Bez mała 20-letni okres obowiązywania Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zachęca do spojrzenia na projekty i propozycje, jakie w tym czasie formułowano pod jej adresem w zakresie korekty, czasami skromnej, czasami bardziej odważnej w odniesieniu do systemu rządów stworzonego ostatecznie w konstytucji oraz rozwijającej się pod jej rządami praktyki ustrojowej. - pisze w „Przeglądzie Sejmowym” dr hab. Jarosław Szymanek. Tekst podzielony jest na 2 części. Ze względów technicznych zrezygnowano z przypisów.

O tej ostatniej należy szczególnie pamiętać, gdyż system rządów — jak żadna inna instytucja prawa konstytucyjnego — zawiera w sobie element normatywny (konstytucyjny) oraz równie ważny element polityczny (praktyczny). Dopiero łączne ujęcie obu tych elementów daje kompletny obraz systemu rządów. Na system rządów składają się bowiem relacje zachodzące między legislatywą a egzekutywą zarówno tzw. formalne (założone w konstytucji), jak i faktyczne (realnie istniejące).

Co prawda, system rządów w swoim podstawowym kształcie oparty jest na regulacji konstytucyjnej, ale o jego każdorazowej postaci rozstrzyga dopiero stosowna praktyka, która albo będzie mieściła się w modelu teoretycznym (konstytucyjnym), albo — z jakichś powodów — będzie z nim w większym bądź mniejszym stopniu niezgodna. To założenie wprowadza istotne zastrzeżenie dotyczące ogólnie problematyki zmian systemu rządów. System ten może ulegać albo zmianom formalnym, które znajdują swoje odzwierciedlenie w tekście konstytucji, albo podlegać rozmaitego rodzaju, mniej bądź dalej idącym, zmianom wyłącznie politycznym (praktycznym), nie- znajdującym odpowiedniego potwierdzenia w zmianie wprowadzonej do tekstu konstytucji. Co więcej, doświadczenia — również porównawcze — uczą, że w zakresie systemu rządów zmiany ujawniają się często najpierw w jego faktycznym wymiarze, a dopiero później — jeśli w ogóle — znajdują formalne odzwierciedlanie w konstytucji. Dowodzą tego m.in. fińskie modyfikacje systemu rządów, które ostatecznie doprowadziły do całkowitej zmiany konstytucji i zauważalnej prima facie parlamentaryzacji ustroju, jak i ostatnio przeprowadzona gruntowna nowelizacja konstytucji V Republiki, która cały francuski system rządów poddała modernizacji, w dużym stopniu rejestrującej zmiany, jakie w tamtejszym systemie rządów były obserwowane od dłuższego czasu (choć odpowiedź na pytanie, czy zamiany te sparlamentaryzowały Francję, czy też raczej są dowodem na jej prezydencjalizcję, jest ciągle dyskusyjna i — jak można mniemać — definitywnie odpowie na nie dopiero rozwijająca się z czasem praktyka)⁴. Niemniej świadomość tego, że system rządów to system in book (w konstytucji) i system in action (nazywany niekiedy również systemem behawioralnym) musi być brana pod uwagę, jeśli rozważa się problematykę jego zmian. Zmiany praktycznego (politycznego bądź faktycznego) systemu rządów nie będą tutaj odnotowywane, przynajmniej co do zasady. Istotne będą jedynie projekty i propozycje zmian formalnych, które w założeniu ich twórców miały doprowadzić do przemodelowania abstrakcyjnego (konstytucyjnego, formalnego, względnie teoretycznego) systemu rządów. Niemniej trzeba mieć świadomość tego, że wszystkie zgłoszone ostatecznie propozycje zmian w zakresie systemu rządów były, przynajmniej w jakimś sensie, odpowiedzią na ujawniające się w praktyce problemy jego funkcjonowania. Inna sprawa, że często problemy te miały zupełnie inne przyczyny, niż rzeczywiste mankamenty formalno-konstytucyjnych mechanizmów składających się na system rządów. Wielokrotnie, jeśli dochodziło do sytuacji dyskusyjnych czy z innych względów nietypowych, konfliktowych bądź niejasnych, to w systemie (czy może raczej podsystemie) praktyczno-politycznym, który wielokrotnie autonomizował się albo wykazywał ku temu tendencje, oddalając się od modelu systemu rządów, jaki został określony w konstytucji. To właśnie (pod)system praktyczny jest najbardziej podatny na rozmaite mutacje, często generowane okolicznościami, których w żadnym razie normatywny czy też formalny (pod)system rządów nie jest w stanie ani wyeliminować, ani nawet zminimalizować. Należy nadmienić, że nie jest to bynajmniej jedynie polską przypadłością. Skłonność faktycznego (pod)systemu rządów do autonomizacji i pójścia własną drogą ma charakter uniwersalny i ponadustrojowy. Jest to skądinąd naturalne, gdyż na (pod)system praktyczny składają się takie m.in. elementy jak: kultura polityczna, zwyczaje i obyczaje, rozmaite czynniki sytuacyjne, kształt i rozmiar systemu partyjnego, styl przywództwa politycznego, osobowość liderów oraz — oczywiste i zawsze występujące — ambicje i animozje, czyli to wszystko, co jest nieobliczalne i żadną miarą niepoliczalne.

Uwzględnienie istnienia (pod)systemu praktycznego czy też behawioralnego ma dlatego tak istotne znaczenie, że — po pierwsze — odpowiada na pytanie, dlaczego system rządów w wielu przypadkach nie jest dokładnie taki, jak to przewiduje konstytucja. Po drugie, daje odpowiedź na pytanie, skąd najczęściej biorą się pomysły na jego korektę. Ta w zdecydowanej większości przypadków — nawet jeśli ostatecznie nie dochodzi do skutku — jest bowiem reakcją na ujawniające się właśnie w praktyce niedoskonałości systemu rządów, które albo są następstwem wadliwej praktyki, albo złej regulacji konstytucyjnej, której praktyka nie umiała, nie chciała bądź nie mogła skorygować. Trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że ingerencja w tekst konstytucji, oznaczająca formalną jej zmianę w drodze odpowiedniej poprawki, jest zawsze pewnego rodzaju ostatecznością, stosowaną wówczas, kiedy inne sposoby zmiany nie przynoszą spodziewanego rezultatu. W efekcie brak interwencji w oryginalny tekst konstytucji nie oznacza, jak mogłoby się wydawać, prostej niezmienności systemu rządów. Ten podlega bowiem rozmaitym zmianom i przekształceniom, ale niekoniecznie i nie zawsze rejestrowanym w konstytucji.

(Pod)system formalny systemu rządów jest o wiele bardziej stabilny niż jego (pod)system praktyczny, który często żyje własnym życiem. Niektóre rozwiązania instytucjonalne jedynie via facti są modyfikowane i mutowane choć system de lege lata pozostaje nienaruszony. Żeby nie być gołosłownym, można wskazać dobrze znany przykład ukształtowania się tzw. resortów prezydenckich na podstawie Małej konstytucji z 1992 r. Resorty te — jak wiadomo — powstały w wyniku odpowiedniej praktyki stosowania odnośnej regulacji konstytucyjnej przez Prezydenta Lecha Wałęsę, nie mając jednak przez cały czas literalnego odpowiednika w tekście konstytucji. Ich konsekwentne stosowanie w praktyce przekształciło jednak formalny wymóg zaledwie opiniowania kandydatów na szefów trzech resortów w wymóg uzyskania bezwzględnej zgody prezydenta, co skończyło się uznaniem, że to w gestii prezydenta znajduje się obsada personalna trzech stanowisk ministerialnych i że ministrowie ci w kolegialnym składzie rządu stanowią de facto frakcję prezydencką, ponosząc w pierwszym rzędzie odpowiedzialność przed głową państwa, a nie premierem. Nie trzeba dodawać, że taka wyraźnie pro-prezydencka wykładnia i praktyka stosowania jednej z instytucji konstytucyjnych przyczyniła się do umocnienia stanowiska ustrojowego głowy państwa w okresie obowiązywania Małej konstytucji. Dla odmiany, z zupełnie inną sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie noweli kwietniowej z 1989 r., kiedy to ówczesny prezydent Wojciech Jaruzelski nie wykorzystywał nawet połowy ze swoich wyjątkowo mocnych konstytucyjnych uprawnień, realizując w praktyce model prezydentury więcej niż ograniczonej. Mimo że konstytucja rysowała niezwykle silną prezydenturę, przekraczającą nawet Rubikon francuskiego półprezydencjalizmu, w praktyce system rządów zbliżał się do parlamentarnego, choć regulacja konstytucyjna dawała ku temu naprawdę wątłe podstawy. Widać z tego, że praktyka może istotnie zamieniać system rządów, niektóre z jego elementów osłabiając (nie wykorzystując), inne wzmacniając o wiele bardziej niż tego chciał, czy oczekiwał ustrojodawca. Ten musi zdawać sobie sprawę z tego, że system rządów — jak każda instytucja w świecie polis — podatny jest na retusze i zmiany, niezależnie od tego, czy przybierają one, czy też nie postać formalnej interwencji w tekst konstytucji.

Tak silnie akcentowana tutaj praktyka, zwłaszcza w Polsce u progu transformacji ustrojowej, ma jeszcze jedno ważne znaczenie dla stworzonego ostatecznie, po roku 1997, systemu rządów. Otóż trzeba pamiętać, że kiedy kształtowała się obecna koncepcja systemu rządów, to właśnie ułomności praktyki, jaka wcześniej była udziałem Małej konstytucji, a przed nią znowelizowanej konstytucji PRL, były brane pod uwagę w konstruowaniu rozmaitych zabezpieczeń. Wydaje się, że twórcy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. obawiali się przede wszystkim dwóch rzeczy, tj. zbyt mocnej — ich zdaniem — pozycji prezydenta, co było odpowiedzią na ekstensywną praktykę prezydentury L. Wałęsy oraz nadmiernego sfragmentaryzowania Sejmu, co z kolei — choć trochę na wyrost — było pokłosiem doświadczeń Sejmu I kadencji. W konsekwencji tworzony system rządów miał uniknąć pułapek, które albo dawałyby piastunowi urzędu prezydenckiego okazje do stwarzania metodą faktów dokonanych warunków dla „pełzającego” prezydencjalizmu, albo generowałyby nazbyt silne uprawnienia Sejmu wobec rządu, bez równoczesnego zabezpieczania tego ostatniego i dania mu komfortu trwałości przy braku arytmetycznej większości parlamentarnej. Obawy twórców konstytucji nie sprawdziły się, co może świadczyć o tym, że stworzyli oni niezły system powiązań między legislatywą a egzekutywą. Niemniej należy sobie zdawać sprawę z tego, że praktyka ujawniła inne, nowe problemy i niedoskonałości, z których w 1997 r. nie zdawano sobie sprawy. To wszystko zaś spowodowało, że w okresie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. pojawiły się pomysły na zmianę założonego w niej systemu rządów.

Musiały się one pojawić, jak się wydaje, z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszym jest swoiste partyjne odwrócenie całego systemu politycznego, przez co należy rozumieć sytuację, w której po 1997 r. większość rządząca należała, choć oczywiście nie zawsze, do partii i koalicji albo niechętnych wobec nowej konstytucji, albo wręcz otwarcie jej wrogich. W ramach „partyjnego odwrócenia” mieści się również pojawienie się partii, względnie parlamentaryzacja partii, które w 1997 r. bądź to nie istniały, bądź miały status marginalnych ugrupowań pozaparlamentarnych. To — siłą rzeczy — musiało spowodować lansowanie nowych konstrukcji ustrojowych, również w zakresie aranżacji konstytucyjnego systemu rządów. Drugą okolicznością, jaką należy brać pod uwagę, kiedy rozważa się tło zgłaszanych propozycji zmian odnośnie do systemu rządów, jest pojawienie się nowych tendencji i zjawisk, pośród których, jak się zdaje, najpoważniejszy w skutkach był spór kompletacyjny między premierem a prezydentem, rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. Notabene warto odnotować, że wiele projektów i propozycji zmiany konstytucji było reakcją właśnie na ów spór i rozstrzygniecie, jakie odnośnie do niego przeprowadził TK, do tego stopnia, że niektóre z tych projektów można postrzegać wręcz jako bezpośrednie odpowiedzi na ujawnione w okresie tarć instytucjonalnych konflikty w obrębie dualistycznej władzy wykonawczej. Okazuje się, że znowu to sfera praxis stała się determinantą propozycji zmierzających do formalnej zmiany systemu rządów. Niestety miało to też swój negatywny wydźwięk, gdyż ad hoc formułowane sugestie reformy w zakresie systemu rządów często były podyktowane dążeniami na wskroś politycznymi, krótkoterminowymi bez głębszej i poważniejszej diagnozy stanu rzeczywistego i autentycznej chęci reformy. Widać to szczególnie, jeśli nałoży się konkretne projekty i propozycje reform na ugrupowania, czy siły polityczne stojące za nimi. Doświadczenie polskiego wariantu współistnienia instytucjonalnego z lat 2007-2010 było także i pod tym względem negatywne. Zgłaszane wówczas plany reformowania systemu rządów, niezależnie od ich merytorycznej oceny, należy postrzegać jako próbę okopywania się przez poszczególnych uczestników debaty ustrojowej na swoich pozycjach, co całą debatę nie tylko mocno upartyjniało i wikłało w konkretną sytuację polityczną, ale też — co w tym przypadku jest rzeczą ważniejszą — banalizowało. W efekcie, zamiast autentycznej troski o funkcjonalność polskiego systemu rządów mieliśmy raczej do czynienia z „przeciąganiem liny” bądź to na stronę prezydenta i jego zaplecza politycznego, bądź też na stronę premiera i stojącej za nim większości sejmowej. Z tego punktu widzenia patrząc, można zaryzykować stwierdzenie, że formułowane wówczas propozycje, czy nawet konkretne projekty zmiany systemu rządów były raczej formą podniesienia do rangi konstytucyjnej sporów polityczno-partyjnych, niż autentyczną chęcią rekonstrukcji konstytucyjnego modelu systemu rządów. Dlatego dobrze się chyba stało, że żadna z tych propozycji nie została ostatecznie integralną częścią konstytucji, a system rządów RP, w jego wymiarze formalnym czy też teoretycznym, pozostał do dziś bez zmian.

Nie oznacza to jednak, że do istniejącego obecnie — w wymiarze prawnokonstytucyjnym — systemu rządów nie można zgłaszać jakichkolwiek uwag krytycznych. Kilkunastoletni okres stosowania Konstytucji z 1997 r., choć generalnie pozytywnie zweryfikował układ wzajemnych relacji między legislatywą a egzekutywą, to jednak ujawnił również kilka mankamentów, które można by było wyeliminować poprzez rozsądną korektę tekstu konstytucji. Pokazuje to zresztą stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego, która o ile jeszcze jakiś czas temu była zdecydowanie przeciwna „majstrowaniu” przy konstytucji, o tyle od jakiegoś czasu zgłasza, czasami śmielsze, czasami bardziej powściągliwe propozycje jej zmiany. Jest to zresztą zrozumiałe, gdyż powszechnie podzielany jest pogląd, że trwałość i stabilność konstytucji nie może być wartością samą w sobie. Utrzymywanie nieracjonalnych lub niepraktycznych rozwiązań konstytucji jest dla niej tak samo szkodliwe, jak nazbyt pochopne, wyrywkowe i przypadkowe dokonywanie w niej zmian.

Zgłoszone w minionym okresie propozycje zmian należy podzielić na te, które wiązały się z wizją radyklanej zmiany konstytucji, w postaci zastąpienia jej dotychczasowego tekstu tekstem całkowicie nowym, oraz na propozycje „punktowych” czy też wycinkowych korekt obowiązującego tekstu Konstytucji RP. Należy też zastrzec, że zwłaszcza w grupie tych drugich zmian znalazły się i takie, które z punktu widzenia systemu rządów były zupełnie irrelewantne. Wypada pamiętać o tym, że choć system rządów, różnie zresztą ujmowany, był często podejmowanym tematem proponowanych retuszy konstytucyjnych, to jednak obok niego znalazły się również i inne tematy, jak np. status prawny parlamentarzysty, stosunkowo obszerny i — w zależności od pomysłów — różnie katalogowany blok spraw dotyczących członkostwa Polski w Unii Europejskiej, czy kwestie aksjologiczno-światopoglądowe (ochrona życia). Trzeba też mieć na uwadze, że podział na propozycje radykalne, oznaczające lansowanie pomysłu uchwalenia nowej konstytucji, i na propozycje bardziej zachowawcze, które sprowadzały się do korekt tekstu istniejącego, nie daje jeszcze prawdziwej odpowiedzi na pytanie o zakres rzeczywistych, planowanych zmian w konstytucji. Dotyczy to w szczególności problematyki systemu rządów, która dość paradoksalnie o wiele bardziej mogła być wywrócona do góry nogami w propozycjach punktowych, niż w propozycjach przyjęcia nowego tekstu konstytucji. Świadczy o tym najlepiej, z jednej strony, pomysł Solidarnej Polski ogłoszony w 2013 r., który dążył do zainstalowania zmutowanego systemu prezydenckiego, choć tylko poprzez przyjęcie częściowej zmiany konstytucji, z drugiej zaś, pomysły Samoobrony czy Ligi Polskich Rodzin, które — co prawda — były pomysłami całkowicie nowych konstytucji, ale nieidących w swoich skutkach ustrojowych aż tak daleko.

Warto też nadmienić, jeśli się już dokonuje jakichś podziałów czy typizacji propozycji zmiany konstytucji, że z proceduralnego punktu widzenia należy je podzielić na propozycje, które stały się podstawą prac parlamentarnych, uzyskując status formalnego projektu ustawy o zmianie konstytucji, i które od samego początku były luźnymi postulatami nowelizacji konstytucji (częściowej bądź całościowej), najczęściej przybierając postać stosownych dokumentów partyjnych. Warto też przypomnieć, że w zakresie problematyki systemu rządów dominowały właśnie te ostatnie. Zdecydowana większość z nich nigdy nie wyszła z etapu — mniej bądź bardziej zaawansowanych — prac studyjnych i nie została wniesiona w trybie art. 235 ust. 1 Konstytucji jako oficjalne projekty uruchamiające prace konstytucyjne. Może to potwierdzać opinię o daleko posuniętej polityzacji (czy wręcz upartyjnieniu) dyskusji konstytucyjnej, dotyczącej w szczególności problematyki systemu rządów. O ile bowiem inne kwestie konstytucyjne poza partyjnymi enuncjacjami miały swój ciąg dalszy w postaci odpowiednich projektów nowelizacji konstytucji, o tyle zagadnienia mieszczące się w obszarze systemu rządów, stawały się — z wyjątkiem jednego projektu wniesionego w trybie inicjatywy ustrojodawczej — deklaracjami politycznymi czy wręcz propagandowymi. W większości przypadków deklaracje te, jak można sądzić, wyrażały przy tym nie tyle autentyczną chęć ingerencji w tekst konstytucji, ile raczej miały obrazować polityczno-programowe koncepcje poszczególnych partii i — co za tym idzie — wskazywać na różnice między nimi. Dotyczy to właśnie tematyki systemu rządów, która pozwalała względnie łatwo i bez poważniejszych konsekwencji — przy braku formalnego przełożenia propozycji na projekt — pokazywać profil programowo-wyborczy poszczególnych ugrupowań politycznych i odróżniać je na mapie partyjnej rywalizacji.

Trzeba też zdawać sobie sprawę, że w obu grupach formułowanych propozycji zmiany Konstytucji RP (tj. luźnych propozycji i formalnych projektów legislacyjnych) blok zagadnień związanych z systemu rządów nie był — wbrew pozorom — tematem wiodącym. Statystycznie dominowały bowiem propozycje dotyczące mandatu parlamentarnego w punkcie, jakim są immunitety oraz warunki wybieralności. W konsekwencji tylko kilka projektów i postulatów konstytucyjnych objęło swoim zasięgiem system rządów, choć — dość paradoksalnie — uzyskały one stosunkowo wysoki poziom rezonansowości i w dużym stopniu animowały debatę partyjną w Polsce, szczególnie po 2005 r. Warto bliżej przyjrzeć się niektórym z nich. Ta ostatnia okoliczność zdaje się potwierdzać tezę, że propozycje odnośnie do modernizacji czy wręcz radykalnego odwrócenia systemu rządów miały przede wszystkim wymiar propagandowo-polityczny i nawet przez samych wnioskodawców nie były poważnie traktowane, stając się — co najwyżej — punktem debaty międzypartyjnej.

W pierwszej kolejności wypada wskazać na propozycje całkowitej zmiany Konstytucji RP. Siłą rzeczy, musiały one bowiem obejmować również kwestię systemu rządów. Mimo ambitnych zamiarów ich twórców, żadna z propozycji zasadniczej re formy ustrojowej, a taką jest zawsze zamysł uchwalenia nowej konstytucji, nie stała się formalnym projektem. Wszystkie one pozostały jedynie dokumentami partyjnymi ilustrującymi propozycje programowe ugrupowań politycznych. Niemniej warto im poświęcić uwagę nie tylko dlatego, że lansowały pomysł uchwalenia zupełnie nowej konstytucji, i z tego punktu widzenia były zamysłami — przynajmniej prima facie — kompleksowymi, ale również dlatego, że „wszystkie one, choć w różnym stopniu, były traktowane jako alternatywa dla obowiązującej Konstytucji RP”. Potwierdza to postawioną wcześniej tezę, że pojawianiu się sugestii zmiany konstytucji sprzyjało „partyjne odwrócenie”, jakie było zauważalne po 2001 r. (np. sukces wyborczy Samoobrony), a jakie z całym impetem nastąpiło po 2005 r. (kiedy to parlamentarna scena partyjna została zdominowana przez Prawo i Sprawiedliwość [dalej: PiS] i Platformę Obywatelską [dalej: PO], a więc formacje polityczne — mówiąc delikatnie — zdystansowane do Konstytucji z 1997 r.).

Spośród propozycji całościowej zmiany konstytucji najpoważniejszą była z pewnością propozycja zgłoszona przez PiS. Waga tej propozycji jest przy tym funkcją co najmniej kilku okoliczności. Po pierwsze tego, że pomysł PiS na nową konstytucję wyraźnie pokazywał opozycję wobec obowiązującej ustawy zasadniczej (również w wymiarze aksjologicznym), co zresztą skorelowane było ze słynnym hasłem budowania IV RP. Po drugie tego, że był to projekt bodajże najbardziej przemyślany i doprecyzowany, o czym może świadczyć fakt, że w sumie miał on swoje dwie odsłony, pierwszą w 2005 r. i drugą w 2010 r. Po trzecie tego, że był on autorskim pomysłem ugrupowania politycznego przez jakiś czas rządzącego, a obecnie ciągle mającego status największej i najważniejszej formacji opozycyjnej, a tego rodzaju propozycji (niezależnie od ich meritum) nie można lekceważyć.

W zakresie systemu rządów propozycja PiS oznaczała pójście w kierunku systemu parlamentarnego ze wzmocnioną, korygującą rolą prezydenta. Trzeba zresztą powiedzieć, że właściwie wszystkie postulaty dotyczące korekt konstytucyjnych, z wyjątkiem propozycji zgłoszonej przez Solidarną Polskę, akceptowały — co do zasady — parlamentarną formę rządów, a jeśli nawet zawierały elementy jego daleko posuniętej prezydencjalizcji, to w stosunku do amerykańskiego pierwowzoru były na tyle niekonsekwentne, że trudno jest mówić o tym, że proponowały autentyczny system prezydencki. W rezultacie, choć poszczególne propozycje różniły się między sobą, to jednak — mimo wszystko — zawierały wspólny mianownik w postaci systemu parlamentarnego, uznawanego za właściwie bezalternatywny, choć traktowanego bardziej lub mniej restrykcyjnie. Widać to zresztą w trzecim projekcie Rzecznika Praw Obywatelskich, gdzie — z jednej strony — rzeczywiście istotnie wzmacniano rolę prezydenta, co mogło sugerować prezydenckie inklinacje systemu rządów, jakie ten projekt proponował, ale zarazem — z drugiej strony — pozostawiono niektóre rozwiązania typowe dla parlamentarnego systemu rządów. Stąd nawet propozycje idące w stronę systemu dalece skorygowanej i wzmocnionej prezydentury (czy wręcz hiper-prezydentury) nie były propozycjami ustanowienia prezydenckiej formy rządów. Starały się one raczej, dość eklektycznie zresztą, połączyć wątki silnej prezydentury z systemem parlamentarnym, który w żadnej z propozycji, oprócz przedstawionej przez Solidarną Polskę, nie został jednoznacznie zakwestionowany.

W konsekwencji, różnice między poszczególnymi projektami dotyczyły jedynie tego, czy zabiegi racjonalizacji tego systemu (na które również się zgadzano, o czym może świadczy fakt, że nie zgłaszano partyjnych postulatów powrotu do klasycznego systemu parlamentarnego) mają wzmacniać rządowy pion egzekutywy, czy też może pion prezydencki. Założenia nowej konstytucji zgłoszone przez PiS zdecydowanie opowiadały się za tym drugim rozwiązaniem. Racjonalizacja systemu parlamentarnego miała bowiem wyraźnie nawiązywać do jej francuskiej odmiany, znanej z V Republiki. O tym, że to właśnie z prezydenta PiS chciało uczynić zwornik całego przemodelowanego systemu rządów, świadczy najlepiej okoliczność, że został on „wyjęty” z władzy wykonawczej i postawiony obok klasycznie rozumianego podziału władz, co z kolei miało swoje odzwierciedlenie w systematyce projektu konstytucji, w którym rozdział dotyczący instytucji prezydenta znalazł się przed wszystkimi pozostałymi organami państwa, włącznie z Sejmem i Senatem. W konsekwencji — według propozycji PiS — władza wykonawcza przestała być dualistyczna, a jej dysponentem uczyniono jedynie kolegialny organ — rząd (Radę Mnistrów). Mimo nadania egzekutywie charakteru monistycznego, nie może być jednak mowy o lansowaniu w tym przypadku koncepcji systemu prezydenckiego. Był to ciągle system parlamentarny jednak z dalece wzmocnioną pozycją ustrojową prezydenta. Co więcej, sam pomysł na wyłączenie głowy państwa z pionu władzy wykonawczej należy uznać za sensowny. Nie od dziś wiadomo przecież, że zaliczanie prezydenta w poczet organów egzekutywy ma charakter głównie konwencjonalny, gdyż funkcje prezydenta nie mieszczą się w ramach tej władzy, a i repertuar kompetencji stricte wykonawczych prezydenta jest raczej skromny. Stąd już dużo wcześniej zgłaszano krytyczne uwagi pod adresem ustrojodawcy, który w 1997 r. trochę na siłę i z przyzwyczajenia potraktował prezydenta jako organ władzy wyko nawczej. Miało to potwierdzać dualizm egzekutywy, jako niemalże definicyjną cechę systemu parlamentarnego, choć jednocześnie — w modelu skorygowanej prezydentury — rodziło ryzyko nadmiernej konkurencyjności obu jej członów oraz — co jest może ważniejsze — nie oddawało do końca istoty pozycji ustrojowej prezydenta.

Prezydent nie mieści się bowiem w wąskim schemacie podziału władz i słusznie dostrzegła to propozycja PiS, która traktuje go jako osobną, swoistą czwartą władzę, co zresztą odpowiada dobrze znanej koncepcji władzy neutralnej B. Constanta. O ile jednak w modelu Constantowskiej czwartej władzy władza ta znajdowała się pomiędzy, ale nie ponad pozostałymi władzami, o tyle z propozycji zgłoszonych przez PiS wynikał pewnego rodzaju prymat prezydenta. Był on bowiem usytuowany nie tyle obok wszystkich innych władz, co raczej ponad nimi, co z kolei dawało asumpt do daleko idącego wzmocnienia jego stanowiska ustrojowego (również w późniejszym, ewentualnym procesie interpretacji i stosowania konstytucji). Ponadprzeciętną pozycję prezydenta, jako organu wyjętego z trójpodziału, podkreślano w art. 6 ust. 3 zgłoszonej propozycji, zgodnie z którym prezydent miał określać strategiczne kierunki polityki państwa. Innym przejawem pewnej, nienazwanej zresztą wprost, zwierzchności prezydenta były jego bilateralne relacje z rządem, w których czasami prezydent był traktowany — trochę nielogicznie — jako lider całej egzekutywy (co w praktyce zamiast wyeliminować spięcia i napięcia mogło być przyczyną ich powstawania). Przykładem może być założona w propozycji (art. 63 ust. 1) możliwość zwoływania przez prezydenta, w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, posiedzeń Rady Ministrów. Widać tu niedwuznaczne nawiązanie do obecnej Rady Gabinetowej, z tym jednak, że skorygowanej na korzyść głowy państwa. W istniejącym stanie prawnym Radzie Gabinetowej, co ma podkreślać m.in. jej nazwa, nie przysługują kompetencje właściwej Rady Ministrów (obradującej zawsze pod przewodnictwem premiera). Tymczasem w propozycji PiS tego rodzaju zastrzeżenie nie pojawiło się. Nadal więc, zwołana w trybie art. 63 ust. 1, Rada Ministrów byłaby „pełnowartościowym” rządem, tylko że obradującym pod przewodnictwem prezydenta. Zdolność podejmowania normlanych decyzji ma podkreślać brak zmiany nazwy tego gremium, w dalszym ciągu jest to więc Rada Ministrów ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Jedynym zastrzeżeniem, jakie poczynili autorzy projektu, jest wyraźne stwierdzenie, że w tego rodzaju posiedzeniu Rady Ministrów prezydent nie bierze udziału w głosowaniu (art. 63 ust. 2). Jeśli jednak uwzględni się jedną z głównych funkcji prezydenta, przewidzianych w propozycji PiS, jaką jest określanie strategicznych kierunków polityki państwa, to pozbawienie prezydenta możliwości udziału w głosowaniu nie jest — jak się zdaje — gwarancją braku jego zaangażowania w egzekutywę. Innym przykładem rozwiązania, które w dłuższej perspektywie czasowej mogło stać się swoistą trampoliną do prezydencjalizacji ustroju całego państwa, była przewidziana w propozycji PiS kompetencja prezydenta do skrócenia kadencji Sejmu w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia wyborów prezydenckich, pod warunkiem że od wyborów sejmowych upłynął co najmniej rok (art. 77 ust. 4). Łatwo się domyślić, że tego rodzaju rozwiązanie ma na celu wyeliminowanie momentów kohabitacji, która — jak uczy doświadczenie — zawsze jest czynnikiem dysfunkcjonalnym. W propozycji PiS rozwiązanie to jest jednak dyskusyjne, gdyż formalnie nie dopuszcza ona kohabitacji poprzez wyłączenie prezydenta z segmentu władzy wykonawczej i scedowanie na niego zadań z zakresu czwartej władzy. Przyspieszenie wyborów parlamentarnych, po to by przyniosły one tzw. efekt większościowy (jak to mówi doktryna francuska), miałoby sens tylko pod warunkiem, że po pierwsze, prezydent byłby częścią dwugłowej egzekutywy, po drugie, że byłby szefem takiej egzekutywy (jak to jest we Francji). Tylko wówczas wystąpienie kohabitacji jest bowiem pewnego rodzaju patologią ustrojową. W sytuacji zaś, kiedy władza wykonawcza jest zamknięta i ograniczona do Rady Ministrów, unikanie momentów tzw. współistnienia instytucjonalnego (kohabitacji) jest zupełnie niezrozumiałe (i albo świadczy o ignorancji projektodawców rozwiązań konstytucyjnych, albo o ich niewypowiedzianych wprost prawdziwych intencjach). Fakt, że projektodawcy próbowali je a priori eliminować, może świadczyć o tym, że ich prawdziwym, choć ukrytym zamiarem było nie tyle wyłączenie prezydenta z egzekutywy, co raczej umieszczenie go poza i ponad wszystkimi władzami, a de facto uczynienie z niego kierownika władzy wykonawczej, a nawet więcej, bo kierownika wszystkich pozostałych władz, (co jest chyba największą słabością, ale i niebezpieczeństwem tej propozycji). O tym ostatnim mogą świadczyć dwie nowe, istotne kompetencje prezydenta przewidziane w propozycji PiS. Pierwszą z nich, wyraźnie pokazującą priorytetową rolę głowy państwa we władzy wykonawczej, jest wprost przewidziana możliwość odmówienia powołania prezesa Rady Ministrów lub ministra, jeśli istnieje uzasadnione podejrzenie, że nie będzie on przestrzegać prawa, albo jeżeli przeciwko powołaniu przemawiają ważne względy bezpieczeństwa państwa (art. 108 ust. 1). Nomen omen podobne uprawnienie miał — zgodnie z projektem PiS - uzyskać prezydent w odniesieniu do sędziów. Drugą kompetencją prezydenta, będącą ustrojowym novum, była możliwość powołania rządu prezydenckiego, w stosunku do którego czasowo wyłączona została możliwość stosowania odpowiedzialności parlamentarnej. Art. 104 propozycji PiS przewidywał, w razie niepowodzenia dwóch pierwszych prób utworzenia prezydenta z jednoczesnym zastrzeżeniem, że w stosunku do tak powołanego rządu Sejm nie możne przez okres sześciu miesięcy sfomułować wniosku o wotum nieufności (co instytucjonalizowało tzw. rząd prezydencki).

Korekty działania systemu rządów, przedstawione w propozycji PiS, dotyczyły jednak również i innych sfer. Wystarczy wskazać wyeliminowanie indywidualnej formy wyrażania nieufności poszczególnym członkom Rady Ministrów. Choć rezygnacja z tego rodzaju egzekwowania politycznej odpowiedzialności jest niekiedy oceniana krytycznie, wydaje się, że byłaby ona rozwiązaniem jak najbardziej wskazanym. Umacniałoby to pozycję rządu i jego szefa, a jednocześnie nie nadszarpywało pozycji Sejmu, który przy zgłaszaniu nadmiernej liczby tego rodzaju wniosków, niemających przy tym szans powodzenia, sam podkopuje swój autorytet i zniekształca instytucję, która w swoim założeniu nie miała być przecież formą aranżowania debaty, ale sposobnością odwoływania złych lub niepopularnych ministrów. Niemniej propozycja PiS w jednym punkcie wykazuje pewien eklektyzm. Otóż eliminując — słusznie — indywidualne wotum nieufności deklaruje ona, choć bardzo niekonsekwentnie, taką odpowiedzialność w stosunku do prezesa Rady Ministrów. Art. 99 projektu stanowi bowiem expressis verbis, że „Prezes Rady Ministrów ponosi odpowiedzialność przed Sejmem za działalność Rady Ministrów”. Ze zrozumiałych powodów formą wyegzekwowania takiej odpowiedzialności byłoby jedynie grupowe wotum nieufności, które jednak — uwzględniając przepis art. 99 — można traktować albo jako procedurę dymisjonowania przez Sejm Rady Ministrów z tytułu odpowiedzialności jej prezesa, albo jako formę pociągania do odpowiedzialności rządu in corpore. Wydaje się, że takie zniuansowa- nie wotum nieufności na poziomie przepisów konstytucyjnych było zupełnie niepotrzebne. Wiadomą jest przecież rzeczą, że prezes Rady Ministrów zajmuje w niej rolę szczególną, a grupowa odpowiedzialność rządu przed parlamentem jest też zawsze odpowiedzialnością premiera, z którego osobą zawsze wiąże się byt całego rządu, co podkreśla — utrzymana również w propozycjach PiS — konstruktywna postać wotum nieufności.

Generalny kierunek zmian w propozycji zgłoszonej przez PiS jest jednak widoczny i nie budzi wątpliwości. Jest nim wzmocnienie stanowiska prezydenta, postrzeganego jako prawdziwy zwornik systemu rządów. Z tego punktu widzenia patrząc, zwraca uwagę jedno rozwiązanie, które razi eklektyzmem i zupełnym niedopasowaniem do ambitnej, wychodzącej z pewnością poza normę prezydentury. Jest nim daleko idące skrepowanie weta ustawodawczego. Otóż w zgłoszonej w 2005 r. propozycji prezydent w dalszym ciągu miał uprawnienie zwrócenia Sejmowi uchwalonej ustawy z jednoczesnym wnioskiem w sprawie jej ponownego rozpatrzenia. Podniesiony też został, do pułapu większości 2/3, wymóg kwantytatywny powtórnego uchwalenia ustawy, co samo w sobie nie dziwi, gdyż wzmacnia i weto, i wyekwipowanego w nie prezydenta. Niemniej sama możliwość odesłania ustawy do Sejmu z żądaniem jej ponownego uchwalenia została dalece skrępowana poprzez wyraźne zastrzeżenie, że jest ona dopuszczalna jedynie w przypadku uznania, że uchwalona ustawa „narusza podstawowe interesy Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ochrony suwerenności lub bezpieczeństwa państwa” (art. 89 ust. 1). Oznacza to — a contrario — pozbawienie prezydenta możliwości skorzystania z weta we wszystkich innych sytuacjach, gdy z różnych powodów (najczęściej politycznych) nie zgadza się on z ustawą przyjętą przez izby. Skorelowanie prezydenckiego weta z funkcją strażnika suwerenności i bezpieczeństwa państwa (art. 6 ust. 3 propozycji) i wyeliminowanie go w przypadku realizacji pozostałych funkcji jest tym bardziej niezrozumiałe, że prezydent został wprost określony jako ten, który „określa strategiczne kierunki polityki państwa”. Musi więc dziwić, że projektodawcy dopuścili sytuację, w której, z jednej strony, prezydent określa kierunki polityki państwa, z drugiej zaś, nie może zakwestionować ustawy, jeśli ta godzi w te kierunki albo przynajmniej oddala od ich pełnej czy właściwej realizacji.

Propozycja zmiany konstytucji zgłoszona przez PiS w 2005 r., choć przebijała z niej myśl wzmocnienia prezydenckiego ośrodka władzy, nie była wolna od wad i niekonsekwencji. Niemniej w porównaniu do pozostałych lansowanych koncepcji zmiany konstytucji była opracowaniem najbardziej szczegółowym i kompletnym, a zarazem mocno krytycznym wobec Konstytucji 1997 r., w stosunku do której była propozycją alternatywnego uregulowania kwestii ustrojowych. Stąd w pełni uzasadniona jest opinia, że projekt PiS nie był jedynie prostym projektem ustawy o zmianie konstytucji, ale jej całościowym projektem, będącym w wielu miejscach alternatywą dla obowiązującej ustawy zasadniczej. Wbrew jednak temu, co się często sądzi, propozycja PiS (zarówno pierwsza, jak i druga zgłoszona pięć lat później) nie wywracała do góry nogami podstawowego założenia polskiego systemu rządów, tj. jego mocnego osadzenia w realiach systemu parlamentarnego. W dalszym ciągu miał to być więc system parlamentarny, tylko że silnie zracjonalizowany.

Projekt przedstawiony w 2005 r. stał się podstawą do zaprezentowania kolejnego projektu nowej konstytucji autorstwa PiS, przedstawionego na początku 2010 r. Był to szczególny moment, gdyż nie tylko zaczęła się druga faza „odwrócenia partyjnego”, tym razem znamionowanego „zabetonowaniem” systemu partyjnego przez PiS i PO, ale również, co dla zgłaszanych propozycji reform konstytucyjnych miało ważniejsze znaczenie, trwało współistnienie instytucjonalne, zapoczątkowane na jesieni 2007 r., kiedy to wybory parlamentarne wygrała PO, a ośrodek prezydencki kontrolowany był przez PiS. Dlatego wypada uznać, że drugi projekt PiS był reakcją na polski wariant kohabitacji i konsekwentnym domaganiem się wzmocnienia prezydenckiego ośrodka władzy. W porównaniu do propozycji z 2005 r. propozycja całościowej reformy konstytucji (która również, tak jak poprzednio, nie stała się formalną inicjatywą ustrojodawczą) z 2010 r., zawierała lekkie korekty, generalnie bazując na wcześniej zaprezentowanych propozycjach zmiany konstytucji. Za istotną należy uznać zmianę polegającą na odebraniu prezydentowi funkcji określania strategicznych kierunków polityki państwa, którą prezydent jedynie ogłaszał, ale formułował w porozumieniu z Radą Ministrów. W to miejsce pojawiła się natomiast dodatkowa funkcja głowy państwa „dbania o spójność działań państwa”, co było — w jakimś sensie — opowiedzeniem się za ambitną i aktywną formą arbitrażu prezydenckiego, tym bardziej ułatwioną, że prezydent analogicznie jak w propozycji z 2005 r. — znalazł się poza wszystkimi władzami, na wzór Constantowskiej władzy neutralnej. Inną zmianą, konsekwentnie tym razem wzmacniającą prezydenta, była reorganizacja weta ustawodawczego. Zrezygnowano słusznie — z zawężenia go jedynie do kwestii bezpieczeństwa państwa i objęto nim każdą (z wyjątkiem budżetu) ustawę. Co więcej, wprowadzono prekluzyjny dla Sejmu okres 90 dni na powtórne uchwalanie ustawy zakwestionowanej przez prezydenta, pod rygorem przekształcenia się weta zawieszającego w weto absolutne (art. 102 ust. 3), co jak na polskie warunki — było zmianą wręcz rewolucyjną. Zupełnym novum było również umożliwienie prezydentowi zarządzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie przygotowanego przez siebie projektu ustawy przed jego skierowaniem do Sejmu. Poparcie w referendum inicjatywy prezydenckiej ograniczało zakres swobody legislacyjnej izb, gdyż posłowie mogli wnieść jedynie poprawki, na które zgodził się prezydent, zaś Senat nie mógł w ogóle odrzucić takiej ustawy. Co więcej, nieuchwalenie w terminie 90 dni takiej ustawy przez Sejm dawało prezydentowi możliwość skrócenia kadencji Sejmu, tak samo jak jej odrzucenie w całości (wówczas termin na skrócenie wynosił 14 dni, licząc od momentu podjęcia decyzji w przedmiocie odrzucenia projektu w całości — por. art.105). Ważną, wyraźnie pro-prezydencką zmianę proponował również art. 74, obligujący wszystkie organy władzy publicznej do udzielania prezydentowi wszelkich informacji i wyjaśnień oraz zapewniania mu, stosownie do zakresu swojego działania, odpowiedniej pomocy niezbędnej do wykonywania jego obowiązków. Na bazie sporów kohabitacyjnych sformowano również, niezwykle ważną propozycję zawartą w art. 73, zgodnie z którą prezydent mógł według własnego uznania osobiście reprezentować Polskę w rokowaniach z przedstawicielami innych państw oraz w organizacjach międzynarodowych, co w zakresie stosunków międzynarodowych czyniło go podmiotem pierwszoplanowym, „wchodzącym w buty” właściwej władzy wykonawczej(do której prezydent nie był zaliczany).

Oceniając ogólnie propozycje zgłoszone przez PiS w 2010 r. należy stwierdzić, że były one przejawem konsekwentnego dążenia do umocnienia pozycji prezydenta, formalnie ulokowanego poza schematem tradycyjnego trójpodziału. Można też powiedzieć, że o ile propozycja przedstawiona w 2005 r. była łagodną, choć wyraźną korektą na rzecz prezydenckiego ośrodka władzy, o tyle propozycja zgłoszona pięć lat później była już zmianą bardziej zdecydowaną, wysoce korygującą system parlamentarny, który jednak — mimo wszystko — był zachowany. W dalszym ciągu bowiem rząd odpowiadał politycznie przed parlamentem, co jest warunkiem sine qua non tego systemu rządów. W obu propozycjach znalazły się jednak rozwiązania eklektyczne, często niekonsekwentne, które zamiast usprawnić działanie systemu rządów mogły się przyczynić do jego destabilizacji i ujawnienia się różnego rodzaju tarć i napięć. O ile bowiem sam pomysł wyłączenia prezydenta ze schematu podzielonych władz należy ocenić pozytywnie, o tyle niektóre elementy, które czyniły z niego w rzeczywistości pion egzekutywy bądź rodzaj władzy konkurencyjnej w stosunku do rządu — krytycznie. W tym zresztą tkwi największa słabość systemu rządów stworzonego w projektach PiS. Obu projektom towarzyszyły bowiem dwie, na swój sposób, sprzeczne tendencje. Jedna do wyprowadzania prezydenta z obrębu władzy wykonawczej i umieszczenia go poza konwencjonalnie ujmowanym trójpodziałem, co nawiązywało — w jakimś sensie — do XIX-wiecznej koncepcja pouvoir neutre. Druga zaś tendencja była tendencją umocnienia prezydenckiej czwartej władzy, co — siłą rzeczy — powodowało, że prezydent musiał wchodzić w rolę egzekutywy, bo w niej współcześnie zdeponowana jest realna władza, co swój punkt maximum uzyskało w drugim projekcie PiS, zwłaszcza w zakresie tzw. władzy zewnętrznej prezydenta, związanej z przypisaną mu rolą faktycznego szefa dyplomacji.

*Dr hab. Jarosław Szymanek, prof. Uniwersytetu Warszawskiego

Przegląd Sejmowy 5/2015