Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość (wraz z przypisami, z których ze względów technicznych zrezygnowaliśmy) jest dostępna na internetowej stronie Trybunału.

Zasada powszechności jest tradycyjnie ujmowana w katalogu konstytucyjnych zasad prawa wyborczego. Konstytucje większości państw stanowią o zasadzie po­wszechności wyborów, nie precyzując jednak, czy odnosi się ona do wszystkich stadiów procesu wyborczego. Zasada ta może być przez to interpretowana na wiele sposobów. Generalnie spór dotyczy tego, czy odnosi się ona tylko do czynnego pra­wa wyborczego, czy również biernego prawa do głosowania. Nie rozstrzygając tego sporu, w niniejszym opracowaniu postaram się przedstawić współczesne rozumienie konstytucyjnej zasady powszechności w zakresie jednego z elementów procedury wy­borczej, jakim jest głosowanie.

Treść konstytucyjnej regulacji zasady powszechności głosowania zmieniała się na przestrzeni wieków. Początkowo, podobnie jak pozostałe zasady prawa wyborczego, nie była ona wymieniana w konstytucjach z nazwy. Pojęcie „wybory powszechne” pojawiło się po raz pierwszy pomimo ustanowienia systemu wyborów wielostopnio­wych już w jednej z konstytucji okresu Wielkiej Rewolucji Francuskiej. W kon­stytucjach dziewiętnastowiecznych zasada ta wciąż nie pojawiała się bezpośrednio, występowało zaś uzależnienie posiadania prawa do głosowania od legitymowania się określonym wykształceniem czy też majątkiem. W XX w. treść zasady powszechności głosowania uległa zmianie przez stopniowe odchodzenie od ww. cenzusów. Wciąż jednak takie wymogi, jak pełnoletniość, pełnia władz umysłowych (brak ubezwłasno­wolnienia) czy nieskazanie za określone przestępstwa uznawano za niestanowiące na­ruszenia zasady powszechności głosowania.

Wiek XXI, wobec takich zjawisk jak nasilająca się migracja ludności oraz dyna­miczne zmiany w wielu sferach życia, stawia nowe wyzwania wobec prawa wyborcze­go oraz pytanie o treść zasady powszechności głosowania.

Współczesne konstytucje stanowią najczęściej, że prawo do głosowania posiada­ją obywatele danego kraju, którzy w dniu wyborów ukończyli 18 rok życia, nie są pozbawieni zdolności do czynności prawnych oraz praw publicznych. Pozostawia to swobodę ustawodawcy zwykłemu w określaniu przesłanek wiążących się z nabyciem obywatelstwa, jak również pozbawieniem praw publicznych oraz wyborczych.

Obowiązująca Konstytucja RP z 1997 r., podobnie jak większość konstytucji euro­pejskich, nakreśliła w sposób ogólny treść zasady powszechności głosowania. Art. 62 stanowi z jednej strony o tym, kto posiada prawo do głosowania (ust. 1), z drugiej zaś strony formułuje krąg osób, które takiego prawa nie mogą mieć przyznanego w drodze ustaw zwykłych (ust. 2).

Prawo do głosowania Konstytucja przyznaje obywatelom polskim, którzy ukoń­czyli 18 rok życia (przesłanki pozytywne) oraz nie zostali ubezwłasnowolnieni, po­zbawieni praw publicznych albo wyborczych (przesłanki negatywne). W ciągu 15 lat od wejścia w życie Konstytucji zaszły jednak istotne zmiany, które sprawiają, że więk­szość z wymienionych konstytucyjnych warunków posiadania prawa do głosowania jest do podważenia.

1. Przesłanki pozytywne

1.1. Posiadanie obywatelstwa polskiego

Wymóg posiadania obywatelstwa polskiego stawiany wobec osób chcących wziąć udział w głosowaniu wydaje się oczywistą konsekwencją więzi prawnej łączącej oby­watela z państwem. Bodaj jedynym państwem na świecie, który dopuszcza osoby nie-posiadające obywatelstwa tego kraju do głosowania w wyborach ogólnokrajowych, jest Nowa Zelandia. Wymóg posiadania obywatelstwa polskiego jako warunek przy­znania prawa do głosowania należy traktować jako rudymentarny i w najbliższej przy­szłości niepodważalny. Powyższe dotyczy rzecz jasna jedynie wyborów parlamentar­nych oraz prezydenckich, w wyborach do Parlamentu Europejskiego bowiem prawo takie na mocy wiążącego Polskę Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej posiadają już od niemal dwóch dekad obywatele UE. Wprowadzenie do Konstytucji przepisu stanowiącego o prawie do głosowania obywateli UE w wyborach do PE, co w przyszłości najpewniej nastąpi, stanowiłoby zatem jedynie uporządkowanie konsty­tucyjnej treści zasady powszechności, nie zaś jej modyfikację.

W kontekście koniecznych zmian Konstytucji należy natomiast zwrócić uwagę na pojawiające się coraz częściej opinie o konieczności przyznania obywatelom UE prawa do głosowania w wyborach ogólnokrajowych. W tym miejscu należy przypo­mnieć, że na mocy Traktatu z Maastricht obywatelom UE zostało przyznane prawo do głosowania w państwie członkowskim zamieszkania, jednakże tylko w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz wyborach lokalnych. Na etapie opracowywania dyrek­tywy wykonawczej państwa członkowskie musiały określić, w których z ich jednostek administracyjnych prawo do głosowania posiadać będą obywatele UE nieposiadający ich obywatelstwa. Państwo polskie zaproponowało gminę jako jednostkę, która speł­nia wymagania dyrektywy. Poszczególne państwa przedstawiły różne katalogi takich jednostek. Żadne państwo członkowskie nie zaproponowało jednak przyznania prawa do głosowania obywatelom UE we wszystkich wyborach szczebla lokalnego.

Przyznanie prawa do głosowania obywatelom UE podyktowane było m.in. ko­niecznością poszanowania traktatowej zasady swobody przepływu osób. W ostatnim czasie coraz częściej wskazuje się jednak, że powyższa zasada zostaje naruszona rów­nież w wypadku, gdy wskutek przebywania w innym państwie członkowskim aniżeli państwo pochodzenia obywatel UE traci możliwość oddania głosu w wyborach ogól­nokrajowych. Taka sytuacja może wystąpić wówczas, gdy obywatele UE w związku z przebywaniem przez długi okres w innym państwie członkowskim tracą prawo do głosowania, nie zyskując jednocześnie obywatelstwa tego kraju uprawniającego do głosowania w wyborach ogólnokrajowych. Może się również zdarzyć, że prawo do głosowania w wyborach ogólnokrajowych obywatel UE straci wskutek tego, że pań­stwo miejsca zamieszkania nie organizuje za granicą głosowania dla wyborców prze­bywających poza granicami kraju. W rezultacie może dojść do swoistego paradoksu polegającego na tym, że obywatel państwa członkowskiego będzie posiadał prawo do głosowania w wyborach lokalnych w państwie, którego nie jest obywatelem, nie po­siadając jednocześnie prawa do głosowania w żadnych wyborach w państwie, które­go obywatelstwo posiada. Na powyższy paradoks, pod wpływem skargi brytyjskiego obywatela, wskazała w zapytaniu do Komisji Europejskiej jedna z brytyjskich człon­kiń PE. Ze skargi obywatela Wielkiej Brytanii przedstawionej członkowi PE wynika, że mieszka on od ponad 20 lat w Austrii, z powodu czego utracił prawo do głosowania w wyborach w kraju pochodzenia (zgodnie z brytyjskim prawem osoba, która opu­ściła kraj, traci prawa do głosowania w wyborach po upływie 15 lat). Jednocześnie jednak nie może głosować w wyborach krajowych w Austrii, jedynie zaś w wybo­rach lokalnych. Komisja Europejska w odpowiedzi na to pytanie zauważyła, że pra­wo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyznania prawa do głosowania w państwie miejsca zamieszkania obywatela UE tylko w zakresie wy­borów lokalnych oraz wyborów do PE, nie zaś wyborów krajowych, które pozostają pod pełną kompetencją prawodawców krajowych⁸ Jednocześnie jednak, jak słusznie zauważa Dimitry Kochenov, gdyby zawisła przed Trybunałem Sprawiedliwości UE kwestia zgodności z zasadą swobody przepływu osób w wypadku pozbawienia prawa do głosowania obywatela UE w wyborach krajowych zarówno w państwie pochodze­nia, jak i w państwie zamieszkania – biorąc pod uwagę dotychczasową rozszerzającą interpretację ww. zasady – nie jest wykluczone uznanie takiej sytuacji za niezgodną z zasadą swobody przepływu osób. Należy bowiem zauważyć, że w związku z zagro­żeniem utraty najistotniejszego z praw politycznych, tj. głosowania w wyborach ogólnokrajowych, obywatel UE może nawet zrezygnować z wyjazdu do innego państwa członkowskiego.

W tym miejscu należy zauważyć, że 11 maja 2012 r. została zarejestrowana przez Komisję Europejską jako zgodna z rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej propozycja rozszerzenia prawa do głosowania obywateli UE na wszystkie rodzaje wyborów. Oznacza to, że została rozpoczęta procedura mająca na celu przy­jęcie aktu normatywnego, na mocy którego zostanie przyznane obywatelom UE prawo do głosowania w wyborach lokalnych wszystkich stopni oraz wyborach ogólnokra­jowych w każdym państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jest to oczywiście bardzo daleka droga, należy mieć jednak na względzie, że w przypadku przyznania obywatelom UE prawa do głosowania w wyborach krajowych, wykładnia Konstytucji przychylna prawu UE – jak to miało miejsce w wypadku przyznania prawa do głoso­wania obywatelom UE w wyborach do PE oraz w wyborach lokalnych na poziomie gminy – nie wystarczy i konieczna będzie ingerencja prawodawcy w treść konstytu­cyjnej zasady powszechności głosowania. Dlatego warto już teraz zastanowić się nie tyle nad koniecznością zmiany konstytucji w ww. zakresie, co zgodnością z zasadą suwerenności Narodu ewentualnego przyznania nieobywatelom prawa do głosowania w wyborach parlamentarnych i prezydenckich.

Odrębną kwestią jest przyznanie prawa do głosowania nieobywatelom w wybo­rach lokalnych. Nie chodzi tutaj bynajmniej o prawo do głosowania obywateli UE, którego przyznanie obywatelom UE zgodnie z przywołanym wyrokiem TK pozostaje w zgodzie z Konstytucją. Problem dotyczy możliwości oraz konsekwencji przyzna­nia prawa do głosowania obywatelom państw trzecich nieposiadającym obywatelstwa żadnego z państw członkowskich. Również tutaj obowiązek rozszerzenia zakresu czynnego prawa wyborczego może wynikać z prawa UE. Należy zauważyć, że obec­nie w Unii Europejskiej większość państw członkowskich przyznaje prawa wyborcze nieobywatelom. Standardowym warunkiem przyznania praw wyborczych nieobywatelom jest legitymowanie się odpowiednim okresem zamieszkiwania, który waha się od 3 lat (Dania, Estonia, Portugalia, Szwecja) do 10 lat (Austria, Włochy, Hiszpania). Jednocześnie część państw nie tylko nie przyznaje nieobywatelom prawa do głoso­wania w wyborach lokalnych, lecz także ustanawia warunki trudne do osiągnięcia w zakresie nabycia obywatelstwa (np. Łotwa). W związku z tym pojawiają się zarzuty o naruszenie traktatowych zasad demokracji (art. 6 TUE), do których przestrzegania zobowiązały się państwa członkowskie.

W Polsce prawa wyborcze w wyborach lokalnych przysługiwały jedynie przez pewien okres bezpaństwowcom. Ordynacja wyborcza do rad narodowych z 1957 r. przyznawała czynne i bierne prawo wyborcze apatrydom, jeśli zamieszkiwali w Pol­sce co najmniej od 5 lat. Kolejne ordynacje nie przewidywały praw wyborczych dla bezpaństwowców. Ponownie prawa te zostały im przyznane na podstawie ordynacji wyborczej do rad gmin z 8 marca 1990 r. pod warunkiem stałego zamieszkiwania w Polsce co najmniej od 2 lat. Na gruncie obowiązującego kodeksu wyborczego bezpaństwowcy takiego prawa już nie posiadają.

Na przeszkodzie w przyznaniu praw wyborczych nieobywatelom stoi problem zgodności takiego unormowania z Konstytucją, która w większości państw ogranicza prawa wyborcze tylko do obywateli. Takie postanowienia znajdują się m.in. w kon­stytucjach Francji (art. 3), Włoch (art. 48), Luksemburgu (art. 52 i 107) czy Grecji (art. 51). Z drugiej strony warto zauważyć, że np. Konstytucja portugalska w art. 15 ust. 4 wy­raźnie dopuszcza przyznanie praw wyborczych obywatelom innych państw w wybo­rach lokalnych na zasadzie wzajemności.

Również polska Konstytucja z 1997 r. uzależnia przyznanie praw wyborczych od posiadania obywatelstwa polskiego. Art. 62 Konstytucji przyznaje prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego tylko obywatelom polskim, co skutkuje tym, że niedopuszczalne jest przyznanie na mocy ustawy wyborczej praw wyborczych w wyborach lokalnych obywatelom państw trzecich. Konieczna jest do tego zmiana ustawy zasadniczej.

1.2. Ukończenie 18 roku życia

Drugim podstawowym warunkiem posiadania prawa do głosowania jest osiągnię­cie określonego wieku. W konstytucjach niemal wszystkich państw zgodnie przyjmuje się już od kilkudziesięciu lat, że granica wieku, której osiągnięcie zapewnia doświad­czenie życiowe uprawniające do uczestnictwa w wyborach, to 18 rok życia. Rów­nież polska Konstytucja warunkuje przyznanie prawa do głosowania od ukończenia 18 roku życia. Należy jednak zauważyć, że coraz częściej pojawiają się propozycje obniżenia tego wieku, najczęściej do 16 lat. Taką granicę wieku ustanowiło już kilka­naście państw w wyborach lokalnych, np. Niemcy, Szwajcaria. Na uwagę zasługuje szczególnie obniżenie wieku wyborczego we wszystkich rodzajach wyborów w Au­strii (2008 r.).

Koncepcja obniżenia wieku wyborczego poniżej granicy pełnoletniości jak do­tąd nie spotyka się w Polsce z większym zainteresowaniem. Należy jednak zwrócić uwagę, że konieczność zmiany w tym zakresie może wynikać ze zobowiązań mię­dzynarodowych. Propozycje obniżenia wieku uprawniającego do głosowania już od kilku lat pojawiają się bowiem na łonie Komisji Spraw Konstytucyjnych pod prze­wodnictwem Brytyjczyka Andrew Duffa powołanej w celu opracowania propozycji reformy regulacji prawnej wyborów do Parlamentu Europejskiego na poziomie prawa Unii Europejskiej. Prace ww. komisji dotyczą nowelizacji Aktu dotyczącego wyborów do Parlamentu Europejskiego w bezpośrednich wyborach powszechnych. Akt ten ma charakter prawa pierwotnego, co oznacza, że jego zmiana wymaga zgody wszystkich państw członkowskich. Zmiana ta, mając na względzie stanowisko Trybunału Konsty­tucyjnego zajęte w sprawie o sygn. akt K 15/04, nie rodzić będzie jednak konieczności zmiany Konstytucji, może jednak skłonić prawodawcę do samoistnego obniżenia wieku uprawniającego do głosowania w pozostałych typach wyborów w celu zachowania jednolitości prawa i przejrzystości procesu wyborczego.

2. Przesłanki negatywne

2.1. Niebycie ubezwłasnowolnionym

Ubezwłasnowolnienie jest instytucją prawa cywilnego i polega na pozbawieniu lub ograniczeniu zdolności do czynności prawnych. Ubezwłasnowolnienie wywołuje jednak skutki również w obszarze prawa publicznego, m.in. przez pozbawienie prawa do głosowania. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego sąd, orze­kając o ubezwłasnowolnieniu, nie bierze pod uwagą tego, czy dana osoba posiada zdolność do rozumienia znaczenia, celu oraz konsekwencji wyborów, a jedynie takie przesłanki, jak: choroba psychiczna, niedorozwój umysłowy, pijaństwo, narkomania, które są przydatne jedynie do oceny zasadności pozbawienia lub ograniczenia w sfe­rze praw cywilnych. Ubezwłasnowolnienie oddziałuje jednak również na sferę prawa publicznego, gdyż osoby ubezwłasnowolnione tracą prawo do głosowania w wybo­rach. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Kiss v. Węgry uznał takie arbitralne pozbawienie prawa do głosowania zawarte w Konstytucji Węgier z 1949 r. za sprzeczne z konwencyjną zasadą wolnych wyborów. Zasada wolnych wyborów, ustanowiona w art. 3 Protokołu, bezpośrednio nie gwarantuje ochrony praw wybor­czych, a jedynie nakłada obowiązek „organizowania w rozsądnych odstępach czasu wolnych wyborów opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”. Z orzecznic­twa ETPC wszakże wynika, że przepis ten zawiera również obowiązek zapewnienia jednostce czynnego prawa wyborczego, a wypadki pozbawienia tych praw powinny stanowić wyjątek.

Doniosłość tego orzeczenia wynika również z tego, że konstytucje większości państw pozbawiają prawa do głosowania osoby ubezwłasnowolnione. Z orzeczenia ETPC wynika natomiast, że niedopuszczalne jest arbitralne pozbawienie takich osób praw wyborczych niezależnie od tego, na jaką przypadłość cierpią.

Orzeczenie w sprawie Kiss v. Węgry powinno skłonić państwa-sygnatariuszy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja), w tym również państwo polskie, do rewizji postanowień ich konstytucji w zakresie ograniczeń praw wyborczych osób chorych umysłowo czy ubezwłasnowolnionych.

Porównując regulację konstytucji polskiej oraz węgierskiej, należy bowiem stwierdzić, że są one zbieżne pod względem arbitralności pozbawienia osób ubez­własnowolnionych praw wyborczych. Można również zakładać, że w wypadku zawi­śnięcia przed Trybunałem polskiej sprawy o zbliżonym charakterze orzeczenie będzie podobne. Dopóki jednak podobne orzeczenia nie zapadną ze skarg obywateli innych państw, państwa te nie będą miały obowiązku dokonania zmian. Trzeba wszakże za­uważyć, że w raporcie komisji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy badają­cego stan wykonania orzeczeń ETPC wskazano, że zasada solidarności wymaga, aby władze państw-sygnatariuszy Konwencji podejmowały się nie tylko wykonania doty­czących ich bezpośrednio orzeczeń stwierdzających naruszenie Konwencji, ale też aby dokonały zmian swego prawodawstwa w zakresie domniemanych naruszeń Konwen­cji wynikłych z innych orzeczeń, bezpośrednio ich niedotyczących. Już w 1979 r. Trybunał Sprawiedliwości WE zauważył, że „orzeczenia mogą wykraczać poza ramy konkretnej sprawy, szczególnie jeśli naruszenie wynika bezpośrednio z przepisu pra­wa, a nie ze sposobu jego stosowania”.

Jakie działania powinien zatem podjąć polski prawodawca, aby doprowadzić do stanu zgodności z Konwencją? Trybunał strasburski nie zwykł wskazywać kon­kretnych środków w tej mierze, gdyż jego funkcją jest w zasadzie jedynie orzeka­nie o zgodności istniejących przepisów oraz ich stosowania z Konwencji. Wydaje się jednak, że w ramach postępowania o ubezwłasnowolnienie powinno zostać wprowa­dzone odrębne obligatoryjne postępowanie, mające ustalić, czy osoba ubezwłasno­wolniona jest w stanie podjąć świadomą i samodzielną decyzję w wyborach. Ewen­tualnego pozbawienia praw wyborczych mogłoby dotyczyć odrębne rozstrzygnięcie. W świetle dotychczasowego orzecznictwa ETPC nie wydaje się natomiast, aby zgodne z Konwencją było po prostu przyznanie pełni praw wyborczych wszystkim osobom ubezwłasnowolnionym.

Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że wydany został już pierwszy po głośnym orzeczeniu ETPC w sprawie Kiss v. Węgrom orzeczenie sądu konstytucyjnego w sprawie pozbawienia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnio­nych. W wyroku z 12 lipca 2010 r. Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej nie zdecy­dował się na uchylenie przepisu pozbawiającego prawa do głosowania osób ubezwła­snowolnionych, lecz korzystając z konstytucyjnej regulacji (art. 89 ust. 2) wiążącej swoimi orzeczeniami wszystkie organy i osoby, zobowiązał sądy powszechne do niezależnego badania zdolności tych osób do rozumienia znaczenia, celu oraz kon­sekwencji wyborów. Należy w tym miejscu zauważyć, że polski prawodawca nie ma możliwości skorzystania z alternatywnego rozwiązania przedstawionego przez Sąd Konstytucyjny Czech, tj. oddania w ręce sądów powszechnych decyzji co do pozba­wienia prawa do głosowania, gdyż konstytucja wyraźnie stanowi o pozbawieniu pra­wa do głosowania osób ubezwłasnowolnionych.

2.2. Posiadanie praw publicznych

Kara pozbawienia praw publicznych jest jednym ze środków karnych orzekanych przez polskie sądy wobec sprawców przestępstw. Skutkiem orzeczenia tego środka karnego jest m.in. utrata prawa do głosowania. Zgodnie z polskim kodeksem karnym, sąd może podjąć decyzję o pozbawieniu praw publicznych w razie skazania na karę pozbawienia wolności, która jest nie krótsza niż 3 lat i została orzeczona za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie.

Również w tym wypadku warto odwołać się do orzecznictwa ETPC. Początkowo ten organ sądowniczy nie wywodził z Konwencji o ochronie praw człowieka i podsta­wowych wolności zakazu arbitralnego pozbawiania prawa do głosowania więźniów. Przełomowe orzeczenie w przedmiocie praw wyborczych więźniów wydał ETPC w 2004 r., rozpatrując skargę obywatela brytyjskiego Johna Hirsta, który został – po­dobnie jak wszyscy więźniowie osadzeni w zakładach karnych w Wielkiej Brytanii – pozbawiony prawa do głosowania przez cały okres odbywania kary. Trybunał zasuge­rował, że najlepszym rozwiązaniem jest rozdzielenie decyzji o pozbawieniu prawa do głosowania od decyzji o winie i karze. Pozbawienie prawa do głosowania nie powinno mieć bowiem charakteru arbitralnego (tj. nie powinno dotyczyć wszystkich więźniów) oraz blankietowego (tj. nie powinno być niezależne od tego, jakie przestępstwo dana osoba popełniła oraz na jaką karę została skazana), dodatkowo zaś powinno zostać podjęte przez sędziego, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy oraz związek popełnio­nego przestępstwa z wyborami i instytucjami demokratycznymi.

Zestawiając opracowany przez ETPC wzorzec kontroli w zakresie możliwości po­zbawienia prawa do głosowania więźniów z polską regulacją, można stwierdzić, że na obecnym etapie rozwoju zasady wolnych wyborów polska regulacja pozostaje z nią zgodna. Wątpliwości budzi jedynie to, że orzekając o pozbawieniu praw publicz­nych, sąd nie może mieć na względzie jedynie tego, czy osoba skazana jest zdolna do oceny konsekwencji swoich decyzji, a w szczególności podjęcia świadomej decyzji wyborczej, gdyż pozbawienie praw publicznych obejmuje obok prawa głosowania również wiele innych praw.

Należy również zauważyć, że w przyszłości zakres marginesu oceny, jakim pań­stwa-sygnatariusze Konwencji dysponują w zakresie pozbawienia prawa do głosowa­nia osób pozbawionych praw publicznych, może zostać jeszcze bardziej zawężony przez ETPC.

Z powyższego wynika, że konstytucyjny zakaz przyznania prawa do głosowania osobom pozbawionym praw publicznych, pozbawiony jakichkolwiek wytycznych co do sytuacji, w których taki środek karny może zostać orzeczony, zyskał nową treść. Jak wynika bowiem z orzecznictwa ETPC w ww. zakresie, nie wszystkie przestęp­stwa, a jedynie te poważne powinny skutkować pozbawieniem prawa do głosowania.

2.3. Posiadanie praw wyborczych

Konstytucja pozbawia również prawa do głosowania osoby, które zostały pozba­wione praw wyborczych. Zgodnie z ustawą o Trybunale Stanu najważniejsze osoby w państwie mogą zostać pozbawione praw wyborczych na mocy orzeczenia Trybu­nału Stanu, wydanego po rozpatrzeniu indywidualnego wypadku. Orzeczenie utra­ty prawa do głosowania zgodnie z ustawą nie ma charakteru obligatoryjnego, gdyż za naruszenie Konstytucji lub ustawy może zostać orzeczona inna z przewidzianych ustawą kar. Pozbawienie prawa do głosowania osób piastujących najwyższe funkcje państwowe w wypadku naruszenia przez nich Konstytucji lub ustaw w związku z zaj­mowanym stanowiskiem jest jedyną z przesłanek pozbawienia prawa do głosowania, które obecnie – przynajmniej z punktu zobowiązań międzynarodowych – nie może być kwestionowana.

3.   Gwarancje zasady powszechności

Nieodłącznym elementem zasady powszechności głosowania obok określenia kręgu osób uprawnionych do głosowania są również rozwiązania stanowiące gwaran­cję realizacji prawa do głosowania przez osoby je posiadające. Również w tym zakre­sie przed konstytucyjną regulacją zasady powszechności realia XXI wieku przynoszą poważne wyzwania. Wśród wielu gwarancji powszechności głosowania najważniej­szą, która powinna zostać w najbliższym czasie zmodernizowana, jest sposób oddania głosu przez wyborców, w szczególności zaś tych przebywających w dniu głosowania w kraju poza jego granicami.

Już na początku obecnego stulecia na całym świecie ponad 175 mln osób prze­bywało poza granicami państwa, którego są obywatelami. W tym samym czasie mo­żemy zaobserwować coraz szybszy rozwój technologiczny, coraz więcej spraw życia codziennego załatwiamy bowiem za pośrednictwem urządzeń elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej. Dlatego też obecnie prowadzone są w wielu krajach intensywne prace nad kolejnym krokiem w kierunku zrównania możliwości oddania głosu przez wyborców przebywających w dniu wyborów w kraju i za granicą. Jednocześnie wydaje się, że konstytucyjna zasada powszechności głosowania nakłada na ustawodawcę obowiązek stworzenia wyborcom najbardziej dogodnych warunków do oddania głosu przy użyciu dostępnych technik głosowania, oczywiście z poszano­waniem pozostałych zasad prawa wyborczego. W związku z tym również w Polsce należy stopniowo wprowadzać formy głosowania elektronicznego, a docelowo głoso­wanie za pośrednictwem Internetu.

4.   Podsumowanie

Powyższa analiza propozycji zmian w prawie UE oraz jego interpretacji, jak rów­nież najnowsze orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każe się zastanowić nad zgodnością z prawem międzynarodowym oraz prawem UE obecnej konsty­tucyjnej regulacji zasady powszechności głosowania oraz jej optymalną konstrukcją.

Z jednej strony samo ustanowienie w Konstytucji zasady powszechności nie jest wystarczające, gdyż może prowadzić do manipulacji przez ustawodawcę katalogiem osób uprawnionych do głosowania. Z drugiej jednak strony zobowiązania międzyna­rodowe, jak również zmiany na wielu płaszczyznach życia, przynoszą konieczność zmiany Konstytucji wobec ciągłego rozszerzania enumeratywnie określonego kręgu osób posiadających prawo do głosowania.

Z przeprowadzonej analizy wyraźnie wynika tendencja rozszerzenia kręgu osób posiadających prawo do głosowania. Należy zwrócić również uwagę na podnoszoną przez ETPC konieczność odejścia od sztywnej regulacji określającej enumeratywnie, kto posiada prawo do głosowania, na rzecz odrębnego badania każdego konkretnego wypadku. Powyższe dotyczy większości z wyżej przedstawionych przesłanek pozy­tywnych i negatywnych posiadania prawa do głosowania. Jak wynika z orzecznictwa ETPC, dotyczy to w szczególności pozbawienia prawa do głosowania osób skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwo oraz osób ubezwłasnowolnionych.

Na początku XXI wieku, tworząc konstytucyjną regulacją powszechności gło­sowania, prawodawca powinien mieć na uwadze nie tylko konieczność ograniczenia zbytniej swobodnej ustawodawcy zwykłego w tak istotnej kwestii, jaką jest określe­nie kręgu wyborców w poszczególnych wyborach, a także trójszczeblowość systemu prawa wyborczego, na który składa się obok prawa krajowego również prawo UE oraz europejska Konwencja. Wydaje się, że część przepisów określających warunki posiadania prawa do głosowania powinna zostać przeniesiona do ustawy wyborczej. Ich umiejscowienie w Konstytucji nie jest racjonalne w sytuacji ciągłego rozszerzania kręgu podmiotów posiadających prawo do głosowania.

Z kolei przesłanki pozytywne posiadania prawa do głosowania, czyli wymóg po­siadania obywatelstwa polskiego oraz wymóg ukończenia określonego wieku, powin­ny pozostać w Konstytucji. Manipulacja w zakresie tych przesłanek może bowiem istotnie wpływać na liczbę osób uprawnionych do głosowania, a tym samym również na wynik wyborów. Inaczej jest w wypadku przesłanek negatywnych posiadania pra­wa do głosowania. Przede wszystkim nie mają one jednak tak istotnego wpływu na liczbę wyborców, a ponadto obecna regulacja konstytucyjna i tak całkowicie pozo­stawia w gestii ustawodawcy decyzję co do kręgu osób, którzy zostaną pozbawieni prawa do głosowania. W związku z powyższym wydaje się, że dobrym rozwiązaniem jest zastąpienie negatywnych przesłanek przepisem stanowiącym, że enumeratywnie określone najważniejsze postanowienia prawa wyborczego (w Konstytucji Grecji jest to metoda rozdziału mandatów oraz okręgi wyborcze) mogą być zmieniane tylko kwalifikowaną większością głosów.

Podsumowując, zasada powszechności głosowania oznacza, że wszyscy posia­dający zdolność pojmowania znaczenia, celu oraz konsekwencji wyborów powinni posiadać prawo do głosowania. Jak słusznie zauważył Robert Dahl, jednym z siedmiu kryteriów, które powinno spełniać każde demokratyczne państwo, jest „przyznanie praktycznie wszystkim dorosłym osobom prawa do głosowania”. Wynika z tego, że istniejące obecnie cenzusy wyborcze czy też naturalne ograniczenia w prawie do głosowania powinny zostać usunięte. Należy dążyć do maksymalnego rozszerzenia prawa do głosowania na wszystkie osoby, które posiadają zdolność do podejmowania świadomej i samodzielnej decyzji w wyborach. Wyrazem tego są ostatnie orzeczenia ETPC, które wskazują na konieczność, tam gdzie to tylko możliwe, oddzielnego roz­patrywania kwestii winy i kary przestępcy czy też kierowania swoimi sprawami osoby, wobec której złożono wniosek o ubezwłasnowolnienie, i decyzji o tym, czy osoba taka powinna zachować prawo do głosowania. Krócej ujmując, prawa do głosowania powinny być pozbawione tylko te osoby, które okażą się niezdolne do rozumienia zna­czenia, celu oraz konsekwencji wyborów. W związku z powyższym należy również poważnie rozważyć kwestię przyznania prawa do głosowania 16-latkom oraz 17-lat-kom. W realiach początku XXI wieku osoby te nierzadko są w stanie podjąć bardziej świadomą decyzję wyborczą aniżeli osoby starsze, których przecież nie pozbawia się automatycznie prawa do głosowania z uwagi na podeszły wiek.

Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódz­kiego. Specjalizuje się w prawie konstytucyjnym, ze szczególnym uwzględnieniem prawa wyborczego.