Forum Od-nowa: Zawracanie samorządu (do PRL)

Foto: garnek.pl

Grupa fachow­ców od admi­ni­stra­cji i finan­sów, dzia­ła­jąca pod nazwą FORUM OD-NOWA, prze­ka­zała do publikacji tekst, deli­kat­nie mówiąc, szokujący…

Wójt, bur­mistrz, pre­zy­dent, sta­ro­sta… A dalej: dżo­kej, kel­ner, pia­ni­sta, bufe­towy (sic!), kape­lan, star­sza poko­jowa, praczka, gor­se­ciarka, drwal, wul­ka­ni­za­tor – to tylko nie­które spo­śród ponad 700(!) wyod­ręb­nio­nych i nazwa­nych sta­no­wisk pracy, jakie zawiera roz­po­rzą­dze­nie Rady Mini­strów z 18 marca 2009 r. w spra­wie wyna­gra­dza­nia pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych. Spo­glą­da­jąc raz jesz­cze na datę wyda­nia aktu, dostrze­gamy nie­za­mie­rzoną, acz humo­ry­styczną jego kon­wen­cję, w którą wpi­suje się uwzględ­nie­nie rów­nież sta­no­wi­ska tele­ty­pistki: ope­ra­torki telegrafu.

Roz­po­rzą­dze­nie sta­nowi cie­kawy mate­riał empi­ryczny, który – jak żaden inny akt prawny, publicz­nie dostępne opra­co­wa­nia GUS czy odpo­wiedź na wnio­sek o udo­stęp­nie­nie infor­ma­cji publicz­nej – pozwala spoj­rzeć w głąb kon­struk­cji struk­tur orga­ni­za­cyj­nych samo­rzą­dów. Miło­ści­wie panu­jący akt zasad­ni­czo zacho­wał układ poprzed­niego roz­po­rzą­dze­nia z 8 lipca 1990 r. To star­sze roz­po­rzą­dze­nie jest rów­nież łącz­ni­kiem z okre­sem PRLu, a kon­kret­nie – obo­wią­zu­ją­cym zatrud­nio­nych w radach naro­do­wych roz­po­rzą­dze­niem z dnia 8 listo­pada 1982 r. w spra­wie zasad wyna­gra­dza­nia pra­cow­ni­ków urzę­dów pań­stwo­wych. Można mówić o mało reflek­syj­nym powie­la­niu na prze­strzeni 30 lat i w dwóch róż­nych sys­te­mach ustro­jo­wych podob­nego spoj­rze­nia na struk­tury i kadry admi­ni­stra­cji publicznej.

Obecne roz­po­rzą­dze­nie z roku 2009 jest „dosko­nal­sze”, co zgod­nie z kano­nem ostat­nich lat ozna­cza po pro­stu: obszer­niej­sze niż akt poprze­dza­jący. Z sze­regu tabel dowie­dzieć się można, kto winien zara­biać „nie wię­cej niż”, a kto „nie mniej niż” oraz jakie są wymogi doty­czące wymie­nia­nych w nim sta­no­wisk pracy. Roz­po­rzą­dze­nie poka­zuje, jak aran­żo­wane są struk­tury wewnętrzne samo­rzą­dów. Ich obli­cze deter­mi­nują poroz­rzu­cane po wielu usta­wach przepisy.

Wedle tego bowiem pra­wo­daw­stwa samo­rządy tery­to­rialne, wbrew powszech­nemu domnie­ma­niu, to nie samo­rządy sensu stricte,  tylko raczej zbiory jed­no­stek orga­ni­za­cyj­nych, do któ­rych w okre­sie trans­for­ma­cji „dokle­jono” oso­bo­wość prawną i demo­kra­tycz­nie wybie­rane organy poli­tyczne. Fik­cją jest jeden z przy­mio­tów samo­rząd­no­ści, a więc upraw­nie­nie do kształ­to­wa­nia wewnętrz­nych struk­tur orga­ni­za­cyj­nych, o czym prze­ko­nuje treść roz­po­rzą­dze­nia nawet bez koniecz­no­ści lek­tury kore­spon­du­ją­cych z nim prze­pi­sów usta­wo­wych. Z jed­nej strony roz­po­rzą­dze­nie wyraża bran­żowe zróż­ni­co­wa­nie poszcze­gól­nych jed­no­stek orga­ni­za­cyj­nych, z dru­giej – ustala stan­dardy roz­wią­zań, które w nor­mal­nym pań­stwie pozo­sta­wać powinny w gestii danych władz lokal­nych. Żad­nego tu ducha sku­tecz­no­ści, samo­dziel­no­ści i odpo­wie­dzial­no­ści, jaki powi­nien towa­rzy­szyć budo­wa­niu admi­ni­stra­cji samo­rzą­do­wej. Bran­żo­wość una­ocz­nia fakt ist­nie­nia okre­ślo­nych, wyspe­cja­li­zo­wa­nych i wyod­ręb­nio­nych jed­no­stek. Dobrze to widać choćby w obsza­rze pomocy spo­łecz­nej, któ­rej ośrodki i cen­tra zostały nie­jako ku roz­pa­czy resortu pracy i poli­tyki spo­łecz­nej „sko­sza­ro­wane” w  struk­tu­rach samo­rzą­dów. Mini­ster­stwa usta­wami poma­gają „swoim” jed­nost­kom orga­ni­za­cyj­nym posze­rzać auto­no­mię, zawsze kosz­tem samo­rzą­dów. Roz­po­rzą­dze­nie legi­ty­mi­zuje zapi­sami zatrud­nie­nie wsze­la­kiej maści pra­cow­ni­ków, czym zara­zem odzwier­cie­dla i regla­men­tuje sfery, w któ­rych dzia­łają samo­rządy. Kata­lo­guje ist­nie­jące teraz lub w prze­szło­ści sta­no­wi­ska pracy. Miejmy tylko nadzieję, że nie znaj­dziemy obec­nie ani jed­nej samo­rzą­do­wej tele­ty­pistki uwię­zio­nej przy zaku­rzo­nym telegrafie…

Przy słab­ną­cym eto­sie pra­cow­ni­ków zatrud­nia­nych przez samo­rządy i braku ramo­wych zasad zarzą­dza­nia pomię­dzy szcze­blami admi­ni­stra­cji publicz­nej, efek­towne w roz­mia­rach roz­po­rzą­dze­nie poka­zuje, że pol­skie prawo nie zdo­łało opu­ścić etapu budo­wa­nia insty­tu­cji. Rzecz ujmu­jąc dosad­niej: etapu two­rze­nia zakła­dów pracy, także w sfe­rach, w któ­rych z powo­dze­niem mogliby dzia­łać oby­wa­tele, firmy i orga­ni­za­cje non-profit. Prze­pisy o pra­cow­ni­kach samo­rzą­do­wych kon­stru­ują samo­rzą­dowe zakłady pracy, a w nich sta­no­wi­ska pracy i hie­rar­chie służ­bowe. Czy­nią to z roz­ma­chem i tro­ską o szcze­gół, jakby budo­wały powtór­nie jed­nostki gospo­darki uspo­łecz­nio­nej z minio­nej epoki. Jeśli doda się do tego tabele pła­cowe, wia­domo już, czemu roz­po­rzą­dze­nie ma wymierne zna­cze­nie dla kil­ku­set tysięcy pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych, pod­czas, gdy dla pozo­sta­łych oby­wa­teli żadne. Przy­pa­dek roz­po­rzą­dze­nia una­ocz­nia, na co pada akcent w pol­skim pra­wie: na zatrud­nie­nie w struk­tu­rach publicz­nych, a bynaj­mniej nie na jego efekty.

Myli się jed­nak ten, kto sądzi, że roz­po­rzą­dze­nie obej­muje wszyst­kie kate­go­rie pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych. „Według prze­pi­sów odręb­nych” jest zatrud­nia­nych i wyna­gra­dza­nych kil­ka­set tysięcy osób, choćby nauczy­ciele ze swoją Kartą. Chęć niwe­lo­wa­nia tej rażą­cej nie­rów­no­wagi należy doce­nić w dzia­ła­niach Mini­ster­stwa Pracy i Poli­tyki Spo­łecz­nej. Mozol­nie pra­cuje ono nad budową wła­snego kor­pusu pra­cow­ni­ków socjal­nych, przy aktyw­nym udziale tych ostat­nich. Zasięg, ale zara­zem frag­men­ta­rycz­ność naszego roz­po­rzą­dze­nia obra­zuje oktro­jo­waną pra­wem skalę bała­ganu orga­ni­za­cyj­nego struk­tur publicz­nych. Z budże­tów samo­rzą­do­wych opła­cani są pra­cow­nicy publiczni, do któ­rych zasto­so­wa­nie będą miały prze­pisy m.in. wspo­mnia­nej Karty Nauczy­ciela, ustawy o pomocy spo­łecz­nej, ustawy o pra­cow­ni­kach urzę­dów pań­stwo­wych, ustawy o stra­żach gmin­nych i ustawy o służ­bie cywil­nej. Nie można zapo­mnieć jesz­cze o zatrud­nio­nych w tzw. samo­rzą­do­wych oso­bach praw­nych, wśród któ­rych jest kil­ka­na­ście tysięcy insty­tu­cji nie­mal cał­ko­wi­cie zależ­nych od pie­nię­dzy samo­rzą­do­wych: domów kul­tury, ośrod­ków kul­tury, klu­bów, biblio­tek, muzeów, kin i teatrów. Wie­lość prag­ma­tyk służ­bo­wych to sygnał ostrze­gaw­czy, że gdzieś w gąsz­czu prze­pi­sów zagu­biła się idea służby publicz­nej, która powinna być dla każ­dego zatrud­nio­nego przez samo­rząd pod­sta­wo­wym naka­zem, nie­za­leż­nie od jego spe­cja­li­za­cji i kompetencji.

Po lek­tu­rze roz­po­rzą­dze­nia nasuwa się pyta­nie, czy aby na pewno jest tak dobrze z pol­skim samo­rzą­dem tery­to­rial­nym? Warto, by apo­lo­geci obec­nego prawa ustro­jo­wego zasu­ge­ro­wali, z któ­rymi z kra­jów roz­wi­nię­tych Pol­ska mogłaby się podzie­lić swoim dorob­kiem w zakre­sie „zasad wyna­gra­dza­nia pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych”. I konia z rzę­dem temu, kto znaj­dzie nawet skrom­niej­szy odpo­wied­nik rodzi­mego roz­po­rzą­dze­nia w któ­rym­kol­wiek zde­cen­tra­li­zo­wa­nym kraju roz­wi­nię­tym. Pro­jekt samo­rzą­dowy po 20 latach takich regu­la­cji, jak powyż­sze, wymaga grun­tow­nej zmiany, a przede wszyst­kim poprze­dza­ją­cej ją dys­ku­sji nad fun­da­men­tal­nymi zało­że­niami i mecha­ni­zmami, zamiast powie­la­nia pod szyl­dem samo­rządu roz­wią­zań z przeszłości.

Łatwiej jest mio­tać ciosy w admi­ni­stra­cję niż zasta­na­wiać się nad struk­tu­ral­nymi przy­czy­nami jej szyb­kiego roz­ro­stu. Pora dać samo­rzą­dom realną samo­dziel­ność w wyko­ny­wa­niu ich służby i kon­se­kwent­nie żądać od nich odpo­wie­dzial­no­ści za dostar­cza­nie usług publicz­nych. Już czas na dzia­ła­nia systemowe!

Studio opinii.pl