotu derogacji) traci moc obowiązującą i z uwagi na konstytucyjne reguły intertemporalne nie może dalej wywoływać skutków prawnych. Postępowania w sprawie aktów stosowania prawa wydanych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji mogą być natomiast wznowione lub wzruszone w inny sposób, stosownie do specyfiki danej gałęzi prawa. Z kolei rozstrzygnięcie zapadłe przed sądem unijnym wiąże inter partes (pomijając doktrynę rozszerzonego skutku orzeczeń prejudycjalnych) i nie rozwiązuje problemu wadliwej ustawy systemowo. Krajowe sądy unijne, orzekając w granicach swojej jurysdykcji, badają ponadto tylko zgodność ustawy z prawem Unii Europejskiej, a nie normami konstytucyjnymi, co pozostaje niezmiennie materią pytania prawnego do Trybunału. Brak tożsamości przedmiotu orzeczenia oraz odmienność instrumentów prawnych także przemawiają za tym, aby zarzut zaniechania unijnej procedury notyfikacyjnej ustawy został przynajmniej w jakimś zakresie objęty właściwością rzeczową sądu konstytucyjnego.

Zasadniczym ustaleniem, jakie należałoby poczynić w tej sytuacji, jest sprecyzowanie, które z elementów unijnej procedury notyfikacyjnej mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. Bezwzględnie należy odrzucić możliwość merytorycznej analizy samego efektu notyfikacyjnego, a więc tego, czy organ krajowy (np. Sejm) zastosował się do stanowiska podmiotów, którym zgłosił lub powinien był zgłosić zamiar uchwalenia aktu normatywnego (np. Komisji Europejskiej). Poza zakresem kognicji Trybunału pozostaje zatem kontrola treści ustawy i jej ostateczny merytoryczny kształt z perspektywy uwag wyrażonych w procedurze notyfikacyjnej. Trzeba zauważyć, że będące odpowiedzią na notyfikowanie ustawy stanowiska instytucji unijnych lub państw członkowskich odnoszą się do prawa unijnego i jego interpretacji, same nie mają jednak formy aktu normatywnego. W żaden sposób nie można ich uznać za wzorzec kontroli legalności ustawy w postępowaniu przed Trybunałem, a nawet gdyby teoretycznie dopuścić taką ewentualność, rezultatem tego zabiegu okazałaby się — również trudna do zaakceptowania w polskim porządku konstytucyjnym — pośrednia kontrola treści^[6] ustawy z relewantnym ze względu na meritum ustawy prawem unijnym, w tym prawem pochodnym.

Odrzucenie kontroli konstytucyjności treści ustawy w sprawie dotyczącej unijnej notyfikacji — siłą rzeczy — kieruje zainteresowanie badawcze w stronę tzw. kontroli proceduralnej. Taka optyka zakłada wąskie ujęcie kognicji TK i sprowadzenie jego kompetencji orzeczniczych do oceny de facto wykonania samego obowiązku notyfikacyjnego, który jest immanentnym elementem krajowej procedury ustawodawczej.

Cechą procedury ustawodawczej jest jej sekwencyjność, przy czym poszczególne etapy i czynności ustawodawcze są wyznaczane przez akty normatywne o różnej mocy prawnej, a także — wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej — przez akty wydawane nie tylko przez krajowe organy władzy publicznej. Jednym z przykładów nowego obowiązku ustawodawcy, polegającego na tym, że w toku uchwalania ustawy należy dokonać dodatkowej czynności konwencjonalnej doniosłej prawnie, która ma genezę w prawie unijnym, są właśnie procedury notyfikacyjne. Polegają one, mówiąc w uproszczeniu, na urzędowym zawiadomieniu organów unijnych o pracach legislacyjnych albo — już w ich toku — o treści tworzonego prawa. Obowiązki te dotyczą określonych dziedzin życia społecznego i wiążą się z nimi różne skutki w sferze prawa krajowego, w tym m.in. konieczność wstrzymywania procesu ustawodawczego. Należy przyjąć, że procedury notyfikacyjne stały się udziałem organów unijnych jako konsekwencja przekazania kompetencji do stanowienia prawa integracyjnego w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji; powinność krajowych organów prawodawczych (np. Sejmu) do stosowania procedur notyfikacyjnych jest zaś korelatem aktu przekazania kompetencji.

Korzystając z dostępnych środków prawnych i obecnego umocowania ustrojowego, czyli de lege lata, Trybunał może weryfikować wykonanie przez właściwy organ krajowy obowiązku notyfikowania ustawy (projektu ustawy) podmiotom wskazanym w prawie unijnym. Może więc w toku kontroli konstytucyjności ustawy badać reakcję prawodawcy na obowiązki notyfikacyjne wynikające z prawa unijnego, traktując je jako jedną z czynności ustawodawczych, przesądzających potencjalnie nawet o całym wyniku kontroli. Czy wady tej czynności rzeczywiście wpłyną na podważenie legalności ustawy, jest kwestią odrębną (metodyka takiej oceny zostanie omówiona dalej), istotne jest natomiast, że samo wykonanie obowiązku notyfikowania ustawy (projektu ustawy) może być dla Trybunału relewantnym składnikiem analizy proceduralnej. Innymi słowy, formalny obowiązek notyfikowania ustawy (projektu ustawy) jest elementem krajowej procedury ustawodawczej, który ma podstawy prawne nie w konstytucji, regulaminie Sejmu czy ustawach, ale — nietypowo — w prawie unijnym. Jako jedna z czynności procesu ustawodawczego powinna być przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego z tego samego powodu, z jakiego są kontrolowane wszelkie inne czynności konwencjonalne składające się na ten proces, niezbędne do niewadliwego uchwalenia ustawy. Także w tym wypadku nie można bowiem wykluczyć, że sposób realizacji obowiązku notyfikacyjnego wpłynie na ocenę legalności procedury dojścia do skutku jednego z krajowych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie, przesądzi o utracie jego mocy obowiązującej.

Jednocześnie trzeba nadmienić, że obowiązek notyfikacyjny nie może być uznany za element konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Konstytucja nie posługuje się pojęciem notyfikacji; nie przewiduje tej instytucji prawnej ani explicite, ani nie daje podstaw do wywiedzenia jej za pomocą wnioskowań prawniczych z jej ogólnych regulacji. Unijny rodowód procedur notyfikacyjnych nie zmienia jednak tego, że sam fakt notyfikowania ustawy w toku procesu legislacyjnego może być przedmiotem kontroli Trybunału. Co więcej, mimo że — jak wspomniano — nie można mu przypisać rangi konstytucyjnej, to jednak może mieć znaczenie konstytucyjne i ważyć podczas proceduralnej kontroli ustawy.

Wpływ na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogą mieć przy tym nie tylko te procedury notyfikacyjne, które odnoszą się wprost do parlamentarnych prac ustawodawczych (po zainicjowaniu projektu ustawy), ale również wszelkiego rodzaju zgłoszenia organom unijnym dokonywane w toku tzw. czynności prelegislacyjnych, prowadzonych w sformalizowanych procedurach np. przez organy administracji rządowej bądź Senat. Etap postępowania legislacyjnego mający na celu przygotowanie projektu ustawy powinien być objęty kognicją Trybunału, podobnie jak tryb dojścia do skutku samej ustawy. Podstawą kontroli byłaby w takim wypadku ogólna norma konstytucyjna statuująca zakaz naruszeń prawa proceduralnego przez organy państwowe w toku całego — szeroko pojętego — procesu ustawodawczego^[7] (o czym jeszcze dalej).

Przesądzenie przez Trybunał, czy ma do czynienia ze sprawą, w której rzeczywiście występował obowiązek wdrożenia unijnych procedur notyfikacyjnych w toku prac legislacyjnych, może wymagać skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego^[8]. Szczegółowa analiza istoty uznania przez sąd konstytucyjny jurysdykcji TSUE w tym zakresie i związania jego oceną już podczas kontroli konstytucyjności ustawy zdecydowanie wykraczają poza tematykę tych rozważań. Istotne jest jednak, że odesłanie prejudycjalne i orzeczenie TSUE wydane w takim trybie mogą być rozumiane nie tylko jako sposób autorytatywnego potwierdzenia przez organ mający ekskluzywną kompetencję do wykładni prawa unijnego, że in casu istniały obowiązki notyfikacyjne państwa członkowskiego (z punktu widzenia Trybunału znaczyłoby to, że niewątpliwie istnieje przedmiot kontroli w zawisłej przed nim sprawie), ale również jako przejaw działania minimalizującego czy wręcz oddalającego ryzyko sporu kompetencyjnego między sądem konstytucyjnym a TSUE.

III. Proceduralna kontrola ustawy

Kontrola konstytucyjności ustawy, wobec której został sformułowany zarzut nie-dopełnienia obowiązków notyfikacyjnych, wymaga swoistego podejścia proceduralnego. Niesporne jest, że orzekając o zgodności ustawy z konstytucją Trybunał Konstytucyjny może ocenić zarówno jej treść, kompetencję ustawodawczą, jak też tryb wydania. Przepisy konstytucji nie określają wprost kryteriów kontroli prawa, można wywieść je jednak z ogólnej konstytucyjnej formuły wyrokowania przez Trybunał o zgodności ustaw z Konstytucją”^[9]. Orzekanie o zgodności to bowiem rozstrzyganie o meritum , ale również o kwestiach kompetencyjnych i proceduralnych. Sprzeczność ustawy z prawem może dotyczyć któregokolwiek z tych elementów, a z kolei podporządkowanie ustawodawcy konstytucji w żaden sposób nie ogranicza obowiązku za-chowania kompleksowej zgodności ustawy we wszelkich przejawach jej relacji z wzorcami kontroli. Niewyróżnienie w ustawie zasadniczej kryteriów kontroli należy rozumieć tylko w ten sposób, że żadne z nich nie zostało wyłączone z kognicji sądu konstytucyjnego — milczenie ustrojodawcy trzeba zatem uznać za dopuszczenie kontroli norm prawnych w pełnym zakresie, we wszystkich ich aspektach^[10].

Proceduralna kontrola ustawy jest poddana ogólnym konstytucyjnym zasadom badania zgodności norm, tym samym, które rządzą kontrolą konstytucyjności prawa według pozostałych kryteriów — materialnego i kompetencyjnego. Tożsame są więc wymogi odnośnie do konstrukcji zaskarżenia, oceny adekwatności podstawy kontroli, formuły (sentencji) rozstrzygnięcia sądu konstytucyjnego oraz skutków orzeczenia, choć ta ostatnia kwestia bywa przedmiotem kontrowersji^[11]. Jedyną odmiennością, wyróżnikiem kontroli proceduralnej zwłaszcza na tle kontroli treści norm, jest jej przedmiot badania, który w pewnym uproszczeniu można określić jako swego rodzaju analizę okoliczności faktycznych. Kontrola formalna wymaga bowiem dokonania ustaleń mających na celu weryfikację rzeczywistego stanu dochowania reguł stanowienia prawa. Przedmiotem kontroli Trybunału jest więc czynność prawodawcza — akt ustanowienia norm prawnych a nie wytwór tej czynności w postaci ustawy. Kompetencje Trybunału jako sądu prawa” zostają uzupełnione o uprawnienie do kontroli faktycznego przebiegu prac legislacyjnych. W istocie nie dochodzi więc do klasycznej analizy zgodności norm prawnych w relacji hierarchicznej; metodyka orzekania sądu konstytucyjnego jest bliższa raczej czynnościom sądów powszechnych w procesie stosowania prawa^[12]. Ta odmienność kontroli proceduralnej wynika z jej natury prawnej i modyfikuje częściowo sposób argumentacji w postępowaniu przed TK (należy akcentować inny rodzaj niezgodności ustawy niż w wypadku pozostałych kryteriów kontroli).

W orzecznictwie Trybunału utrwaliło się stanowisko, że spośród wielu możliwych do wyobrażenia uchybień proceduralnych podczas stanowienia ustawy, tylko ich pewna część może mieć później znaczenie w toku kontroli konstytucyjności. Nie każde odstępstwo od wymogów procesu ustawodawczego ostatecznie skutkuje utratą mocy obowiązującej ustawy. W praktyce Trybunał stwierdzał wadę przepisu bądź normy prawnej, gdy ustawodawca naruszył „konstytucyjne elementy procesu ustawodawczego”, a więc te warunki proceduralne, które miały podstawy bezpośrednio w ustawie zasadniczej. Były to najbardziej oczywiste sytuacje, kiedy wzorzec kontroli stanowiła wprost norma konstytucyjna, przewidująca jakąś obligatoryjną czynność prawodawczą. W ten sposób Trybunał traktował m.in. odejście od wymogów dotyczących poprawki do ustawy (czy to w pracach sejmowych, czy senackich), obejście prawa inicjatywy ustawodawczej, naruszenie zasady trzech czytań, niepoddanie projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z konstytucji^[13]. Z punktu widzenia obowiązków notyfikacyjnych jako pozakonstytucyjnego etapu procedury ustawodawczej ten wątek trybunalskiej doktryny wad czynności prawodawczych ma znaczenie zdecydowanie drugoplanowe.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje jednak także inna koncepcja kontroli proceduralnej, która bez znaczących modyfikacji może być już przydatna do analizy problematyki unijnej notyfikacji. Model argumentacyjny, w którym były brane pod uwagę tylko naruszenia procedury ustawodawczej o randze konstytucyjnej, okazał się bowiem niewystarczający i Trybunał szybko wypracował dodatkowe środki prawne, które pozwoliły mu wzmocnić efektywność swojego orzecznictwa. Przede wszystkim podział wad proceduralnych na relewantne w toku kontroli konstytucyjności ustawy, a więc te, z których naruszeniem był powiązany skutek niezgodności, i na nierelewantne, czyli wszystkie potencjalne nieprawidłowości w stanowieniu ustawy niemające podstaw konstytucyjnych, pozostawiał zbyt szeroki zakres prac legislacyjnych całkowicie poza kognicją sądu konstytucyjnego, co podważało efektywność jego funkcji gwarancyjnej. Konstytucyjne elementy procedury ustawodawczej, choć bardziej rozbudowane i liczniejsze niż w poprzednich konstytucjach, były tylko fragmentem całego złożonego procesu stanowienia ustawy, który regulowały także regulaminy izb parlamentu oraz ustawy. W konsekwencji ustawy uchwalone z naruszeniem trybu ustawodawczego w stopniu, który był trudny do zbagatelizowania w warunkach demokratycznego państwa prawnego, de facto nie mogły spotkać się z żadną skuteczną reakcją instytucji mającej zapewniać praworządność i ochronę praw podstawowych. Dlatego w odpowiedzi na wielopostaciowość i subtelności naruszeń trybu ustawodawczego, nieomal od początku Trybunał posługiwał się także drugim, uzupełniającym kryterium kontroli proceduralnej, które nie było związane z naruszeniem jakiejś konkretnej czynności ustawodawczej, ale miało charakter materialnoprawny.

Już w pierwszych orzeczeniach wydanych pod rządami Konstytucji z 1997 r. Trybunał uznał, że powinien kontrolować nie tylko dochowanie konstytucyjnego trybu ustawodawczego, ale również przestrzeganie przez ustawodawcę wymogów prawodawczych przewidzianych w innych aktach normatywnych, przede wszystkim w regulaminach Sejmu i Senatu oraz ustawach. Stwierdził, że takie uchybienia mogą być konfrontowane z konstytucyjną zasadą legalizmu, która nakazuje organom państwa działać na podstawie i w granicach prawa, oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, której składową jest stosowanie norm proceduralnych przy wykonywaniu władztwa publicznego^[14]. W konsekwencji naruszenie pozakonstytucyjnych reguł procesu ustawodawczego zostało objęte kognicją Trybunału, który zaczął je oceniać przez pryzmat ogólnych norm konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Nie znaczyło to jednak, że w ten sposób regulaminy parlamentarnie i ustawy stały się uzupełniającymi czy choćby pośrednimi wzorcami kontroli konstytucyjności. Przeciwnie, zasada autonomii pojęć konstytucyjnych wykluczała uzależnianie treści norm konstytucyjnych od pojęć lub instytucji przewidzianych w aktach o niższej mocy prawnej. Dlatego standardy prawodawcze unormowane w regulaminach i ustawach jedynie potwierdzały faktyczne uchybienia, czyli bezprawne działania organów stanowiących prawo, i dopiero przez to dawały asumpt do analizy, czy praktyka ustawodawcza, osadzona w szerszym kontekście prawnym i faktycznym, uzasadniała stwierdzenie niezgodności ustawy z uwagi na sprzeczność z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji, które były samodzielnymi wzorcami kontroli.

Samo formalne odstępstwo od pozakonstytucyjnych reguł procedury ustawodawczej nigdy a priori nie skutkowało też orzeczeniem o niezgodności ustawy. Po przesądzeniu, że istotnie do niego doszło, Trybunał przykładał dodatkową miarę, ważąc — zależnie od realiów sprawy — m.in. nasilenie nieprawidłowości i towarzyszące im okoliczności, ostateczny wpływ naruszenia na treść ustawy, ograniczenie uprawnień innych uczestników postępowania czy wreszcie tzw. kumulację wad prawodawczych^[15].

W gruncie rzeczy poszukiwał uzupełniającego uzasadnienia, które sytuowałoby dane naruszenie na tle norm ustawy zasadniczej i ich aksjologicznego umocowania w systemie wartości konstytucyjnych. Te dodatkowe przesłanki, które z biegiem lat zaczęły układać się w swego rodzaju gradację wad czynności prawodawczych, były tworem orzecznictwa trybunalskiego i w zasadniczym stopniu miały jednak ocenny charakter^[16].

Podejście Trybunału korespondowało z dyrektywami płynącymi z podstaw prawnych kontroli konstytucyjności prawa. Zgodnie z art. 42 ustawy o TK, Trybunał mógł bowiem stosować kryterium proceduralne tej kontroli wtedy, gdy punktem odniesienia była konstytucja^[17]. Z tego powodu w sentencjach wyroków Trybunału nie były powoływane przepisy regulaminów izb parlamentu oraz ustaw (choćby w tzw. związku normatywnym)^[18]. Dochowanie norm regulaminowych oraz ustawowych w zakresie, w jakim wpływały na realizację wzorców konstytucyjnych, było wzmiankowane tylko w uzasadnieniach orzeczeń i — co najwyżej — jako przesłanka oceny procesu ustawodawczego co do faktów.

Proceduralna kontrola konstytucyjności ustawy prowadzona z perspektywy ogólnych norm konstytucyjnych (via art. 2 lub art. 7 Konstytucji) otwiera możliwość uwzględnienia w orzecznictwie Trybunału również problematyki unijnych procedur notyfikacyjnych. Naruszenie obowiązku notyfikowania ustawy mogłoby zostać potraktowane analogicznie do innych pozakonstytucyjnych wad procesu ustawodawczego, które Trybunał dotąd obejmował swoją kognicją. Nie ma istotnego powodu, aby uchybienia w trybie stanowienia ustawy mające podstawy w regulaminie Sejmu lub ustawie traktować bardziej restrykcyjnie niż uchybienia, które wywodzą się z powszechnie obowiązującego w krajowym porządku prawnym prawa unijnego. Zwłaszcza że — jak już wcześniej wspominano — sam ujęty wąsko obowiązek notyfikowania ustawy (projektu ustawy) jest jedną z czynności krajowego procesu ustawodawczego, czy mówiąc innymi słowy: etapem dojścia do skutku podstawowego w polskim porządku prawnym źródła prawa, jakim jest ustawa.

Podsumowując, ogólne wzorce konstytucyjne jako normy odniesienia w postępowaniu przed TK umożliwiają analizę procedur notyfikacyjnych, nie zmieniając przy tym ich unijnego rodowodu, funkcji oraz istoty prawnej. Rangę tej problematyki pośród różnego rodzaju wad czynności ustawodawczych, z którymi Trybunał styka się w swoim orzecznictwie, podnosi niewątpliwie art. 9 i art. 90 ust. 1 Konstytucji, które wyrażają metadyrektywę stosowania i wykładni prawa w sposób sprzyjający lojalnemu wykonywaniu zobowiązań międzynarodowych (w tym unijnych). Także Trybunał powinien brać pod uwagę ten kontekst, gdy będzie oceniał, czy in casu uchybienie obowiązkowi unijnej notyfikacji jest relewantne i czy w związku z tym może przesądzić wynik proceduralnej kontroli konstytucyjności ustawy^[19].

[1] Na temat pojęcia unijnych procedur notyfikacyjnych zob. ustalenia poczynione przez Z. Cieślika w artykule pt. Skutki prawne procedur notyfikacyjnych z perspektywy prawa Unii Europejskiej, opublikowanym w tym numerze czasopisma ["Przegląd Sejmowy" 5/2014 - red. OK]. Z perspektywy problematyki kontroli konstytucyjności prawa przedmiotem zainteresowania są tylko te unijne procedury notyfikacyjne, które wykazują związek ze stanowieniem ustawy i procedurą ustawodawczą. To one wyznaczają zakres tej analizy.

[2] Zob. art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.
[3] Zob. np. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42; 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49; 16 lipca 2009 r., sygn. akt Kp 4/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 7, poz. 112; 24 listopada 2010 r., sygn. akt K 32/09, OTK ZU 2010, seria A, nr 9, poz. 108; 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, OTK ZU 2011, seria A, nr 9, poz. 97; oraz postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt P 37/05, OTK ZU 2006, seria A, nr 11, poz. 177. 
[4] Sytuację tę unaocznia np. wyrok z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, w którym TK ocenił zgodność z konstytucją unijnego rozporządzenia, przyjmując taką wykładnię swojej właściwości rzeczowej, która abstrahowała od uwarunkowań systemowych, w tym również tych mających źródło w ustawie zasadniczej. Pominął więc cały etap uzasadnienia swojej jurysdykcji, która w postaci rozwiniętej powinna polegać nie tylko na stwierdzeniu, że określony akt normatywny formalnie znajduje się w katalogu źródeł prawa poddanych kognicji TK, ale jednocześnie potwierdzać, że obowiązuje adekwatna procedura do kontroli tego aktu, a skutki prawne ewentualnego orzeczenia o jego niezgodności są przewidziane przez polski system konstytucyjny (ergo, są możliwe do wykonania). Tymczasem Trybunał zaniechał weryfikacji co najmniej ostatniego ze wspomnianych elementów, przez co praktyczny rezultat swego rozstrzygnięcia spuentował jako — niemożliwe w polskich warunkach ustrojowych — „zawieszenie stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją norm prawa unijnego” przez orzeczenie sądu konstytucyjnego. Gdy spośród kilku prima facie dopuszczalnych wykładni prawa jedna wykazuje niedostatki świadczące o braku korelacji z innymi normami prawnymi, ustanowionymi ze względu na konieczność zapewnienia spójnego i efektywnego działania instytucji prawnej, należy przyjąć reguły preferencji, które przemawiają za odrzuceniem tej wykładni. 
[5] Na temat tego pojęcia, zamiast wielu, zob. D. Miąsik, Sprawa unijna, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. 1, red. A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 700 i n., a także cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo.
[6] Problematyka prawa pierwotnego UE, które jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 90 i art. 188 pkt 2 Konstytucji, jako podstawy kontroli w postępowaniu przed TK, wykracza poza ramy tego opracowania. Warto odnotować, że potencjalna funkcja unijnych traktatów jako wzorca kontroli ustawy (w tym w aspekcie proceduralnym), wynikająca z ich pozycji w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, wymaga dodatkowego uzasadnienia i weryfikacji w świetle zobowiązań państwa członkowskiego UE i podstaw prawnych jurysdykcji TSUE. Samo formalne przyporządkowanie w ogólnej normie kompetencyjnej Trybunału niczego w tym wypadku definitywnie nie przesądza. 
[7] Z perspektywy prawa unijnego jest bez większego znaczenia, na jakim etapie procesu stanowienia prawa zostanie zrealizowany obowiązek notyfikacji ustawy lub projektu ustawy (odpowiednio: poprawek do projektu ustawy). Problematyka ta jest objęta zasadą autonomii proceduralnej państwa członkowskiego. Niewątpliwie musi to być jednak taka faza prac legislacyjnych, która będzie gwarantowała efektywne i rzeczywiste (nie pozorne) wypełnienie tego obowiązku, co nakłada na państwo członkowskie pewne ograniczenia.
[8] Zob. art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. O pytaniach prejudycjalnych sądów konstytucyjnych zob. np. A. Kustra, Sądy konstytucyjne a procedura prejudycjalna przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 4, s. 77 i n.; tejże, Glosa do postanowienia francuskiej Rady Konstytucyjnej z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. 2013-314 P QPC, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 1, s. 157; M. Bainczyk, Wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 18.03.2014 r. w sprawie zgodności aktów prawnych, związanych ze stabilizacją strefy euro, z Ustawą Zasadniczą RFN, „Europejski Przegląd Sądowy” 2014, z. 7, s. 42 i n.; K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 129 i n. 
[9] Zob. art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji. Szczegółowa podstawa prawna jest natomiast tradycyjnie ujmowana w ustawach, które przewidują uprawnienie TK do kontroli proceduralnej jako jeden z elementów postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa; zob. art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W dawnym stanie prawnym zob. art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.).
[10]  Zob. B. Naleziński, K. Wojtyczek, Problematyka kompetencji prawodawczych a kontrola konstytucyjności prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1993, z. 1, s. 57; P. Radziewicz, W sprawie proceduralnej kontroli konstytucyjności ustawy i wad czynności ustawodawczych, [w:] Konstytucja — rząd — parlament. Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Ciemniewskiego, red. P. Radziewicz, J. Wawrzyniak, Warszawa 2014, s. 273 i n. Por. także m.in. Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjności w ujęciu art. 42 ustawy o TK z 1997 r., [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 253 i n.; K. Działocha, Problemy zgodności prawa z konstytucją, [w:] Trybunał Konstytucyjny, materiały konferencyjne, red. J. Trzciński, Wrocław 1987, s. 61 i n.; K. Wojtyczek, Zasada skargowości w procedurze kontroli norm przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1, s. 34 i n.
[11] Szerzej na ten temat zob. P. Radziewicz, dz. cyt., s. 279 i n.
[12] Zob. np. B. Naleziński, K. Wojtyczek, dz. cyt., s. 53-54; J. Repel, Kontrola zgodności ustaw z konstytucją, [w:] Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, red. J. Trzciński, Warszawa 1994, s. 306-308. 
[13] Zob. np. wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., sygn. akt Kp 4/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 7, poz. 112; 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 21; 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 34; 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32; 28 listopada 2007 r., sygn. akt K 39/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 129; 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 52; 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09, OTK ZU 2011, seria A, nr 6, poz. 56; 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 33/12, OTK ZU 2013, seria A, nr 5, poz. 63; 15 lipca 2013 r., sygn. akt K 7/12, OTK ZU 2013, seria A, nr 6, poz. 76; 7 listopada 2013 r., sygn. akt K 31/12, OTK ZU 2013, seria A, nr 8, poz. 121.
[14] Por. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98; 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01; 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06; 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09; 19 września 2008 r., sygn. akt K 5/07, OTK ZU 2008, seria A, nr 7, poz. 124. W starszym orzecznictwie zob. np.: orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91, OTK ZU 1992, poz. 7; 9 stycznia 1996 r., sygn. akt K 18/95, OTK ZU 1996, nr 1, poz. 1. 
[15] Por. wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., sygn. akt Kp 4/08; 3 listopada 2006 r., sygn. akt K 31/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 10, poz. 147; 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09; 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06; 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98; 28 listopada 2007 r., sygn. akt K 39/07; 19 września 2008 r., sygn. akt K 5/07.
[16] Szerzej na ten temat zob. np. P. Radziewicz, dz. cyt., s. 275 i n. Zob. również S. Biernat, Wpływ prawa Unii Europejskiej na źródła prawa administracyjnego i procedurę prawodawczą, [w:] System prawa administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 611.
[17] Krytycznie o tym przepisie, w tym o wątpliwościach co do jego zgodności z konstytucją, zob. P. Radziewicz, dz. cyt., s. 282-283.
[18] Zob. np. wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06; 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 4, poz. 45. 
[19] Dotychczas TK tylko marginalnie zajmował się problematyką prac legislacyjnych podlegających notyfikacji instytucjom unijnym. W wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. akt Kp 4/08, obiter dictum wyraził pogląd o hipotetycznych skutkach nieprzedstawienia opinii Europejskiego Banku Centralnego w toku parlamentarnych prac ustawodawczych. Stwierdził, że „treść projektu autopoprawki rządowej mieściła się w zakresie kompetencji opiniodawczych Europejskiego Banku Centralnego”, a zatem władze krajowe miały „prawny obowiązek zasięgnięcia opinii banku w sprawie autopoprawki oraz przekazania tej opinii do wiadomości władzy przyjmującej akt prawny”. Zarazem uznał, że procedurę notyfikacyjną należy traktować jako element procedury ustawodawczej, który może podlegać kontroli konstytucyjności. Trybunał powiązał te zagadnienia z problematyką „dostępu parlamentu i jego członków do informacji niezbędnych w celu rzetelnej realizacji funkcji ustawodawczej”. Okazję do zajęcia stanowiska na temat procedur notyfikacyjnych TK miał również w wyroku z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12 (OTK ZU 2013, seria A, nr 5, poz. 60). Stwierdził jednak, że zagadnienie ewentualnej notyfikacji pomocy publicznej pozostawia poza zakresem swych rozważań „ze względu na zakres wniosku i sformułowane w nim argumenty odwołujące się do zupełnie innego kontekstu zaskarżonych przepisów”. Zob. też postanowienia TK z 8 października 2012 r. oraz 29 stycznia 2013 r., sygn. akt Tw 15/11.