Bez mała 20-letni okres obowiązywania Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zachęca do spojrzenia na projekty i propozycje, jakie w tym czasie formułowano pod jej adresem w zakresie korekty, czasami skromnej, czasami bardziej odważnej w odniesieniu do systemu rządów stworzonego ostatecznie w konstytucji oraz rozwijającej się pod jej rządami praktyki ustrojowej. - pisze w „Przeglądzie Sejmowym” dr hab. Jarosław Szymanek. Tekst podzielony jest na 2 części. Ze względów technicznych zrezygnowano z przypisów.

Propozycje całościowej zmiany konstytucji przygotowane przez PiS korespondowały z dwoma innymi projektami zupełnie nowej regulacji konstytucyjnej, przygotowanymi przez Samoobronę i Ligę Polskich Rodzin [dalej: LPR]. Wspólnym mianownikiem wszystkich tych propozycji było bowiem pozostanie na gruncie systemu parlamentarnego, z jednoczesnym dążeniem do wzmocnienia stanowiska ustrojowego prezydenta. Jednak np. projekt LPR był jeszcze bardziej eklektyczny niż propozycje PiS. Te ostatnie, cokolwiek by o nich mówić, były bowiem konsekwentne w umacnianiu pozycji prezydenta, co przejawiało się — poza wskazanymi już konkretnymi rozwiązaniami — także wyraźnie zauważalną marginalizacją prezesa Rady Ministrów. Tymczasem w propozycji nowej konstytucji przygotowanej przez LPR wzmocnienie instytucji prezydenta odbyło się przez nałożenie kilku retuszy na dotychczasową konstytucję. Miało to ten skutek, że tworzyło zupełnie dziwaczny system rządów z władzą wykonawczą „stereofonicznie” wzmocnioną, gdyż wzmocniona była ona zarówno w pionie rządowym, a zwłaszcza premierowskim (przy pozostawieniu dotychczasowych przepisów), jak i w pionie prezydenckim, co całą konstrukcję egzekutywy wewnętrznie rozsadzało, a co docelowo musiałoby generować konflikty. Uprawnia to zresztą twierdzenie, że w przypadku propozycji LPR nie mieliśmy do czynienia z projektem nowej konstytucji, tylko raczej z projektem ustawy o zmianie konstytucji jedynie z powodów politycznych, jeśli wręcz nie propagandowych ubranego w postać nowej konstytucji. Propozycja LPR była też w wielu miejscach niedopracowana. Jako przykład może służyć wprowadzenie — jak na polskie warunki — wręcz rewolucyjnej zmiany, polegającej na wyekwipowaniu Senatu w funkcję kontrolną wobec Rady Ministrów (por. art. 95). Jednak poza ogólną deklaracją, że Sejm i Senat sprawują kontrolę nad działalnością Rady Ministrów, propozycja Ligii nie stworzyła, po stronie Senatu, żadnych kompetencji, które rzeczywiście służyłyby Senatowi do realizacji jego funkcji kontrolnej. W dalszym ciągu prawo interpelowania premiera i ministrów mieli wyłącznie posłowie (por. art. 115) i w dalszym ciągu tylko Sejm mógł wyrazić wotum nieufności zarówno Radzie Ministrów in corpore, jak i indywidualnym jej członkom. Również prawo powołania komisji śledczej przysługiwało wyłącznie Sejmowi, co właściwie podważało całą konstrukcję funkcji kontrolnej Senatu w punkcie wyjścia. Wbrew pozorom również wzmocnienie pozycji prezydenta nie było aż tak duże, jak mogłoby się wydawać. Jej przejawem było np. wyeliminowanie zastrzeżenia, że obecnej Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów, co mogło oznaczać (i chyba taka była intencja projektodawców), że Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem prezydenta (która w dalszym ciągu była określana mianem Rady Gabinetowej) wchodziła de facto w rolę superrządu. Innym, chyba nadmiernie karykaturalnym, przejawem dowartościowania prezydenta było ustanowienie instytucji wiceprezydenta, który z mocy prawa pełnił równocześnie obowiązki marszałka Senatu (por. art. 97 ust. 3). System rządów, jaki rysowała propozycja LPR, był systemem zracjonalizowanego parlamentaryzmu z silną władzą wykonawczą w jej obu segmentach, tj. rządowym i prezydenckim, co przypominało trochę działanie na zasadzie „i Bogu świeczkę i diabłu ogarek”.

Błędu tego nie powielała za to propozycja nowej konstytucji zgłoszona przez Samoobronę. Choć projekt ten również koncentrował się na wzmocnieniu pozycji prezydenta, to jednocześnie osłabiał, i to zdecydowanie, stanowisko drugiego członu władzy wykonawczej, tj. Rady Ministrów, wychodząc ze słusznego założenia, że w obrębie egzekutywy tylko jeden jej człon może zajmować pozycję dominującą. Propozycja Samoobrony konsekwentnie zakładała, że pionem tym będzie prezydent. Stąd był on potraktowany nie tylko jako głowa państwa, ale również — jeśli nie przede wszystkim — jako podmiot prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną co, uwzględniając brzmienie obowiązującej Konstytucji RP, stanowiło przesuniecie tego zadania z rządu na prezydenta, wyraźnie dowodząc kierunku proponowanych modyfikacji w zakresie systemu rządów. Co więcej, byt Rady Ministrów w dużej mierze był uzależniony od prezydenta, natomiast jego związki z Sejmem zostały wyraźnie poluzowane. Najbardziej widoczne było to na etapie tworzenia rządu, gdzie w ogóle nie przewidziano parlamentarnej inwestytury, uznając, że to wyłącznie prezydent odpowiada za formowanie rządu, w tym zwłaszcza jego personalne i polityczne oblicze (premier miałby jedynie konstytucyjny obowiązek przedstawienia Sejmowi programu działania rządu, jednak bez żadnych konsekwencji z tego wynikających). Stanowiło to nie tylko dowód na ponadprzeciętne zaznaczenie pozycji ustrojowej prezydenta, ale również oddalenie się od wzorca systemu parlamentarnego, w którym swoistą sprężyną napędową działania całego systemu rządów są związki gabinetu z większością parlamentarną. Niemniej sama logika systemu parlamentarnego również nie została ostatecznie czy jednoznacznie zakwestionowana, gdyż utrzymano, choć w dalece zmienionej postaci, sejmowe wotum nieufności dla rządu. To ostatnie również na tle wszystkich innych propozycji reform konstytucyjnych — było oryginalne. Wystarczy powiedzieć, że wyeliminowano z niego konstruktywną postać i zastąpiono go zwykłym, niekonstruktywnym mechanizmem wyrażania dezaprobaty politycznej wobec działań Rady Ministrów (por. art. 145). Choć tego rodzaju propozycja może wydawać się nielogiczna, to można domniemywać, że miała swój głęboki, przemyślany sens. Skuteczne wyrażenie nieufności Radzie Ministrów otwierało bowiem, przy absencji jednoczesnego mechanizmu kreacyjnego, jakim jest jego postać konstruktywna, „zwykłą” procedurę tworzenia rządu, w której dominującą rolę odgrywał prezydent. W efekcie brak racjonalizacji w punkcie, jakim jest konstruktywne wotum nieufności, nie był bynajmniej tożsamy z brakiem racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów w ogóle, ale raczej z racjonalizacją rozumianą jako przesunięcie punktu ciężkości tego systemu w stronę prezydenta jako podmiotu kluczowego we wszystkich relacjach zachodzących w trójkącie parlament-prezydent-rząd. Widać to tym bardziej, jeśli uwzględni się fakt, że przeforsowanie w Sejmie wotum nieufności było praktycznie niemożliwe. Jego skuteczne zgłoszenie wymagało poparcia połowy ustawowej liczby posłów, zaś uchwalenie wymagało zebrania większości 2/3 głosów, co czyniło je instytucją niemal niemożliwą do zastosowania. Wydaje się jednak, że właśnie w tej procedurze można dopatrywać się właściwego sensu systemu rządów, jaki mieli na myśli projektodawcy Samoobrony. Mimo utrzymania dualizmu władzy wykonawczej, a więc rozwiązania typowego dla systemu parlamentarnego, był to bowiem system wyraźnie grawitujący w kierunku systemu prezydenckiego. Świadczyć o tym może, po pierwsze, utrzymanie konstrukcji przewidującej przede wszystkim wykonawczą rolę prezydenta, po drugie, wyeliminowanie parlamentarnego rodowodu rządu poprzez zrezygnowanie z instytucji inwestytury, po trzecie i najważniejsze, maksymalne utrudnienie skutecznej możliwości wyrażenia przez parlament dezaprobaty dla politycznych działań Rady Ministrów. W konsekwencji zachowanie istoty systemu parlamentarnego, tj. istnienia rządu popieranego przez arytmetyczną większość w parlamencie — według propozycji ustrojowych Samoobrony — było możliwe jedynie w przypadku ukształtowania się w Sejmie zdyscyplinowanej większości 2/3. Tylko taka większość dawała bowiem parlamentowi realny wpływ na skład, program i funkcjonowanie rządu, gdyż — po pierwsze — doprowadzała do końca procedurę wyrażania wotum nieufności, po drugie — poprzez skuteczność wotum nieufności limitowała prezydenta, który mianując Radę Ministrów musiał się liczyć z możliwością jej storpedowania przez Sejm. W każdym innym przypadku faktycznym dysponentem Rady Ministrów stawał się prezydent, przez co projektowany system rządów z pozycji parlamentarnych przechodził na pozycje prezydenckie. Nadmienić też trzeba, że dla projektodawców propozycji ustrojowych Samoobrony to system prezydencki, czy też — mówiąc precyzyjniej — okołoprezydencki był normą, podczas gdy skierowanie systemu na tory parlamentaryzmu (przy istnieniu silnej i zdyscyplinowanej większości sejmowej) było raczej wyjątkiem niż regułą. Świadczyć o tym mogą m.in.: propozycja, żeby wnioskodawcą wyrażania wotum zaufania Radzie Ministrów był wyłącznie Prezydent RP (art. 146) bez równoczesnego wyekwipowania w to prawo szefa rządu (sic!), czy też możliwość samodzielnego i zupełnie dowolnego zdymisjonowania prezesa Rady Ministrów, a — co za tym idzie — i całej Rady Ministrów przez prezydenta (art. 147 ust. 2). To ostatnie rozwiązanie implicite wprowadzało polityczną odpowiedzialność rządu przed głową państwa, która — uwzględniając całość przepisów konstytucyjnych — urastała do rangi kluczowej i podstawowej formy egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu.

Oceniając system rządów, jaki wyłaniał się z przepisów propozycji konstytucyjnych Samoobrony, należy stwierdzić, że był to niekonsekwentny system prezydencki (czy raczej około-prezydencki) przy jednoczesnym zachowaniu, choć w charakterze jedynie pewnego decorum, rozwiązań właściwych dla systemu parlamentarnego. Niemniej elementy systemu parlamentarnego były zaledwie rezerwą systemową. System ten w praktyce mógł się ujawnić jedynie w przypadku ukształtowania zwartej i silnej większości 2/3 w Sejmie, co — siłą rzeczy — czyniło go jedynie systemem hipotetycznym. Stąd można zaryzykować stwierdzenie, że propozycja Samoobrony zakładała ustanowienie „piwotalnego” systemu rządów, który w zależności od konstelacji sił partyjnych w Sejmie był albo systemem bardziej parlamentarnym, albo bardziej prezydenckim, z zastrzeżeniem, że ten drugi był normą, podczas gdy ten pierwszy wyjątkiem. Nie można w związku z tym uznać, że „generalna konstrukcja konstytucji przedstawionej w projekcie Samoobrony jest całkowicie zbieżna z konstrukcją Konstytucji RP z 1997 roku”. Na tle propozycji LPR czy nawet PiS (uwzględniając oba projekty tej partii), przynajmniej jeśli idzie o system rządów, to bowiem propozycje Samoobrony były najbardziej daleko idące i najbardziej „odwracające” istniejący obecnie system relacji w trójkącie parlament-prezydent-rząd.

Do maja 2013 r., kiedy to własną wizję nowej konstytucji przedstawiła Solidarna Polska, projekt Samoobrony był też tym spośród zgłoszonych propozycji reform konstytucyjnych, który szedł najdalej w kierunku prezydencjalizmu, choć nie lansował wcale konstrukcji typowych czy klasycznych dla prezydenckiej odmiany rządów. Prezydencjalizm, jaki z niego wynikał, nie jest bowiem w żadnym razie tożsamy z prezydencką odmianą rządów, zwłaszcza jeśli wzorcem tego systemu miałby być ustrój USA, a jedynie wyraża generalne przekonanie autorów zmian, że system rządów powinien zmierzać w kierunku prezydenta jako organu najważniejszego i — w jakimś sensie — centralnego. To przekonanie uzyskało uznanie właśnie w propozycji Solidarnej Polski, która — co trzeba podkreślić — była propozycją jedynie częściowej nowelizacji obowiązującej konstytucji i która formalnie również nie stała się projektem wniesionym pod obrady Sejmu, pozostając dokumentem partyjno-programowym. Niemniej warto, w skrócie, przybliżyć jego główne założenia właśnie z tej racji, że jako jedyny spośród wszystkich zgłoszonych propozycji, szedł on otwarcie w stronę systemu prezydenckiego, porzucając zarazem te elementy, które wiązały go jeszcze z systemem parlamentarnym (choć nie zawsze czynił to konsekwentnie).

Oryginalność i wychodzenie poza skalę wszelkich modelowych ujęć systemów rządów widać już w propozycji nowego zredagowania art. 10 konstytucji, gdzie zaproponowano nie tylko pozostawienie prezydenta jako podmiotu egzekutywy (co dla prezydenckich odmian systemów rządów jest skądinąd naturalne), ale również dopuszczono — za zgodą Sejmu — że będzie on organem władzy ustawodawczej. Wydaje się, że już w tym miejscu autorzy zgłoszonej propozycji zupełnie pomieszali konstrukcje klasyczne, nie wiedząc, na czym polega prawdziwy sens systemu prezydenckiego. Prezydencjalizm rozumieli oni jako proste wzmocnienie pozycji ustrojowej prezydenta, a nie sięgnięcie po wzorce prezydenckiego systemu rządów. Dość przecież przypomnieć, że dla tej ostatniej warunkiem niezbędnym jest restrykcyjne rozumienie podziału władz, tymczasem dopuszczenie możliwości funkcjonowania prezydenta jednocześnie w ramach dwóch władz (tj. wykonawczej i ustawodawczej) zupełnie podkopywało zasadę podziału, nie mówiąc już o jej równowadze (która w przeciwieństwie do podziału była w projekcie wprost zadeklarowana jako zasada ustrojowa — por. art. 10 ust. 1). W proponowanym nowym ujęciu art. 10 była jeszcze jedna rzecz, która nie zgadzała się zupełnie z podręcznikowym system prezydenckim, mianowicie pozostawienie dualizmu władzy wykonawczej. W dalszym ciągu bowiem propozycja przewidywała, że egzekutywa obejmowałaby Prezydenta RP i Radę Ministrów. To rozwiązanie znamionuje wręcz parlamentarny system rządów. Już choćby z tych względów, chociaż propozycja Solidarnej Polski szła najbardziej radykalnie w kierunku wzmocnienia pozycji konstytucyjnej prezydenta, to jednak nie można uznać, że opowiadała się za jednoznacznie prezydenckim modelem rządów. Jeśli już poszukiwać jakichś analogii, to raczej do systemu neoprezydenckiego w jego wariancie latynoamerykańskim, gdzie rzeczywiście wzmacnia się stanowisko prezydenta, ale nie czyni się tego adaptując wiernie model USA, tylko konstruując jakieś hybrydy ustrojowe, często dość przypadkowe, niekonsekwentne i niezborne.

Warto przywołać kilka oryginalnych rozwiązań, które w swoim całokształcie generowały zupełnie nietypowy system rządów, którego znakiem rozpoznawczym była ponadprzeciętna prezydentura, wychodząca poza kanon systemu parlamentarnego, ale nie mieszcząca się także w modelu ustroju prezydenckiego. Art. 126 ust. 4 propozycji Solidarnej Polski wskazywał wprost, że Prezydent RP stoi na czele Rady Ministrów i kieruje jej pracami, co korespondowało z likwidacją instytucji premiera (prezesa Rady Ministrów). Prezydent jako lider gabinetu miał przejąć dotychczasowe zadania premiera, w tym m.in.: reprezentowanie Rady Ministrów, kierowanie jej pracami, zapewnienie wykonywania polityki Rady Ministrów i określania sposobów jej wykonywania oraz koordynowanie i kontrolowanie prac poszczególnych członków Rady Ministrów. Z kolei jako osobny podmiot egzekutywy i formalnie jej szef prezydent miał wytyczać strategiczne kierunki polityki wewnętrznej i zagranicznej, a także czuwać nad ich realizacją przez wszystkie organy władzy publicznej. Stosownie do założeń systemu neoprezydenckiego prezydent miał samodzielnie powoływać i odwoływać członków Rady Ministrów. Co ciekawe, obowiązkiem prezydenta — konstruującego rząd — było również wyznaczenie wiceprezydenta. Wiceprezydent jako obligatoryjny członek Rady Ministrów miał jednak istotnie nieznaczną władzę. Jego zastępstwo prezydenta ograniczało się bowiem wyłącznie do forum Rady Ministrów. Wiceprezydent — wbrew logice — nie był osobą konstytucyjnie umocowaną do „pełnego” zastępstwa prezydenta. To scedowane było — tradycyjnie — na marszałka Sejmu. Już choćby ten eklektyzm pokazuje, jak bardzo pomieszany i w ostateczności niekonsekwentny był pomysł nowego systemu rządów przedstawiony w propozycji nowelizacji Konstytucji RP przez Solidarną Polskę. Jeśli już doszukiwać się w tym projekcie jakichś wątków stałych i konsekwentnych, poza oczywiście chęcią konstytucyjnego dowartościowania głowy państwa, to jest nią porzucanie rozwiązań znamionujących system parlamentarny. Przykładem najbardziej wymownym jest oczywiście wyeliminowanie wotum zaufania i wotum nieufności dla Rady Ministrów. Ta — konsekwentnie — ponosiła odpowiedzialność jedynie przed prezydentem, który mógł w każdej chwili i z każdego powodu zdymisjonować bądź to całą Radę, bądź jej poszczególnych członków (art. 161). Uderza przy tym, że kluczowym momentem z punktu widzenia tworzenia rządu były — według propozycji Solidarnej Polski — wybory prezydenckie. Zgodnie z propozycją prezydent miał bowiem składać Sejmowi dymisję Rady Ministrów na pierwszym posiedzeniu izby po wyborach prezydenckich. Z kolei powołanie wiceprezydenta oraz całego składu nowej Rady Ministrów powinno nastąpić w ciągu 14 dni od dnia złożenia przez nowo wybranego prezydenta ślubowania przed Sejmem.

Ze zgłoszonej przez Solidarną Polskę propozycji reformy ustroju konstytucyjnego RP wynika wyraźnie chęć wzmocnienia prezydenckiego ośrodka władzy. Uderza jednocześnie nieumiejętność albo niechęć do tworzenia systemu przeciwwag ustrojowych, które miałyby zrównoważyć władze, mimo że sama konstytucja to właśnie równowagę władz (a nie ich podział) uznała za kluczową zasadę systemu rządów. Tymczasem trudno jest mówić o równowadze w sytuacji, kiedy Sejm traci narzędzia efektywnej kontroli poczynań egzekutywy, albo w sytuacji, kiedy prezydent jako szef Rady Ministrów uzyskuje konstytucyjne prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, co zresztą odpowiada pomysłowi zaliczenia go również w poczet organów władzy ustawodawczej. Przeciwwagą ustrojową nie może być nawet trzecia władza, a zwłaszcza Trybunał Konstytucyjny, któremu — w propozycji Solidarnej Polski — odebrano prawo wydawania orzeczeń z przymiotem ostateczności. Projekt przewidywał bowiem, co należy postrzegać w kategoriach kuriozum ustrojowego, że orzeczenia Trybunału są ostateczne, jeśli Sejm w terminie trzech miesięcy od dnia ich wydania nie odrzuci ich większością 2/3 głosów.

Wydaje się więc, że błędem projektodawców Solidarnej Polski było złudne przekonanie, że stabilny i efektywny system rządów można uzyskać opierając go tylko na jednym organie. Nieufność wobec rządu, Sejmu i trzeciej władzy spowodowała, że system ten zdecydowanie za bardzo przechylił się w stronę prezydenta, co — zwłaszcza w praktyce — nie mogło gwarantować jego powodzenia, natomiast mogło się stać przyczyną pełzającego prezydencjalizmu, przeradzającego się w ukrytą bądź jawną dyktaturę. System niewyważonej i niekontrolowanej władzy prezydenta nie może być bowiem gwarancją dobrego systemu rządów, może być natomiast zwiastunem kłopotów. Konkludując, wypada więc powiedzieć, że pomysł Solidarnej Polski nie proponował wcale systemu prezydenckiego, a raczej jakąś wariację czy wręcz dewiację ustrojową z klasycznymi modelami systemów rządów nie mającą nic wspólnego. Proponowany system nie przyniósłby też usprawnienia działania władz, chyba że przez takie usprawnienie należy rozumieć przerośniętą władzę jednego ośrodka decyzyjnego, której nie są w stanie ani kontrolować, ani skutecznie powstrzymać pozostałe centra podzielonych i wzajemnie równoważących się władz.

W projekcie Solidarnej Polski można odnaleźć wątki, jakie podjął trzeci projekt Rzecznika Praw Obywatelskich. Założeniem RPO było bowiem przedstawienie swoistej palety ofert całościowej zmiany konstytucji, która zawierałaby się w trzech propozycjach, z czego jedna miała być klasycznym systemem parlamentarnym (mającym sporo analogii do Konstytucji marcowej z 1921 r.), druga propozycja miała być z kolei parlamentaryzmem zracjonalizowanym (niewiele odmiennym od obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych), a trzecia propozycja miała być zmianą radykalną, proponującą ponadstandardowe wzmocnienie prezydenta i przez to określaną mianem propozycji z prezydenckim systemem rządów. Nieco upraszczając, można powiedzieć, że założeniem generalnym wszystkich trzech ofert konstytucyjnych przygotowanych przez RPO było stworzenie dwóch kierunków rozwiązań ustrojowych, tj. albo systemu parlamentaryzmu klasycznego (niezracjonalizowanego), albo parlamentaryzmu zracjonalizowanego, przy czym w tym ostatnim przypadku stworzono alternatywę, w postaci bądź to pójścia w kierunku wzmocnienia rządu z premierem na czele (na wzór systemu kanclerskiego), bądź to pójścia w kierunku wzmocnienia głowy państwa i uczynienia z prezydenta lidera egzekutywy (co dało asumpt do nazwania tej propozycji prezydencką). Wydaje się przy tym, że żadna z propozycji RPO nie miała szansy na powodzenie. Propozycja zawierająca ofertę niezracjonalizowanego (klasycznego) systemu parlamentarnego była zupełnym anachronizmem. Jej przywoływanie w XXI w. nie miało w ogóle sensu i było jedynie wyciąganiem z szafy upiora kryzysów rządowych, jakie były udziałem Europy pierwszej połowy XX w. Z kolei propozycja zracjonalizowanego systemu parlamentarnego idącego w ślady systemu kanclerskiego (ze wzmocnioną pozycją ustrojową premiera) też nie miała — chyba — poważnej szansy na powodzenie, gdyż nie proponowała rozwiązań na tyle odmiennych od obecnie istniejących, aby warto było dla nich uruchamiać złożony i żmudny proces zmiany konstytucji. Realną zmianą była wobec tego jedynie trzecia propozycja, ale ta z kolei zbyt silnie, a zarazem niekonsekwentnie rysowała status prezydenta, generując w efekcie system, który nie był ani czystym systemem prezydenckim, ani czystym systemem parlamentarnym (bo i elementy tego ostatniego również zawierał).

„Prezydencki” projekt RPO przewidywał, że prezydent stoi na czele Rady Ministrów. W konsekwencji był on jednocześnie głową państwa i szefem rządu, co mogłoby sugerować rzeczywiście prezydencką odmianę rządów. Inne rozwiązania konstytucyjne jednak temu przeczyły. Przede wszystkim zupełnie niezgodny z system prezydenckim był wymóg uzyskania wotum zaufania przez wszystkich ministrów, jakich prezydent powoływał do składu Rady Ministrów (w ciągu 14 dni od momentu rozpoczęcia urzędowania). Jednocześnie w projekcie zastrzeżono, że jeżeli Sejm dwukrotnie odmówiłby inwestytury dla utworzonego przez prezydenta rządu, to prezydent obligatoryjnie skracałby kadencję Sejmu i rozpisywał przedterminowe wybory (art. 70 ust. 3). Z racji niezręczności stylistycznych projektu w takiej sytuacji pojawiałby się od razu problem tego, czy skrócenie kadencji Sejmu dotyczyłoby sytuacji odmowy zaufania dla całej Rady Ministrów, czy też dla każdego z jej członków z osobna. Logika nakazywałaby tę pierwszą interpretację, tymczasem wykładnia gramatyczna projektu (który pod tym względem był zupełnie niedopracowany) niedwuznacznie podpowiadała tę drugą. Już to pokazuje, że projekt nie realizował najważniejszej dyrektywy podjęcia wszelkich prac zmierzających do korekty konstytucji, jaką jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych i ogólnej stabilności systemu rządów. Zupełnie niekompatybilny z prezydencką odmianą rządów był przepis przyznający Sejmowi prawo wyrażania wotum nieufności. Zgodnie z projektem Sejm mógł ministrom (oczywiście z wyłączaniem prezydenta) wyrazić polityczną dezaprobatę. Znowu przy tym nie rozstrzygniętą kwestią było, czy sejmowe wotum nieufności może dotyczyć jedynie ministrów in gremio, czy każdego z ministrów pojedynczo. Powodzenie wniosku obligowało prezydenta do zdymisjonowania ministra (ministrów) i powołania w to miejsce nowego (nowych). Już tylko te rozwiązania pokazują, jak niejednoznaczny i wewnętrznie niespójny był to projekt. Mówienie, że proponował on prezydencką odmianę rządów, jest zdecydowanie zbyt daleko idące. Wynika to, jak się wydaje, z ogólnego pomieszania pojęć i częstego uznawania, że prezydenckim jest każdy właściwie system rządów ze wzmocnioną, ponadprzeciętną prezydenturą. Tymczasem, żeby system był rzeczywiście system prezydenckim, musi spełniać restrykcyjne warunki tego systemu, a tych żaden z projektów nie spełniał. Wystarczy powiedzieć, że przecież w prezydenckim systemie rządów prezydent nie dysponuje prawem rozwiązania parlamentu. W systemie tym nie ma też możliwości wyrażania parlamentarnej aprobaty bądź dezaprobaty dla politycznych działań władzy wykonawczej. Wreszcie w systemie tym, o czym się zupełnie zapomina, prezydent nie jest szefem rządu, tylko jest rządem. Egzekutywa w systemie prezydenckim jest wszak zamknięta, co nie oznacza bynajmniej tego, że tworzy ją jedynie rząd na czele z prezydentem (jak to się opacznie interpretuje), ale że tworzy ją prezydent i tylko prezydent. Dlatego nie można propozycji zmiany konstytucji, firmowanych przez RPO czy przez Solidarną Polskę, nazywać prezydenckimi. Owszem ich celem było umocnienie pozycji ustrojowej prezydenta, ale nie miało to wiele wspólnego z właściwym systemem prezydenckim. Jeśli już doszukiwać się jakichś analogii, to raczej do systemów neoprezydenckich w ich odmianie albo latynoamerykańskiej, albo postsocjalistycznej (określanej niekiedy mianem hiperprezydencjalizmu).

Pozostałe propozycje zmian konstytucji, w zakresie wyznaczonym przez system rządów, nie były już aż tak rewolucyjne w stosunku do obowiązujących de lege lata rozwiązań. Z pewnością przy tym najważniejszą z nich i jedyną, jaka — koniec końców — przybrała postać formalnej inicjatywy ustrojodawczej, był projekt posłów PO przedstawiony na jesieni 2010 r. Należy też powiedzieć, że choć projekt ingerował w system rządów, to nie przybrał rozmiarów projektu nowej konstytucji, a tylko nowelizacji Konstytucji 1997 r. Projekt ten, szczegółowo już skomentowany w piśmiennictwie, był — na co warto zwrócić uwagę — w wyraźnej kontrze do większości zaprezentowanych wcześniej propozycji. Choć w dalszym ciągu dążył on do zracjonalizowania systemu rządów, to jednak punktu ciężkości tego systemu upatrywał w rządzie i premierze, a nie w prezydencie. Z tego punktu widzenia stanowił odpowiedź na sugestie doktryny prawa konstytucyjnego, która bardziej przychylnie patrzy na pozycje pójścia polskiego systemu rządów w kierunku systemu kanclerskiego (czy może raczej premierowskiego), niż na propozycje budowania w Polsce ustroju z silną prezydenturą.

Z istotnych zmian, jakie miały przemodelować polski system rządów z projektu PO, należy wymienić te, które doprecyzowywały uprawnienia prezydenta w zakresie współdziałania z właściwym ministrem w sprawach zagranicznych, czy też zmieniały procedurę rozpatrywania weta ustawodawczego założonego przez prezydenta. Projekt zakładał obniżenie większości sejmowej potrzebnej do ponownego uchwalenia ustawy z dotychczasowej większości 3/5 do bezwzględnej większości głosów. Wydaje się, że proponowana zmiana była optymalna, nie dezawuowała prezydenckiego weta, a zarazem nie czyniła z niego elementu nadmiernie blokującego system rządów. Jeśli bowiem, stosownie do reguł parlamentaryzmu, rząd posiada bezwzględną większość, to może z powodzeniem rządzić (co oznacza forsowanie własnych projektów legislacyjnych), a wymaganie istnienia większości 3/5 — w polskich realiach trudnej do uzyskania — nie jest warunkiem niezbędnym funkcjonowania gabinetu w systemie parlamentarnym, a co więcej, w praktyce może rodzić poważne trudności (i — jak pokazują doświadczenia — często właśnie te trudności motywowały do założenia weta wobec ustawy). Warto też zauważyć, że istnienie dość wyśrubowanej większości 3/5 niepotrzebnie tylko odwraca ogólną tendencję Konstytucji RP, jaką jest umocnienie rządowego ośrodka egzekutywy (w tym roli premiera). Stąd zmniejszenie większości wymaganej dla odrzucenia prezydenckiego weta wypada uznać za rozwiązanie racjonalne i — co może być nawet ważniejsze — adekwatne do innych rozwiązań, które z Rady Ministrów i jej prezesa czynią realną władzę wykonawczą. Drugą istotną dla systemu rządów korektą zaproponowaną w projekcie PO było wyeliminowanie indywidualnego wotum nieufności adresowanego do pojedynczych członków Rady Ministrów. Zmianę tę również należy ocenić jak najbardziej słuszną, gdyż stabilizowałaby ona rząd, a zarazem umacniała pozycję premiera, jako autentycznego lidera rządu, a to przecież jest motywem systemu kanclerskiego czy premierowskiego. Zarazem zmiana taka nie popadałaby w konflikt z regułami systemu parlamentarnego. Sejm w dalszym ciągłu miałby bowiem w dyspozycji możliwość egzekwowania politycznej odpowiedzialności rządu (tyle tylko że w postaci kolektywnej), co daje gwarancję zachowania podstawowej zasady rządów parlamentarnych, zgodnie z którą rząd pochodzi z większości parlamentarnej i jest poddany jej ocenie. Co więcej, wyeliminowanie możliwości adresowania wotum nieufności do pojedynczych członków Rady Ministrów zgodne by było z logiką konstruktywnego wotum nieufności, której zabrakło w Konstytucji 1997 r. Ta ostatnia czyni przecież zasadniczą odpowiedzialność premiera, która ekstrapolowana jest na pozostałych członków rządu. Istotą wzmocnienia stanowiska szefa rządu w wariancie konstruktywnego wotum nieufności (o czym zupełnie zapomniał polski ustrojodawca) jest bowiem jednoznaczne powiązanie odpowiedzialności ministrów z odpowiedzialnością premiera. Odejście od możliwości formułowania indywidualnego wotum nieufności godziłoby więc ze sobą dwie tendencje, tj. utrzymania politycznej zależności rządu przed Sejmem (jako kluczowego elementu systemu parlamentarnego) oraz uczynienia z premiera rzeczywistego lidera gabinetu do tego stopnia, że parlamentarne poparcie dla poszczególnych ministrów byłoby funkcją poparcia dla prezesa Rady Ministrów (co z kolei byłoby elementem racjonalizacji systemu parlamentarnego).

Zaproponowana zmiana, choć nie została ostatecznie włączona do tekstu obowiązującej konstytucji, była — z jednej strony — odpowiedzią na doświadczenia okresu współistnienia instytucjonalnego z lat 2007-2010, z drugiej zaś, sposobem na dokończenie budowania w Polsce wysoce zracjonalizowanego systemu parlamentarnego   premierem, urastającym de facto do roli trzeciego (obok prezydenta i gabinetu) podmiotu egzekutywy. Nie można w związku z tym zgodzić się z opinią, że projekt PO przewidywał ustanowienie w Polsce klasycznego systemu parlamentarno-gabinetowego. Klasyczna czy też typowa wersja systemu parlamentarnego niewiele ma wspólnego z systemem, jaki kreśli Konstytucja RP. Dość przypomnieć, że w klasycznym systemie parlamentarnym premier jest zaledwie primus inter pares. W klasycznym systemie parlamentarnym nie ma też, ze zrozumiałych powodów, konstruktywnej postaci wotum nieufności, a prezydent nie wywodzi swojego mandatu z powszechnych i bezpośrednich wyborów pozostając — jak to czasami się mówi — zakładnikiem większości parlamentarnej. Wreszcie, w klasycznym systemie parlamentarnym nie ma też narzędzi dyscyplinowania parlamentu, np. w zakresie legislacji, co dla odmiany choć ciągle w niedostatecznej postaci, istnieje w polskim systemie rządów.

Dlatego system rządów, jaki ustanowiono w Konstytucji RP z 1997 r. i rozwijana pod jej rządami praktyka, jest w zgodnej opinii doktryny systemem parlamentarnym z silną komponentą racjonalizacji. Taki też — jak się zdaje — powinien być kierunek jego ewentualnej korekty. Kierunek ten nie powinien i — w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej — raczej nie odwróci tendencji do budowania systemu parlamentarnego, z tym jednak, że skorygowanego, czyli zracjonalizowanego, tzn. zakładającego efektywną władzę wykonawczą poddaną równie efektywnej parlamentarnej kontroli. Jeśli zaś to rzeczywiście parlamentaryzm jest „oczkiem w głowie” polskiego ustrojodawcy (co potwierdzać mogą doświadczenia historyczne i sam przebieg debaty konstytucyjnej sprzed 1997 r.), to i odpowiedź na pytanie, który człon władzy wykonawczej powinien być beneficjentem zabiegów racjonalizacyjnych, nie jest specjalnie skomplikowana. Członem tym, ze zrozumiałych powodów, powinien być człon rządowopremierowski, bo on najlepiej koresponduje z założeniami systemu parlamentarnego jako takiego, oraz — co nie mniej ważne — sprawdził się w ostatnich latach jako jeden z wariantów racjonalizowania systemu parlamentarnego. Wszelkie zaś manipulowanie stanowiskiem konstytucyjnym prezydenta i dążenie do nadania mu ponadprzeciętnej pozycji ustrojowej należy odbierać jako falsyfikację system parlamentarnego i podążanie w stronę prezydencjalizmu, rozumianego jednak nie jako system rządów prezydenckich made in USA, lecz jako system ze zmutowaną albo zniekształconą prezydenturą. Przeciwko prezydenckim inklinacjom polskiego systemu rządów przemawiają również — jak się zdaje — zgłaszane, mniej bądź bardziej otwarcie, propozycje ustanowienia systemu z wyjątkowo silną i pewną siebie prezydenturą, nieodpowiadającą żadnemu z ujęć klasycznych i wyrastającą ponad miarę, na wzór wszelkiej maści hiper- czy superprezydencjalizmów typowych dla reżimów hybrydowych, które tak dobrze zadomowiły się w strefie państw pseudodemokratycznych. Poza tym trzeba pamiętać, że system rządów z wyjątkowo wyostrzoną prezydenturą, szczególnie jeśli miałaby ona przybrać kształt jakiegoś dziwacznego neoprezydencjalizmu, jest obcy polskim doświadczeniom ustrojowym, tradycyjnie hołdującym systemowi parlamentarnemu, w wielu przypadkach traktowanemu jako ucieleśnienie, ale też i rękojmia demokracji.

*dr hab. Jarosław Szymanek, prof. Uniwersytetu Warszawskiego

Przegląd Sejmowy 5/2015