Ponad 1,5 tys. punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, ogólnopolska infolinia obsługiwana przez wojewódzkie centra informacji prawnej. Zgodnie z rozwiązaniami opracowanymi w Ministerstwie Sprawiedliwości, oczekiwany od lat system nieodpłatnej pomocy prawnej udzielanej na etapie przedsądowym oparty będzie na współpracy administracji rządowej, samorządu terytorialnego, organizacji non-profit oraz prawniczych samorządów zawodowych, pisze Dorota Kramarczyk w 23 nr kwartalnika "Na wokandzie", wydawanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

Już od kilkunastu lat wiele podmiotów próbuje zmierzyć się z materią systemowego uregulowania, które zapewniałoby efektywny dostęp niezamożnych obywateli do usług prawniczych na etapie przedsądowym i tym samym spowodowałoby likwidację barier finansowych zbyt często utrudniających obywatelom korzystanie z usług prawnych odpowiedniej jakości.

Uzyskiwanie nieodpłatnej pomocy prawnej przez obywateli jest obecnie systemowo rozwiązane wyłącznie w ramach postępowania przed sądami, na podstawie regulacji Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania karnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od uregulowanych w wąskim zakresie obecnych form poradnictwa prawnego, stanowiącego zadanie z zakresu pomocy społecznej, na etapie przedsądowym nieodpłatne poradnictwo prawne jest dostępne przede wszystkim w ramach szerzej rozumianego poradnictwa obywatelskiego świadczonego przez kilkaset podmiotów niepublicznych pro bono. Natomiast nieodpłatna pomoc prawna jest rozproszona w różnych podmiotach publicznych (np. biura poselskie i senatorskie, Państwowa Inspekcja Pracy, prokuratury, powiatowi rzecznicy konsumentów). W przypadku tych podmiotów poradnictwo prawne nie stanowi istoty ich działalności.

Istniejąca sytuacja powoduje nierówny dostęp obywateli do nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym, zaś w szerszym znaczeniu – nierówny dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Mieszkańcy dużych miast – szczególnie tych, w których działają uczelnie humanistyczne – są w tym dostępie uprzywilejowani, korzystając z działalności pro bono organizacji pozarządowych specjalizujących się w poradnictwie prawnym, czy też biorąc udział w akcjach darmowych porad organizowanych przez samorządy zawodów prawniczych (adwokaci, radcowie prawni, notariusze). Jednocześnie, sytuacja nierówności w dostępie do usług prawnych dotyka osoby, które – w przeciwieństwie do obywateli zamożnych i zaradnych – nie są w stanie uzyskać pomocy prawnej odpłatnie.

Zadanie budżetowe

Podstawowym celem przygotowanego w Ministerstwie Sprawiedliwości projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa jest stworzenie bazy instytucjonalnej dla systemu, który wypełniałby lukę w sferze równego dostępu do porady prawnej na etapie przedsądowym, a jednocześnie utrzymywał wszystkie istniejące obecnie formy nieodpłatnej pomocy prawnej oraz poradnictwa prawnego. Celem projektu jest również podniesienie poziomu świadomości i kultury prawnej obywateli, którzy obecnie nie mają powszechnego dostępu do nieodpłatnej informacji prawnej.

Jednym z podstawowych założeń projektodawcy jest uniknięcie tworzenia nowych struktur organizacyjnych i kolejnych procedur, generujących dodatkowe koszty. Założenie to spowodowało oparcie projektowanego systemu na istniejących rozwiązaniach oraz instytucjach prawnych. Istotną cechą projektowanej ustawy jest również uznanie, że udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji prawnej jest zadaniem publicznym z zakresu administracji rządowej, co determinuje źródła finansowania systemu – z dotacji budżetu państwa.

Projekt zakłada trzy moduły zadaniowe systemu: usytuowane na poziomie powiatu udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, usytuowane na poziomie województwa udzielanie nieodpłatnej informacji prawnej oraz moduł trzeci, polegający na usystematyzowaniu działań organów administracji publicznej związanych z edukacją prawną społeczeństwa, w szczególności – z promowaniem wiedzy o pozasądowym rozwiązywaniu sporów.

Uprawnienie do korzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej byłoby ograniczone podmiotowo i przedmiotowo, zaś uprawnienie do nieodpłatnej informacji prawnej miałoby charakter powszechny (beneficjentami systemu w tym zakresie byłyby wszystkie osoby fizyczne).

Zakłada się, że pierwsze z zadań – zapewnienie nieodpłatnej pomocy prawnej dla osób fizycznych – ze względów systemowych powinno zostać nałożone na powiat jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i być wykonywane bezpośrednio na rzecz beneficjentów na obszarze gminy lub powiatu. Z kolei drugie z zadań – udzielanie nieodpłatnej informacji prawnej – zostałoby nałożone na wojewodów i byłoby wykonywane za pośrednictwem specjalnej infolinii. Pierwsze z zadań opierałoby się na pracy profesjonalnych prawników: adwokatów i radców prawnych (z powierzeniem przez powiaty prowadzenia połowy punktów pomocy prawnej organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność pożytku publicznego), drugie zaś – na aktywności organizacji pozarządowych.

Oba moduły zadaniowe stanowiłyby spójny i kompletny model instytucjonalny, uzupełniony przez istniejące już zadania publiczne i działania woluntarystyczne, które w zamierzeniach projektodawcy staną się komplementarne do systemu publicznego.

Pomoc prawna

Prawo do nieodpłatnej pomocy prawnej, co do zasady, ma przysługiwać osobom, którym w okresie 12 miesięcy poprzedzających zwrócenie się o udzielenie takiej pomocy zostało przyznane świadczenie z pomocy społecznej, osobom posiadającym ważną Kartę Dużej Rodziny, kombatantom, weteranom oraz osobom, które ukończyły 75 lat. Ponadto ma przysługiwać każdemu, kto, w wyniku klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, znalazł się w sytuacji zagrożenia lub poniósł straty.

Uprawnienie do otrzymania nieodpłatnej pomocy prawnej będzie wykazywane na podstawie przedstawionego przez zainteresowaną osobę dokumentu potwierdzającego to uprawnienie lub – odpowiednio – złożonego przez nią oświadczenia. W sytuacji kryzysowej lub zdarzenia losowego, które wymagają uzyskania pomocy prawnej bez nieuzasadnionej zwłoki, wystarczające będzie złożenie oświadczenia przez osobę uprawnioną.

Zakres przedmiotowy udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej obejmie: poinformowanie osoby uprawnionej o obowiązującym stanie prawnym, o przysługujących jej uprawnieniach lub o spoczywających na niej obowiązkach lub wskazanie osobie uprawnionej sposobu rozwiązania dotyczącego jej problemu prawnego. Obejmie również pomoc w sporządzeniu projektu pisma w sprawie objętej zakresem przedmiotowym ustawy, z wyłączeniem pism procesowych w toczącym się postępowaniu przygotowawczym lub sądowym oraz pism w postępowaniu sądowo-administracyjnym (w tych postępowaniach można ubiegać się o ustanowienie pełnomocnika z urzędu), lub sporządzenie projektu pisma wszczynającego postępowanie sądowe lub sądowo-administracyjne oraz pisma o zwolnienie od kosztów sądowych lub o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Jednocześnie, z zakresu przedmiotowego ustawy byłaby wyłączona pomoc prawna w następujących dziedzinach prawa: podatkowe, celne, dewizowe, handlowe oraz prawo działalności gospodarczej (z wyjątkiem spraw z zakresu przygotowywania do rozpoczęcia tej działalności).

Istotą projektowanej regulacji jest założenie, iż świadczona na jej podstawie nieodpłatna pomoc prawna jest równoznaczna z pomocą prawną, o której mowa w ustawie Prawo o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych. Z uwagi na powyższe, podmiotami udzielającymi pomocy prawnej byliby adwokaci i radcowie prawni wskazani przez właściwą miejscowo okręgową radę adwokacką i radę okręgowej izby radców prawnych, na podstawie porozumienia zawartego ze starostą oraz umów cywilnoprawnych ze wskazanymi adwokatami oraz radcami.

Liczba punktów świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, w których dyżurowaliby prawnicy zatrudnieni do realizacji zadania, byłaby uzależniona od stanu zaludnienia danego powiatu lub miasta na prawach powiatu. Ich liczbę szacuje się na ponad 1,5 tys. Punkty te byłyby usytuowane w pomieszczeniach organów samorządu gminnego i powiatowego na podstawie porozumień zawartych między jednostkami samorządu terytorialnego. W obecnej wersji projektu przewidziano powierzanie zadania prowadzenia części z tych punktów organizacjom pozarządowym wyłanianym przez starostów w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – nadal jednak z obowiązkowym wykonywaniem czynności świadczenia pomocy prawnej przez adwokatów i radców prawnych.

Powyższe zadania zlecane powiatom byłyby finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Obecnie przewiduje się, że miesięczny koszt samego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w jednym punkcie, w przeciętnym wymiarze pięciu dni w tygodniu przez co najmniej cztery godziny dziennie, wyniósłby 5 tys. zł., zaś koszty administracyjne ponoszone przez samorząd terytorialny – ok. 3 proc. tej kwoty.

Informacja prawna

Świadczenie nieodpłatnej informacji prawnej polegałoby na poinformowaniu zainteresowanej osoby o obowiązujących aktach normatywnych regulujących przedstawiony problem prawny lub o sposobach uzyskania pomocy dotyczącej jego rozwiązania. Ma ono przysługiwać każdej osobie fizycznej, niezależnie od jej statusu materialnego.

Informacja prawna będzie udzielana w prowadzonym przez wojewodę wojewódzkim centrum informacji prawnej, za pośrednictwem infolinii działającej pod wspólnym, ogólnopolskim numerem telefonicznym. Realizację tego zadania wojewoda ma powierzać organizacji pozarządowej wyłonionej w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zadanie zapewnienia informacji prawnej ma być finansowane z budżetów wojewodów przez udzielanie dotacji celowej organizacji pozarządowej wyłonionej w konkursie. Koszty organizacji infolinii będzie ponosić Minister Sprawiedliwości.

Na miarę możliwości

Wspomniane uregulowania projektu wynikają z założenia, że stworzenie bazy instytucjonalnej nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji prawnej ma stanowić fundament systemu, który będzie rozwijany w miarę możliwości budżetowych państwa. Ustawowe regulacje mają przy tym zapewnić systemowi jak najwyższą efektywność i oszczędność w wydatkowaniu środków publicznych.

Stąd też krąg beneficjentów systemu jest ograniczony zasadniczo do osób, które mogą wylegitymować się istniejącymi uprawnieniami. Wskazany zabieg pozwala uniknąć tworzenia nowych procedur (oraz generowania związanych z nimi kosztów) nakierowanych na ustalanie uprawnień do korzystania z takiej pomocy. Z kolei ograniczenie kręgu osób upoważnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej do adwokatów i radców prawnych wynika przede wszystkim z konieczności zagwarantowania równych praw osobom korzystającym z pomocy prawnej na zasadach rynkowych i z pomocy nieodpłatnej, a także zrównania jakości nieodpłatnej przedsądowej pomocy prawnej z pomocą świadczoną przez pełnomocników procesowych z urzędu. Innym powodem przyjęcia takiego rozwiązania jest to, że adwokaci i radcowie prawni podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej z tytułu nienależytego wykonywania zawodu, nadto pragmatyki zawodowe obu grup przewidują obowiązkowe posiadanie przez te osoby ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, również ustawowo jest gwarantowana tajemnica zawodowa adwokacka oraz radcowska. Mechanizmy te będą sprzyjać rzetelności udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa jest obecnie przedmiotem prac rządu. W związku z tym nie można wykluczyć zmian treści projektu na dalszych etapach procesu legislacyjnego.

Autorka* jest radcą prawnym, pracownikiem Departamentu Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej Ministerstwa Sprawiedliwości, członkiem zespołu opracowującego opisywany projekt ustawy; w artykule opisano stan projektu na dzień 2 kwietnia 2015 r.
Na wokandzie