Organy administracyjne wobec pierwszeństwa prawa UE

ETS - sala rozpraw. Foto: Archiwum ETS

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) organy administracyjne mają pod kątem prawa Unii Europejskiej takie same obowiązki jak krajowe organy sądowe – także jeżeli chodzi o stosowanie zasady pierwszeństwa prawa UE . Takie podejście powoduje jednak pewne problemy praktyczne.

W procedurze prejudycjalnej przed TSUE (art. 267 TFUE) mogą uczestniczyć wyłącznie krajowe organy sądowe. Jest więc naturalne, że to ich obowiązkom związanym ze stosowaniem prawa unijnego w wewnętrznych porządkach prawnych państw członkowskich TSUE poświęca w swym orzecznictwie najwięcej uwagi. Nie oznacza to jednak, że organy administracyjne są w ramach swojej działalności zwolnione z konieczności uwzględniania prawa UE. Wręcz przeciwnie, z orzecznictwa TSUE wynika, że pod względem obowiązków nałożonych przez prawo UE są one traktowane tak samo jak sądy krajowe (103/88 Fratelli Costanzo, C-224/97 Ciola, C-198/01 CIF). Przede wszystkim organy administracji, podobnie jak sądy krajowe, zobowiązane są do korzystania z zasady pierwszeństwa, tj. powinny odmówić zastosowania prawa krajowego (nawet rangi konstytucyjnej), które jest w konkretnej sprawie nie do pogodzenia z prawem UE – pierwotnym (np. TUE, TFUE) lub wtórnym (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje). Ten kontrowersyjny obowiązek, do którego wykonywania organy administracyjne są ustrojowo nieprzygotowane, rodzi wiele problemów praktycznych, mogących mieć znaczenie dla pełnomocników reprezentujących swoich klientów w sprawach z elementem unijnym.

Stanowisko TSUE

Obowiązek odmowy zastosowania prawa krajowego ciąży na organach administracji każdego szczebla centralnego, samorządowego itp.) zarówno w kontekście materialnym, jak i proceduralnym. Na przykład zgodnie z wyrokiem 103/88 Fratelli Costanzo w razie nieprawidłowej implementacji dyrektywy, organy samorządowe (gmina) zobowiązane są uwzględnić zasadę skutku bezpośredniego (tj. uprawnienie podmiotu indywidualnego do czerpania uprawnień wprost z dyrektywy), a ponadto powinny odmówić zastosowania prawa krajowego (in casu: prawa zamówień publicznych) w takim zakresie, w jakim jest ono nie do pogodzenia z dyrektywą. Podobnie TSUE orzekł o obowiązku uwzględnienia skutku bezpośredniego dyrektywy, a także konieczności odmowy zastosowania prawa krajowego przez organizację zawodową decydującą o dostępie do zawodu dentysty (C-41/08 Petersen).

W sprawie C-198/01 CIF TSUE stwierdził natomiast, że krajowy organ ochrony konkurencji zobowiązany jest do odmowy zastosowania prawa krajowego, które ogranicza skuteczność art. 101 TFUE (w połączeniu z zasadą lojalności, wynikającą z art. 4 ust. 3 TUE), ustanawiającego zakaz zawierania przez przedsiębiorców porozumień naruszających konkurencję na rynku wewnętrznym UE. Sprawa ta była dość kontrowersyjna, ponieważ  zainteresowani przedsiębiorcy postępowali zgodnie z ustawodawstwem krajowym, a w świetle prawa krajowego organ ochrony konkurencji nie miał możliwości kwestionowania ustawy krajowej pod kątem prawa UE.

Co ciekawe, TSUE stwierdził, że zasada pierwszeństwa obejmuje swym zakresem również akty indywidualne i konkretne, jakimi są prawomocne decyzje administracyjne (C-224/97 Ciola). Dlatego niespełnienie obowiązków nałożonych na osobę fizyczną na podstawie sprzecznej z prawem unijnym prawomocnej decyzji administracyjnej, wobec niestosowalności (niemożności wzięcia pod uwagę) takiej decyzji, nie mogło skutkować nałożeniem na jednostkę przewidzianych prawem krajowym sankcji. Za niezgodną z prawem unijnym TSUE uznał również regułę prawa belgijskiego, zgodnie z którą organy administracyjne są bezwzględnie związane wykładnią prawa unijnego przyjętą w wyroku sądu krajowego, wydanym w danej sprawie po wniesieniu przez zainteresowaną stronę skargi na decyzję organu administracji (C-118/00 Larsy).

Powołując się na wyroki w sprawach 106/77 Simmenthal i C-213/89 Factortame, TSUE podniósł, iż pierwszeństwo prawa unijnego oznacza, że wszystkie organy państw członkowskich mają obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu. W zakresie, w jakim krajowe reguły proceduralne wyłączają skuteczną ochronę uprawnień wywodzonych z prawa UE, krajowy organ administracji (w sprawie Larsy był to organ odpowiedzialny za wypłatę emerytur) nie powinien ich stosować.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia

Wobec obowiązku odmowy zastosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem UE organy administracji mogą stanąć wobec problemu konieczności określenia właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego.

W tym kontekście należy pamiętać, że prawo UE nakłada na organy administracji obowiązek dokonywania prounijnych wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa krajowego.

Natomiast w sytuacji, w której na skutek zastosowania zasady pierwszeństwa odpadnie podstawa prawna dla działania administracji, podstawą prawną rozstrzygnięcia mogą stać się w takim wypadku bezpośrednio akty prawa UE. Podobnie bowiem jak sądy krajowe, także ograny administracji zobowiązane są do respektowania skutku bezpośredniego prawa UE, o ile tylko przepis unijny jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy.

W przypadku dyrektyw konieczne jest również stwierdzenie upływu terminu implementacji, a także właściwa konstelacja proceduralna. Dyrektywa może bowiem rodzić skutek bezpośredni jedynie w relacji wertykalnej (jednostka – państwo).

Problemy organów administracji

Powierzenie przez TSUE organom administracji obowiązku stosowania zasady pierwszeństwa rodzi liczne problemy praktyczne, ponieważ organy te mają w świetle orzecznictwa TSUE mniejsze uprawnienia proceduralne niż sądy krajowe. Po pierwsze, organy administracji nie mogą korzystać z procedury prejudycjalnej (art. 267 TFUE), co stanowiło istotny czynnik uzasadniający nałożenie obowiązków wynikających z zasady pierwszeństwa na sądy krajowe.

Tym samym organy te muszą zawsze samodzielnie rozstrzygać nawet najbardziej zawiłe zagadnienia prawa UE. Po drugie, TSUE różnicuje status organów sądowych i administracyjnych, nie pozwalając tym ostatnim, nawet na tymczasowo, na odmowę zastosowania aktów wtórnego prawa unijnego (sądy krajowe mają taką możliwość pod warunkiem wniesienia pytania prejudycjalnego). Po trzecie, jak pokazał wyrok C-495/03 Intermodal Transports, TSUE nie przywiązuje do wykładni prawa UE dokonanej przez organy administracji takiej wagi jak do wykładni sądowej. Wobec braku jakiegokolwiek wsparcia ze strony TSUE, organy administracji zmuszone są więc stosować prawo UE na własne ryzyko i mogą dopuszczać się przy tym nieprawidłowości. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że oprócz niektórych organów centralnych, które w swojej pracy opierają się często na prawie UE (jak organy telekomunikacyjne czy ochrony konkurencji), obowiązek stosowania zasady skutku bezpośredniego i zasady pierwszeństwa (a zatem obowiązek weryfikacji prawa krajowego pod kątem prawa UE) dotyczy każdego organu administracji, każdej, nawet najmniejszej gminy i każdego urzędnika stosującego prawo. To zaś może powodować, że zamiast zapewniać skuteczność prawa UE, obowiązek nałożony przez TSUE będzie zagrażał jednolitej (prawidłowej) wykładni prawa UE, a przez to zasadzie pewności prawa. Istotne przeszkody dla stosowania zasady pierwszeństwa przez krajowe organy administracyjne wynikają również z krajowych porządków konstytucyjnych, ponieważ odmowa zastosowania prawa krajowego przez organy administracji może powodować napięcia w kontekście zasady podziału władz.

Praktyczne skutki w kontekście prawa polskiego

W kontekście polskiego systemu prawa stanowisko TSUE odnośnie do obowiązku stosowania zasady pierwszeństwa przez organy administracji może rodzić pewne trudności praktyczne. Po pierwsze, orzecznictwo TSUE narzuca obowiązek weryfikowania przez krajowe organy administracji podstawy rozstrzygnięcia pod kątem prawa UE, nawet jeżeli w świetle pozycji ustrojowej organy administracyjne nie powinny weryfikować prawidłowości działania ustawodawcy (krajowego lub unijnego). Po drugie, istnieją pewne wątpliwości, czy obowiązek wynikający z wyroku Ciola musiałby się w prawie polskim łączyć koniecznie ze wzruszeniem definitywnej decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. (wobec zasady trwałości decyzji administracyjnych i zasady pewności prawa). Jednak mechanizm zasady pierwszeństwa zawarty w wyroku Ciola odnosi się do niestosowalności definitywnej decyzji administracyjnej; ogranicza więc jej moc wiążącą i jej skutki prawne. O ile więc kwestia ewentualnej konieczności wzruszenia takiej decyzji może,  oczywiście, być wymagana przez prawo krajowe, to nie może ona zarazem stać na przeszkodzie skutecznemu zastosowaniu zasady pierwszeństwa w konkretnej sprawie.

Orzecznictwo TSUE, jeżeli weźmiemy pod uwagę również podejście TSUE do kwestii weryfikacji prawomocnych wyroków sądowych (m.in. C-119/00 Lucchini, C-2/08 Fallimento Olimpiclub) może wskazywać na to, że w wyjątkowych sytuacjach wystąpić może konieczność odmowy uwzględnienia niektórych skutków prawnych definitywnych rozstrzygnięć administracyjnych przez organy, które w świetle prawa krajowego powinny uznawać te rozstrzygnięcia dla siebie za bezwzględnie wiążące. Po trzecie wreszcie, także problem wynikający z wyroku Larsy nie jest obcy polskiemu systemowi prawa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Polskie organy administracji byłyby więc, podobnie jak w sprawie Larsy, związane np. treścią wyroku WSA oraz przyjętą w tym wyroku wykładnią prawa unijnego. Te postanowienia proceduralne będą niewątpliwie wymagały uwzględnienia wynikającej z wyroków TSUE konieczności ograniczenia w niektórych wypadkach mocy wiążącej orzeczeń sądów krajowych.

Autor jest adiunktem w Instytucie Nauk Prawnych PAN oraz Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji UW .

Radca Prawny nr 138, czerwiec 2013