W dniu wczorajszym Komisja Europejska (KE) postanowiła o wszczęciu wobec Polski procedury kontroli stanu praworządności. Przy tej okazji warto odpowiedzieć na kilka pytań, dotyczących kwestii: czy UE ma w ogóle kompetencje, by zajmować się stanem rządów prawa w państwie członkowskim? Jak przedstawia się procedura kontrolna? Jakie mogą być jej skutki dla RP?

Pytanie 1. Czy Unia ma w ogóle kompetencje do zajmowania się stanem praworządności w Polsce?

Unia Europejska jako szczególna organizacja międzynarodowa opiera się na zasadzie kompetencji przyznanych jej do wykonywania przez państwa. Wynika z tego, że to państwa jako piastuni suwerenności przekazują UE do realizacji wybrane kompetencje. Czynią to we wspólnym interesie, na zasadach czasowych i w granicach wyznaczonych konstytucjami krajowymi (w ramach tzw. tożsamości konstytucyjnej państwa). Choć w katalogu kompetencji przyznanych UE (art. 2–6 Traktatu o funkcjonowaniu UE – TFUE) próżno szukać postanowienia traktatowego upoważniającego bezpośrednio Unię do wykonywania kompetencji z zakresu ogólnej kontroli stanu rządów prawa w państwie członkowskim, to kompetencja taka wynika z art. 7 Traktatu o UE – TUE. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 2 TUE ustalającym wartości na których opiera się Unia Europejska. Dochodzimy tu do sedna problemu, związanego z istotą UE. Unia nie jest tylko jedną z wielu integracyjnych organizacji ekonomicznych, jednowymiarową „wspólnotą kupców”. Jest czymś zdecydowanie więcej, będąc wspólnotą idei, enumeratywnie wymienionych w art. 2  TUE. To przede wszystkim aksjologia UE, a nie wspólna waluta ma i powinna zapewniać najsilniejszy element tożsamości europejskiej, samoidentyfikacji obywatela europejskiego z jego wspólnotą. O wysokiej pozycji unijnej aksjologii świadczy fakt, że katalog wartości UE został umieszczony w art. 2 TUE, czyli przed sprecyzowaniem celów działania UE (art. 3 TUE). Ma to duże znaczenie przy wykładni systemowej traktatów. Wśród katalogu tych wartości wymieniono m.in. zasadę państwa prawnego, na której opiera się Unia. Należy przy tym dodać, ze katalog wartości jest w istocie jedynie odzwierciedleniem regulacji konstytucyjnych wspólnych porządkom konstytucyjnym państw członkowskich. Zasadę praworządności można zatem uznać za ogólną zasadę prawa UE wynikająca z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Zasada rządów prawa obok innych wartości, takich jak m.in. poszanowanie praw człowieka, jest po prostu kanonem współczesnego państwa demokratycznego, swoistym „wyznaniem wiary” wszystkich społeczeństw europejskich dobrowolnie skupionych w Unii Europejskiej. Nie można traktować wartości UE i samej Unii w kontrze do wartości konstytucyjnych państwa członkowskiego. Wartości UE potwierdzają jedynie te ostatnie, wzmacniając je i nadając  ponadnarodowy charakter.

Przywiązanie do rządów prawa potwierdzał wielokrotnie Trybunał Sprawiedliwości UE. W znanym wyroku z 1986 r. w sprawie „Les Verts” podkreślił, że UE (wówczas EWG) jest „wspólnotą prawa, w związku z czym zarówno działania jej państw członkowskich, jak instytucji podlegają kontroli w zakresie zgodności z kartą konstytucyjną, jaką jest traktat WE”. Zasada państwa prawnego jest zasadą zbiorczą, mieszczącą w swoim zakresie szereg elementów, takich jak: legalność (dotycząca m.in. przejrzystego, odpowiedzialnego i demokratycznego procesu uchwalania prawa), pewność prawa, zakaz arbitralności, dostęp do sprawiedliwości przed niezależnymi i bezstronnymi sądami, poszanowanie praw człowieka, niedyskryminacji i równości wobec prawa. Konieczność kontroli przestrzegania tej zasady nie jest podyktowana tylko względami ideowymi. Fundamentem Unii jest bowiem wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi UE. Jak podkreśla Komisja Europejska „sposób stosowania zasady praworządności na poziomie krajowym odgrywa zasadniczą rolę pod tym względem. Zaufanie wszystkich obywateli UE i organów krajowych do funkcjonowania praworządności jest szczególnie istotne dla dalszego przekształcania się UE w „przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych”. To zaufanie będzie budowane i utrzymywane tylko wtedy, gdy praworządność będzie przestrzegana we wszystkich państwach członkowskich. (…) Obecnie wyrok sądu krajowego w sprawach cywilnych i handlowych musi zostać automatycznie uznany i wykonany w innym państwie członkowskim, a europejski nakaz aresztowania domniemanego przestępcy wydany w jednym państwie członkowskim musi zostać wykonany jako taki w innym państwie członkowskim. Przykłady te jasno pokazują, dlaczego wszystkie państwa członkowskie muszą być zaniepokojone, jeśli jedno państwo członkowskie nie w pełni przestrzega praworządności. Dlatego właśnie UE ma szczególny interes w umacnianiu i chronieniu praworządności w całej Unii”. Wiąże się to ściśle z tworzeniem w ramach UE tzw. Europejskiej Przestrzeni Sądowej.

Odpowiedź na pytanie: TAK, UE ma kompetencje i interes w badaniu stanu praworządności w państwie członkowskim UE. Nieprawdziwe i fałszujące rzeczywistość są, pojawiające się w mediach, opinie o braku takich kompetencji. Co więcej ich uruchomienie nie jest skierowane przeciwko Polsce a wręcz, poprzez ochronę stanu praworządności, działa na korzyść RP. Unia nie występuje przy tym w sposób dyktatorski (skrajnym niezrozumieniem jest pojmowanie UE jako nowego ZSRR). Wchodząc w 2004 r. do europejskiego klubu przyjęliśmy dobrowolnie jego zasady i zobowiązani jesteśmy ich przestrzegać (vide art. 9 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”). Chyba że, jako suwerenne państwo zechcemy wypowiedzieć TUE i TFUE, czyli wystąpić z UE. Podstawę do wystąpienie stwarza art. 50 TUE. Pojawia się tu jednak pozaprawne pytanie o to, czy takie skrajne rozwiązanie byłoby zgodne z polskim interesem narodowym? Zdaniem autora niniejszego komentarza byłby to  nie tyle nawet błąd polityczny, co znacznie gorsze przerwanie procesu rozwoju cywilizacyjnego Polski, nieodrodnie związanego z wartościami cywilizacji Zachodu.

Pytanie 2. Jak przebiega procedura kontroli przestrzegania praworządności?

Omawiana procedura poprzedza uruchomienie traktatowych sankcji przewidzianych w art. 7 TUE. Treść tego przepisu przytoczyła już B. Mikołajczyk w swoim komentarzu zamieszczonym w „Obserwatorze” (vide: Demokracja a prawo międzynarodowe i europejskie. Uwag kilka). Dość powiedzieć, że przewidujący ją dokument Komisji Europejskiej z 2014 r. (nota bene przyjęty w formie komunikatu – zob. COM/2014/0158 final, a zatem aktu nie będącego prawem pochodnym UE w rozumieniu art. 288 TFUE) zakłada trzy etapy procedury:

- etap pierwszy to ocena dokonywana przez KE. Bada ona „wszelkie istotne informacje” oraz ocenia, czy „istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na systemowe zagrożenie dla praworządności”. Postępowanie związane z Polską znajduje się właśnie na tym etapie procedury. Zwracają przy tym uwagę trzy kwestie: po pierwsze, nie każde naruszenie praworządności powoduje wszczęcie procedury. Muszą to być zagrożenia o systemowym charakterze. Takie właśnie zdaniem KE wystąpiły w Polsce. Po drugie, nieprawdziwe są głoszone przez niektórych członków polskiego rządu opinie, że KE opiera się w swojej ocenie jedynie na przekazach medialnych.  Ocena jest bowiem  oparta na sygnałach otrzymanych z dostępnych źródeł i od uznanych instytucji, w tym w szczególności od organów Rady Europy (w tym Komisji Weneckiej, której oficjalna nazwa brzmi Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo), od Agencji Praw Podstawowych UE. Może także korzystać, choć nie dotyczyło to dotąd Polski z pomocy i wsparcia do członków sieci sądowych w UE, takich jak: Sieć Prezesów Sądów Najwyższych Unii Europejskiej, Stowarzyszenie Rad Stanu i Naczelnych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej lub rady sądownictwa. Po trzecie, ocena KE dokonywana jest w dialogu z państwem którego dotyczy. Ten etap procedury ma zatem charakter prewencyjny, umożliwiając państwu samodzielne wycofanie się ze ewentualnych naruszeń. Opiera się on na „dialogu” z danym państwem członkowskim, które otrzymuje od KE „opinię na temat praworządności” wraz z uzasadnieniem obaw Komisji oraz ma możliwość odpowiedzenia na nią. Opinia ta może być wynikiem korespondencji i spotkań z właściwymi organami, a w stosownych przypadkach może po niej nastąpić dalsza korespondencja. Państwo ma obowiązek współpracy z KE i powinno „powstrzymać się od przyjmowania jakichkolwiek nieodwracalnych środków w związku z podniesionymi przez Komisję kwestiami budzącymi obawy, oczekując oceny tych kwestii, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy określoną w art. 4 ust. 3 Traktatu UE. Brak współpracy w tym procesie ze strony państwa członkowskiego lub nawet utrudnianie go będzie elementem, który trzeba uwzględnić przy ocenie powagi zagrożenia”. Warto dodać, że gdyby rząd RP od pojawienia się pierwszych informacji o możliwości uruchomienia procedury odpowiedzialnie podszedł do obowiązku podjęcia dialogu z KE, ryzyko uruchomienia procedury byłoby mniejsze. Na pewno jego obniżeniu nie sprzyjały zupełnie niepotrzebne wypowiedzi przedstawicieli polskich władz obrażające członków KE;

- etap drugi, czyli zalecenia KE znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy fiaskiem skończą się poprzednie próby rozwiązania problemu. Obejmuje on wydanie przez KE  „zalecenia w sprawie praworządności” skierowanego do danego państwa członkowskiego, jeżeli KE uzna, że „istnieją obiektywne dowody występowania zagrożenia systemowego oraz że organy tego państwa członkowskiego nie podejmują odpowiednich działań, aby mu zaradzić. W zaleceniu Komisja wyraźnie wskaże przyczyny swoich obaw i zaleci, aby państwo członkowskie rozwiązało zidentyfikowane problemy w wyznaczonym terminie i poinformowało Komisję o działaniach podjętych w tym celu. W stosownych przypadkach zalecenie może zawierać konkretne wskazówki co do sposobów i środków naprawienia sytuacji”. Zalecenie jest podawane do publicznej wiadomości. Czy postępowanie wobec Polski dojdzie do tego stadium? Sądząc po wypowiedziach członków rządu RP, można wnosić, że etap pierwszy procedury nie wywołał refleksji, a raczej wzmocnił nastroje konfrontacyjne. Wycofanie się oznaczałoby porażkę w oczach twardego elektoratu rządzącego ugrupowania, któremu zawsze można przedstawić UE jako złowrogiego Lewiatana dławiącego polską wolność. Wiele zależy, czy pod warstwą werbalnej wojowniczości na użytek wewnętrzny znajdzie się przestrzeń na cichy, praktyczny dialog z KE. Liczyć się jednak należy, że postępowanie osiągnie ten etap;

- etap trzeci to działania następcze w stosunku do zalecenia Komisji. KE monitoruje działania podjęte przez dane państwo członkowskie w odpowiedzi na skierowane do niego zalecenie. Jeżeli w wyznaczonym terminie dane państwo członkowskie nie podejmie zadowalających działań następczych, KE ocenia możliwość uruchomienia jednego z mechanizmów określonych w art. 7 TUE. W tym wypadku znajdzie zastosowanie procedura traktatowa, która pozwala na zawieszenie państwa w korzystaniu z niektórych praw wynikających z członkostwa w UE, włącznie z prawem głosu w Radzie UE. Jest ona jednak niezwykle sztywna (dotąd nie została zastosowana) i wymaga jednomyślności wszystkich poza Polską państw członkowskich. Ponieważ Węgry już zapowiedziały, że nie poprą sankcji wobec RP jej rezultat jest łatwy do przewidzenia.

Art. 7 TUE nie pozwala na wykluczenie z UE państwa naruszającego wartości naszej organizacji. Warto jednak zauważyć, że TUE jako umowa międzynarodowa podlega ogólnym regułom stosowania umów międzynarodowych przyjętym w powszechnym prawie międzynarodowym, a zwłaszcza w Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. Artykuł 60 tej Konwencji przewiduje możliwość wygaśnięcia lub zawieszenia działania traktatu w stosunku do danego państwa, które dopuściło się istotnego naruszenia jego postanowień. Pozostałe strony traktatu mogą powołać się wówczas na istotne naruszenie traktatu jako podstawę jego wygaśnięcia lub zawieszenia, bądź to w stosunkach między nimi a państwem winnym naruszenia (w przypadku wygaśnięcia umowy będzie to oznaczało faktycznie wykluczenie z UE), bądź też między wszystkimi stronami. Możliwość zastosowania art. 60 Konwencji Wiedeńskiej na gruncie UE wydaje się być jednak ograniczona, ze względu na specyficzny charakter prawa unijnego i zawartą w nim, wynikającą z art. 4 ust. 3 TUE, zasadę lojalnej współpracy.

Odpowiedź na pytanie: Trójetapowy przebieg procedury kontroli praworządności daje zainteresowanemu państw czas na weryfikację prowadzonych działań i wycofanie się ze stwierdzonych naruszeń. Jest to zresztą główny cel procedury, gdyż UE jako dobrowolny związek suwerennych państw nie ma „sama z siebie” kompetencji „do karania”, rozumianej jako możliwość stosowania środków przymusu. Pozostaje mieć nadzieję, że rząd RP rozumiejąc powagę sytuacji będzie prowadził konstruktywny dialog z KE. W świetle dotychczasowych wypowiedzi członków rządu nadzieje te są jednakże bardzo wątpliwe. Nieprawdziwa jest zarazem opinia, że wszczęcie procedury wobec Polski nie jest niczym nadzwyczajnym. Omawianą procedurę stosuje się jedynie w nadzwyczajnych przypadkach, i niezależnie od tego, że skończy się wycofaniem przez państw z naruszeń praworządności, zawsze zostawia ona skazę na wizerunku państwa. Nie ma ona jedynie prestiżowego charakteru, a może wpływać m.in. na ocenę stanu bezpieczeństwa inwestycji w Polsce przez zagranicznych inwestorów, czy też na ratingi kredytowe.

Pytanie 3. Jakie mogą być skutki procedury dla RP?

Jak zauważono powyżej wobec sprzeciwu Węgier, nie pewno wobec Polski nie zostaną uruchomione sankcje z art. 7 TUE. Czy oznacza to, że jak głosi potoczna opinia Unia tylko „szczeka ale nie gryzie”? Absolutnie nie. Skutki dla RP, biorąc pod uwagę horyzont czasowy można podzielić na krótko, średnio i długoterminowe.

a) skutki krótkoterminowe. Dotyczą one bieżącego funkcjonowaniu Polski w ramach UE, w tym zwłaszcza lobbowania za korzystnymi dla Polski rozwiązaniami w przyjmowanych aktach prawa UE. Wymiernym skutkiem polskiej „asertywności” będzie obniżenie zdolności koalicyjnej RP koniecznej dla budowy większości do przyjmowania rozwiązań prawnych korzystnych dla danego państwa (system podejmowania decyzji w Radzie UE opiera się na tzw. podwójnej większości). Kultura polityczna i prawna UE opiera się na kompromisie, pojęciu znienawidzonym przez polityków radykalnych, dla których istnieją tylko zero-jedynkowe opcje rozwiązań. Obniżenie tej zdolności z negatywnym dla Polski i jej obywateli skutkiem obserwowaliśmy już w latach 2005-2007. Ponadto Komisja Europejska może być bardziej „asertywna” przy ocenie polskich projektów związanych z wykorzystaniem unijnych funduszy, czy też przy udzielaniu zgody na uruchomienie przez RP pomocy publicznej (co ma istotne znaczenie m.in. w kontekście sytuacji polskiego górnictwa);

b) skutki średnioterminowe. Związane są z negocjowaniem perspektywy finansowej UE. Obecna kończy się w 2020 r., a zatem kilka lat wcześniej należy zacząć negocjacje nad nowymi ramami finansowymi UE. Wiadomym jest, że nowa perspektywa będzie mniej korzystna dla Polski. Czy jednak warto podejmować kroki, aby samemu pozbawiać się szans na wynegocjowanie lepszych rozwiązań? Wątpliwe, by państwa – płatnicy do budżetu UE zechcieli hojniej potraktować „troublemakera”. Solidarność europejska opiera się wzajemności, a zatem to nie tylko branie europejskich pieniędzy „bo to się należy”, ale także wspieranie partnerów w kłopotach (vide: problem imigracyjny);

c) skutki długoterminowe. Wyrażają się w znaczącym strategicznym pogorszeniu pozycji Polski. Zerwanie z zasadą solidarności europejskiej, manifestacyjne reklamowane przez rząd jako koniec polityki zagranicznej „na kolanach” wzmaga głosy na Zachodzie niechętne przyjmowaniu do UE Europy Wschodniej, rozumianej dosłownie jako kulturowy i cywilizacyjny Wschód i wieczny problem. Najpierw Węgry, potem Polska, ale także Słowacja i Czechy zdają się mocno pracować na taką opinię. Jej skutkiem może być nasilenie już widocznego pęknięcia Unii na dwie prędkości. Rdzeń integracyjny ze strefą euro i pogłębionym zakresem integracji oddzieli się od wprawdzie krążących, ale na peryferyjnej orbicie, pozostałych państw. Będzie to podział nie tylko formalny, ale także faktyczny. Oznaczałoby to koniec Unii Europejskiej, jaką znamy, koniec solidarności europejskiej i spełnienie czarnego scenariusza polskiej polityki zagranicznej, któremu dotąd starała się przeciwdziałać.

Odpowiedź na pytanie: regulacje traktatowe, związane ze sztywną procedurą sankcji mogą być fałszywie uspokajające dla rządu RP. Unia dysponuje złożonym mechanizmem sankcji, których skutki mogą być, niestety, bolesne tak dla Polski, jak i dla obywateli RP.

*Dr hab. Jacek Barcik - Katedra Prawa Międzynarodowego Publicznego i Prawa Europejskiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego