Nie cichnie dyskusja na temat wprowadzania przez polskie samorządy budżetów partycypacyjnych. Tymczasem podobne rozwiązanie – nie tak rewolucyjne, lecz łatwiejsze do zastosowania – obowiązuje

Wprowadzono je do ustawy o działalności pożytku publicznego ponad dwa lata temu zapisami o tzw. inicjatywie lokalnej. W ręce mieszkańców trafił konkretny instrument, dzięki któremu mogą istotnie współdecydować o wydatkowaniu pieniędzy z publicznej kasy. Właściwie to należy powiedzieć, że mogliby współdecydować, gdyby nie fakt, że przepisy te pozostają martwe.

Metoda drobnych kroków

Na samym początku chciałbym wyraźnie i wprost powiedzieć – budżet partycypacyjny to pomysł ciekawy i potrzebny. I jedna z takich idei, która swobodnie opiera się zarzutom o sens jej wprowadzenia. Argumenty przeciwko wydają się wręcz absurdalne. Trudno sobie bowiem wyobrazić lepsze rozwiązanie, które w tak kategoryczny sposób mogłoby właściwie ustawić relację mieszkańcy – samorząd, czy może nawet obywatel – państwo.

Należy postawić inne pytanie. Czy wprowadzenie w niedalekiej przyszłości budżetów partycypacyjnych jest realne, a przede wszystkim racjonalne? Czy to właściwy moment? Czy należy przyjąć, iż jest to konieczna ale nieco odległa perspektywa? A jeśli tak, to jakimi krokami do niej dojść? I jakie instrumenty powinny temu służyć? Więcej – czy może już jakieś istnieją?

Pragmatyzm wykonywanego zawodu powoduje, że od zawsze jestem zwolennikiem małych lecz konsekwentnych kroków służących realizacji dalekosiężnego celu. Za taki uznaję moment, gdy realnym będzie wprowadzenie budżetu partycypacyjnego przez polskie samorządy. Dlaczego? Pracowałem w szeregu instytucji publicznych, ale przede wszystkim dla największego polskiego samorządu, jakim jest samorząd warszawski. Udało mi się przyjrzeć relacjom, jakie de facto ma formatować w nowy sposób idea budżetu partycypacyjnego. Ta idea to zmiana w sposobie myślenia o urzędniku, samorządzie, jego roli. I w równym stopniu chodzi tu o nowe samookreślenie się, zaktywizowanie mieszkańców, jak i urzędników.

Dziś mentalnie pracownicy urzędów lokalnych są jedną z najmniej energicznych grup zawodowych. Bierni, ale wierni – etatom i świętemu spokojowi. Parafrazując biografa Ludwika XVI – poziom ołowiu we krwi tych ludzi jest iście zatrważający. A postrzeganie mieszkańców jako petentów powszechne i bezsprzeczne.

Oczywiście zdarzają się wyjątki, niemniej jednak w myśl starej prawniczej maksymy, tak i tu – wyjątek potwierdza regułę. Pamiętam jak dziś rozmowy z przedstawicielami biur warszawskiego urzędu czy też reprezentantami dzielnic, ich przerażenie w oczach, gdy kreśliliśmy zasady funkcjonowania idei inicjatywy lokalnej – rozwiązania jakże skromniejszego od idei budżetu partycypacyjnego. Dlatego gdy czytam dość powszechne opinie – koniecznie wprowadzajmy budżet partycypacyjny już, teraz – jestem pewien, że to się nie uda. Teraz się nie uda, bo ludzie mentalnie muszą to unieść.

Dlatego tym bardziej boli fakt, że tak niewielu pamięta o czymś takim jak „realizacja zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej”. Nowatorskim rozwiązaniu, które mogłoby idealnie przygotować grunt pod wprowadzenie budżetów partycypacyjnych. Obecność tych przepisów przeczy też argumentom, iż obecnie brak jest mieszkańcom instrumentu, by móc współdecydować o tym, na co samorządy wydają pieniądze.

Umowa między samorządem a obywatelem

Może warto kilka słów poświęcić o tym, czym jest inicjatywa lokalna. Ustawodawca, co w polskim prawie nieczęste, w tym przypadku pokusił się o sformułowanie dość sensownej definicji tego pojęcia. Przez inicjatywę lokalną należy rozumieć formę współpracy jednostek samorządu terytorialnego z ich mieszkańcami, w celu wspólnego realizowania zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej. Użyto w tym zapisie pojęć powszechnie znanych i zrozumiałych, ale kluczowe są słowa „współpraca” i „wspólnie”. Z tych niepozornych zwrotów wynika coś niezwykle istotnego – obie strony są w równym stopniu zobowiązane, jaki i uprawnione. I nie są to tylko czcze słowa. Pozostałe przepisy o inicjatywie lokalnej stanowią bowiem tego potwierdzenie.

Wniosek o realizację zadania publicznego (ustawa zawiera precyzyjny katalog zadań publicznych) mogą złożyć mieszkańcy samodzielnie lub oprzeć się na doświadczeniu organizacji pozarządowej, która może ich wspierać. Ustawa pozostawia swobodny wybór mieszkańcom. Przepisy w niewielkim stopniu ograniczają „inwencję twórczą” mieszkańców także w zakresie, co chcieliby zrobić za pieniądze z budżetu „swojego” samorządu. W zakresie wniosku mieszczą się i remonty dróg oraz kanalizacji, i pomysły z zakresu kultury, sportu czy ekologii.

Ważne, że wspomniany wniosek nie wymaga żadnych formalności. Wystarczy, że znajdzie się w nim oznaczenie wnioskodawców i nawet ogólnikowa treść pomysłu. Po stronie samorządu leży zaś określenie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków. W żaden jednak sposób nie powinny one mnożyć formalności i ograniczeń ponad to, co wyrażone zostało w ustawie. Ustawa daje wiele swobody, w myśl idei, że inicjatywa lokalna musi opierać się, ale i podtrzymywać przez cały okres realizacji, entuzjazm mieszkańców. Entuzjazm zaś to, jak wiadomo, zjawisko niezwykle ulotne i łatwe do utracenia przy piętrzeniu formalności. Oczywiście, należy też zaakcentować, że sensownie sformatowane kryteria oceny wniosków mogą stanowić w ręku samorządu element weryfikacji ich racjonalności, ale przede wszystkim celowości pomysłów z perspektywy potrzeb danej społeczności.

A co dzieje się, gdy mieszkańcy i samorząd dojdą do porozumienia i stwierdzą, że chcą dany pomysł realizować? Następuje najciekawszy i chyba najważniejszy moment. Stanowi on kwintesencję idei inicjatywy. Mieszkańcy i samorząd zawierają umowę na wykonanie zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Tak, umowę. Najzwyczajniejszą umowę cywilnoprawną, w której strony – zgodnie z fundamentalną zasadą systemu prawa cywilnego – są na równi zobowiązane i uprawnione. Mało tego, w ustawie o działalności pożytku publicznego jest wyraźnie powiedziane, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do umowy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego!

Z perspektywy mieszkańców istotnym może się okazać fakt, że samorząd rozstrzygając o tym, czy realizować inicjatywę lokalną, wydaje decyzję. Dlaczego? Bowiem od decyzji mogą się odwołać.

I ostatnia ważna rzecz. Jak na umowę pomiędzy równymi przystało, każdy nie tylko coś otrzymuje, ale winien także coś dać. Co mogą dać od siebie strony? Mieszkańcy tak naprawdę wszystko – ustawa mówi o wkładzie w postaci pracy społecznej, rzeczowym lub pieniężnym. Trzeba pamiętać jednak, że od samorządu nie dostaniemy pieniędzy. Zakazuje tego ustawa. Urzędnicy mogą dokonywać zakupów, nawet organizować przetargi, by dostarczyć rzeczy niezbędne do realizacji inicjatywy, ale o przekazywaniu pieniędzy nie może być mowy. Nie w tym bowiem rzecz w inicjatywie. Nie po to ustawa wyraźnie wskazuje, że wkład pracy społecznej winien być najbardziej ceniony.

Wiele razy spotykałem się z twierdzeniem, że procedura inicjatywy lokalnej to niemal to samo, co konkursy ofert, które znane są organizacjom pozarządowym i funkcjonują od dawna na gruncie ustawy o działalności pożytku publicznego. Otóż nic bardziej mylnego. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić fakt, że tu zgłaszającym są mieszkańcy, a nie NGO. Poza tym konkursy cechuje znaczny formalizm (wnioski, formularze), a przede wszystkich nabory w określonych terminach. Tymczasem chcąc być zgodnym z zapisami ustawy, w przypadku inicjatywy lokalnej wniosek można zgłosić nawet ustnie i w ramach naboru trwającego przez cały rok kalendarzowy, a wprowadzanie obligatoryjnego formularza jest wręcz niezgodne z ustawą.

Są to oczywistości, które wprost wynikają z przepisów. A jak to wygląda w praktyce? Niemal zupełnie odwrotnie. Jeśli już jakiś samorząd uchwalił akty prawa miejscowego służące realizacji zapisów o inicjatywie lokalnej, za każdym razem zabił ten cenny pomysł już na wstępie. Nie znam żadnego samorządu – a sprawdziłem dość dokładnie – by uchwały organów stanowiących czy zarządzenia organów wykonawczych choć zbliżyły się do idei przyświecającej inicjatywie lokalnej. Zwykle samorządy traktują ją jak standardowe procedury konkursowe. Mnożą więc samorządy formalności, do granic absurdu komplikują kryteria oceny, tworzą skomplikowane algorytmy, przydają sobie uprawnień kosztem mieszkańców, zapominając, że akurat w tym przypadku organy samorządu terytorialnego muszą się odnaleźć w relacji równouprawnionych stron. Relacji wykreowanej na wzór cywilnoprawnego obrotu.

Brak zrozumienia po stronie władzy tego nowatorskiego rozwiązania to istotny, ale nie jedyny kłopot. Jest ich więcej, pewnie dlatego inicjatywa lokalna nadal jest zjawiskiem marginalnym.

Największa zaleta jest zatem największym wyzwaniem – owo równouprawnienie, wspólne realizowanie zadań. Otóż okazuje się, że obie strony niezwykle się tego obawiają. Padają argumenty: z jednej strony samorządu, mniej sensowne – bo jak można oddać tyle własnych uprawnień mieszkańcom. I bardziej sensowne – bo co zrobić, gdy samorząd podejmie działania, wyda już jakieś znaczne pieniądze, a mieszkańcy się rozmyślą? Z drugiej strony, mieszkańców, którzy obawiają się faktu, że gdy rozmyślą się co do inicjatywy, to nie tak proso przyjdzie z niej zrezygnować. Przyznaję, że ta postawa – „chciałabym i boję się” – była dla mnie dość zaskakująca. Okazuje się, że mieszkańcy głośno walczą w obronie swoich praw czy na rzecz przyznania im ich w większym zakresie. Gdy jednak władza mówi – OK, bierzcie – to wyciągnięte dotąd ręce nagle znikają.

Bardziej cenię inicjatywę ponad budżet partycypacyjny. W tym drugim przypadku bowiem mieszkańcy będą decydować na etapie podziału środków, a potem samorząd pozostawią z jego realizacją. Znając obecny zapał lokalnego aktywizmu tak zapewne będzie. Tymczasem gdy konkretny projekt zacznie być realizowany w ramach inicjatywy, mieszkańcy będą musieli przez cały czas uczestniczyć w jego realizacji jak dorośli ludzie, którzy świadomie podejmują decyzję, inwestują i konsekwentnie realizują przedsięwzięcie mimo licznych przeciwności. A nie zabierają zabawki z piaskownicy i idą do domu, gdy tylko cała zabawa im się znudzi.

Siła inicjatywy leży i w tym, że to zawsze konkretny pomysł, projekt, cel do zrealizowania.

Skąd wziąć pieniądze?

Można by się jeszcze długo zastanawiać nad powodami, dla których inicjatywa lokalna tak słabo działa. Jak nie wiadomo o co chodzi, to chodzi o pieniądze. W tym przypadku wybitnie tak. Sposób finansowania inicjatywy lokalnej to bezsprzecznie największe wyzwanie w całej grze. I jednocześnie coś, z czym samorządy na całej linii polegają.

Brak zrozumienia idei inicjatywy jest niezwykle widoczny w sposobie finansowania. Samorządy bowiem mówią – skąd wziąć pieniądze na realizację, jeśli nawet słusznych, to jednak kosztownych pomysłów mieszkańców? Po pierwsze, zaangażowanie mieszkańców w znacznym stopniu redukuje koszty. Po drugie, nie w tym rzecz, by tworzyć odrębne budżety na realizację inicjatywy. Worki nie są bez dna. Zakładając optymistycznie pewną aktywność mieszkańców, bardzo prawdopodobne, że pieniędzy z takowego źródełka zabrakło by już w pierwszym kwartale roku, a w dobie kryzysu, który dotyka także lokalne budżety, stanowi to dodatkowy powód do zmartwień.

W inicjatywie lokalnej, tak jak i w budżecie partycypacyjnym, nie chodzi o to, by dublować wydatkowanie – tj. robić i płacić za podobne rzeczy raz to z inicjatywy samorządu, raz z inicjatywy mieszkańców. Cel jest jasny: w każdym segmencie budżetu należy zwiększyć udział obywateli w decydowaniu. Oczywiście nie chodzi też i oto, by popadać w skrajność, lecz o zmianę proporcji. Pojmowanie inicjatywy lokalnej jako kolejnego obciążenia dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie jako zmiany w sposobie decydowania o podziale środków, to fundamentalna pomyłka, jakże powszechna wśród tych, którzy choć niefrasobliwie, ale jednak pochylili się nad tym tematem.

Stosowanie inicjatywy lokalnej to sprawa nieprosta. Wydaje się jednak możliwa, mogąca stanowić idealne przedpole do wprowadzenia budżetów partycypacyjnych. Instrument, który w nienachalny sposób mógłby zaszczepić zarówno w samorządowcach, jak i w mieszkańcach nowy sposób pojmowania relacji między sobą i decydowania o lokalnych sprawach.

*Bartosz Bator – prawnik, dziennikarz, działacz kulturalny. Członek warszawskiej Izby Adwokackiej, prawnik w Biurze Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, specjalizuje się w ochronie własności intelektualnej oraz zarządzaniu w kulturze. Realizował szereg projektów społeczno-kulturalnych dla instytucji publicznych, m.in. współtworzył na zlecenie Urzędu m.st. Warszawy program operacyjny do Społecznej Strategii Warszawy na lata 2009-20.

Instytut Obywatelski