17 września 2008 roku Rada powiatu [częstochowskiego –red.] podjęła uchwałę zezwalającą na wydzierżawienie budynków szpitala, które są własnością powiatu. W październiku 2008 ogłoszony został przetarg, w wyniku którego  wyłoniono firmę mającą prowadzić szpital na powiatowym majątku. W dniu 17 grudnia 2008 roku podpisano umowę dzierżawy szpitala, która miała wejść w życie po zaprzestaniu działalności medycznej przez SP ZOZ. Dopiero po rozstrzygnięciu przetargu i podpisaniu umowy z dzierżawcą podjęliśmy działania zmierzające do likwidacji SP ZOZ-u. Otwierając wcześniej procedurę likwidacyjną, narazilibyśmy się na likwidację SP ZOZ-u, w konsekwencji na spłatę jego zadłużenia i konieczność poniesienia sporych wydatków inwestycyjnych. Na to powiatu nie było stać. By uniknąć takiej sytuacji procedurę rozpoczęliśmy od wyłonienia dzierżawcy. W  następnej kolejności rada, po dokonaniu wszelkich zalecanych prawem procedur, 30 stycznia 2009 roku podjęła uchwałę likwidacyjną SP ZOZ w Blachowni.

W uchwale tej zastosowaliśmy się do wszelkich wymaganych prawem zapisów przewidzianych w art. 60 i 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o Zakładach Opieki Zdrowotnej. Zawarliśmy  w niej wszystkie przewidziane prawem zapisy, także te mówiące o dacie rozpoczęcia (1 kwietnia 2009) i zakończenia likwidacji (do 31 grudnia 2009). Zgodnie z zapisami uchwały, wyłoniony w przetargu dzierżawca przejął szpital wraz z kontraktem NFZ od dnia 1 maja 2009 roku, a więc tak jak przewiduje prawo - w trzy miesiące od pojęcia uchwały likwidacyjnej. NSZZ Solidarność zaskarżył naszą uchwałę do WSA w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. roku skarga została oddalona. NSZZ Solidarność złożył więc skargę kasacyjną do NSA a ten w dniu 6 października 2010 r. unieważnił uchwałę. Ponad dziewięć miesięcy od zakończenia likwidacji SP ZOZ, która nastąpiła 22 grudnia 2009, po spłaceniu wszystkich zobowiązań SP ZOZ-u przez Powiat – NSA uchwałę unieważnił. Uchwałę, której działania nikt nie wstrzymał, bo zgodnie z  prawem (art.61 §1 Ustawa o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi), zaskarżenie uchwały nie wstrzymuje jej działania. Unieważniono uchwałę, która faktycznie sama się wyeliminowała z obrotu prawnego, bo wszystkie terminy w niej zapisane już dawno upłynęły, a wszystkie inne zapisy zostały wykonane. Zgodnie z przepisami prawa (art. 193 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w ciągu 30 dni NSA powinien z urzędu uzasadnić swoje orzeczenie.

W dniu 8 listopada uzyskaliśmy informację z NSA, że takie uzasadnienie nie zostało jeszcze sporządzone. Pismem z dnia 10 listopada ub. roku zwróciłem się do NSA o przesłanie nam wymaganego prawem (art. 193 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pisemnego uzasadnienia, a 16 listopada napisałem skargę na działanie NSA do marszałków Sejmu i Senatu oraz ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. W odpowiedzi z Wydziału Informacji Sądowej NSA otrzymałem pismo z datą 1 grudnia, że art. 193 cyt. Ustawy mówi o 30- dniowym terminie sporządzenia projektu(!) uzasadniania, a z datą 3 stycznia roku bieżącego, że termin 30–dniowy jest terminem instruktażowym i w pewnych przypadkach może być przedłużony. Sam ten fakt świadczy o tym, że nawet prosty zapis art. 193 jest różnie interpretowany przez sędziów NSA (oba pisma zostały podpisane przez sędziów NSA). Nie wiem więc, czy dla sądu w Polsce  ustawa to prawo, czy jedynie instrukcja i czy uzasadnienie to konkretny dokument, czy tylko jego projekt. Naczelne organy państwa, a takim jest niewątpliwie Naczelny Sąd Administracyjny, powinny dawać przykład przestrzegania zapisów ustawowych, bo tylko wtedy państwo może cieszyć się zaufaniem swoich obywateli. Jeśli jednak te organy  prawo lekceważą, wystawiają tym samym na szwank powagę Państwa Polskiego.

Ostatecznie, po interwencjach,  uzasadnienie otrzymaliśmy z datą 20 grudnia 2010r. Z czasu w jakim to uzasadnienie się rodziło, wynika, że sam sąd miał kłopot z racjonalnym wyjaśnieniem, dlaczego postąpił tak a nie inaczej. Potwierdza to zresztą sam tekst uzasadnienia pełen sprzeczności, przywoływania zasad, a nie przepisów prawnych oraz wyraźnego ich naciągania. Zadaniem NSA, zgodnie z zapisami ustawowymi jest orzekanie o zgodności z prawem podejmowanych uchwał a nie rozstrzyganie spraw pod względem merytorycznym. (Ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

 

Art. 1. § 1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

 

 Ponadto NSA unieważniając naszą uchwałę zlekceważył swój własny (!)  wyrok (NSA W-wa 2008-09-17 II OSK 1043/07 )cyt: „W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa”. Tymczasem w uzasadnieniu NSA stwierdza: „…Skarga kasacyjna wskazuje jeden zarzut - naruszenia, poprzez błędną wykładnię, prawa materialnego – art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm. …)”, a zgodnie z KPA (art. 156 § 1 pkt. 2) unieważniona może być jedynie decyzja podjęta „bez podstawy prawnej lub podjęta z rażącym naruszeniem prawa”.  Podstawa prawna jest (art.43 ustawy o ZOZ) a więc w grę wchodzi jedynie rażące naruszenia prawa.  Co zaś nim jest sąd określił sam, choć do swej własnej definicji jak widać nie miał zamiaru się dostosować. Przynajmniej w tym przypadku. To kolejny dowód na to, że prawo jest dla wszystkich ale nie dla sądu. Dla niego to  jedynie instrukcja. Dalej w uzasadnieniu sąd napisał: „ …Rozszerzająca interpretacja przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, prowadząca do traktowania go jako podstawę prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia (poprzez przekazanie uchwałą – w wyniku likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – wykonywania świadczeń zdrowotnych prywatnemu przedsiębiorcy) i uznawania takiej formy prywatyzacji za zapewniającą dalsze, nieprzerwane ich wykonywanie, musi być uznana za niedopuszczalną”. Innymi słowy NSA uznał, że przekazując zadanie publiczne świadczenia usług zdrowotnych podmiotowi niepublicznemu nie zapewniamy ich ciągłości. Jak jednak wynika z ustawy o finansowaniu usług zdrowotnych, za całość a nie tylko ciągłość świadczenia usług medycznych odpowiedzialność poprzez ich finansowanie spoczywa  na NFZ, który jest jedynym źródłem ich finansowania.

Uzasadnienie wyroku jest więc próbą przerzucenia odpowiedzialności za zapewnienie tych świadczeń na samorządy i to wbrew ustawowym zapisom. Co ciekawe, inny sąd a mianowicie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ocenił, że stosowane przez NFZ praktyki podtrzymujące ciągłość świadczenia usług przez podmioty medyczne naruszają zasady konkurencji i utrzymał w mocy decyzję prezesa UOKiK nakładającą na NFZ karę ponad 1 145 tys. zł za przyznawanie dodatkowych  punktów w konkursach dla podmiotów ponownie ubiegających się o kontrakt. Sąd podzielił zdanie UOKiK, mówiące o tym, że głównym zadaniem tego urzędu jest dbanie przede wszystkim o to, by konkurencja nie była zaburzona, a ciągłość  to dostęp do świadczeń na odpowiednim poziomie - nie ważne jednak gdzie. (Decyzja nr RWA-90/2009 z dnia 10 lipca 2009 …Kwestionowana praktyka NFZ dotyczy wszystkich finansowanych przez NFZ świadczeń opieki zdrowotnej, oceniane w oparciu o kryteria, do których należy zaliczyć ciągłość. Sprawa, którą rozpatruje Prezes UOKiK, dotyczy zatem naruszenia samej instytucji konkurencji. Tym samym jest ona prowadzona  w interesie publicznym…) I słusznie, bowiem przywilej ciągłości dotyczyć ma pacjenta a nie świadczeniodawcy.

NSA idąc dalej tokiem rozumowania, że to samorządy odpowiadają za ciągłość i dostępność świadczeń, udowadnia tezę, że nie można przekazywać zadań publicznych podmiotowi niepublicznemu. Powołuje się przy tym na zapis art. 6.1. ustawy o samorządzie powiatowym, który brzmi: „W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami”. W uzasadnieniu wyroku NSA napisał: „nie wynika z tego przepisu możliwość podejmowania przez radę uchwał powierzających podmiotom niepublicznym wykonywanie zadań powiatu”. Sąd bowiem uważa, że skoro nie ma wyraźnego zapisu stwierdzającego, że można je przekazywać podmiotowi niepublicznemu, to znaczy, że nie można. Skoro jednak tak, to niezgodne z prawem jest także zawieranie umów z podmiotami publicznymi, bo przywołany zapis mówi jedynie o podmiotach nie wskazując, jakie one mają być. Sąd konsekwentnie do swej tezy udowadnia również, że rzeczywiście nie można przekazać tych zadań także podmiotowi publicznemu, bo unieważnił całą uchwałę a więc i ten punkt, który dotyczył likwidacji Działu Pomocy Doraźnej i przekazania jego zadań podmiotowi publicznemu jakim niewątpliwie jest SP ZOZ Stacja Pogotowia Ratunkowego w Częstochowie. Nie ma wyraźnego zapisu, że można – więc nie można! Ustawa o samorządzie powiatowym (art. 4.1 pkt. 2) mówi, że zadaniem powiatu są działania w zakresie promocji i ochrony zdrowia a nie prowadzenie szpitali. Czy w związku z takim postawieniem sprawy przez NSA, zgodne z prawem jest prowadzenie szpitali przez powiaty? Jeśli sąd ma rację to tylko nieliczne powiaty postępują zgodnie z prawem i nie prowadzą szpitali (np. rybnicki, jastrzębski, bieruńsko-lędziński ). Taka teza jest oczywiście absurdalna, bo skoro ustawodawca mówi, że powiaty w celu wykonywania swoich zadań mogą zawierać umowy z innymi podmiotami i nie określił wyraźnie z jakimi to oznacza, że wszystkim i nikt, nawet NSA nie ma prawa zawężać interpretacji zapisów ustawowych dla uzasadnienia swojej racji.

W innym miejscu uzasadnienie NSA mówi:

 

„Ustawa dopuszcza tworzenie i prowadzenie zakładów opieki zdrowotnej przez podmioty niepubliczne, ale przepis art. 8 ustawy o zoz nie daje podstaw prawnych do powierzania realizacji świadczeń zdrowotnych – prywatnemu zakładowi niepublicznemu, prowadzonemu przez prywatnego przedsiębiorcę i zobowiązywania go, uchwałą Rady Powiatu, do wykonywania przekazanych mu świadczeń zdrowotnych likwidowanego zoz.”. Dalej jednak  stwierdza: „… przewidziano możliwość realizacji zadań publicznych w sferze ochrony zdrowia na podstawie umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (taka możliwość wynika także pośrednio z art. 8 ust. 1b ustawy o zoz).”

 

Tak więc NSA wie, że taka możliwość istnieje. Art. 8 ust.1b brzmi: „Wynagrodzenie partnera prywatnego, z tytułu realizacji zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego może w całości stanowić zapłata sumy pieniężnej ze środków podmiotu publicznego odpowiedzialnego za wykonywanie tych zadań.” Zapis ten wyraźnie mówi o podmiocie prywatnym. Dlaczego więc, mimo takich możliwości ustawowych, o których sąd wie, bo sam je przywołuje, nie można tego było zrobić w powiecie częstochowskim. Tego już sąd nie wyjaśnia.  W tym miejscu należy także dodać, że uchwała likwidacyjna, wbrew twierdzeniu NSA, nie zobowiązuje dzierżawcy do wykonywania świadczeń zdrowotnych na rzecz mieszkańców powiatu. Obowiązek ten wynika z odrębnej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, podpisanych przez powiat i dzierżawcę. Przyjęcie zobowiązania do zawarcia takiej umowy było jednym z warunków dopuszczenia do udziału w przetargu na dzierżawę nieruchomości. Przypomnieć należy, że najpierw w drodze przetargu wyłoniony został dzierżawca, później zostały podpisane z nim stosowne umowy a dopiero po ich podpisaniu Rada Powiatu podjęła uchwałę o likwidacji SP ZOZ-u. Taka droga podyktowana została właśnie dbałością o zabezpieczenie interesu publicznego i interesu powiatu.

W samej  sentencji wyroku NSA napisał: „Naczelny Sąd Administracyjny w składzie… po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 524/09 w sprawie ze skargi Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. kwotę 950 ( słownie: dziewięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na  początku  uzasadnienia sąd napisał: W skardze na powyższą uchwałę Region [...] NSZZ "Solidarność" w C. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania.

Tymczasem związek wnosił o :

1.     Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy zgodnie z art. 188 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi skarżącego.

2.     Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Dlaczego więc sąd powołuje się na wniosek skarżącego, skoro ten był inny? Dalej, w ostatnim zdaniu, sąd pisze: W tej sytuacji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.

Artykuł 141 w § 4 ustawy o p.p.s.a. mówi: „Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania”.

Podstawa prawna do uchylenia wyroku WSA jest (art.188). Podstawa prawna do zapłacenia kosztów sądowych jest (art. 203). A gdzie podanie podstawy prawnej do unieważnienia uchwały. Uchwałę sąd może unieważnić na podstawie art. 147 § 1, który brzmi: „Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności”. Kiedy decyzję się unieważnia pisałem wyżej.

Na koniec NSA pisze:

 

”Ogromne zadłużenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej są faktem powszechnie znanym. Nie oznacza to jednak możliwości działania poza prawem, zwłaszcza gdy prawo obowiązujące przewiduje różne formy pomocy państwa i instrumenty prawne, które mogą mieć zastosowanie w takich sytuacjach.”

 

Czy nasze działanie było działaniem poza prawem? Przytoczyłem konkretne zapisy ustawowe w zestawieniu z uzasadnieniem. Wynika z nich, że absolutnie nie. Jako kolejny dowód, że mieliśmy rację   można przytoczyć fragment decyzji prezesa UOKiK (Decyzja nr RWA-90/2009 z dnia 10 lipca 2009): „Nie istnieją ani prawne, ani jakiekolwiek inne powody, dla których rynek usług świadczeń zdrowotnych (usług medycznych) nie mógłby być rynkami konkurencyjnymi, a działający na nim przedsiębiorcy nie mieliby między sobą konkurować, zarówno ceną, jak i wszelkimi innymi warunkami świadczenia usług w ramach obowiązującego stanu prawnego…”

Czytając uzasadnienie omawianego wyroku w zestawieniu z obowiązującym prawem trudno oprzeć się wrażeniu, że w naszym kraju jedyną rzeczą jaką gwarantuje toga sędziowska jest immunitet.

Chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na lekkość podejścia NSA do długu szpitali. Dziś jest to kwota przekraczająca już 10 mld zł. To oznacza przecież, że ktoś tych 10 mld należnych kwot nie otrzymał. Dostawcy leków i sprzętu medycznego, dostawcy żywności i energii, firmy sprzątające i remontowe itp. nie otrzymują zapłaty za swoją pracę. Taka sytuacja powoduje handel długami szpitalnymi. To powoduje jeszcze większe zadłużanie szpitali. Te 10 mld w zestawieniu z określoną w ustawie budżetowej na rok 2011 kwotą 273 mld złotych dochodów państwa, to kwota ogromna. Budżet NFZ to ok.60 mld zł. Budżet ministerstwa zdrowia to kwota ponad 140 mln zł. Ogromne pieniądze na infrastrukturę służby zdrowia przeznaczają także samorządy, często przy wykorzystywaniu pieniędzy unijnych. To również kwoty idące w miliardy. Liczne fundacje, z WOŚP na czele, przeznaczają każdego roku następne miliony złotych. Ciągle jednak mało, mało i mało. Jeśli jednak ktoś próbuje ten węzeł gordyjski przeciąć, to NSA na siłę konserwuje ten niewydolny i korupcjogenny system jakim jest funkcjonowanie SP ZOZ, a którego już wszyscy mają dość. W końcu dojdzie do tego, że komornicy zlicytują większość szpitali i będziemy wszyscy mieli zapewnioną ciągłość i dostępność świadczeń medycznych. Bez żadnych ograniczeń i kolejek. Tyle tylko, że za własne pieniądze, bo te publiczne pochodzące ze składek podatników przejmą firmy windykacyjne i komornicy a w ramach obowiązkowej składki  pacjentów przyjmować będą związki zawodowe i NSA.                                                           

Janusz Krakowian, wicestarosta częstochowski