Celem artykułu jest ukazanie zagadnienia dyscypliny partyjnej na tle koncepcji mandatu wolnego przyjętej w polskim prawie konstytucyjnym. Rozważania prowadzone będą zarówno z teoretycznoprawnego punktu widzenia, jak i w kontekście praktyki życia politycznego. W pierwszej kolejności zasadne wydaje się zdefiniowanie pojęć „mandatu wolnego” i „dyscypliny partyjnej”. Są to kluczowe pojęcia, których zdefiniowanie posłuży za punkt wyjścia do rozważań stanowiących przedmiot niniejszego artykułu. Zastanawiając się nad pojęciem „mandatu wolnego”, warto wspomnieć, iż słowo „mandat” zostało zapożyczone z języka łacińskiego i oznacza „pełnomocnictwo”, „polecenie” lub „upoważnienie”. Mandat, jako jedna z wielu instytucji prawnych, znany jest zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym. Instytucja prawna mandatu znalazła swe zastosowanie na początku w prawie prywatnym, a dopiero z czasem technika mandatu została zapożyczona z prawa prywatnego i przeniesiona do prawa publicznego. Trzeba zarazem zauważyć, że mandat będący instytucją prawa publicznego pozbawiony jest obecnie bezpośredniego związku z instytucjami prawa prywatnego, niezależnie od określonych konotacji historycznych, zwłaszcza wiążących się z cywilistyczną konstrukcją mandatu z epoki średniowiecza.

Omawiany w artykule mandat wolny należy w tym kontekście traktować jako pod kategorię ogólnej instytucji prawnej mandatu. Powinien on być zarazem postrzegany jako instytucja prawa publicznego lub — precyzyjniej — jako instytucja prawa konstytucyjnego, lub też, jeszcze ściślej, prawa parlamentarnego. Mandat wolny wchodzi w zakres jednej z dwóch zasadniczych koncepcji mandatu parlamentarnego, funkcjonujących w teorii reprezentacji. Należy podkreślić, że pojęcie „mandat parlamentarny”, zakresowo nadrzędne wobec pojęcia „mandat wolny”, samo w sobie ma charakter wieloznaczny i używa się go przynajmniej w trzech znaczeniach. Na potrzeby prowadzonych w tym artykule rozważań warto zatem przywołać trzy różne rozumienia mandatu parlamentarnego: pełnomocnictwo wynikające z wyborów, udzielone członkowi parlamentu przez wyborców; całokształt praw i obowiązków parlamentarzysty, a także określenie funkcji członka parlamentu.

Drugą koncepcją mandatu parlamentarnego, jaką, obok mandatu wolnego — wyróżnia się w doktrynie prawa konstytucyjnego, jest mandat imperatywny. Jest to kategoria przeciwstawna wobec mandatu wolnego i wzajemnie się z nim wykluczająca. Kryterium pozwalającym ukazać charakter mandatu, a zatem określić, czy jest to mandat wolny, czy imperatywny, jest stosunek przedstawiciela do swoich wyborców. Trzeba zarazem wskazać, że pod pojęciem „mandatu wolnego” należy rozumieć mandat parlamentarny, który cechują trzy następujące założenia: powszechność, wyrażająca się w reprezentowaniu przez piastunów takiego mandatu interesów całego narodu; niezależność, wiążąca się z faktem, iż poseł i senator nie są związani instrukcjami, w tym instrukcjami wyborców oraz instrukcjami organów partii, do której należą; nieodwoływalność, oznaczająca brak odpowiedniej konstrukcji prawnej pozbawienia parlamentarzystów mandatu i równocześnie objawiająca się brakiem możliwości doprowadzenia do ich odwołania przez wyborców i partie polityczne.

Jedyną sankcją, jaka może spotkać piastuna mandatu wolnego za wykonywanie mandatu niezgodnie z oczekiwaniami elektoratu lub też z obietnicami składanymi w trakcie kampanii wyborczej, jest zatem odmówienie mu zaufania w kolejnych wyborach parlamentarnych. Oceny postępowania piastuna mandatu wolnego dokonują więc wyborcy już po upływie kadencji, w trakcie wyborów i to właśnie wybory stanowią jedyny, posiadający skutki prawne sposób weryfikacji przedstawicieli, bez którego byliby oni całkowicie niekontrolowani. Dopiero następujące po upływie kadencji wybory parlamentarne stwarzają zarazem partiom politycznym możliwość rozliczenia parlamentarzystów z postępowania w poprzedniej kadencji i wyciągnięcia ewentualnych negatywnych konsekwencji wobec tych posłów czy senatorów, którzy w trakcie kadencji, piastując mandat wolny, postępowali niezgodnie z oczekiwaniami tych partii. Poseł albo senator, postępujący niezgodnie z oczekiwaniami partii politycznej w trakcie kadencji, może być pozbawiony możliwości ponownego kandydowania z ramienia tej samej partii albo koalicji partyjnej w kolejnych wyborach.

Mandat imperatywny z kolei, oparty na trzech, przeciwstawnych wobec założeń mandatu wolnego, kryteriach, cechuje się tym, że deputowany do parlamentu jest przedstawicielem tylko „swoich” wyborców, a nie całego suwerena. Mandat ten wyróżnia także fakt, że deputowany, reprezentujący interesy „swoich” wyborców, może otrzymywać od nich szczegółowe instrukcje, do realizacji których jest prawnie zobowiązany. Znamienną cechą mandatu imperatywnego jest ponadto odpowiedzialność deputowanego przed wyborcami. Odwołanie parlamentarzysty, który nie realizuje interesów wyborców ze swojego okręgu wyborczego, następuje w takiej sytuacji przed upływem kadencji, na którą został powołany.

Przedstawiając „mandat wolny” w systemie innych pojęć prawa konstytucyjnego, nie sposób jednak ograniczać się tylko do kategorii mandatu parlamentarnego i mandatu imperatywnego. Zasadne wydaje się także przywołanie kategorii mandatu przedstawicielskiego, którą niejednokrotnie posługują się przedstawiciele doktryny tej gałęzi prawa. Posłużenie się kategorią mandatu przedstawicielskiego jest szczególnie wskazane w kontekście prowadzonych w tym artykule rozważań. Powinno się bowiem uwzględnić fakt, że pojęcie mandatu przedstawicielskiego, w którym — jak można wskazać — kładzie się nacisk na zagadnienie reprezentatywności (jako przymiot mandatu), może okazać się niezwykle przydatne przy omawianiu znaczenia partii politycznych w kontekście prawnej instytucji mandatu, a konkretniej — zjawiska dyscypliny partyjnej.

Należy zauważyć, że przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego nie są w pełni zgodni co do kwestii, jak rozumieć pojęcie „mandatu wolnego” na tle pojęcia „mandatu przedstawicielskiego”. Można wręcz wyróżnić dwa przeciwstawne stanowiska w tym zakresie. Część przedstawicieli doktryny utożsamia bowiem pojęcie mandatu wolnego” z pojęciem „mandatu przedstawicielskiego” i traktuje tak ujmowany mandat jako kategorię przeciwstawną „mandatowi imperatywnemu”. Pozostała część reprezentantów doktryny traktuje z kolei zarówno mandat imperatywny, jak i mandat wolny jako kategorie węższe, podrzędne wobec szerszej kategorii „mandatu przedstawicielskiego”. Zdaniem zwolenników tego punktu widzenia, dopiero w ramach szerszej kategorii „mandatu przedstawicielskiego” mieszczą się przeciwstawne wobec siebie koncepcje „mandatu wolnego” oraz „imperatywnego".

Na potrzeby niniejszych rozważań zostanie przyjęte drugie z zaprezentowanych stanowisk. Można to uzasadnić faktem, że reprezentowanie suwerena, czyli przymiot mandatu przedstawicielskiego, jest — co prawda — cechą mandatu wolnego, ale w przypadku mandatu wolnego kryterium odróżniającym tę koncepcję mandatu od mandatu imperatywnego jest reprezentowanie całego zbiorowego podmiotu suwerenności (narodu), a nie sam fakt reprezentowania suwerena, gdyż samo kryterium reprezentowania suwerena — tyle że nie całego — odnosi się również do mandatu imperatywnego. Nie zmienia to jednak faktu, że podejście takie nie rozstrzyga i nie eliminuje definitywnie powstałych rozbieżności doktrynalnych w tym zakresie.

W polskiej tradycji ustrojowej znane są dwie wyróżniane przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego koncepcje mandatu parlamentarnego. Mamy bowiem mandat imperatywny, stanowiący koncepcję historycznie wcześniejszą, nawiązującą do cywilistycznej koncepcji przedstawicielstwa i typową dla parlamentaryzmu średniowiecznego, jak i ukształtowany później mandat wolny. Instytucja mandatu imperatywnego zaczęła funkcjonować w polskim konstytucjonalizmie już w okresie Rzeczypospolitej szlacheckiej, z kolei instytucja mandatu wolnego — będąca pochodną koncepcji zwierzchnictwa narodu — jako rozwiązanie ustrojowe została przyjęta w polskim systemie konstytucyjnym dopiero pod koniec XVIII w.

Konstrukcja mandatu wolnego funkcjonuje również we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym. Została ona zaaprobowana we wszystkich regulacjach konstytucyjnych po 1989 r., w tym także w obowiązującej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., w której expressis verbis przyznano mandat wolny posłom i senatorom. Do instytucji mandatu wolnego sprawowanego przez posłów i senatorów odnosi się art. 104 ust. 1 w zw. z art. 108 polskiej ustawy zasadniczej. Ponadto konstytucyjną zasadę mandatu wolnego potwierdza pośrednio art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora z dnia 9 maja 1996 r., gdzie wskazuje się, że posłowie wykonują swój mandat, kierując się dobrem narodu, oraz że powinni oni informować wyborców o swojej pracy i o działalności organu, do którego zostali wybrani.

Warto zauważyć, iż przywołane przepisy Konstytucji RP expressis verbis wskazują tylko na dwie podstawowe cechy mandatu wolnego sprawowanego przez posłów i senatorów: a mianowicie powszechność (posłowie i senatorowie „są przedstawicielami Narodu”) oraz niezależność („nie wiążą ich instrukcje wyborców”). W omawianym przepisie nie ma z kolei wyraźnego odniesienia do trzeciej, będącej konsekwencją dwóch pierwszych, cech mandatu wolnego, czyli do nieodwoływalności piastunów takiego mandatu. Zagadnienie nieodwoływalności, jako cecha mandatu wolnego, nie budzi jednak żadnych wątpliwości w doktrynie współczesnego prawa konstytucyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się w związku z tym, iż z ogólnej formuły konstytucyjnej można wydobyć trzy bardziej szczegółowe cechy mandatu wolnego sprawowanego przez parlamentarzystów. Jak już przedstawiono, są to: uniwersalność (powszechność), niezależność i nieodwołalność.

Abstrahując od uwag na temat pojęcia „mandatu wolnego”, należy także zwrócić uwagę na pojęcie „dyscypliny partyjnej”, określanej też mianem „dyscypliny klubowej”. Próbując zdefiniować omawiane pojęcie, trzeba na wstępie zauważyć, że w literaturze przedmiotu można odnaleźć różne definicje „dyscypliny partyjnej”. Leszek Garlicki np. stwierdza, że „istotą dyscypliny klubowej jest formułowanie zaleceń co do sposobu postępowania deputowanego w parlamencie i stosowania sankcji w razie ich naruszenia”. Efektem takich działań zawsze jest podporządkowanie deputowanego woli klubu. Wypowiadający się w podobnym tonie Krzysztof Grajewski stwierdza natomiast, iż istotą dyscypliny partyjnej jest „formułowanie przez klub parlamentarny nakazu wobec swojego deputowanego, by postąpił w określony sposób, pod groźbą wykonania wobec niego określonej sankcji w przypadku niewykonania tego nakazu”. Marek Zubik wskazuje z kolei, iż przez dyscyplinę klubową można także rozumieć „podejmowanie decyzji co do przyjęcia ustaleń programowych przez polityczne gremia frakcji parlamentarnych z możliwością realizacji sankcji klubowych za niepodporządkowanie się im przez konkretnego posła, członka tego klubu”.

Warta przywołania wydaje się również definicja pojęcia „dyscyplina partyjna” (czy też „dyscyplina klubowa”) zaprezentowana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt Pp 1/08) . Trybunał stwierdził w tym orzeczeniu, że dyscyplina ta rozumiana jest „jako podejmowanie przez władze klubu ustaleń programowych i środków ich realizacji, w szczególności w postaci zalecenia odpowiedniego głosowania przez członków klubu (koła), zobowiązanych do ich przestrzegania, wraz z możliwością nałożenia sankcji klubowych za niepodporządkowanie się tym ustaleniom i zaleceniom”.

Mając na uwadze wymienione definicje „dyscypliny partyjnej”, należy podkreślić, że dyscyplina stanowi formę politycznego ujednolicania działalności parlamentarzystów należących do danego klubu czy koła poselskiego. Ujednolicanie to następuje w ramach realizacji wspólnej polityki, która powinna nawiązywać do programu wyborczego danego ugrupowania. Istnienie dyscypliny partyjnej (w szczególności dyscypliny w głosowaniu) jest — co istotne — konieczną przesłanką zdolności parlamentu do działania. Należy zarazem podkreślić, że dyscyplina odgrywa szczególnie znaczącą rolę w mechanizmach systemu parlamentarno-gabinetowego.

Mówiąc o dyscyplinie partyjnej, należy wspomnieć, iż parlamentarzystę można wiązać partyjną dyscypliną w rozmaitym stopniu i zakresie. Może ona bowiem obejmować wszystkie sfery aktywności danej osoby bądź też być ograniczona do jej działalności publicznej czy wyłącznie parlamentarnej. Warto przy tym zauważyć, iż dyscyplina może mieć charakter bardziej lub mniej konkretny i może dotyczyć nie tylko decyzji zapadających w parlamencie, ale także powstrzymywać posła bądź senatora przed podjęciem określonych form aktywności czy też obligować go do podjęcia określonych czynności. Summa summarum dyscyplina partyjna może w różnym natężeniu determinować zachowania parlamentarzysty. Każdorazowo natomiast jej punktem odniesienia jest dążenie do spełnienia celów danej formacji po litycznej.

Mając na uwadze przedstawione definicje pojęć „mandatu wolnego” oraz „dyscypliny partyjnej”, należy zauważyć, iż pogodzenie ze sobą tych pojęć w systemie konstytucyjnym prima facie wydaje się kwestią bardzo problematyczną. Trzeba przypomnieć, iż z zagadnieniem dyscypliny partyjnej — jak dowodzą tego przywołane definicje tego pojęcia — łączy się zobowiązanie piastuna mandatu wolnego (wobec ugrupowania partyjnego) do postępowania w określony sposób. W związku z tym można postawić równocześnie tezę, iż takie zobowiązanie parlamentarzysty do określonego postępowania — zwłaszcza, gdy jest to sprzeczne z jego opinią w danej sprawie — jest sprzeczne z koncepcją mandatu wolnego, gdyż nie jest to nic innego, jak udzielenie parlamentarzyście instrukcji. Wskazuje się przy tym na pewną prawidłowość, a mianowicie, że im silniejsza jest partia (rządząca lub opozycyjna), tym większe jest uzależnienie mandatariuszy. Co więcej, także sami wyborcy oczekują od parlamentarzystów działania za pośrednictwem frakcji partyjnej, zgodnie z jej linią programową, co wzmacnia faktyczną zależność posłów i senatorów i odpowiedzialność wobec partii.

Argumentację na poparcie tezy, iż dyscyplina partyjna narusza koncepcję mandatu wolnego, można dodatkowo potwierdzić, podnosząc, że niezastosowanie się parlamentarzysty do udzielonych mu instrukcji może skutkować wykluczeniem go z klubu i — w konsekwencji — odmową umieszczenia go na listach wyborczych partii w następnych wyborach. W kontekście rozważań poświęconych dyscyplinie partyjnej należy jednak także wspomnieć, iż trudno ograniczać się tylko do wspomnianych sankcji, bowiem system sankcji, którym obwarowana jest odpowiedzialność posła wobec frakcji partyjnej, jest zróżnicowany w zależności od poszczególnych formacji. Można wręcz stwierdzić, że poprzez — wynikające z istnienia dyscypliny partyjnej — faktyczne zależności wiążące parlamentarzystów piastujących mandat wolny z formacją polityczną dochodzi do powstania stosunku, który ma cechy zbliżone do charakterystycznych dla mandatu imperatywnego a nie dla mandatu wolnego. Należy jednak pamiętać, iż nie chodzi tu o dawanie prywatnych, partykularystycznych instrukcji, bowiem ten swoisty mandat imperatywny, wprowadzony przez partie polityczne opiera się na uogólnionej woli wyborców i z pewnością nabiera publicznego charakteru.

Problem dotyczący uzależnienia parlamentarzystów od dyscypliny partyjnej jest wyraźnie widoczny na gruncie polskiego parlamentaryzmu w odniesieniu do posłów i senatorów. W konsekwencji można zadać fundamentalne pytanie: Czy dyscyplina partyjna, której podlegają posłowie i senatorowie, jest w ogóle — i jeśli tak, to w jaki sposób — możliwa do pogodzenia z konstytucyjną koncepcją mandatu wolnego przez nich sprawowanego? Na pytanie, czy dyscyplina partyjna jest możliwa do pogodzenia z konstytucyjną koncepcją mandatu wolnego, należy, w mojej ocenie, udzielić — mimo zaprezentowanych wątpliwości — odpowiedzi pozytywnej. Stanowisko takie, co istotne, znajduje wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już postanowieniu z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt Pp 1/08), można stwierdzić, że choć zależność polityczna parlamentarzystów od partii i klubu parlamentarnego, w tym również zależność wynikająca z istnienia dyscypliny partyjnej, niewątpliwie wpływa na sposób wykonywania przez nich mandatu (tak by dostosować zachowania do oczekiwań partii i jej klubu), to jednak zależność ta nie jest sprzeczna per se z istotą mandatu wolnego. Wynika to z dobrowolnego kandydowania i przystąpienia parlamentarzysty wybranego z danej listy do klubu.

Należy również zaaprobować kolejne twierdzenie sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu, że:

 

„zasadzie mandatu wolnego nie sprzeciwia się [...] dyscyplina partyjna (klubowa) [...] — przy założeniu, że parlamentarzysta może w dowolnym momencie zwolnić się z tego obowiązku przez wystąpienie z partii lub klubu (koła)”.

 

Trzeba ponadto podkreślić, że ewentualną sprzeczność między nakazem sprawowania mandatu w imieniu narodu, zgodnie z treścią ślubowania określoną w art. 104 ust. 2 Konstytucji, a partyjną (klubową) instrukcją postępowania w konkretnej sprawie poseł i senator ma obowiązek rozstrzygać na rzecz sprawowania mandatu w imieniu narodu dla dobra wspólnego. Przedstawione stanowisko, dowodzące możliwości pogodzenia dyscypliny partyjnej z konstytucyjną koncepcją mandatu wolnego, znajduje potwierdzenie także w doktrynie prawa konstytucyjnego. Świadczą o tym m.in. poglądy Bogusława Banaszaka, Lecha Garlickiego, Marzeny Laskowskiej, Krzysztofa Grajewskiego i Jacka Zaleśnego.

Bogusław Banaszak zwraca uwagę, że działania podejmowane przez partie polityczne i ich frakcje na rzecz tworzenia i utrzymania większości parlamentarnej, w tym także wprowadzanie w trakcie głosowań dyscypliny klubowej, nie są sprzeczne z wolnym mandatem. B. Banaszak argumentuje swój pogląd tym, że w państwach demokratycznych wykluczone są zobowiązujące polecenia udzielane reprezentantom, a łączenie się we frakcje (kluby) jest dobrowolne.

Lech Garlicki, broniąc tezy o możliwości pogodzenia dyscypliny partyjnej z konstytucyjną koncepcją mandatu wolnego, podkreśla z kolei, że interpretując art. 104 ust. 1 Konstytucji, odnoszący się do mandatu wolnego, nie można ignorować konstytucyjnej roli partii i ich klubów w parlamencie, czego konsekwencją jest m.in. istnienie zjawiska dyscypliny klubowej, a także różnych form zależności deputowanego od partii politycznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w pracy K. Grajewskiego, który wskazuje, iż konstytucyjnoprawną pozycję parlamentarzysty determinuje nie tylko konstrukcja mandatu wolnego, ale także szczególna rola partii politycznych, określona przez przepisy ustawy zasadniczej. Deputowany piastuje, co prawda, mandat wolny, ale jest on ściśle powiązany z konstytucyjnym uznaniem istotnej roli podmiotów politycznych w parlamencie. Jednocześnie L. Garlicki stwierdza, że podporządkowanie deputowanego woli klubu będące efektem dyscypliny klubowej ogranicza niezależność deputowanego. Dopóki jednak dyscyplina klubowa nie jest regulowana prawnie, a ogranicza się do działań politycznych, to daje się pogodzić z zasadą wolnego mandatu, tak jak rozumie się ją we współczesnym państwie partii politycznych. Broniąc tezy o możliwości pogodzenia dyscypliny partyjnej z koncepcją mandatu wolnego wynikającą z Konstytucji RP, K. Grajewski zwraca zarazem uwagę, iż wszelkie formy dyscyplinowania parlamentarzystów przez ugrupowania polityczne można rozpatrywać jedynie na płaszczyźnie politycznej. W przypadku konfliktu uprawnień wynikających z instytucji mandatu wolnego z dyscypliną partyjną nie może być bowiem mowy o prawnym charakterze odpowiedzialności parlamentarzysty przed ugrupowaniem partyjnym, gdyż w przepisach prawnych nie przewidziano żadnych sankcji za naruszenie dyscypliny i nie uniemożliwia się dalszego sprawowania mandatu parlamentarnego przez „nieposłusznego” parlamentarzystę.

Jacek Zaleśny podkreśla natomiast, że postępowanie wbrew interesom konkretnego ugrupowania partyjnego nie wpływa w żadnej mierze na dalsze piastowanie mandatu wolnego przez parlamentarzystę danej kadencji Sejmu i nie stanowi prawnej przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie utraty mandatu. Wskazuje on przy tym, iż nawet jeśli na płaszczyźnie politycznej poseł naruszył normy postępowania, to jego mandat nadal podlega ochronie — w tym przypadku przed roszczeniami frakcji politycznej.

Uwzględniając wspomniane poglądy orzecznicze i doktrynalne, można zaprezentować pewną koncepcję teoretyczną, obrazującą, w jaki sposób możliwe jest po-godzenie dyscypliny partyjnej z instytucją mandatu wolnego wynikającą z konstytucji. W nawiązaniu do poglądów głoszonych w tym zakresie przez L. Garlickiego i K. Grajewskiego trafne wydaje się posłużenie koncepcją dwóch płaszczyzn, w obrębie których można rozpatrywać instytucję mandatu wolnego, czyli wyróżnić płaszczyznę prawną i płaszczyznę polityczną. Uwagi odnośnie do założeń mandatu wolnego dotychczas przedstawione w artykule oraz wskazanie trzech podstawowych kryteriów, składających się na formułę tego mandatu (powszechności, niezależności i nieodwoływalności) odnosiły się do mandatu wolnego rozpatrywanego w kontekście prawnym. Uwagi te pozwoliły przedstawić wynikającą z Konstytucji RP prawną formułę mandatu wolnego sprawowanego przez posłów i senatorów. Można jednocześnie postawić tezę, iż na płaszczyźnie prawnej parlamentarzyści, niezależnie od istnienia zjawiska dyscypliny partyjnej, sprawują cały czas mandat wolny, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tej koncepcji mandatu. Konstytucyjna formuła mandatu wolnego gwarantuje posłom i senatorom, że w świetle prawa nie będą związani przez partie polityczne żadnymi instrukcjami, a same partie w trakcie kadencji nie będą mogły doprowadzić do skutecznego odwołania parlamentarzystów. W konsekwencji również dyscyplina partyjna nie będzie mogła de iure ograniczać swobody sprawowania przez posłów i senatorów mandatu wolnego, co wynika z tego, że zjawisko dyscypliny partyjnej (w odróżnieniu od samego mandatu wolnego) nie znalazło umocowania w Konstytucji RP ani w żadnym innym źródle prawa powszechnie obowiązującego i nie może ono rodzić żadnych skutków prawnych (w tym także skutkować sankcjami prawnymi za niepodporządkowanie się dyscyplinie) w odniesieniu do piastunów mandatu wolnego, gwarantowanego przez polską ustawę zasadniczą. Na płaszczyźnie prawnej pogodzenie dyscypliny partyjnej z piastowanym przez posłów i senatorów mandatem wolnym nie jest w związku z tym problematyczne. Mając to na uwadze, trzeba jednocześnie za Z. Jaroszem zauważyć, że zarysowana wcześniej prawna konstrukcja wolnego mandatu ma przede wszystkim teoretyczny walor prawniczy. W praktyce to modelowe rozwiązanie raczej już jednak nie występuje.

Należy także podkreślić, iż — poza płaszczyzną prawną — mandat wolny może być rozpatrywany także na płaszczyźnie politycznej. Trzeba zarazem wyraźnie wskazać, że mandat może być bez najmniejszych wątpliwości zdefiniowany jako wolny wyłącznie na płaszczyźnie prawnej. Na płaszczyźnie politycznej sytuacja nie jest już taka oczywista. L. Garlicki wskazuje, że płaszczyzna polityczna, która ma podstawowe znaczenie we współczesnym państwie, modyfikuje prawną koncepcję mandatu wolnego, a modyfikacja ta ma przynajmniej dwa aspekty: po pierwsze, chodzi o stosunki parlamentarzysty z wyborcami, a po drugie, o stosunki parlamentarzystów z partiami politycznymi. W tym kontekście mogę stwierdzić, że powiązanie mandatu wolnego z wyborcami i partiami politycznymi nie jest kwestią przypadkową. Wynika ono z przywołanych już założeń, leżących u podstaw samej instytucji mandatu wolnego, którego cechą jako mandatu przedstawicielskiego jest reprezentowanie suwerena, co w konsekwencji implikuje stosunki parlamentarzysty zarówno z wyborcami, czyli — w uproszczeniu — z suwerenem, jak i z partiami politycznymi, czyli ze swoistym ogniwem pośrednim między wyborcami a parlamentarzystami. Przywołując temat stosunków parlamentarzysty z wyborcami, trzeba wspomnieć, iż więź deputowanych z wyborcami okazuje się w praktyce niejednokrotnie silniejsza, niż to zakłada się w klasycznej formule konstytucyjnej. Co prawda, poseł i senator mogą w trakcie kadencji być pod względem prawnym niezależni od swoich wyborców, jeżeli jednak parlamentarzyści chcą być ponownie wybrani, to w praktyce muszą utrzymywać liczne kontakty w swoich okręgach wyborczych. Kolejnym niezwykle istotnym aspektem modyfikacji prawnej koncepcji mandatu wolnego jest związanie parlamentarzysty z ugrupowaniem politycznym, które wysunęło jego kandydaturę w wyborach i w ramach którego działa on w parlamencie.

Problem związania parlamentarzysty z partią polityczną wiąże się m.in. z zagadnieniem dyscypliny partyjnej, która stanowi przedmiot niniejszego artykułu. Dyscyplina partyjna stanowi w tym kontekście zewnętrzną formę coraz ściślejszych związków parlamentarzysty z zapleczem partyjnym. Przed rozważeniem zagadnienia dyscypliny partyjnej w odniesieniu do kwestii związania parlamentarzysty — piastującego mandat wolny — z konkretnym ugrupowaniem politycznym warto zwrócić jednak najpierw uwagę na konstytucyjnoprawny status partii politycznych oraz na ogólny problem związany z modyfikacją prawnej koncepcji mandatu wolnego w kontekście stosunków parlamentarzystów z partiami politycznymi. Rozważania te posłużą za ogólne tło do omówienia zagadnienia dyscypliny partyjnej.

Zasadne wydaje się spostrzeżenie, że w obecnych regulacjach konstytucyjnych wielu państw — także w Polsce — partiom politycznym został przyznany szczególny status.

Należy też zauważyć, iż regulacje konstytucyjne i ustawowe zakładają funkcjonowanie partii politycznych w parlamencie. Mechanizmy parlamentarne umożliwiają bowiem realizowanie przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, którą zakłada system polityczny państw demokratycznych. W tej sytuacji dochodzi do ogromnego uzależnienia deputowanych od funkcjonujących w życiu parlamentarnym organizacji partyjnych, czego dowodzi m.in. faktyczne zmonopolizowanie przez partie polityczne procesu wysuwania kandydatów w wyborach. Partie polityczne są bowiem wiodącymi podmiotami zgłaszającymi kandydatów, to one definiują dostępność do rynku wyborczego i zarządzają jego funkcjonowaniem. Udział w tym procesie spontanicznie organizujących się wyborców, choć przewidziany konstytucyjnie, ma przy tym jedynie marginalne znaczenie. Ze względu na ten faktyczny monopol partii politycznych w procesie desygnowania kandydatów w wyborach parlamentarnych mandat parlamentarny jest w dużej mierze odzwierciedleniem poparcia dla danej partii, a nie dla jego faktycznego piastuna (konkretnej osoby). Szczególnie widoczne jest to w państwach z proporcjonalnym systemem wyborczym, jak np. w Polsce w przypadku wyborów do Sejmu. W tym systemie odmowa umieszczenia kandydata na liście wyborczej partii politycznej w praktyce odbiera takiej osobie jakąkolwiek szansę na reelekcję. W efekcie to właśnie od ewentualnego poparcia kandydata przez daną formację polityczną zależy, czy będzie on miał realną szansę na to, że zostanie wybrany w toku procedury wyborczej. To uwarunkowanie i potrzeba zapewnienia sobie miejsca na liście wyborczej podczas wyborów parlamentarnych przede wszystkim wpływają na postępowanie kandydatów na posłów i senatorów bezpośrednio przed wyborami parlamentarnymi. Niewątpliwie determinują one jednak także sposób sprawowania mandatu wolnego przez parlamentarzystów w trakcie kadencji poprzedzającej kolejne wybory.

W kontekście związania parlamentarzysty z partią polityczną należy podkreślić, że — obok samego procesu wyłaniania parlamentarzystów spośród kandydatów w toku wyborów — niezwykle istotne wydaje się także bezpośrednie uzależnienie posłów i senatorów od ugrupowań partyjnych w trakcie kadencji. Chodzi o zasygnalizowany wcześniej problem związany z podleganiem przez parlamentarzystów dyscyplinie partyjnej. Trzeba jednocześnie pamiętać, iż w polskiej praktyce politycznej po 1989 r. — poza samą dyscypliną partyjną — zaistniały także inne formy uzależniania parlamentarzystów od partii politycznych, instrumenty pośrednio lub bezpośrednio zaczerpnięte z prawa cywilnego. Należy wśród nich wymienić — uznane ex lege za nieważne — oświadczenia in blanco o zrzeczeniu się mandatu oraz pokaźnych rozmiarów umowy mające formę (czy pozór) umów cywilnoprawnych. Instrumenty takie, w założeniu mające wiązać parlamentarzystów, oddziaływały — jako instytucje prawa cywilnego — bezpośrednio na stosunki publicznoprawne.

Znany przypadek wspomnianych praktyk, polegających na zawieraniu umów cywilnoprawnych, zobowiązujących kandydata na parlamentarzystę m.in. do zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z logo, związany był w polskim życiu politycznym z działalnością partii „Samoobrona” i Związku Zawodowego Rolników „Samoobrona” w okresie wyborów parlamentarnych w 2005 r. i podczas prac Sejmu V kadencji. Przy okazji wyborów do Sejmu V kadencji z kandydatami na parlamentarzystów startującymi z list partyjnych „Samoobrony” zawierano umowy cywilnoprawne. Jednocześnie wystawiano stosowne weksle in blanco wraz z deklaracją wekslową, co w konsekwencji prowadziło do późniejszego związania piastunów mandatu wolnego.

Niewątpliwie dyscyplina partyjna, jak i inne sposoby uzależnienia parlamentarzystów od partii politycznych prowadzą do swoistej modyfikacji prawnej koncepcji mandatu wolnego na płaszczyźnie politycznej. W konsekwencji dotychczasowych rozważań mogę ponadto postawić tezę, że mandat wolny może być zdefiniowany tylko na płaszczyźnie prawnej. Na płaszczyźnie politycznej, gdzie występuje m.in. zjawisko dyscypliny partyjnej, mandat wolny zasadniczo nie występuje, a na pewno nie występuje on w swoim tradycyjnym kształcie. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu. Maria Kruk podkreśla, że jeżeli uzależnienie deputowanego od wyborców uzupełni się więzami, jakie łączą większość deputowanych z partiami politycznymi, zwłaszcza poddanie parlamentarzystów dyscyplinie partyjnej, to istotnie pojawiają się powody, dla których wypowiadano poglądy, iż mandat wolny jest fikcją. W nawiązaniu do tezy zaprezentowanej przez Jacka Jastrzębskiego i M. Zubika można z kolei wskazać, że zastosowanie przez partie polityczne instrumentów oddziałujących na posłów i senatorów prowadzi do „wydrążenia” istoty mandatu wolnego. Natomiast J. Zaleśny, odnosząc się bardziej ogólnie do relacji między piastunami mandatów z partiami politycznymi, wskazuje, że wraz z rozwojem powszechnego prawa wyborczego i masowych zrzeszeń politycznych coraz trudniej odnaleźć sytuacje empiryczne, odpowiadające uświęconym zasadom wolnego mandatu, a uregulowania konstytucyjne statuujące niezależność posła, rzekomo podlegającego własnemu sumieniu, nabierają znamion fikcji prawnej.

Trzeba zarazem zauważyć, iż podchodzenie do instytucji mandatu wolnego funkcjonującego w realiach życia politycznego i dyscypliny partyjnej w tradycyjny sposób, mogłoby — w kontekście prawnych założeń omawianej instytucji — prowadzić do wręcz paradoksalnych wniosków i stwierdzenia, że instytucja mandatu funkcjonująca w praktyce politycznej w żadnej mierze nie odpowiada własnym teoretyczno- prawnym wyznacznikom. W tym też — w mojej ocenie — wyraża się użyteczność przedstawionej na potrzeby tego artykułu koncepcji dwóch płaszczyzn, prawnej i politycznej. Koncepcja ta pozwoliła bowiem w obrazowy sposób rozwiązać problem widocznych rozbieżności między mandatem wolnym ukształtowanym na podstawie regulacji prawnych a mandatem wolnym w praktyce, obserwowanym w życiu politycznym, z uwzględnieniem dyscypliny partyjnej. Mając to wszystko na uwadze, należy jeszcze raz podkreślić, że problem z właściwym postrzeganiem mandatu wolnego na tle dyscypliny partyjnej występuje tylko na płaszczyźnie politycznej. Na tej właśnie płaszczyźnie pogodzenie ze sobą dyscypliny partyjnej z mandatem wolnym rzeczywiście wydaje się bardzo problematyczne. Na płaszczyźnie prawnej, jak już to wyjaśniono, problem ten z kolei nie występuje.

Przedstawiając występujące w praktyce życia parlamentarnego przejawy dyscypliny partyjnej w kontekście sprawowanego przez parlamentarzystów mandatu wolnego, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, iż pojęcie „dyscypliny partyjnej” trzeba odnosić nie do partii politycznych w ogóle, lecz do klubów parlamentarnych (poselskich) tych partii. To właśnie kluby parlamentarne stały się bowiem tym podstawowym elementem łączącym partie polityczne z mechanizmem parlamentarnym sprawowania władzy przez partie polityczne i to właśnie na poziomie klubów niejednokrotnie w praktyce pojawia się problem związany z dyscypliną partyjną należących do nich parlamentarzystów. Poseł wykonuje piastowany mandat wolny najczęściej właśnie poprzez członkostwo we frakcji (klubie) parlamentarnym, co w wielu przypadkach wiąże się per se również z podleganiem przez posła dyscyplinie partyjnej. Ma ona w efekcie fundamentalne znaczenie, jeśli chodzi o stosunki między parlamentarzystą a klubem parlamentarnym, do którego dany deputowany należy. Determinuje ona także, w następstwie, rzeczywisty kształt wolnego z założenia mandatu piastowanego przez przedstawiciela suwerena w parlamencie.

Omawiając mandat wolny w kontekście pojawiających się w praktyce parlamentarnej przejawów dyscypliny partyjnej, zasadne jest przeanalizowanie regulaminów klubów parlamentarnych (poselskich) i ukazanie, jak funkcjonuje mandat przedstawicielski w świetle konkretnych rozwiązań — dyscyplinujących parlamentarzystów — dobrowolnie przyjmowanych przez te kluby. Warto bowiem podkreślić, że to właśnie poprzez wewnętrzne przepisy partyjne, szczególnie przez regulaminy frakcji parlamentarnych, często regulowane są stosunki między deputowanym a klubem parlamentarnym, a zatem także kwestia dyscypliny partyjnej. Należy oczywiście pamiętać, iż regulaminy klubów parlamentarnych nie mają — w odróżnieniu od przepisów rangi konstytucyjnej czy ustawowej — mocy źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że nie wpływają one na postępowanie należących do danego klubu parlamentarzystów, a w konsekwencji na rzeczywisty kształt przyjętej przez Konstytucję RP wolnościowej konstrukcji sprawowanego przez nich mandatu wolnego.

Rozważając istnienie zjawiska dyscypliny partyjnej wiążącej przedstawicieli frakcji parlamentarnych działających w polskim Sejmie, trzeba na wstępie zauważyć, iż przepisy związane z dyscypliną klubową można odnaleźć w regulaminach klubów zarówno większych, jak i mniejszych ugrupowań. Należy też podkreślić, że stosunkowo rzadko zdarzały się w polskiej praktyce politycznej takie regulacje, w których treści pomijano by problematykę dyscypliny w głosowaniu, a już najrzadziej takie regulacje, w świetle których stosowanie dyscypliny w głosowaniu byłoby zabronione albo wynikałoby z porozumienia między członkami klubu.

W świetle rozważań poświęconych dyscyplinie partyjnej w regulaminach klubów funkcjonujących w parlamencie warto wspomnieć o regulacjach przyjętych w tym zakresie przez Klub Parlamentarny Platforma Obywatelska, a zatem o obowiązującym regulaminie klubu PO z dnia 8 listopada 2011 r. W kontekście niniejszych wywodów warto zwrócić szczególną uwagę na art. 3 regulaminu, w którym wśród obowiązków członka klubu wymienia się m.in. postępowanie zgodne z interesem klubu, przestrzeganie uchwał władz klubu, zabieganie na forum obu izb parlamentu i ich komisji o realizację przyjętych przez klub rozwiązań oraz uczestniczenie w głosowaniu i głosowanie zgodnie z uchwaloną przez prezydium klubu dyscypliną obecności i/lub głosowania. Mając wskazaną regulację na uwadze, należy stwierdzić, iż niewątpliwie regulacje regulaminowe klubu najsilniejszej partii VII kadencji Sejmu przewidują expressis verbis istnienie dyscypliny partyjnej. Warto podkreślić, że aktualne regulacje regulaminowe klubu PO w zakresie dyscypliny nie są żadnym novum, gdyż podobne przepisy zawierały regulaminy Klubu Parlamentarnego PO również w poprzednich kadencjach Sejmu. Warto także zwrócić uwagę na art. 7 regulaminu, gdzie w ust. 1 (pkt 1-6) określa się katalog kar przewidzianych dla członków klubu w określonych przypadkach, m.in. za naruszenie przepisów regulaminu (w tym także za naruszenie dyscypliny partyjnej). Co zarazem istotne, każdorazowe, jednostkowe naruszenie dyscypliny obecności i/lub głosowania traktowane jest jako odrębne przewinienie (art. 7 ust. 2 regulaminu).

Rozpatrując kwestię dyscypliny partyjnej w regulaminach klubów parlamentarnych, trzeba zwrócić uwagę, że obowiązujący obecnie regulamin Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość zawiera z kolei przepis zobowiązujący posłów i senatorów, członków klubu (będących jednocześnie członkami PiS), do działalności zgodnej ze statutem, programem oraz uchwałami władz partii (art. 3 ust. 1 regulaminu). Jednocześnie, zgodnie z art. 3 ust. 2 regulaminu, uchwały władz PiS są wiążące dla członków klubu w głosowaniu na posiedzeniach Sejmu, Senatu, ich organów, klubu oraz przy podejmowaniu innych działań politycznych związanych z wykonywaniem mandatu parlamentarzysty. Warto także zwrócić uwagę na obowiązki członków klubu PiS, gdzie m.in. wymienia się postępowanie zgodne z podstawowymi interesami klubu (art. 6 ust. 1 pkt 4 regulaminu) i uczestniczenie w głosowaniach na forum Sejmu i Senatu oraz ich organów zgodnie z decyzjami władz klubu (art. 6 ust. 1 pkt 6) . Mając na uwadze zaprezentowane regulacje regulaminowe, można stwierdzić, iż — podobnie jak w przypadku Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej — również regulamin Klubu Parlamentarnego PiS wprowadza dyscyplinę partyjną, choć w regulaminie expressis verbis nie użyto sformułowania „dyscyplina”. Regulacje odnoszące się do zjawiska dyscypliny partyjnej funkcjonowały także w regulaminach klubu PiS w poprzednich kadencjach. W przypadku naruszenia obowiązków posła i senatora, a także w przypadku naruszenia uchwał, zarządzeń i wytycznych władz klubu lub regulaminu klubu (a zatem również w sytuacji naruszenia dyscypliny) członek klubu podlega sankcjom i może zostać ukarany: upomnieniem, naganą, zawieszeniem w prawach członka klubu na okres do 1 roku, wykluczeniem z klubu oraz dodatkową karą finansową w wysokości do 1 tys. zł (art. 9 ust. 7 pkt 1-5).

Należy zwrócić uwagę także na regulamin Klubu Poselskiego Polskiego Stronnictwa Ludowego. Regulamin ten nie zawiera, co prawda, przepisu statuującego expres- sis verbis możliwość wprowadzenia dyscypliny partyjnej, ale w § 4 wymienia się jednak obowiązek stosowania się członków klubu do uchwał klubu, z czego można wyczytywać także obowiązek stosowania się członków klubu do uchwał wprowadzających dyscyplinę. W regulaminie przewidziano ponadto — wśród kompetencji zebrania ogólnego klubu — m.in. kompetencję do podejmowania uchwał o wykluczeniu ze składu klubu posłów naruszających dyscyplinę klubową (§ 7 lit. c regulaminu). Kara dyscyplinarna, zgodnie z § 19 ust. 1 regulaminu, może być nałożona na członka klubu PSL w szczególnych przypadkach, w tym m.in. za nieprzestrzeganie uchwalonej przez klub dyscypliny w głosowaniu lub sposobu głosowania i za notoryczne głosowanie wbrew stanowisku klubu. Mając na uwadze wskazane przepisy, należy stwierdzić, że również w przypadku Klubu Poselskiego Polskiego Stronnictwa Ludowego można mówić o występowaniu zjawiska dyscypliny partyjnej.

Rozważając zagadnienie dyscypliny partyjnej w regulaminach klubów działających w polskim parlamencie, trzeba zwrócić uwagę również na regulamin Klubu Poselskiego Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Członkowie klubu SLD są m.in. zobowiązani do: postępowania zgodnie z przyjętymi w klubie zasadami pracy, a zatem do dbania o interes klubu; przestrzegania uchwał, decyzji i stanowisk klubu oraz jego prezydium (art. 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu), a także do przestrzegania ustalonych przez klub zasad głosowania w Sejmie RP i Zgromadzeniu Narodowym (art. 3 ust. 1 pkt 5 regulaminu). Niewątpliwie regulacje te dowodzą istnienia dyscypliny partyjnej również w klubie SLD, chociaż nie ma w tym przypadku bezpośrednich sformułowań w regulaminie wskazujących na związanie członków klubu dyscypliną partyjną. Należy przy tym podkreślić, że — zgodnie z art. 11 ust. 2 regulaminu — członek klubu może zostać ukarany za naruszenie obowiązków parlamentarnych albo za nieprzestrzeganie regulaminu klubu, a zatem także za nieprzestrzeganie dyscypliny partyjnej. Warto również wspomnieć o znamiennym przepisie z art. 11 ust. 1, zgodnie z którym członek klubu, który m.in. sumiennie wypełnia swoje obowiązki parlamentarne, ma być, po wyrażeniu zgody na ponowne kandydowanie, umieszczany na liście wyborczej SLD w kolejnych wyborach parlamentarnych. Uregulowanie to można uznać za swego rodzaju sankcję pozytywną, która polega na nagradzaniu parlamentarzysty za właściwe wypełnianie obowiązków parlamentarnych, w tym — jak się można domyślać — za zachowania zgodne z oczekiwaniami partii lub jej frakcji parlamentarnej, a zatem także za przestrzeganie dyscypliny partyjnej. Z całą pewnością takie regulacje determinują zachowania piastunów mandatu wolnego, m.in. nakłaniają parlamentarzystów do przestrzegania dyscypliny partyjnej, jeśli ci chcą być wpisani na listę wyborczą w następnych wyborach, i potwierdzają tezę o modyfikacji konstytucyjnej koncepcji mandatu wolnego na płaszczyźnie politycznej. Tego typu pozytywne sankcje często mogą być zdecydowanie ważniejsze i skuteczniejsze pod względem zapewniania sobie lojalności członka frakcji parlamentarnej niż sankcje o charakterze negatywnym.

Dyscyplina partyjna niewątpliwie jest powszechnie obecna w praktyce parlamentarnej, co wyraźnie widać na przykładzie przedstawionych regulaminów klubów działających w polskim parlamencie. Abstrahując od oczywistych różnic terminologicznych i różnej formy regulaminów poszczególnych frakcji parlamentarnych, należy z całą pewnością stwierdzić, iż generalnie we wspomnianych regulacjach dyscyplina partyjna jest ujmowana podobnie. Niemal wszędzie obowiązkiem członka danego klubu parlamentarnego czy poselskiego jest przestrzeganie dyscypliny partyjnej (przede wszystkim w głosowaniu), który to obowiązek opatrzony jest konkretnym zespołem sankcji w razie jego złamania. Wskutek tego typu regulacji regulaminowych dochodzi niewątpliwie do związanej ze zjawiskiem dyscypliny partyjnej modyfikacji prawnej koncepcji mandatu wolnego na płaszczyźnie politycznej.

Poza wskazywaniem przejawów dyscypliny partyjnej w regulaminach klubów parlamentarnych zasadne wydaje się także rozważenie zjawiska dyscypliny partyjnej w głosowaniu. Jest to z pewnością znany z życia parlamentarnego (także polskiego) i bardzo widoczny przejaw dyscypliny partyjnej, który warto przeanalizować w kontekście sprawowanego przez parlamentarzystów mandatu wolnego. Na forum Sejmu przymus organizacyjny w postaci dyscypliny partyjnej w czasie głosowania jest — jak zaznacza Marek Chmaj – często stosowany. . M. Chmaj podkreśla przy tym, iż wprawdzie Konstytucja RP wymusza na partiach kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi (art. 11 ust. 1), to należy jednak wątpić, że nakaz ten uchroni parlamentarzystę przed zastosowaniem takiej sankcji organizacyjnej, jak dyscyplina. W praktyce życia parlamentarnego dyscyplina w trakcie głosowania jest wymagana zarówno przy głosowaniu nad określoną kwestią in pleno na posiedzeniu izby, jak i podczas obrad komisji. Można stwierdzić, iż występujące także w polskim parlamentaryzmie zjawisko dyscypliny partyjnej podczas głosowania prowadzi w konsekwencji do modyfikacji konstytucyjnej koncepcji mandatu wolnego, bowiem parlamentarzysta piastujący wolny mandat otrzymuje jednoznaczne sugestie, jak ma głosować w określonej sprawie. Warto jednak również zauważyć, iż wymuszana dyscypliną stałość poglądów politycznych nie jest zinstytucjonalizowana i — jak powiedział włoski polityk Umberto Terracini żadna partia nie grozi deputowanemu rewolwerem, tak aby nie mógł głosować zgodnie ze swoim sumieniem”.

Pogląd ten potwierdza, iż związane ze zjawiskiem dyscypliny partyjnej naruszenie koncepcji mandatu wolnego można rozpatrywać jedynie na płaszczyźnie politycznej a nie prawnej. Obowiązek głosowania przez posła i senatora tak, jak wymaga tego dany klub, nie jest obowiązkiem prawnym, gdyż w przeciwnym wypadku rację mieliby ci, którzy dopatrywaliby się w tym pomniejszania roli pojedynczego deputowanego i nadmiernego wzrostu znaczenia partii, a tym samym zaprzeczenia idei mandatu wolnego.

Deliberując na temat przywołanego przejawu dyscypliny partyjnej, można stwierdzić, iż dyscyplina w trakcie głosowania stanowi niewątpliwie złożony problem, który nie może być, mimo wszystko, oceniany jednoznacznie — w mojej ocenie — negatywnie. Należy bowiem mieć na uwadze to — na co wskazuje choćby M. Kruk — że dyscyplina partyjna wymagana w głosowaniu może być interpretowana jako sposób na dochowanie wierności temu, co kandydat obiecał wyborcom w kampanii wyborczej i z czego powinien się potem honorowo wywiązywać.

Wskazuje się, co prawda, że przytoczony pogląd trochę się już w obecnych czasach zdezaktualizował, ale w żadnym razie nie umniejsza to znaczenia dyscypliny w głosowaniu. Zasadniczo zmienia się bowiem tylko wymiar, w jakim rozpatruje się zjawisko dyscypliny partyjnej w głosowaniu, na który przemożny wpływ ma pojawienie się nowoczesnych partii politycznych i ich rola w mechanizmie władzy (zwłaszcza w systemie parlamentarno-gabinetowym). Przestrzeganie dyscypliny w głosowaniu nie jest już w konsekwencji tylko sprawą honoru indywidualnego posła ani nawet sprawą między posłem a jego partią, która ponosi znaczną część ciężarów związanych z organizacją kampanii wyborczej i pełnieniem mandatu, ale także, a może przede wszystkim, jest to kwestia sprawnego wykonywania władzy państwowej.

Dyscyplina partyjna w trakcie głosowania jest jednym z najważniejszych elementów współczesnego systemu parlamentarno-gabinetowego. Jest ona bowiem niezbędna, aby mogły być przestrzegane określone reguły gry, a zwłaszcza, aby rząd ustanowiony na podstawie pewnej większości nie został niespodziewanie pozbawiony możliwości działania. Można zatem stwierdzić, że dyscyplina pełni w tym przypadku rolę swoistego stabilizatora systemu, bez którego rząd mógłby w konsekwencji zostać pozbawiony możliwości skutecznego prowadzenia swojej polityki. Twierdzenie to jest szczególnie właściwe w odniesieniu do polskiego modelu zracjonalizowanego parlamentaryzmu, w którym rząd jest powoływany za zgodą większości parlamentarnej i musi cieszyć się zaufaniem tej większości, aby mógł skutecznie działać. Wprowadzenie podczas głosowania dyscypliny wobec posłów zrzeszonych w ugrupowaniu albo ugrupowaniach będących parlamentarną reprezentacją partii rządzącej daje bowiem gwarancję, że posłowie i senatorowie będą w trakcie kadencji głosować zgodnie z założeniami programowymi rządu, a rząd będzie mógł realizować zaplanowane prace legislacyjne, podejmować uchwały czy inicjatywy ustawodawcze i utrzymać się przy władzy przez całą kadencję. Należy przy tym zaznaczyć, iż siła rządu polega na dyscyplinie większościowej i jeśli w danej partii znajdą się dysydenci, to rząd może mieć problem z utrzymaniem się przy władzy. W takiej sytuacji może dojść nawet do podjęcia uchwały o samorozwiązaniu się Sejmu oraz do przedterminowych wyborów parlamentarnych.

Należy w tym kontekście zarazem zauważyć, że zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony i w doktrynie bardzo często wskazuje się na niezbędność dyscypliny w głosowaniu i podaje się argumenty, które za tym przemawiają. Wskazuje się m.in., iż dzięki dyscyplinie można utrzymać stabilność rządu, a sama dyscyplina jest przy tym wyrazem swoistej lojalności piastunów mandatu wobec wyborców. Kwestia lojalności — co warto podkreślić — jest szczególnie ważna ze względu na to, iż deputowani coraz częściej są wybierani bardziej ze względu na swoją przynależność partyjną niż na przymioty osobiste. Normalne jest zatem, że parlamentarzyści respektują wolę wyborców, którzy mają prawo oczekiwać od nich określonego stanowiska wspólnego dla danej partii.

W świetle rozważań poświęconych dyscyplinie podczas głosowania jako jednemu z przejawów dyscypliny partyjnej należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię, a mianowicie na tzw. rebelie. Wskazuje się w tym kontekście, iż wobec panującego przekonania, że dyscyplina podczas głosowania zapewnia stabilność rządu i umożliwia jego przetrwanie, to „rebelie” są w praktyce życia politycznego, także w Polsce, bardzo rzadkie. Może to dowodzić powszechnego przyzwolenia na przestrzeganie w parlamencie dyscypliny partyjnej w trakcie głosowania.

Przedstawiając argumenty na poparcie tezy, że dyscyplina zapewnia stabilność rządu i odgrywa znaczącą rolę w systemie parlamentarno-gabinetowym, należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w wielu przypadkach okazuje się ona pomocna nie tylko dla partii rządzącej, ale i dla opozycji. Służy ona dyscyplinowaniu parlamentarzystów z kół i klubów poselskich stanowiących reprezentację tych partii albo koalicji, które nie sprawują rządów, ale posiadają swoją reprezentację parlamentarną. Dyscyplina podczas głosowania umożliwia posłom i senatorom wywodzącym się z takich ugrupowań wyrażanie spójnego stanowiska w wielu kwestiach stanowiących przedmiot obrad parlamentarnych.

W moim przekonaniu, zjawisko dyscypliny przynosi w efekcie wielorakie pozytywne skutki. Dyscyplina m.in. pozwala na lepsze kontrolowanie poczynań rządu przez opozycję, petryfikuje spolaryzowaną scenę polityczną na arenie parlamentarnej (odzwierciedlającą preferencje polityczne suwerena) oraz umożliwia zachowanie tożsamości i odrębności przez te ugrupowania partyjne, które nie sprawują władzy.

Egzemplifikując wnioski płynące z rozważań poświęconych dyscyplinie partyjnej w głosowaniu, warto przywołać głosowanie z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie wniosku o wyrażenie wotum nieufności wobec Bogdana Klicha, ówczesnego ministra obrony narodowej. Posłowie klubów Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego byli wtedy związani dyscypliną partyjną i oczywiście — jako koalicja rządząca — mieli głosować przeciw. Generalnie dotrzymali dyscypliny, gdyż na 202 głosujących posłów PO wszyscy byli przeciw, a tylko dwóch posłów nie uczestniczyło w głosowaniu. Jeśli zaś chodzi o PSL, to aż 26 na 27 głosujących posłów było przeciw, jeden poseł wstrzymał się od głosu, a czterech posłów w ogóle nie głosowało. Dyscypliną partyjną byli związani również posłowie opozycji. Oczywiście opozycja miała głosować inaczej niż koalicja rządząca, czyli posłowie mieli głosować za wyrażeniem wotum nieufności wobec ministra obrony narodowej. Niewątpliwie we wspomnianym głosowaniu również posłowie opozycji utrzymali dyscyplinę podczas głosowania. Za wyrażeniem wotum nieufności głosowali wszyscy obecni posłowie Prawa i Sprawiedliwości (137 posłów; 10 posłów nie głosowało), wszyscy obecni posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej (40 posłów; 4 posłów nie głosowało) oraz posłowie klubu Polska jest Najważniejsza (16 posłów; 2 posłów nie głosowało).

Zjawisko dyscypliny partyjnej podczas takich głosowań, jak wskazane wcześniej, dotyczących m.in. kwestii wyrażenia wotum zaufania albo nieufności, powoływania czy odwoływania osób piastujących różne stanowiska, odgrywa istotną rolę w sprawnym i stabilnym funkcjonowaniu parlamentu oraz większości rządowej. Jednocześnie gwarantuje ono istnienie pluralistycznej sceny politycznej z wyraźnym podziałem na większość rządzącą i opozycję. Przywołany przykład stanowi zatem potwierdzenie tezy, iż dyscyplina partyjna może odgrywać pozytywną rolę we współczesnym parlamentaryzmie. Należy jednak zauważyć, iż dyscyplina w trakcie głosowania nie zawsze jest w życiu parlamentarnym zjawiskiem pożądanym. Trudno przede wszystkim znaleźć uzasadnienie dla dyscypliny w głosowaniach dotyczących kwestii światopoglądowych. W takich sprawach zwykle nie stosuje się dyscypliny w głosowaniu, co należy uznać za słuszne. Ograniczenie swobody głosowania przez parlamentarzystów w kwestiach światopoglądowych nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia w postulacie zapewnienia sprawności i stabilności działania parlamentu i — co do zasady nie powinno mieć miejsca.

Warto w tym kontekście wspomnieć o głosowaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie obywatelskiego projektu ustawy wprowadzającego prawną ochronę życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju. W tym przypadku, mimo iż praktyka w kwestiach światopoglądowych zwykle bywa odmienna, posłowie PO również byli objęci dyscypliną partyjną i mieli głosować za odrzuceniem projektu. Nie udało się jednak utrzymać dyscypliny i aż 15 posłów było przeciwnych odrzuceniu projektu, a dwóch posłów wstrzymało się od głosu. Warto jednocześnie podkreślić, iż posłowie, którzy złamali dyscyplinę, nie zostali za to ukarani. Może to dowodzić istniejącego powszechnie przekonania, że w kwestiach światopoglądowych dyscyplina podczas głosowania nie powinna być wymagana, a nawet jeśli się tak zdarzy, to niepodporządkowanie się jej nie powinno wiązać się z żadnymi sankcjami.

W odniesieniu do rozważań poświęconych dyscyplinie partyjnej warto przywołać także przypadek głosowania nad wyborem Grzegorza Schetyny na marszałka Sejmu w dniu 8 lipca 2010 r. Wszyscy posłowie Klubu Parlamentarnego PiS byli wówczas związani dyscypliną i mieli głosować przeciwko tej kandydaturze. Tymczasem z dyscypliny wyłamało się wielu posłów tego klubu (23 posłów w ogóle nie uczestniczyło w głosowaniu, a 13 posłów wstrzymało się od głosu). Należy zauważyć, iż w tym głosowaniu, mimo iż nie dotyczyło ono kwestii stricte światopoglądowej, posłowie również nie głosowali jednolicie w ramach jednego klubu. Prowadzić to może do wniosku, że rozważań o dyscyplinie partyjnej w głosowaniu nie można generalizować i — mimo że w takim głosowaniu, jak wspomniane, istnienie dyscypliny wydawało się poniekąd zrozumiałe — że nie zawsze dyscyplina partyjna jest rzeczywiście akceptowana przez przedstawicieli danego klubu. Należy też pamiętać, że chociaż w przedmiotowej sprawie złamanie dyscypliny było obwarowane karą pieniężną w wysokości 500 zł i innymi sankcjami (np. niewpisanie na listy wyborcze podczas następnych wyborów parlamentarnych), to groźby te nie zostały zrealizowane.

Uwzględniając uwagi poczynione na temat dyscypliny podczas głosowania, warto zauważyć, iż zjawisko to — rozpowszechnione w polskim życiu parlamentarnym — stanowi jeden z najbardziej znanych, wręcz sztandarowych przejawów dyscypliny partyjnej. Zjawisko to jest stale obecne w polityce i kształtuje rzeczywiste warunki, w jakich parlamentarzyści piastują mandat wolny. Niewątpliwie potwierdza ono przedstawioną tezę o modyfikacji konstytucyjnej koncepcji mandatu wolnego na płaszczyźnie politycznej.

Podsumowując wszystkie rozważania stanowiące przedmiot tego artykułu, należy stwierdzić, że zasadne jest rozważanie zagadnienia dyscypliny partyjnej w kontekście konstytucyjnej koncepcji mandatu wolnego na dwóch płaszczyznach: prawnej i politycznej. W mojej ocenie, tylko takie spojrzenie umożliwia kompleksowe przed-stawienie problemu poruszonego w artykule. Warto zarazem zauważyć, że o ile na płaszczyźnie prawnej dyscyplina partyjna, nieumocowana w Konstytucji RP i niewy- wołująca skutków prawnych dla parlamentarzystów, nie jest sprzeczna z teoretyczno- prawną koncepcją mandatu wolnego, o tyle na płaszczyźnie politycznej sytuacja jest już zgoła odmienna. Na tej płaszczyźnie dochodzi do swoistej modyfikacji prawnej koncepcji mandatu wolnego, co wręcz budzi wątpliwości, czy mandat ten nadal może być postrzegany jako mandat wolny w tradycyjnym rozumieniu. W znacznej mierze jest to konsekwencja istnienia zjawiska dyscypliny partyjnej (w tym dyscypliny w głosowaniu), której podlegają parlamentarzyści działający w ramach klubów parlamentarnych. Występowania przejawów dyscypliny partyjnej w życiu parlamentarnym jednoznacznie dowodzą regulaminy klubów funkcjonujących w polskim parlamencie.

*Maciej Pisz - Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Od Redakcji: W artykule pominięto przypisy.

Tekst zaczerpnięty jest z Przeglądu Sejmowego nr 5/2014