Kierowanie strumienia pieniędzy dla wszystkich to kosztowne rozdawnictwo, a nie rzeczywiste wsparcie.

Marzena Haponiuk: Jak ocenić projekt ustawy „500+”? Głównym celem programu jest poprawa warunków finansowych rodzin z dziećmi oraz wzrost liczby urodzeń. Czy tak się stanie?

Prof. Irena E. Kotowska: Program z pewnością wpłynie na poprawę warunków finansowych dość znacznej części rodzin. Czy wpłynie na urodzenia? Mam co do tego wątpliwości.

Generalnie obawiam się transferów bezpośrednich jako podstawowego instrumentu polityki rodzinnej. Wsparcie dla rodzin w Polsce do niedawna rzeczywiście należało do najniższych w Europie. Tak się działo mniej więcej do 2008 roku. Różne rozwiązania, które wprowadzono później, poprawiły tę sytuację. Nie oznacza to wcale, że Polska znacznie polepszyła swą pozycję w rankingu krajów według udziału wydatków na politykę rodzinną w PKB. Jednak należy jasno powiedzieć, że wiele w ostatnich latach zrobiono, a te wydatki wzrosły znacząco. Jest to zresztą udokumentowane w opracowaniach przygotowanych przez rząd PO-PSL.

Co konkretnie się zmieniło?

Słusznie postawiono na rozwiązania, które ułatwiają rodzinie samodzielne zdobywanie dochodów i łączenie pracy zawodowej z życiem rodzinnym. Chodzi zarówno o usługi kierowane do dzieci w wieku przed pójściem do szkoły, jak i organizację życia szkolnego, a zwłaszcza świetlic, zajęć dodatkowych itd. Znaczna poprawa dotyczy dostępności przedszkoli, gorzej wygląda dostęp do żłobków. Jeżeli chodzi o organizację zajęć pozalekcyjnych w szkołach dla dzieci do 12 roku życia ciągle jest jeszcze wiele do zrobienia.

Drugi typ działań, który pozwala na łączenie pracy z rodziną, to urlopy związane z opieką nad dziećmi. Tu także nastąpił postęp – wprowadzono urlopy ojcowskie, dodatkowy dobrowolny urlop macierzyński, który wydłużono do 4-6 tygodni w 2013 r. Wprowadzono też urlop rodzicielski, a także uprawnienia do urlopów wychowawczych dla nowych grup. Ostatnie zmiany dotyczące urlopów, wchodzące w życie od stycznia 2016 r., znacząco uelastyczniły ich system. Nie można też pominąć zmian w ulgach podatkowych. Dzięki temu więcej dochodów zostało w rodzinach.

Ostatni – w mojej ocenie najsłabszy nurt zmian – to są bezpośrednie transfery finansowe. Dokonują się one głównie poprzez zasiłki rodzinne. Choć dość późno, ale dwukrotnie (2012 i 2014) zweryfikowane zostały podstawy systemu zasiłków: granica dochodowa i wysokość zasiłku. Zasiłki są niskie, to fakt. Ale czy przyznanie 500 zł proponowanymi kryteriami rozwiąże sprawę finansowego wsparcia rodzin? Znów, mam co do tego duże wątpliwości.

Dlaczego?

Trzeba zapytać przede wszystkim o sensowność przeznaczania tak dużych pieniędzy na bezpośrednie wypłaty, i czy przyczyni się to do wzrostu dzietności. Większą rolę w stymulowaniu dzietności odgrywają rozwiązania pozwalające rodzinie samej pozyskiwać dochody i nimi gospodarować. Przy czym podkreślam: to nie jest kwestia krótkookresowego oddziaływania.

Są to rozwiązania, które pozwalają łączyć pracę z rodziną. I – co warto podkreślić – to odpowiada preferencjom rodzin. Gdy w „Diagnozie Społecznej 2013”, badaniach przeprowadzonych pod kierownictwem prof. Janusza Czapińskiego i prof. Tomasza Panka pytano, co stanowi barierę decyzji o dziecku, to respondenci mówili o trudnych warunkach materialnych czy wysokich kosztach wychowywania dzieci jako ważnych przeszkodach. Ale coraz częściej podkreślano rolę rozwiązań pozwalających na łączenie pracy z rodziną. Widząc, jak ojcowie wykorzystują swe urlopy i wiedząc, jak to wpływa na percepcję obowiązków opiekuńczych i ich organizację, uważam, że ma to większe znaczenie niż transfery bezpośrednie.

Są jeszcze dwa istotne argumenty. Pierwszy dotyczy oceniania wagi czynników materialnych przez same rodziny. W „Diagnozie Społecznej” mieliśmy możliwość analizy odpowiedzi, uwzględniając sytuację dochodową badanych. Okazało się, że nie tylko rodziny o najniższych dochodach wskazują, że wysokie koszty wychowywania dziecka czy sytuacja materialna rodziny nie pozwalają na decyzję o dziecku. Mówią o tym stosunkowo często zarówno respondenci, którzy mają średnie dochody, jak i ci o najwyższych dochodach.

Zatem co takiego, jeśli nie wysokie koszty wychowywania, powstrzymuje Polaków od posiadania dzieci?

Są to raczej obawy dotyczące obniżenia poziomu konsumpcji. Jako społeczeństwo mamy określone aspiracje konsumpcyjne, ich wzrost potwierdzają zresztą badania. Nie chodzi przy tym o to, że nie starcza pieniędzy na to, żeby „dać dziecku jeść”, a raczej o to, by zapewnić określony standard konsumpcji. Dlatego te 500 zł nie będzie miało takiego oddziaływania, jakiego decydenci oczekują. Rzeczywiście środki te mogą poprawić sytuację materialną osób, które mają niższe dochody i ewentualnie zmienią ich poglądy na to, czy chcą mieć dziecko (lub kolejne). Natomiast dla znacznej części rodzin tego efektu zabraknie.

Jeśli nie zasiłkami, to jak inaczej można pomóc rodzinie wychowującej dzieci?

Poziom konsumpcji rodzin z dziećmi można wspierać pośrednio – poprzez ceny i dostępność usług, z których korzystają rodziny, czyli usług edukacyjnych, zdrowotnych i rekreacji. Przykładem obniżenia kosztów wychowywania dziecka jest Karta Dużej Rodziny. To rozwiązanie pozwala na wspieranie określonych wydatków na dzieci. Pieniądze są bowiem wydawane na korzystanie z kultury, rekreacji itd. Wolałabym, żeby w ten sposób mówić o wspieraniu rodzin w ponoszeniu kosztów wychowywania dzieci, a nie kierowania do nich strumienia pieniędzy.

Co jeszcze wzbudza wątpliwości w kwestii programu „500+”?

Nie podoba mi się sposób organizacji obsługi tego świadczenia. Nie rozumiem dlaczego – jeśli chcemy rodzinom przekazać pieniądze – nie korzysta się z istniejącego systemu, który obsługuje zasiłki rodzinne, zarówno jeśli chodzi o warunki przyznawania pieniędzy, jak i organizację wypłaty świadczeń. W programie „500+” wcale nie chodzi o to, żeby odpowiednie rodziny otrzymały pieniądze. Można przecież skorzystać z systemu zasiłkowego, modyfikując jego elementy – podnieść próg dochodowy, zróżnicować wielkość świadczeń w zależności od liczby i wieku dzieci, czy wprowadzić w ramach tego systemu dodatkowe świadczenie pieniężne. Projekt przewiduje powstanie dwóch równolegle działających systemów.

Uważam, że nad sposobem organizacji obsługi wsparcia rodzin przeważają względy polityczne, a nie względy merytoryczne.

Krytycy jako jedną z wad wskazują brak kryterium dochodowego w przyznawaniu świadczenia. Chcą, aby 500 zł wypłacano każdej rodzinie na drugie i kolejne dzieci, bez względu na dochody.

I to jest błędem. Dla części rodzin te 500 zł nie będzie miało znaczenia. A w budżecie brakuje pieniędzy. Ciągle musimy się liczyć z ograniczeniami budżetowymi, proponując rozwiązania, które rzeczywiście wspierają rodziny. Do tych ostatnich należą: dostateczna liczba miejsc opieki w żłobkach czy przedszkolach, więcej świetlic w szkołach. Dlaczego nie przekazywać pieniędzy właśnie tam? Kierowanie strumienia pieniędzy dla wszystkich jest dla mnie rozdawnictwem, a nie rzeczywistym wspieraniem rodzin.

Czyli gdzie konkretnie przekazywać środki?

Do usług na dzieci, np. na dożywianie, organizację nieodpłatnych zajęć pozalekcyjnych. Chodzi o to, żeby dostarczać usługi bezpośrednio dziecku. Mamy niewykorzystany potencjał profesjonalnej kadry nauczycielskiej. Znaczna część nauczycieli doskonali się zawodowo. Oni powinni móc pracować z dziećmi, nie tylko w ramach czasu bezpośrednio przeznaczonego na lekcje, ale także w ramach zajęć w świetlicy czy na zajęciach dodatkowych. Od lat uparcie powtarzam: odpowiednia organizacja żłobków, przedszkoli i zajęć – zwłaszcza w szkole podstawowej – to zasadnicza sprawa dla tworzenia kapitału ludzkiego: rozwijania zdolności dzieci, kształtowania ich umiejętności, w tym także tych społecznych.

Nie unikniemy zróżnicowania sytuacji materialnej rodzin. Możemy się starać je zmniejszać. Należy pomagać rodzinom w najtrudniejszej sytuacji. Ale to właśnie usługi edukacyjno-opiekuńcze są instrumentem wyrównywania szans dzieci. Musimy podnieść jakość edukacji i warunki funkcjonowania szkół.

Program może niekorzystnie wpływać na obecność rodziców na rynku pracy?

Oczywiście! Ten problem dotyczy zwłaszcza osób, które mają mniejsze szanse na pracę. Możliwość pobierania 500 zł nie zdezaktywizuje kobiety z wyższym wykształceniem czy dobrze zarabiającego mężczyzny, ale nisko opłacani pracownicy mogą z pracy zrezygnować. Za chwilę wielu takim osobom będziemy płacili zasiłki dla bezrobotnych, a w dalszej perspektywie z budżetu dopłacimy im do emerytury.

Z drugiej strony jest też efekt w skali makro. Niedługo zabraknie ludzi na rynku pracy. Dezaktywizujący efekt programu 500+ pogłębi tę lukę. Nie można tego zagrożenia ignorować.

Według Fundacji CenEA program rządu Beaty Szydło spowoduje, że rodziny o zbliżonych dochodach będą miały bardzo różne wsparcie w ramach świadczenia wychowawczego.

Zgadzam się z tym – to mocny argument przeciwko programowi rządowemu 500+ w obecnej postaci.

*Irena E. Kotowska – profesor zwyczajny w Instytucie Statystyki i Demografii Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, kieruje Zakładem Demografii; wiceprzewodnicząca Rady Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, przewodnicząca Komitetu Nauk Demograficznych PAN. Należała do zespołu ekspertów przy Kancelarii Prezydenta RP pracujących nad programem polityki rodzinnej.
Instytut Obywatelski