Przedstawiamy artykuł prof. dr. Andrzeja Szmyta relacjonujący prace Sejmu nad nowelizacją Konstytucji w zakresie ochrony Lasów Państwowych, co jest przedmiotem politycznego sporu w obecnej kampanii wyborczej. Artykuł publikujemy za Przeglądem Sejmowym, pomijając liczne przypisy. {Redakcja OK.]

1. W dniu 13 marca 2014 r. wpłynął do Sejmu RP poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt zawierał w art. 1 propozycję dodania w Konstytucji RP nowego art. 74a, o następującym brzmieniu:

„Art. 74a. 1. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są dobrem wspólnym i podlegają szczególnej ochronie. 2. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. 3. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludno­ści na równych zasadach. Zasady udostępniania i gospodarowania lasami określa usta­wa.” Przepis art. 2 proponowanej nowelizacji przewidywał, że ustawa o zmianie kon­stytucji wejdzie w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia. Ujmując syntetycznie, istota projektu dotyczyła przede wszystkim zagwarantowania lasom, sta­nowiącym własność Skarbu Państwa, ochrony przed procesem przekształceń własno­ściowych, w tym komercjalizacji i prywatyzacji oraz zagwarantowania ich udostęp­niania ludności na równych zasadach.

Z uzasadnienia projektu przedłożonego Sejmowi wynikało, że lasy stanowiące własność Skarbu Państwa dominują w strukturze własnościowej lasów w Polsce i stanowią ponad 80% szczególnie cennych przyrodniczo obszarów kraju. Taka struktura własnościowa ma - zdaniem wnioskodawców projektu - powszechną akceptację społeczną, a zarządzanie takim majątkiem wymaga stworzenia długofalowej strategii i zapewnienia stabilnej podstawy funkcjonowania. W uzasadnieniu projektu zaznaczo­no, że zarządzanie lasami powinno pozostać politycznie niezależne, strategicznie spój­ne i zrównoważone z punktu widzenia użytkowania i ochrony oraz poddane nadzoro­wi społecznemu (s. 1 uzasadnienia). Wnioskodawcy podkreślili, że prowadzenie właściwej gospodarki leśnej byłoby znacznie utrudnione lub wręcz uniemożliwione, gdyby doszło do zmian w strukturze własnościowej lasów państwowych. Interes spo­łeczny (całej wspólnoty obywateli) powinien być nadrzędny nad partykularnym inte­resem jednostki, w szczególności prawem jednostki do nabywania lasów. Założenie równowagi w stosunkach społecznych powinno przeciwdziałać tworzeniu przywile­jów, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami dla wybranych grup obywa­teli. Wnioskodawcy wyrazili przekonanie, że konieczna jest zmiana Konstytucji RP, która zapobiegałaby jakimkolwiek próbom zmiany struktury własnościowej lasów w Polsce i uniemożliwiałaby przekształcenia prywatyzacyjne i komercjalizacyjne la­sów państwowych (s. 3 uzasadnienia). Regulacja konstytucyjna powinna zaś dać ogól­ną i spójną koncepcję prawną, która byłaby nadrzędną zasadą i trwale wytyczonym kierunkiem działania. Zgodnie z uzasadnieniem projektu konieczne byłoby wprowadzenie do Konstytucji RP przepisu nakazującego udostępnianie ludności - na zasadach równości – lasów stanowiących własność Skarbu Państwa.

2.  Zgodnie z wymogami regulaminu Sejmu RP [dalej: rS], w Kancelarii Sejmu sporządzono opinię w sprawie zgodności wniesionego projektu ustawy o zmianie Kon­stytucji z prawem Unii Europejskiej. W konkluzji opinii stwierdzono, że wniesiony pro­jekt nie jest sprzeczny z prawem UE. Zaznaczono przy tym, że ustawa zwykła, której wydanie jest przewidziane w projektowanym przepisie art. 74a Konstytucji, powinna spełniać traktatowe warunki dopuszczalności ograniczeń swobody przedsiębiorczości i przepływu kapitału. Jak podkreślono w dokonanej analizie, traktaty nie przesądzają o zasadach prawa własności w państwach członkowskich. Przepis art. 345 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [dalej: TfUE] wyraża zasadę neutralności Trakta­tów wobec zasad prawa własności w państwach członkowskich. Przepisy traktatowe nie stoją więc na przeszkodzie ani nacjonalizacji przedsiębiorstw, ani ich prywatyzacji. Pań­stwa członkowskie mogą też wprowadzić (lub zachować) własność publiczną w okre­ślonych dziedzinach. Trybunał Sprawiedliwości UE podkreślił jednak, że przepis art. 345 nie wyklucza (nie przekreśla) stosowania — wobec zasad prawa własności obo­wiązujących w państwie członkowskim — podstawowych reguł traktatowych. W szcze­gólności chodzi o zasady: niedyskryminacji, swobody działalności gospodarczej, swo­body przepływu kapitału. Uregulowanie krajowe może ograniczać wskazane swobody podstawowe, jednak z uzasadnieniem podyktowanym względami o charakterze gospo­darczym, służące celom interesu ogólnego. Ograniczenia swobód, wynikające z potrze­by ochrony interesu ogólnego, muszą być przy tym odpowiednie do zamierzonych ce­lów i nie mogą wykraczać poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia. W opinii podkreślono, że ograniczenia możliwości nabywania lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, o których mowa w przedłożonym projekcie, będą mogły być uznane za ograniczenia wymienionych swobód. Ograniczenia te wprowadzałaby ustawa zwy­kła, o której mowa w projekcie nowelizacji Konstytucji RP. O ile łatwiej jest przyjąć, że deklarowany przez wnioskodawców cel regulacji (umożliwienie prowadzenia pra­widłowej gospodarki leśnej) leży w interesie ogólnym, to wnikliwej oceny musi wyma­gać to, w jakim zakresie ograniczenie możliwości nabywania lasów jest rzeczywiście konieczne dla realizacji tego celu. Jak zauważono w sporządzonej opinii, obowiązki związane z zapewnieniem prawidłowej gospodarki leśnej mogą zostać nałożone zarów­no w odniesieniu do lasów państwowych, jak i lasów prywatnych. Dokumenty europej­skie dotyczące zarzadzania lasami zgodnie z zasadami zrównoważonej gospodarki le­śnej w żaden sposób nie wiążą się z tylko państwową własnością lasów.

3. Ocena wniesionego projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP mogła być do­konana jedynie z uwzględnieniem jej dotychczasowej zawartości normatywnej. W in­teresującym nas obszarze można wskazać aż kilka przepisów istotnych jako kontekst proponowanej nowelizacji. W szczególności chodzi o regulacje dotyczące środowiska naturalnego. Mają one zarówno charakter dyrektyw polityki państwa w tej sferze, jak i charakter praw podmiotowych jednostki związanych ze środowiskiem naturalnym. Dla oceny projektu mają one fundamentalne znaczenie.

W art. 5 in fine Konstytucji przesądza się, że Rzeczpospolita Polska (m.in.) „za­pewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Nie ma tu explicite mowy o lasach, ale nie budzi wątpliwości, iż zakres przepisu obejmuje także i tę sferę. Wartości, jakie stanowią ochrona środowiska i zrównoważony rozwój, mają rangę konstytucyjną oraz zostały zakotwiczone w rozdziale I Konstytucji, regu­lującym zasady ustrojowe RP. Mają więc istotne znaczenie dla stosunku państwa do omawianej materii. Pojęcie zrównoważonego rozwoju niewątpliwie oznacza taki mo­del odpowiedzialnego podejścia, który nie tylko uwzględnia proponowanie wzrostu (rozwoju) ekonomicznego, ale także wzorcem czyni potrzeby społeczne obecnych i przyszłych generacji. Mieszczą się w tym i ograniczenia, tak aby dóbr środowisko­wych (w tym lasów) nie narażać na uszczerbek. Konstytucyjne pojęcie zrównoważo­nego rozwoju jest wytyczną (kryterium) jako podstawa działalności (i jej oceny) or­ganów władzy publicznej. Art. 5 Konstytucji w pełni umożliwia zakwestionowanie takich działań, które jako nieracjonalne narażałyby potrzeby gospodarki leśnej, naru­szając wymogi ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Przepis ten jest kon­stytucyjną dyrektywą, mającą zastosowanie w sferze stanowienia prawa, jak i jego sto­sowania. Można też zauważyć, że wiąże się on z art. 1 Konstytucji, który określa Rzeczpospolitą Polską jako „dobro wspólne” wszystkich obywateli. Związek pojęć dobra wspólnego i zrównoważonego rozwoju jest wyraźny.

Konstytucja RP przewiduje też — w kontekście ochrony zdrowia obywateli — wprost w art. 68 ust. 4 in fine, że władze publiczne są obowiązane do „zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”. Natomiast w art. 86 Kon­stytucji — w kategoriach obowiązków obywateli — przewiduje się, że „Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowa­ne przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.” Prze­pisy konstytucyjne — w zakresie skierowanym do ustawodawcy — oznaczają zarów­no nakaz stworzenia warunków prawnych umożliwiających wywiązywanie się z obowiązku dbałości o stan środowiska, jak i zakaz tworzenia takich regulacji, które uniemożliwiałyby efektywne dbanie o stan środowiska. Odniesienie do sfery gospo­darki leśnej i tutaj nie może budzić wątpliwości.

W kontekście interesującej nas materii nie można pominąć treści art. 74 Konsty­tucji. Zgodnie z jego brzmieniem: „1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewnia­jącą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. 2. Ochro­na środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. 3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska”. W odpowiednim zakresie przedmiotowym obejmuje to przecież także materię lasów, w tym lasów państwowych. Ukazane wcześniej przepisy konstytucyjne obejmują szeroki katalog zasad i wartości, istotnych dla wniesionego projektu ustawy o zmianie konstytucji, zwłaszcza gdy cho­dzi o zrównoważony rozwój, zapobieganie szkodliwym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, obowiązek ochrony środowiska, prowadzenie polityki zapewniają­cej bezpieczeństwo ekologiczne, wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

4. Jak już omawiałem wcześniej, wniesiony do Sejmu projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP przewiduje też w swej treści formę ustawy dla określenia przypadków dopuszczalności przekształceń własnościowych lasów państwowych oraz zasad udo­stępniania i gospodarowania tymi lasami. W obowiązującej Konstytucji RP jest prze­pis (art. 216), w którego zakresie mieściłyby się procesy komercjalizacji i prywatyza­cji lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Wspomniany przepis przewiduje m.in. (ust. 2), że „nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub ak­cji [...] przez Skarb Państwa [...] następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie”. Zastrzeżenie dla ustawy tak rozumianego porządku i ram publicznej gospodar­ki finansowej już znajduje się w konstytucji. Również znaczenie ma w tym kontekście art. 218 Konstytucji, zgodnie z którym także ustawa ma określać organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania jego majątkiem.

Należy podkreślić, że również pojęcie „ustawy” na gruncie Konstytucji RP jest jasne, zwłaszcza gdy chodzi o zakres przedmiotowy tego rodzaju aktu. Nie budzi żad­nej wątpliwości, że forma ta jest zastrzeżona zawsze, gdy dotyczy regulacji określają­cej status prawny jednostki (wolności, prawa i obowiązki, ich granice i gwarancje). Kazuistyczne wyodrębnienie, w formie rozrzuconej po całym tekście konstytucji, ma­terii regulowanej ustawowo jest bowiem pojmowane jako przejaw zasady ogólnej. Nie jest więc konieczne — dla zagwarantowania regulacji określonej materii w formie ustawy — kolejne „dopisywanie” tego rodzaju zastrzeżeń.

5. Zaproponowany przepis — w projekcie ustawy o zmianie konstytucji — wnio­skodawcy oznaczyli jako art. 74a. Sytuują go więc w rozdziale II Konstytucji wśród obywatelskich wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Treść pro­ponowanego przepisu ma jednak głównie charakter przedmiotowy (wytyczne dla or­ganów władzy publicznej), a nie prawa podmiotowego jednostki. Z tego punktu wi­dzenia poprawniejsze byłoby jego miejsce — jeśli rzeczywiście miałoby dojść do uchwalenia zmiany konstytucji — obok przywołanego wcześniej art. 5 Konstytucji. Jako art. 5a projektowany przepis lepiej pokazywałby systemowy sens regulacji. Po­wyższa uwaga ma jednak charakter o tyle hipotetyczny, że przytoczone wcześniej prze­pisy konstytucji nakazują wątpić w celowość proponowanej zmiany konstytucji. Jest ona zbyteczna. Uchwalenie proponowanych przepisów byłoby jedynie „skonkretyzo­wanym powtarzaniem” przepisów już obowiązujących. Normatywny charakter do­tychczasowych przepisów Konstytucji RP pozwala bowiem na ich zastosowanie tak­że w odniesieniu do materii „lasów”. Na marginesie można zauważyć, że — według reguły proponowanej przez wnioskodawców — należałoby również „skonkretyzować” regulację materii innych, istotnych zasobów naturalnych. Uzasadnienie projektu no­welizacji konstytucji nie odnosi się jednak do statusu innych — poza lasami — zaso­bów naturalnych. Również przykładem jedynie superfluum jest — mimo elementów konstrukcji prawa podmiotowego — proponowany przepis art. 74a ust. 3 projektu. Oznacza to, że także niecelowe byłoby wprowadzenie do konstytucji przepisu o udo­stępnianiu ludności lasów państwowych „na równych zasadach” (art. 74a ust. 3 pro­jektu). Obowiązujące brzmienie przepisów konstytucji wystarczająco wyznacza usta­wodawcy ramy do ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konkluzja powyższych uwag powinna się więc sprowa­dzać do podniesienia zasadniczej wątpliwości co do potrzeby (celowości) regulacji za­wartej w projekcie z druku sejmowego nr 2374.

6. Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP rozpatrzony został w pierw­szym czytaniu na posiedzeniu Sejmu 29 maja 2014 r. Sejm wysłuchał wówczas uza­sadnienia projektu ustawy, przedstawionego w imieniu wnioskodawców przez posła Józefa Zycha oraz przeprowadził dyskusję. Na zakończenie debaty prowadzący ją wi­cemarszałek Sejmu poinformował, że marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezy­dium Sejmu zaproponował, aby Sejm skierował projekt (druk nr 2374) do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w celu rozpatrzenia. Stwier­dził też, że w dyskusji wcześniej zgłoszono również wniosek o skierowanie tego pro­jektu wyłącznie do Komisji Nadzwyczajnej do zmiany Konstytucji, która zostanie w tym celu powołana. Zapowiedział przystąpienie do głosowania w tej sprawie w blo­ku głosowań, do czego na tym posiedzeniu nie doszło. Kontynuację pierwszego czy­tania projektu jako punkt porządku dziennego zdjęto też z posiedzenia Sejmu 10 czerw­ca i 26 czerwca 2014 r.

Kontynuacja postępowania nastąpiła dopiero na posiedzeniu Sejmu 11 lipca 2014 r. Prowadząca obrady marszałek Sejmu — po przypomnieniu obu wniosków — poddała pod głosowanie propozycję zaopiniowaną przez Prezydium Sejmu z za­znaczeniem, że jej odrzucenie będzie oznaczało, że Sejm skierował projekt ustawy do Komisji Nadzwyczajnej, która zostanie powołana w celu jego rozpatrzenia. Sejm w głosowaniu przyjął wniosek poddany pod głosowanie. Wcześniej jednak pojawiły się wątpliwości natury proceduralnej.

7. W dniu 30 czerwca 2014 r. poseł Jan Bury — przewodniczący Klubu PSL — w imieniu własnym zwrócił się do Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z proś­bą o „udzielenie jednoznacznej odpowiedzi” na pytanie o następującej treści: „Czy do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Pol­skiej (druk nr 2374) niezbędne jest powołanie Nadzwyczajnej Komisji ds. zmian w Konstytucji RP, czy też wystarczające jest skierowanie projektu do Komisji Ochro­ny Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa?”

Na wstępie warto podkreślić szczególne znaczenie przepisów art. 86b rS, który sta­nowi, że „Do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji Sejm może powołać Komisję Nadzwyczajną” (ust. 1), przy czym skład Komisji Nadzwyczajnej powinien odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich (ust. 2). Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika expressis verbis, że powołanie Komisji do rozpatrze­nia projektu nowelizacji konstytucji przez Sejm jest fakultatywne. Zgodnie z przepi­sem regulaminowym Sejm „może” powołać taką Komisję; przepis nie stanowi, że ją „powołuje” — gdzie tryb oznajmujący oznaczałby, zgodnie z regułami wykładni prze­pisów, obowiązek powołania takiej Komisji. Taką tylko odpowiedź na pytanie posta­wione przez posła J. Burego należałoby uważać jednak za zbyt wąską. Postawione py­tanie było bogatsze w treści, dotyczyło przecież projektu o określonej treści, wskazuje

—    alternatywnie — na konkretną komisję zwyczajną (stałą) Sejmu, postrzega wybór

—  w ramach luzu ocennego — między „niezbędnością” powołania Komisji Nadzwy­czajnej a „wystarczającym” odesłaniem projektu do wskazanej komisji zwykłej. Wy­maga więc zwrócenia uwagi na dodatkowe aspekty. Poza przepisami prawnymi warto też w sprawie uwzględnić doświadczenia praktyki parlamentarnej.

Wstępnie można zauważyć, że w omawianej materii przepisy art. 235 Konstytucji (rozdz. XII "Zmiana Konstytucji") nie określają wprost żadnych wymogów, choć nawiązują do instytucji „pierwszego czytania”, tyle że w kontekście terminu jego od­bycia. Jednak poza art. 235 trzeba pamiętać także o innych przepisach konstytucyj­nych, w tym o art. 110 ust. 3, w którym przewidziane są zarówno sejmowe komisje stałe (powoływane obligatoryjnie), jak i komisje nadzwyczajne (powoływane fakulta­tywnie) oraz o art. 112, odsyłającym do regulaminu Sejmu w sprawach organizacji we­wnętrznej i porządku pracy Sejmu.

Natomiast gdy chodzi o pewne generalia praktyki, to należy zauważyć, że pod rzą­dami obowiązującej Konstytucji RP wniesiono już do Sejmu 19 projektów ustaw o zmianie konstytucji, przy czym kilkanaście z nich znalazło się w fazie „skierowania do komisji”. Jak wiadomo, zgodnie z art. 39 ust. 1 rS (stosowanego wobec projektów ustaw o zmianie konstytucji na mocy art. 86a rS) pierwsze czytanie na posiedzeniu Sej­mu kończy się skierowaniem projektu do komisji, chyba że Sejm w związku ze zgło­szonym wnioskiem odrzuci projekt w całości. Należy podkreślić, że w dotychczasowej praktyce postępowania z projektami ustaw o zmianie konstytucji tylko jeden projekt (pierwszy pod rządami Konstytucji z 1997 r.) wyjątkowo — i nietypowo — skierowa­ny został po zakończeniu pierwszego czytania do komisji stałej, a ściślej, adresatami były dwie komisje stałe (Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich oraz Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka). Chodziło wówczas o projekt z 10 listopada 1997 r. (druk nr 72), dotyczący spraw immunitetowych (art. 105 Konstytucji). Można na mar­ginesie zauważyć, że skierowanie to nie mogło objąć wskazania Komisji Ustawodaw­czej, ponieważ nowelizacją regulaminu sejmowego z dnia 28 października 1997 r. Sejm zniósł istniejącą wcześniej Komisję Ustawodawczą. Nie można też pominąć uwagi, że to skierowanie projektu do komisji stałych dokonane zostało „obok” przepisu konsty­tucyjnego (art. 110 ust. 3), dającego możliwość powołania komisji nadzwyczajnej; rów­nież ówczesny art. 20 ust. 1 rS wprost stanowił, że „Sejm może powoływać i odwoły­wać komisje nadzwyczajne; powołując takie komisje, Sejm określa cel, zasady i tryb ich działania”. Dodajmy też, że regulamin Sejmu w ówczesnym brzmieniu nie przewi­dywał osobnych przepisów bardziej kompleksowo regulujących postępowanie z pro­jektami ustaw o zmianie konstytucji, na wzór dzisiejszych art. 86a-86k. Stałą Komisję Ustawodawczą przywrócono zaś dopiero w następnej kadencji Sejmu.

Od V kadencji Sejmu projekty ustaw o zmianie konstytucji na zakończenie pierw­szego czytania były kierowane do prac roboczych na forum „Komisji Nadzwyczaj­nych”, powoływanych w tym celu. Jeśli w danym momencie jeszcze nie funkcjono­wała żadna Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia jakiegoś projektu ustawy o zmianie konstytucji, to skierowanie wiązało się ze stwierdzeniem marszałka Sejmu o Komisji, która „zostanie powołana” i zwykle jej powołanie zajmowało kilka lub kil­kanaście dni. Jeśli skierowanie określonego projektu następowało w sytuacji, gdy już wcześniej — dla innego projektu nowelizacji konstytucji — była powołana Komisja Nadzwyczajna, to nowy (kolejny) projekt kierowano do niej jednocześnie uchwałą „poszerzając” dotychczasowy zakres właściwości i zmieniając nazwę tejże Komisji. Oznaczało to ustabilizowaną — praktykę „pomijania” stałych komisji zwyczajnych Sejmu jako właściwych w sprawach projektów ustaw o zmianie konsty­tucji. Widać, że nawet dla wielu kolejnych takich projektów powołana była jedna Ko­misja Nadzwyczajna, a nie osobna dla każdego z nich.

W toku VI kadencji Sejm znowelizował swój regulamin (19 grudnia 2008 r.), wpro­wadzając nowy rozdział, kompleksowo regulujący postępowanie z projektami ustaw o zmianie konstytucji; przepis art. 86b przywoływałem na wstępie niniejszych uwag. W interesującym nas zakresie przewiduje on „możliwość” powołania Komisji Nadzwy­czajnej. „Nowy” przepis jest jednak tylko „skonkretyzowanym” przejawem reguły ogólnej o możliwości powoływania komisji nadzwyczajnych. Jednak a contrario wi­dać też, że Sejm nie zdecydował się ani na wprowadzenie obligatoryjności powoływa­nia ad hoc takiej Komisji, ani nawet na ewentualną modyfikację regulaminowej roli do­tychczasowej Komisji Ustawodawczej (stałej komisji zwyczajnej) w zakresie jej udziału w pracach nad projektami ustaw o zmianie konstytucji. Stworzono ramy regu­laminowo elastyczne. Widać w nich pewien punkt ciężkości, ale też nie „wykluczono” komisji stałych Sejmu jako adresatów skierowania projektu na zakończenie pierwsze­go czytania. Ukształtowana wcześniej praktyka oraz model normatywny prac (art. 86a- -86k) wydają się stanowić przesłankę dla szczególnej staranności i rozwagi w proce­sie nowelizowania konstytucji. W takiej optyce trudno byłoby godzić się z ogólnym stwierdzeniem o ewentualnej „zbędności” powoływania Komisji Nadzwyczajnej. Ra­czej należałoby to każdorazowo „udowodnić” argumentami.

Reguła ogólna wymaga jednak oceny także in concreto, a tu (w pytaniu posła J. Bu­rego) alternatywę — jako „wystarczającą” — miałaby ewentualnie stanowić Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Na istotę regulacji w projek­cie ustawy z druku nr 2374 wskazywałem wcześniej. Dla oceny szczególnie istotny jest „zakres” właściwości merytorycznej „forum” dalszych prac. Kończenie pierwszego czy­tania projektu na posiedzeniu Sejmu i skierowaniem projektu do komisji oznacza jed­nocześnie konieczność dokonania stosownej oceny, ponieważ projekty kieruje się do „właściwych” komisji (art. 40 ust. 1), w tym nawet do więcej niż jednej; komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt, obradują nad nim wspólnie, a mogą też zwrócić się jeszcze do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części (art. 40 ust. 2). W tle tak rozumianej właściwości trzeba jeszcze widzieć regulaminowe konsekwencje proceduralne związane z tokiem takich prac.

Przedmiotowy zakres działania komisji sejmowych określa załącznik do regulami­nu Sejmu. Te zakresy trzeba jednak powiązać z projektem rozpatrywanej ustawy. Przy­wołana przez posła Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ma w swym zakresie właściwości (pkt 15 załącznika) m.in. sprawy „leśnictwa i gospo­darki leśnej”. Z uwagi na treść projektu należy jednak zauważyć, że do Komisji Rol­nictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy m.in. gospodarki i ochrony gruntów rolnych i le­śnych, a także sprawy określania kierunków demonopolizacji organów i struktur zajmujących się powyższą działalnością (pkt 19 załącznika). Do Komisji Skarbu Pań­stwa należą sprawy przekształceń form własności (pkt 21 załącznika). Do Komisji Go­spodarki należą sprawy polityki gospodarczej, a w szczególności restrukturyzacji go­spodarki, sprawy ochrony przed działaniem monopoli, zapewnienia wolności konkurencji na rynku, koncesjonowania działalności gospodarczej (pkt 8 załącznika). Wreszcie też nie można pominąć faktu, że do Komisji Ustawodawczej należą sprawy rozpatrywania projektów ustaw o szczególnym znaczeniu prawnym (pkt 24 załączni­ka). Przytoczone wcześniej „zakresy” raczej przemawiały przeciw założeniu, że „wy­starczająca” byłaby — dla omawianego projektu ustawy o zmianie konstytucji — tyl­ko jedna, wskazana przez posła Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Jednak Sejm nie skierował projektu do Komisji Nadzwyczajnej.

8. Jak się wydaje, to z rozróżnieniem „potencjalnych” dwóch dróg postępowania komisyjnego można wiązać także pytanie przewodniczącego Komisji Ochrony Śro­dowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, do której Sejm skierował projekt ustawy z druku nr 2374, adresowane również do Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. W dniu 17 lipca 2014 r. poseł S. Żelichowski, przewodniczący tejże Komisji, posta­wił pytanie (pismo zarejestrowane w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, sygn. 1722/14): „Czy rozdział 3a regulaminu Sejmu odnosi się do komisji stałej, do której został skierowany do rozpatrzenia poselski projekt ustawy o zmianie Konstytu­cji RP (druk nr 2374)”. Prima facie może się wydawać, że u podstaw tego pytania le­żało chyba przekonanie (wątpliwość?), iż wskazany rozdział 3a rS — być może — dotyczy tylko (ewentualnej) Komisji Nadzwyczajnej, jeśli taka byłaby powołana do rozpatrzenia projektu.

Rozdział 3a (art. 86a-86k) rS nosi tytuł „Postępowanie z projektami ustaw o zmia­nie Konstytucji”. Już sam tytuł dostatecznie jasno określa, że chodzi tu o wszelkie postępowania w sprawie zmiany konstytucji, a nie tylko te, które toczą się na forum Komisji Nadzwyczajnej. Kryterium zakresowe tego rozdziału bazuje więc na wyodębnieniu rodzaju projektów ustaw (tu — projektów ustaw o zmianie konstytucji), a nie rodzaju forum prac z rozróżnieniem generalnym na komisje zwyczajne (tu — Komi­sję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa) lub ewentualną — Ko­misję Nadzwyczajną do spraw rozpatrzenia określonego projektu. Innymi słowy, bez względu na to, czy projekt ustawy o zmianie konstytucji skierowany zostaje przez Sejm do określonej komisji zwyczajnej, czy do powoływanej w tym celu Komisji Nad­zwyczajnej, są one jednakowo zobligowane postępować zgodnie z przepisami roz­działu 3a rS.

Jedynie też dla jasności przypomnę, że przepisy rozdziału 3a nie regulują w spo­sób zupełny postępowania z projektami ustaw o zmianie konstytucji, bowiem regulu­ją one jedynie — na zasadzie lex specialis — pewne odrębności tego rodzaju postępo­wania. Zgodnie z art. 86a do postępowania z projektami ustaw o zmianie konstytucji stosuje się bowiem — jako lex generalis — przepisy działu II rozdziału 1, 1a i 14 rS. Oba rodzaje przepisów w jednakowym stopniu wiążą te dwie komisje (zwyczajną i nadzwyczajną) w toku rozpatrywania projektu ustawy o zmianie konstytucji. Można także zauważyć, że poszczególne przepisy z rozdziału 3a nie zawierają jakichkolwiek treści, które różnicowałyby tok postępowania z projektami ustaw o zmianie konstytu­cji w zależności od tego, jaki rodzaj komisji stanowiłby forum prac. Przepis wskazu­jący wyraźnie na Komisję Nadzwyczajną jest w tym rozdziale tylko jeden (art. 86b), a z jego treści wynika jedynie fakultatywność powołania takiej komisji oraz dyrekty­wa odnośnie do jej składu. Gdy zaś chodzi o tok prac nad projektami, przepisy roz­działu 3a posługują się ogólną formułą o „komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji”, co obejmuje zarówno ewentualną Komisję Nadzwyczajną (je­śli byłaby powołana), jak i komisję zwyczajną, do której Sejm skierował taki projekt ustawy. Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozdziału 3a rS musiały odnosić się także do zwyczajnej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, do której Sejm skierował projekt ustawy o zmianie konstytucji zawarty w druku sejmo­wym nr 2374.

9. Komisja odbyła dwa posiedzenia poświęcone projektowi – 10 września i 22 paź­dziernika 2014 r. Na posiedzeniu 10 września 2014 r. zostały zgłoszone dwie popraw­ki do projektu ustawy — jedna w imieniu wnioskodawców, druga w imieniu posłów opo­zycji z Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość”.

Po pierwszym posiedzeniu w dniu 17 września 2014 r. przewodniczący sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o sporządze­nie opinii na temat dwóch odrębnie zgłoszonych poprawek do projektu ustawy o zmia­nie konstytucji (pismo zarejestrowane w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, sygn. 2156/14). Poprawki z 10 września 2014 r. do art. 1 projektu „bazowego” objęły 3 punkty:

1) W dodawanym art. 74a ust. 2 miałby otrzymać następujące brzmienie: „Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Wszelkie zmniejszanie powierzch­ni lasów Skarbu Państwa podlega obowiązkowi zrekompensowania ubytku tej po­wierzchni poprzez przekazanie do Skarbu Państwa gruntów o powierzchni co najmniej trzykrotnie większej”.

2) W dodawanym art. 74a miałby zostać dodany nowy ust. 4 o następującym brzmie­niu: „Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są zarządzane na zasadzie samofinan­sowania przez polskie przedsiębiorstwo «Lasy Państwowe» zgodnie z celami określony­mi w art. 5 Konstytucji posługując się symbolami zgodnie z art. 28 Konstytucji”.

3) W dodawanym art. 74a miałby zostać dodany nowy ust. 5 o następującym brzmieniu: „Za lasy niesłusznie przejęte na rzecz Skarbu Państwa w okresie PRL byli właściciele tych lasów lub ich spadkobiercy otrzymują rekompensatę z budżetu pań­stwa w formie pieniężnej pomniejszoną o ewentualne, udowodnione przez Skarb Pań­stwa należne mu wierzytelności w momencie przejęcia”.

Poprawki opatrzone datą 16 września 2014 r. objęły punkty dotyczące obu arty­kułów projektu „bazowego”:

— po pierwsze — art. 1 projektu miałby mieć następujące brzmienie: „W Kon­stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 946) w art. 74: 1) po ust. 2 dodaje się ust. 2a i 2b w brzmieniu:

„2a. Szczególnej ochronie podlegają lasy stanowiące własność Skarbu Państwa.

2b. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym. Wyjątki od tej zasady, uzasadnione celami publicznymi lub celami zrównoważonej gospodarki leśnej, określa ustawa”; po ust. 3 dodaje się ust. 3a w brzmieniu: „3a. Każdy ma prawo dostępu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa na równych zasadach. Warunki dostępu określa ustawa”.

— po drugie — w art. 2 (projektu bazowego) wyraz „miesiąca” miałby zostać za­stąpiony wyrazami „6 miesięcy”.

Uwagi do zgłoszonych poprawek mogą mieć częściowo charakter wspólny dla obu propozycji, jedynie zaś w części odrębny dla pewnych kwestii szczegółowych. Podsta­wowa uwaga wspólna to konstatacja, że zaproponowane poprawki utrzymywały isto­tę projektu bazowego we wszystkich jego zasadniczych elementach. W tym więc za­kresie za aktualne należało uznać wszystkie uwagi poczynione wcześniej w odniesieniu do projektu, związane ze znaczeniem przepisów przywołanych z obowiązującej Kon­stytucji RP (art. 5 w zw. z art. 1, art. 68 ust. 1, art. 74, 86, 216 w zw. z art. 218, art. 31).

Także z uwzględnieniem brzmienia zaproponowanych poprawek nie dezaktualizuje się dla projektu znaczenie przytoczonych przepisów konstytucyjnych.

Uwaga kolejna, to stwierdzenie, że zaproponowane poprawki merytorycznie mia­ły — w stosunku do projektu — znaczenie jedynie marginalne, w żadnej mierze nie oznaczając jakiegoś dopełnienia zwartej koncepcji regulacyjnej. Także z ich — hipo­tetycznie biorąc — uwzględnieniem należałoby w pełni podtrzymać nadzwyczaj scep­tyczną ocenę potrzeby proponowanej regulacji.

Jednak w razie wariantu uchwalenia nowelizacji konstytucji, należałoby poprzeć w projekcie poprawek z 16 września 2014 r. postulat dotyczący art. 2 projektu, ozna­czający wydłużenie okresu vacatio legis z jednego do sześciu miesięcy. Przepisy Kon­stytucji RP milczą wprawdzie w tej materii, stanowiąc jedynie w art. 88, że warunkiem wejścia w życie ustaw jest ich ogłoszenie (ust. 1) oraz że zasady i tryb ogłaszania ak­tów normatywnych określa ustawa (ust. 2). Ustawa „wykonawcza” w tej materii — ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych — stanowi w art. 4, że akty normatywne, zawierające przepisy po­wszechnie obowiązujące, wchodzą w życie „po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy” (tak co do zasady, z dopuszczalnością skrócenia terminu na warunkach ust. 2). Innymi słowy, każdora­zowo (ad hoc) konieczne jest materialne określenie, jaki okres vacatio legis ma cha­rakter odpowiedni do treści i charakteru ogłaszanej ustawy. W kategoriach zasad przy­zwoitej legislacji należy postrzegać funkcje pełnione przez instytucję vacatio legis tak, aby czas ten realnie umożliwiał odpowiednie przygotowanie się organów państwo­wych oraz innych adresatów do ich realizacji i stosowania. Postulat ten ma swój cię­żar gatunkowy, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów rangi konstytucyjnej, szczegól­nie też w sytuacji, gdy publikowane przepisy dotyczą materii praw obywateli, czy kompleksowych regulacji gospodarczo-społecznych. W przypadku omawianej nowe­lizacji nie bez znaczenia jest fakt, że przewidziano w niej wydanie następnie odpo­wiedniej ustawy, do realizacji czego konieczne są zwykle dość czasochłonne prace nad przygotowaniem projektu, a następnie czas na uchwalenie ustawy.

Z systemowo-formalnego punktu widzenia należy też zauważyć, że propozycja poprawek z 16 września 2014 r. oznaczała rezygnację z koncepcji zawartej w projek­cie bazowym, mianowicie dodania w Konstytucji RP nowego art. 74a. Według propo­zycji poprawki nowelizacji podlegałby przepis art. 74 Konstytucji. Jest to zmiana na pozór tylko techniczno-legislacyjna, nadal jednak o tyle mniej trafna, że „wiążąca” zmiany systemowo z art. 74 (wcześniej w pewnym luźniejszym związku jako art. 74a), który jest znacznie węższym kontekstem merytorycznym, niż — jak sygnalizowałem — lepszy pod tym względem, bo bogatszy treściowo art. 5 Konstytucji.

W propozycji poprawek z 16 września 2014 r. — biorąc od strony merytorycznej — przepis proponowanego ust. 2 (w art. 74) nadal nie miał skonkretyzowanej samo­istnie treści normatywnej i wyjaśniającej, na czym miałaby polegać deklarowana w nim „szczególna” ochrona lasów państwowych. W tejże propozycji w nowym ust. 2b (w art. 74) zwraca uwagę zawarcie explicite wytycznych dla ustawodawcy zwykłego, który wyjątki od zakazu przekształceń własnościowych lasów państwowych miałby określać jako uzasadnione celami publicznymi lub celami zrównoważonej gospodar­ki leśnej. W zakresie drugiej z przesłanek jest to tylko „skonkretyzowane superfluum” (por. art. 5 Konstytucji — zrównoważony rozwój). Należało się też obawiać, że „uza­sadnienie celami publicznymi” przy tak wielowątkowej, wieloaspektowej materii, o której mówimy, może mieć jedynie pozorne lub iluzoryczne znaczenie. Przepis pro­ponowanego nowego ust. 3a (w art. 74) — w porównaniu z wersją projektu bazowe­go — jedynie otrzymał stylistycznie wyraźniejszą postać prawa podmiotowego jed­nostki, z minimalnym też zawężeniem zakresu przewidzianej tu ustawy zwykłej. Można jednak zauważyć, że jakość techniczno-legislacyjna poprawki z 16 września 2014 r. zasługiwała — w porównaniu z projektem bazowym — na wyższą ocenę. Oce­na ta jest jednak o tyle względna, że nie przekreśla zasadniczych zastrzeżeń (wątpli­wości) wobec istoty propozycji nowelizacji konstytucji, o których mówiłem wcześniej. Dodam też, że pod względem merytorycznym i legislacyjnym propozycje z 16 wrze­śnia 2014 r. były lepszej jakości niż propozycje poprawek z 10 września 2014 r.

Pierwszy punkt propozycji poprawek z 10 września 2014 r., dotyczący nowego brzmienia ust. 2 (w art. 74a projektu bazowego) polegał na dodaniu w nim drugiego zdania, którego brzmienie przesądza, że „wszelkie zmniejszenie powierzchni lasów Skarbu Państwa podlega obowiązkowi zrekompensowania ubytku tej powierzchni po­przez przekazanie do Skarbu Państwa gruntów o powierzchni co najmniej trzykrotnie większej”. Zaproponowany tak przepis był wręcz systemowo sprzeczny z istotą całe­go projektu nowelizacji, bo de facto wprowadzał zasadę pełnej dopuszczalności zbywania lasów państwowych, pod warunkiem jedynie wskazanej rekompensaty grun­towej. Konstytucyjne określenie powierzchniowej rekompensaty jawi się jako cał­kowicie woluntarystyczne, jeśli wziąć pod uwagę choćby tylko wyobrażalną różno­rodność gruntów. Kwestia ta jawi się jako dość przyczynkowa, marginalna, zbyt szczegółowa jak na standardy regulacji konstytucyjnych.

Punkt drugi propozycji poprawek, dotyczący w całości nowego ust. 4 (w art. 74a) zwraca natomiast uwagę czterema elementami. Po pierwsze, wprowadza się zasadę samofinansowania lasów państwowych. Po drugie, explicite w przepisie konstytucjo- nalizuje się przedsiębiorstwo „Lasy Państwowe”. Po trzecie, przepis odsyła do celów określonych w art. 5 Konstytucji. Po czwarte, zarzadzanie lasami ma być realizowane „posługując się symbolami zgodnie z art. 28 Konstytucji”. Na tle wielości zasad i pod­miotów gospodarujących ustanawianie jednej z nich (samofinansowania) i tylko w jed­nym obszarze (gospodarki lasów państwowych) należy ocenić jako ewenement. Kon- stytucjonalizacja byłaby tu niebezpiecznym usztywnieniem. Zupełnie niespotykane jest też w standardach tworzenia konstytucji zawieranie w niej przepisów dotyczących konkretnych podmiotów gospodarczych (przedsiębiorstwo „Lasy Państwowe”). Szcze­gólna treść konstytucji jest — w świetle utrwalonej tradycji legislacyjnej — pojmo­wana jako „materia konstytucyjna”. Oznacza to całokształt regulacji podstawowych instytucji ustroju, ale jednak tylko w odniesieniu do spraw zasadniczych, w generalno-abstrakcyjnym ujęciu techniczno-legislacyjnym. Unika się uszczegółowienia, zwłaszcza wobec dynamiki procesów ekonomiczno-gospodarczych. Trudno w tej sy­tuacji o pozytywną ocenę konstytucjonalizacji konkretnego przedsiębiorstwa. Jako zu­pełnie niezrozumiałe, wręcz zadziwiające było przy tym „powiązanie” omawianej ma­terii z symbolami z art. 28 Konstytucji. Przypomnę jedynie, iż art. 28 Konstytucji reguluje materie godła, barw i hymnu RP. Wiązanie tych materii z ochroną własno­ściową lasów państwowych wydaje się zdecydowanie „egzotycznym” pomysłem. Żad­na z proponowanych w ust. 4 nowych kwestii nie zasługiwała więc na aprobatę.

Punkt trzeci propozycji poprawek, dotyczący w całości nowego ust. 5 (w art. 74a), w brzmieniu in extenso wcześniej przytoczonym, dotyczył „rozliczeń z przeszłością” w nurcie „reprywatyzacji”, przewidując pieniężną rekompensatę za lasy niesłusznie przejęte na rzecz Skarbu Państwa w okresie PRL. Jest to materia sztucznie „dołączo­na” do propozycji bazowej w tym sensie, że jedynie w małym zakresie i pośrednio do­tyczy gospodarki leśnej i ochrony własności lasów państwowych w ujęciu długofalo­wym. Reprywatyzacja, choć nawet rozciągnięta w czasie, jest jednak „jednorazową” operacją prawną, związaną z przeszłością. W kompleksowym akcie normatywnym jej miejsce byłoby w przepisach końcowych (przejściowych) regulacji. Propozycja prze­czyła logice konstytucyjnej regulacji.

Generalna ocena propozycji poprawek z 10 września 2014 r. musi być zdecydo¬wanie krytyczna. Zgłoszone propozycje nie tylko, że same nie stanowiły zwartej kon¬cepcji regulacyjnej, to nadto rozbijały spójność koncepcji zawartej w projekcie bazo¬wym. Obejmowały zbiór luźnych pomysłów, „spraw do załatwienia”, zebranych „przy okazji” prac nad nowelizacją konstytucji w zakresie projektu bazowego, a ponadto były techniczno-legislacyjnie słabej jakości zarówno konstrukcyjnie, jak i w swej szacie językowej.

   10.  W toku prac komisyjnych dostępna była już opinia o projekcie ustawy o zmianie konstytucji (z druku nr 2374), sporządzona przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów. O sporządzenie opinii zwrócił się do Rady Legislacyjnej prezes Rządowego Centrum Legislacji (pismo z dnia 16 maja 2014 r.). Opinię — z datą 20 sierpnia 2014 r. Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym na podstawie opinii przygotowanej przez D.R. Kijowskiego, K. Wójtowicza i A. Krzywonia (sygn. RL — 0303-13/14). Opinia zawierała analizę postanowień Konstytucji RP dotyczących śro­dowiska naturalnego, w tym lasów, analizę porównawczą podejścia do materii lasów publicznych w konstytucjach innych państw Unii Europejskiej oraz analizę propono­wanej zmiany Konstytucji RP z punktu widzenia spójności z prawem unijnym. Meri­tum opinii Rady Legislacyjnej było zdecydowanie negatywne wobec propozycji no­welizacji konstytucji.

11. Po posiedzeniu w dniu 22 października 2014 r. Komisja Ochrony Środowi­ska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przedstawiła sprawozdanie17, wnosząc o uchwalenie projektu w załączonym (zmienionym) brzmieniu oraz przedstawiając — na żą­danie wnioskodawców — trzy wnioski mniejszości. W dniu 7 listopada 2014 r. Sejm odbył drugie czytanie; posłem sprawozdawcą był S. Żelichowski z PSL.

Tok postępowania sejmowego wykazał, że przedstawionej oceny ekspertów co do braku potrzeby nowelizacji nie podzieliły zarówno — w swym sprawozdaniu — Ko­misja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jak i — w toku deba­ty w drugim czytaniu — siły polityczne, których przedstawiciele zabierali głos na po­siedzeniu w imieniu klubów i kół poselskich. Przekonanie o zbędności proponowanej regulacji zdominowane zostało przez oceny poselskie, że obowiązujące przepisy chro­nią lasy państwowe w stopniu niewystarczającym, że konieczne są wyraźniejsze prze­pisy gwarancyjne, że nowe gwarancje byłyby zgodne z podstawowymi wartościami Konstytucji RP. Innymi słowy, u podstaw kontynuacji postępowania mającego na celu nowelizację konstytucji leżał brak wiary w to, że obowiązujące już przepisy konsty­tucji będą racjonalnie i rzetelnie stosowane w bieżącej praktyce ustawodawczej, że nie jest celowe dalsze zawężenie ram swobody ustawodawcy zwykłego. Kryło się za tym założenie, że dotychczasowy stan materii w wymiarze normatywnym, orzeczniczym i doktrynalnym ma jedynie ograniczone znaczenie, raczej blankietowe, dla praktyki ustawodawczej, co stanowi zagrożenie dla pożądanego stopnia ochrony lasów pań­stwowych. Konkludując ten wątek, można zauważyć, że — niezależnie od trafności stanowiska o niezbędności zmiany konstytucji — nie budziło wątpliwości, iż ustano­wienie dodatkowej ochrony konstytucyjnej lasów państwowych w pełni mieściło się w granicach kompetencji ustrojodawcy. Jego wola, u podstaw której leżą określone oceny, ma znaczenie przesądzające dla ustanowienia zmiany konstytucji.

Proponowana nowelizacja w brzmieniu komisyjnego sprawozdania o projekcie (druk nr 2842) zakładała, że w Konstytucji RP w art. 74 po ust. 2 dodaje się ust. 2a i 2b, a po ust. 3 dodaje się ust. 3a. Brzmienie nowych ustępów miałoby być następujące:„2a. Szcze­gólnej ochronie podlegają lasy stanowiące własność Skarbu Państwa. 2b. Lasy stanowią­ce własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym. Wyjątki od tej zasady, uzasadnione celami publicznymi lub celami zrównoważonej gospodarki leśnej, określa ustawa”. „3a. Każdy ma prawo dostępu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa na równych zasadach. Warunki dostępu określa ustawa”.

Pomijając w tym miejscu podtrzymane zastrzeżenia co do istoty przedsięwzięcia (potrzeby nowelizacji), można jednak podkreślić, że zaproponowane w sprawozdaniu Komisji brzmienie przepisów jest co do swej jakości merytorycznej i techniczno-legi­slacyjnej lepsze, niż we wniesionym pierwotnie brzmieniu projektu. Dodam, że słusz­nie też zaproponowano wydłużenie okresu vacatio legis z jednego na sześć miesięcy.

12.    W toku drugiego czytania do projektu ustawy zgłoszona została poprawka, aby wskazany wcześniej ust. 2b uzyskał następujące brzmienie: „2b. Lasy stanowią­ce własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym”. Jak widać, zgłoszona poprawka pozostawia w brzmieniu niezmienionym zdanie pierwsze z ust. 2b proponowanego przez Komisję i sprowadza się do skreślenia zdania drugie­go z tegoż ustępu 2b w brzmieniu zaproponowanym przez Komisję. Merytorycznie oznacza to opowiedzenie się za maksymalistycznie pojętą zasadą ochrony lasów pań­stwowych przed jakimikolwiek przekształceniami własnościowymi, tak by nie było od niej żadnych wyjątków; wyjątki te miało dopuszczać dotychczasowe zdanie dru­gie, proponowane w poprawce do skreślenia. W wystąpieniu posła, zgłaszającego w imieniu Klubu PiS wspomnianą poprawkę, jako uzasadnienie podane zostało stwier­dzenie, że zaprojektowane (w sprawozdaniu Komisji) brzmienie ust. 2b „[...] jest nie­zrozumiałe i niesie ze sobą cały szereg różnych powinności, które są niezwykle nie­bezpieczne dla polskich Lasów Państwowych”. Jak się wydaje, można przyjąć, że takie uzasadnienie poprawki współgra z tym fragmentem wystąpienia posła sprawo­zdawcy, gdy referując prace w zakresie ust. 2b, stwierdził m.in., że „[...] w czasie pierwszego czytania główny ciężar krytyki spadł właśnie na to, że jakaś większość parlamentarna może sobie tak sformować ustawę, że różne rzeczy mogą się dziać”.

Dodam jednak, że w projekcie pierwotnym chodziło o wyjątki „określone w usta­wie” — a więc bez żadnych dalszych ograniczeń, zaś w sprawozdaniu Komisji mowa jest o wyjątkach określonych w ustawie, ale z dalszym dookreśleniem konstytucyjnym typu zawężającego — tylko jako wyjątki „uzasadnione celami publicznymi lub cela­mi zrównoważonej gospodarki leśnej”. Stanowisko Komisji jawi się tu jako pewien kompromis między pozostawieniem pełnej swobody ustawodawcy zwykłemu, a peł­nym związaniem go zakazem jakichkolwiek odstępstw od zasady wykluczenia prze­kształceń własnościowych lasów państwowych. U podstaw zgłoszonej poprawki moż­na widzieć albo totalną nieufność wobec ustawodawcy zwykłego, albo przekonanie o obiektywnym braku potrzeby jakichkolwiek wyjątków. Względy ostrożności regu­lacyjnej, bazujące też na doświadczeniu społecznym, nakazywałyby raczej dostrzegać racjonalność propozycji zawartej w sprawozdaniu Komisji. Mieści się w tym jednak przyjęcie do wiadomości, że rzeczywisty zakres ochrony lasów będzie wyznaczać usta­wodawca zwykły, tyle że związany wskazanymi konstytucyjnie granicami.

Granice, o których mowa, wyznaczają użyte pojęcia „celów publicznych” lub „ce­lów zrównoważonej gospodarki leśnej”. Pozostaje otwartą kwestia, na ile pojęcia te wy­znaczają ustawodawcy zakres ograniczonej swobody, bo nie budzi wątpliwości, że są one ocenne i jednak dość ogólne. Użycie ich, w proponowanym przez Komisję brzmie­niu przepisu, bronić się może jedynie o tyle, że oba pojęcia są już konstytucyjnie zako­twiczone, bowiem są zawarte w art. 21 ust. 2 (cele publiczne) i art. 5 (zasada zrównowa­żonego rozwoju — przetransformowana w cele zrównoważonej gospodarki leśnej).

Przy założeniu, że nowelizacja konstytucji miałaby jednak zostać uchwalona, w konkluzji powyższych uwag należałoby się opowiedzieć przeciwko poprawce zgło­szonej w drugim czytaniu projektu. Taka też była konkluzja opinii prawnej w sprawie poprawki zgłoszonej w drugim czytaniu¹⁹. W związku z tym, że w czasie drugiego czytania zgłoszono do projektu ustawy poprawkę, Sejm na podstawie art. 86j rS skiero­wał projekt ponownie do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Le­śnictwa w celu rozpatrzenia zgłoszonej poprawki. Komisja po rozpatrzeniu poprawki na posiedzeniu w dniu 3 grudnia 2014 r., z uwzględnieniem opinii Biura Analiz Sej­mowych, złożyła tego samego dnia dodatkowe sprawozdanie o projekcie (druk nr 2842-A ), wnosząc do Sejmu o odrzucenie poprawki. W dniu 17 grudnia 2014 r. Sejm przeprowadził trzecie czytanie projektu, odrzucając zarówno poprawkę zgło­szoną w toku drugiego czytania, jak i zgłoszone uprzednio wnioski mniejszości. W gło­sowaniu nad przyjęciem w całości projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP brało udział 443 posłów; wymagana większość 2/3 wynosiła 296 posłów. Za przyjęciem no­welizacji głosowało 291 posłów, przeciw było 150, wstrzymało się 2 posłów. Marsza­łek stwierdził, że Sejm nie uchwalił ustawy o zmianie Konstytucji RP. Do wymaganej większości zabrakło 5 głosów. Przeciw ustawie opowiedzieli się posłowie Klubu Par­lamentarnego PiS, optujący za rygorystycznym wykluczeniem dopuszczalności prze­kształceń własnościowych lasów państwowych. Warto też podkreślić, iż w ostatnich wypowiedziach poselskich wrócił argument o potrzebie kierowania projektów ustaw o zmianie konstytucji do powoływanej w tym celu Komisji Nadzwyczajnej, a nie do resortowej komisji stałej Sejmu.
*Prof. dr Andrzej Szmyt - Uniwersytet Gdański
Przegląd Sejmowy nr 3/2015