Ciągłe poszerzanie kognicji sądów może skończyć się ich paraliżem organizacyjnym. Konieczne jest ograniczanie – zakresu procesu orzekania, ale też działań przygotowawczych oraz etapu wykonania wyroków – w 21 wydaniu kwartalnika "Na wokandzie" pisze sędzia Waldemar Szmidt, dyrektor w MS.

Mieć odwagę zmiany rzeczy, które zmieniać można, pogodzić się z rzeczami, których zmienić nie sposób i posiadać nadto mądrość rozróżnienia tych stanów. Ta jakże aktualna myśl (choć jej autor, Reinhold Niebuhr, już mocno historyczny) przychodzi mi do głowy zawsze, gdy przywołuję kwestię zmian w kognicji sądów. Niezmiernie trudno jest tak praktykom, co teoretykom prawa, określić, gdzie przebiegać winna granica rozsądnie oddzielająca sprawy obywateli, które muszą pozostawać w kompetencjach organów sądowniczych, od tych, które bez uszczerbku dla realizacji postulatu demokratycznego państwa prawnego można ze sfery tej kompetencji wyłączyć.

Na przestrzeni ostatnich 25 lat zakres spraw podlegających rozpoznaniu w sądach powszechnych zwiększył się wielokrotnie. Dość przypomnieć, że w 1990 r, wpływ spraw wszystkich kategorii do sądów powszechnych wynosił 2 389 281, przy liczbie 4628 etatów sędziowskich. W roku 2013 wpływ zamknął się liczbą 15 196 960 mln spraw, a rozpoznawać je przyszło 9 tys. sędziów (do tej liczby trzeba jeszcze dodać 660 wakatów związanych z przewlekłym procesem obsadzania stanowisk sędziowskich).

Obciążenie sądów nieustannie zatem, bo od 25 lat, wzrasta. Przyczyny takiego stanu rzeczy są dwie. Pierwsza to naturalne dążenie ustawodawcy, aby po latach funkcjonowania narodu i państwa w systemie niedemokratycznym i opresyjnym, kontrolę realizacji jak największej liczby praw obywatelskich przypisać tym organom, które z zasady są niezależne i niezawisłe – czyli sądom. Druga z przyczyn to równie naturalna okoliczność wzrostu świadomości prawnej społeczeństwa, wywołana rozwojem instytucji państwowych, gospodarczych i samorządowych funkcjonujących w warunkach demokracji i wolnego rynku.

Powyższe konstatacje stanowią właściwie treści notoryjne. Należy je jednak powtórzyć, gdyż – przy teoretycznie powszechnej ich świadomości – kolejne akty prawne przyjmowane na przestrzeni ostatnich lat skutkują nadmiernym poszerzaniem kognicji, niczym kropla drążąca skałę powodując niebezpieczeństwo paraliżu polskiego sądownictwa.

Czy tak być powinno? Czy może być inaczej?

Metoda drobnych korekt

W początkach 2014 r. Minister Sprawiedliwości zainicjował prace zmierzające do zreformowania kompetencji sądów powszechnych w rozpoznaniu spraw. Warunkiem sine qua non jest wypracowanie propozycji, w których ewentualne zmiany nie wymagałyby ingerowania, poprzez kolizję, w treść Konstytucji RP, nie wywoływałyby negatywnych skutków społecznych oraz nadmiernych wydatków budżetowych. Zadanie trudne, najbliższy czas pokaże, czy wykonalne.

Pole możliwych zmian wypada zakreślić szerzej niż w klasycznym ujęciu znaczenia pojęcia „kognicja”. W Słowniku Języka Polskiego PWN definiowana jest ona jako „rozpatrywanie sprawy sądowej” lub – od łacińskiego cognitio – „poznanie, dochodzenie sądowe, wyrok”. W mojej ocenie, proces ograniczania kognicji polskiej Temidy winien mieć charakter tak legislacyjny, jak i organizacyjny (w ramach już istniejących przepisów), a w ostatecznym rachunku – powinien prowadzić do racjonalizacji kompetencji sędziego i sądu.

Niezależnie od tego, jak będziemy pojmowali znaczenie kognicji, kluczowym jest przyjęcie, że działania, które należy podjąć, dotyczą nie tylko zagadnień związanych stricte z procesem merytorycznego orzekania, ale też związane są z czynnościami je poprzedzającymi oraz tymi, które występują w fazie wykonania wyroków, postanowień i zarządzeń. Znajdziemy tu wszelkie czynności, które obecnie wykonują sędziowie, a od których, przy wypełnieniu określonych wymogów, mogliby zostać zwolnieni – tak, aby zaoszczędzony czas pracy móc wykorzystać do realizacji zadań ściśle związanych z orzekaniem.

Więcej referendarza w postępowaniach karnych

Gdy badać możliwość reformy tak rozumianej kognicji w sferze prawa karnego i prawa o wykroczeniach, w pierwszym rzędzie rozważać należy powierzenie referendarzom sądowym orzekania w trybie nakazowym w określonych kategoriach spraw o wykroczenia niezagrożone karą aresztu. Możliwymi do orzeczenia przez referendarza karami byłyby jedynie grzywna lub nagana. Od nakazu przysługiwałby sprzeciw, którego skutecznie wniesienie powodowałoby utratę mocy nakazu i przekazanie sprawy do etapu postępowania sądowego w sprawach o wykroczenia. Tego rodzaju rozwiązanie dotyczyłoby znaczącej liczby spraw wykroczeniowych, gdyż obecnie, spośród 350 tys. spraw kończących się wydaniem nakazu, 85 proc. uprawomacnia się.

Należałoby również rozważyć likwidację obecnie funkcjonującego zawężenia ustawowych terminów, których przekroczenie wyklucza nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego, oraz usytuowanie sądów odwoławczych od orzeczeń w sprawach o wykroczenia w sądach rejonowych, orzekających w innym składzie. Możliwość uchylenia zaskarżonego orzeczenia byłaby ograniczona jedynie do wypadków zaistnienia bezwzględnych przyczyn odwoławczych.

Zmiany procedury karnej wprowadzone ustawą z dnia 27 września 2013 roku, w myśl których część zadań z zakresu ochrony prawnej w sprawach karnych została przypisana do kompetencji referendarzy sądowych, bez wątpienia należy kontynuować w kierunku dalszego poszerzenia ich katalogu o inne czynności podejmowane na etapie postępowania wykonawczego. W 2013 r. wpływ spraw dotyczących umorzenia, odroczenia, odwołania odroczenia oraz rozłożenia na raty kary grzywny lub kosztów sądowych, osiągnął poziom ponad 282 tys. spraw. Wydaje się, że bez przeszkód natury konstytucyjnej referendarze mogliby decydować o kierowaniu niewykonanej grzywny do postępowania egzekucyjnego, rozkładaniu grzywy na raty, odraczaniu lub przerwie w wykonaniu kary ograniczenia wolności, a także ustanawianiu obrońcy na etapie postępowania odwoławczego. Przekazanie uprawnień referendarzom byłoby, rzecz jasna, ograniczone. Nie mogliby oni decydować w kwestiach z zakresu wykonywania kary pozbawienia wolności, zamiany innych kar na zastępczą karę pozbawienia wolności lub też rozstrzygania wątpliwości co do wykonania orzeczenia lub zarzutów co do obliczenia kary.

W każdym wypadku, od orzeczeń referendarza przysługiwałoby zażalenie do sądu właściwego, zgodnie z regułą art. 3 k.k.w.

Cywilne perspektywy

Zmiany odnośnie kompetencji sądów i sędziów w sferze prawa cywilnego mogłyby objąć dalsze ograniczanie składów kolegialnych (również w postępowaniach odwoławczych). Rozważyć należałoby celowość wprowadzenia wyłącznej właściwości miejsca zamieszkania (siedziby) poszkodowanego w sprawach ubezpieczeniowych. Powyższe pozwoliłoby na odciążenie sądów wielkomiejskich, poprzez rozproszenie tego rodzaju spraw. Obok obniżenia kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, rozwiązanie takie pozwoliłoby również na łatwiejszy dostęp obywatela do sądu.

W wydziałach Krajowego Rejestru Sądowego celowym byłoby z kolei wprowadzenie obowiązku składania sprawozdań finansowych wyłącznie w formie elektronicznej. W określonych kategoriach spraw, np. sporów konsumenckich, pozytywny wpływ na ograniczenie ich wpływu do sądu mogłoby mieć wprowadzenie wymogu postępowania przedsądowego (przymusowej mediacji). Oczywiście, wspomniane rozwiązanie wymagałoby albo poszerzenia kompetencji referendarzy o prowadzenie w całości postępowania pojednawczego, albo wykształcenia profesjonalnej kadry mediatorów sądowych.

Referendarze mogliby również przejąć część zadań związanych z postępowaniem spadkowym. W tym wypadku tzw. „sądowy protokół dziedziczenia” mógłby obejmować sprawy dotyczące zarówno dziedziczenia ustawowego, jak i prowadzone na podstawie zapisów testamentu notarialnego, gdy krąg spadkobierców jest bezsporny i nie zachodzą wątpliwości co do tytułu dziedziczenia.

Potencjał tkwiący w urzędnikach

Doświadczenia ostatnich lat powodują, że uzasadnionym jest twierdzenie o niewykorzystaniu potencjału kadry urzędników sądowych. Przeważająca jej część posiada wyższe wykształcenie – często prawnicze lub administracyjne. Realizacja projektów pilotażowych oraz wdrażanie nowych procedur organizacji pracy w sądach pokazuje również, że gotowość urzędników do stosowania niestandardowych, innowacyjnych rozwiązań, jest często wręcz imponująca. Bez wątpienia, kadry urzędnicze – zarówno pionów orzeczniczych, jak i oddziałów administracyjnych – tworzą coraz bardziej stabilną grupę specjalistów.

Wydaje się, że najbardziej wykwalifikowani urzędnicy sądowi mogliby zatem przejąć część zadań organizacyjno-technicznych, których dotąd, mimo posiadania stosownych umiejętności, nie wykonują. Co wyraźnie trzeba podkreślić – przejąć przy uwzględnieniu konieczności zróżnicowania w tym aspekcie ich wynagrodzeń. Czy organizacja sesji, wyznaczanie składów, które i tak opiera się o wybór losowy, wydawanie zarządzeń związanych z wezwaniem stron, rzeczywiście wymagają podejmowania decyzji na poziomie przewodniczącego wydziału? Czy nie byłoby uzasadnione, nie tylko ekonomiką procesu, ale po prostu racjonalnością, przekazanie takich zadań wykwalifikowanemu urzędnikowi sądowemu?

Dopuszczalnym i niewkraczającym w zakres czynności orzeczniczych byłoby również powierzanie pracownikom sekretariatów sądowych czynności związanych z archiwizacją akt.

A może konstytucyjny kompromis?

Bardziej odważne działania ograniczające kognicję, choć koncepcyjnie ciekawe, wymagałyby jednak wprowadzenia zmian konstytucyjnych, a zatem ich wprowadzenie stałoby się możliwe jedynie przy osiągnięciu szerokiego kompromisu. Czy o taki kompromis byłoby trudno?

Wprowadzenie jednoinstancyjnego postępowania sądowego w drobnych sprawach cywilnych, mimo funkcjonowania podobnych rozwiązań w ustawodawstwach niektórych państw Unii Europejskiej, nie znajdzie, jak się wydaje, aprobaty – tak w warunkach obecnych ram konstytucyjnych, jak i przy ewentualnym postulacie zmiany ustawy zasadniczej. Podobnie stać się może w przypadku próby przeniesienia z sądów powszechnych do sądownictwa administracyjnego kontroli decyzji wydawanych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz postępowań regulacyjnych. Wreszcie, radykalnej zmiany ustroju sądów, włącznie z treścią Konstytucji, wymagałoby wprowadzenie, jako organu orzeczniczego, sędziów niezawodowych, odpowiadających statusem sędziom pokoju funkcjonującym w systemie anglosaskim (co postuluje np. prof. Andrzej Zoll).

Przedstawione wyżej propozycje ewolucyjnego ograniczania kognicji mają charakter sygnalizacyjny, z całą pewnością wymagają dopracowania i konkretyzacji. Ważne jednak, by działania naprawcze podejmować ze świadomością faktów oczywistych – obiektywnie dużej liczby sędziów w Polsce, która z całą pewnością nie będzie ulegać dalszemu zwiększaniu, przy jednocześnie wzrastającej liczbie spraw, które przychodzi im rozpoznawać. Czas niezbędnych konsultacji i decyzji w tym zakresie zbliża się nieubłaganie.

*Autor jest sędzią, dyrektorem Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości w Ministerstwie Sprawiedliwości.

Na wokandzie