Zgromadzenie dobrych intencji

Sen. Paszkowski przedstawia Prawo o zgromadzeniach. Foto: Biuro Prasowe Kanc. Senatu

W prawie, jak w wielu innych dziedzinach coraz częściej zdarza się, że gorsza moneta wypiera lepszą, a trafne obserwacje prowadzą do całkiem chybionych wniosków.

Niestety przykładem tego zjawiska stała się ostatnio nowelizacja ustawy Prawo o zgromadzeniach. Projekt ten (obecnie po poprawkach Senatu skierowany do Sejmu) można oceniać w dwóch płaszczyznach – celu regulacji i techniki legislacji. Niestety, w obu przypadkach ocena wypada co najwyżej w dolnych strefach stanów średnich.

Po pierwsze zatem cel, który od początku skłócił pomysłodawców z obrońcami praw i wolności i wywołał najwięcej konfuzji. Celem tym była poprawa bezpieczeństwa osób trzecich nieuczestniczących w zgromadzeniu, ochrona mienia, a także, jak wskazuje uzasadnienie, uniknięcie negatywnych konsekwencji związanych z jednoczesnym organizowaniem kilku demonstracji w tym samym miejscu.

Projekt ustawy, jak wiadomo, powstał po wydarzeniach z 11 listopada ubiegłego roku, kiedy to okazało się że dla części uczestników demonstracji najlepszy sposób na uczczenie Niepodległej, to rzut do celu komunalną kostką brukową. Nie ulega kwestii, że komunalna kostka brukowa, (o życiu i zdrowiu policjantów i współdemonstrantów nie wspominając), jest dobrem wspólnym i podlegającym ochronie. Za skutki tamtego radosnego demonstrowania zapłaciliśmy poniekąd wszyscy (a co najmniej zapłacili mieszkańcy Warszawy). Odruch, by „coś z tym zrobić”, wydawał się pewnie naturalny, słuszny i godny wsparcia, tyle, że w tym konkretnym przypadku, gospodarska troska o bezpieczeństwo i majątek starła się z jedną z fundamentalnych wartości społeczeństwa demokratycznego.

Wolność zgromadzeń przewiduje nie tylko polska konstytucja, ale wszystkie konwencje międzynarodowe dotyczące praw i wolności obywatelskich i wszystkie ustawy zasadnicze państw demokratycznych. Jak w przypadku każdej innej wolności, ingerencja lub jej ograniczenie wymaga, po pierwsze, mocnego uzasadnienia (z reguły ochroną dóbr i wartości co najmniej równorzędnych), a po drugie ustawy i to ustawy dobrze napisanej (tak, by jej rozszerzająca interpretacja nie była możliwa). Z grubsza rzecz biorąc, warunki te spełniała ustawa z 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach. Przez ponad dwadzieścia lat obowiązywania akt ten doczekał się kilku nowelizacji, ale podstawowe zapisy w istocie przetrwały próbę czasu. Warto w tym miejscu podkreślić, że bardzo często dobrze napisane ustawy nie starzeją się i nerwowe ich aktualizowanie i poprawianie z reguły bardziej szkodzi niż pomaga. To tak na marginesie pojawiających się niekiedy opinii, że dwudziestoletnia ustawa się zdezaktualizowała. Jak pokazuje doświadczenie choćby Niemiec czy Francji (Kodeks Napoleona), dobry akt prawny jest jak dobre wino – z czasem wiele oddaje.

Trzeba podkreślić, że obowiązująca ustawa daje możliwość zakazania zgromadzenia lub jego rozwiązania w sytuacji, gdy albo jego cele sprzeciwiają się prawu, albo też przebieg zagraża życiu, zdrowiu ludzi lub mieniu w znacznych rozmiarach. Rozsądne operowanie tymi przepisami przez gminy i wojewodów umożliwiało osiągnięcie celu ochronnego w każdym przypadku.

W ocenie większości komentatorów można było skorzystać z nich także przy okazji wydarzeń ubiegłorocznych. Niestety, zamiast za zbadanie przyczyn nieudanej akcji porządkowej, zabrano się za sklecenie takiej regulacji, by na przyszłość akcja porządkowa w ogóle nie była potrzebna. I tutaj chyba leży pies pogrzebany.

Otóż prawo o zgromadzeniach nie jest po to, by władzy (w tym przypadku samorządowej, ale i rządowej wg nowelizacji) było łatwiej. Prawo o zgromadzeniach jest po to, by swoboda zgromadzeń nie zagrażała w skrajnych przypadkach równorzędnym wartościom (życiu zdrowiu, znacznemu mieniu). Władza musi sobie z tym radzić, bo cytując sławnego ekskandydata na prezydenta, „od tego oni są”.

Analizując projekt Kancelarii Prezydenta niestety w każdym niemal zapisie znajdziemy ułatwienia dla administracji i kłody rzucane pod nogi organizatorom. Tutaj dodatkowo cień kładzie nieumiejętne wykonanie legislacyjne projektu. Wydłużenie zgłoszenia do 6 dni przed zgromadzeniem (skrócone przez Senat do trzech dni „roboczych”), zobowiązanie do wskazania zmiany trasy przy konfliktujących demonstracjach na 4 dni przez zgromadzeniem, podczas gdy o konieczności dokonania takich zmian organ gminy informuje organizatora „niezwłocznie” ale już bez maksymalnego terminu. Skorzystanie zatem z minimalnego 6 dniowego wyprzedzenia, a potem wystosowanie przez gminę wezwania do dokonania zmian np. w ciągu dwóch dni już blokowałoby demonstrację.

Włos na głowie się jeży przy czytaniu przepisów o rozwiązaniu zgromadzenia – organizator może odwołać się od decyzji w ciągu 3 dni od rozwiązania zgromadzenia, ale organ na doręczenie tej decyzji ma … 72 godziny. Wreszcie przykład najbardziej jaskrawy – przepisy karne. Otóż zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 dotychczasowej ustawy przewodniczący zgromadzenia ma prawo żądać opuszczenia zgromadzenia przez osobę zakłócającą jego przebieg. Przewodniczący może też zwrócić się o pomoc do policji lub straży miejskiej. Są to wyraźnie uprawnienia. Tymczasem nowo projektowany przepis karny przewidywał, że za ich niewykonanie grozi przewodniczącemu grzywna 7000 zł! Zatem można czy trzeba?

Takich „kwiatków” zarówno w zapisach konkretnych norm jak i w samych pomysłach ustawodawcy jest sporo. Prawdopodobnie najwięcej kontrowersji, a możliwe, że prawdziwy pat decyzyjny, wywoła zasada zgłaszania demonstracji „kto pierwszy ten lepszy”. Dyskusja w Senacie dość jasno pokazała nieprzewidziane najwyraźniej przez projektodawców mankamenty takiego rozwiązania, zwłaszcza jeżeli dopuszczona będzie możliwość dokonywania zgłoszeń przez internet.

Swoje trzy grosze dorzucił Senat (łagodząc niektóre zapisy), ale i tu koszmarków legislacyjnych nie brakuje. Polskie prawo nie definiuje pojęcia „dnia roboczego”. Owszem, istnieje ustawa z 1951 r. o dniach wolnych od pracy. W przepisach żadnej ustawy nie powinno się  stosować pojęć kolokwialnych. W całym systemie polskiego prawa wszelkie terminy liczy się w dniach. Z reguły jeśli koniec terminu na wykonanie czynności przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, uznaje się, że termin przypada na dzień następny. Tymczasem, w wersji senackiej, zgłoszenia zgromadzenia będzie trzeba dokonać na „trzy dni robocze” przed jego planowanym odbyciem. Jak rozumiem, organ gminy za dzień roboczy uzna także sobotę? Czy może jednak nie?

No cóż, wyzłośliwiać można się do woli, ale tak naprawdę nikomu nie powinno być do śmiechu. Ani projektodawcom, ani legislaturze, ani przyszłym uczestnikom zgromadzeń – czyli nam wszystkim. Bo niby wszyscy chcieli dobrze, żeby było bezpiecznie i spokojnie. W przypadku ustawy o zgromadzeniach wygląda jednak na to, że operacja się udała, ale pacjent nie przeżył.

*Magdalena Świerczek – radca prawny, wpisana na listę radców prawnych w Krakowie, prowadzi własną kancelarię. Specjalizuje się w prawie autorskim i prawach własności intelektualnej oraz ubezpieczeniach, a także obsłudze klientów korporacyjnych, w tym podmiotów zagranicznych. Doradza także podmiotom publicznym oraz instytutom eksperckim m.in. w zakresie prawa ustrojowego. Stale współpracuje z Instytutem Obywatelskim.

Instytut Obywatelski