Forum Od-nowa: Zawracanie samorządu (do PRL)
administracja| Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej| samorządy terytorialne
Grupa fachowców od administracji i finansów, działająca pod nazwą FORUM OD-NOWA, przekazała do publikacji tekst, delikatnie mówiąc, szokujący…
Wójt, burmistrz, prezydent, starosta… A dalej: dżokej, kelner, pianista, bufetowy (sic!), kapelan, starsza pokojowa, praczka, gorseciarka, drwal, wulkanizator – to tylko niektóre spośród ponad 700(!) wyodrębnionych i nazwanych stanowisk pracy, jakie zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Spoglądając raz jeszcze na datę wydania aktu, dostrzegamy niezamierzoną, acz humorystyczną jego konwencję, w którą wpisuje się uwzględnienie również stanowiska teletypistki: operatorki telegrafu.
Rozporządzenie stanowi ciekawy materiał empiryczny, który – jak żaden inny akt prawny, publicznie dostępne opracowania GUS czy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – pozwala spojrzeć w głąb konstrukcji struktur organizacyjnych samorządów. Miłościwie panujący akt zasadniczo zachował układ poprzedniego rozporządzenia z 8 lipca 1990 r. To starsze rozporządzenie jest również łącznikiem z okresem PRLu, a konkretnie – obowiązującym zatrudnionych w radach narodowych rozporządzeniem z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów państwowych. Można mówić o mało refleksyjnym powielaniu na przestrzeni 30 lat i w dwóch różnych systemach ustrojowych podobnego spojrzenia na struktury i kadry administracji publicznej.
Obecne rozporządzenie z roku 2009 jest „doskonalsze”, co zgodnie z kanonem ostatnich lat oznacza po prostu: obszerniejsze niż akt poprzedzający. Z szeregu tabel dowiedzieć się można, kto winien zarabiać „nie więcej niż”, a kto „nie mniej niż” oraz jakie są wymogi dotyczące wymienianych w nim stanowisk pracy. Rozporządzenie pokazuje, jak aranżowane są struktury wewnętrzne samorządów. Ich oblicze determinują porozrzucane po wielu ustawach przepisy.
Wedle tego bowiem prawodawstwa samorządy terytorialne, wbrew powszechnemu domniemaniu, to nie samorządy sensu stricte, tylko raczej zbiory jednostek organizacyjnych, do których w okresie transformacji „doklejono” osobowość prawną i demokratycznie wybierane organy polityczne. Fikcją jest jeden z przymiotów samorządności, a więc uprawnienie do kształtowania wewnętrznych struktur organizacyjnych, o czym przekonuje treść rozporządzenia nawet bez konieczności lektury korespondujących z nim przepisów ustawowych. Z jednej strony rozporządzenie wyraża branżowe zróżnicowanie poszczególnych jednostek organizacyjnych, z drugiej – ustala standardy rozwiązań, które w normalnym państwie pozostawać powinny w gestii danych władz lokalnych. Żadnego tu ducha skuteczności, samodzielności i odpowiedzialności, jaki powinien towarzyszyć budowaniu administracji samorządowej. Branżowość unaocznia fakt istnienia określonych, wyspecjalizowanych i wyodrębnionych jednostek. Dobrze to widać choćby w obszarze pomocy społecznej, której ośrodki i centra zostały niejako ku rozpaczy resortu pracy i polityki społecznej „skoszarowane” w strukturach samorządów. Ministerstwa ustawami pomagają „swoim” jednostkom organizacyjnym poszerzać autonomię, zawsze kosztem samorządów. Rozporządzenie legitymizuje zapisami zatrudnienie wszelakiej maści pracowników, czym zarazem odzwierciedla i reglamentuje sfery, w których działają samorządy. Kataloguje istniejące teraz lub w przeszłości stanowiska pracy. Miejmy tylko nadzieję, że nie znajdziemy obecnie ani jednej samorządowej teletypistki uwięzionej przy zakurzonym telegrafie…
Przy słabnącym etosie pracowników zatrudnianych przez samorządy i braku ramowych zasad zarządzania pomiędzy szczeblami administracji publicznej, efektowne w rozmiarach rozporządzenie pokazuje, że polskie prawo nie zdołało opuścić etapu budowania instytucji. Rzecz ujmując dosadniej: etapu tworzenia zakładów pracy, także w sferach, w których z powodzeniem mogliby działać obywatele, firmy i organizacje non-profit. Przepisy o pracownikach samorządowych konstruują samorządowe zakłady pracy, a w nich stanowiska pracy i hierarchie służbowe. Czynią to z rozmachem i troską o szczegół, jakby budowały powtórnie jednostki gospodarki uspołecznionej z minionej epoki. Jeśli doda się do tego tabele płacowe, wiadomo już, czemu rozporządzenie ma wymierne znaczenie dla kilkuset tysięcy pracowników samorządowych, podczas, gdy dla pozostałych obywateli żadne. Przypadek rozporządzenia unaocznia, na co pada akcent w polskim prawie: na zatrudnienie w strukturach publicznych, a bynajmniej nie na jego efekty.
Myli się jednak ten, kto sądzi, że rozporządzenie obejmuje wszystkie kategorie pracowników samorządowych. „Według przepisów odrębnych” jest zatrudnianych i wynagradzanych kilkaset tysięcy osób, choćby nauczyciele ze swoją Kartą. Chęć niwelowania tej rażącej nierównowagi należy docenić w działaniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Mozolnie pracuje ono nad budową własnego korpusu pracowników socjalnych, przy aktywnym udziale tych ostatnich. Zasięg, ale zarazem fragmentaryczność naszego rozporządzenia obrazuje oktrojowaną prawem skalę bałaganu organizacyjnego struktur publicznych. Z budżetów samorządowych opłacani są pracownicy publiczni, do których zastosowanie będą miały przepisy m.in. wspomnianej Karty Nauczyciela, ustawy o pomocy społecznej, ustawy o pracownikach urzędów państwowych, ustawy o strażach gminnych i ustawy o służbie cywilnej. Nie można zapomnieć jeszcze o zatrudnionych w tzw. samorządowych osobach prawnych, wśród których jest kilkanaście tysięcy instytucji niemal całkowicie zależnych od pieniędzy samorządowych: domów kultury, ośrodków kultury, klubów, bibliotek, muzeów, kin i teatrów. Wielość pragmatyk służbowych to sygnał ostrzegawczy, że gdzieś w gąszczu przepisów zagubiła się idea służby publicznej, która powinna być dla każdego zatrudnionego przez samorząd podstawowym nakazem, niezależnie od jego specjalizacji i kompetencji.
Po lekturze rozporządzenia nasuwa się pytanie, czy aby na pewno jest tak dobrze z polskim samorządem terytorialnym? Warto, by apologeci obecnego prawa ustrojowego zasugerowali, z którymi z krajów rozwiniętych Polska mogłaby się podzielić swoim dorobkiem w zakresie „zasad wynagradzania pracowników samorządowych”. I konia z rzędem temu, kto znajdzie nawet skromniejszy odpowiednik rodzimego rozporządzenia w którymkolwiek zdecentralizowanym kraju rozwiniętym. Projekt samorządowy po 20 latach takich regulacji, jak powyższe, wymaga gruntownej zmiany, a przede wszystkim poprzedzającej ją dyskusji nad fundamentalnymi założeniami i mechanizmami, zamiast powielania pod szyldem samorządu rozwiązań z przeszłości.
Łatwiej jest miotać ciosy w administrację niż zastanawiać się nad strukturalnymi przyczynami jej szybkiego rozrostu. Pora dać samorządom realną samodzielność w wykonywaniu ich służby i konsekwentnie żądać od nich odpowiedzialności za dostarczanie usług publicznych. Już czas na działania systemowe!
Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.