Konstruktywne wotum nieufności w państwach europejskich — analiza prawno-porównawcza

Konstruktywne wotum nieufności po polsku.

Trzeci numer tegorocznego "Przeglądu Sejmowego" przynosi obszerny artykuł dr. Grzegorza Pastuszki poświęcony konstruktywnemu wotum nieufności, tak żywo dyskutowanemu jeszcze niedawno w Polsce.

Koncepcja konstruktywnego wotum nieufności¹ wyrosła na fali krytyki systemu parlamentarnego Republiki Weimarskiej, który w latach 20. ubie­głego wieku, w gruncie rzeczy od początku swojego istnienia, przeżywał poważny kryzys². Wpisywała się ona w nurt modnej w tym czasie niemieckiej, i nie tylko, my­śli konstytucyjnej, akcentującej potrzebę poddania instytucji parlamentarnych grun­townym reformom³. Jej teoretyczne podwaliny stworzyli dwaj niemieccy uczeni: Heinrich Herrfahrdt oraz Carl Schmidt⁴. Niewątpliwie spośród wszystkich propozy­cji, jakie formułowano w debacie nad usprawnieniem weimarskiego parlamentary­zmu, konstruktywne wotum nieufności było rozwiązaniem idącym najdalej. Myśl, by na odwołującej rząd opozycji ciążył obowiązek jednoczesnego powołania rządu własnego autorstwa, uderzała bezpośrednio w obecną w życiu politycznym Repu­bliki Weimarskiej praktykę częstego wyrażania nieufności przez partie, które ze względu na polityczną tożsamość nie były zdolne do koalicyjnej współpracy. Z całą pewnością konieczność spełnienia tak restrykcyjnego wymogu w wielu przypadkach byłaby zaporą nie do pokonania. Te i inne korzyści nie przekonały jednak niemiec­kiego ustrojodawcy do zmiany przepisów obowiązującego prawa. Konstytucja we­imarska, do momentu jej uchylenia, utrzymała postanowienia, które mechanizm od­powiedzialności parlamentarnej rządu regulowały w duchu zasad klasycznej formuły systemu parlamentarnego. Koncepcja konstruktywnego wotum nieufności nie zdobyła sobie także szerszej aprobaty w kręgach naukowych. Sceptycyzm dok­tryny wynikał przede wszystkim z antyparlamentarnej wymowy tego rozwiązania. Większość przedstawicieli nauki uznała, iż w zbyt wysokim stopniu osłabia ono me­chanizm kontroli parlamentu nad rządem, przez co w istocie podważa ideę rządów parlamentarnych⁵.

2. Na wprowadzenie instytucji konstruktywnego wotum nieufności przyszło Niemcom poczekać jeszcze kilkadziesiąt lat. Otóż mechanizm ten znalazł swój wy­raz dopiero w procedurze odwoływania rządu, unormowanej w niemieckiej ustawie zasadniczej z 1949 r.⁶ Decydując się na przyjęcie takich rozwiązań, ustrojodawca RFN ujawnił troskę o trwałość funkcjonowania rządów i w konsekwencji o stabil­ność całego systemu ustrojowego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że cel ten zo­stał osiągnięty. Zarówno powojenna praktyka ustrojowa, jak również jej dzieje póź­niejsze odsłoniły nowe oblicze niemieckiego parlamentaryzmu — stabilnego, przewidywalnego, wolnego od nieustannej „karuzeli” zmian rządów. W doktrynie prawa konstytucyjnego do dzisiaj jednak trwa dyskusja, na ile taki stan rzeczy był wynikiem ustanowionych wówczas reguł normatywnych, a na ile determinował go sposób funkcjonowania partii politycznych. Większość autorów przychyla się do wniosku, że w gruncie rzeczy podstawowym czynnikiem stabilizacji ustrojowej stał się uformowany po wojnie układ sił politycznych, z jego wyraźnym ciążeniem ku modelowi dwupartyjnemu oraz dominacją ugrupowań chadeckich. W nowym oto­czeniu politycznym, jakże dalekim od rzeczywistości Republiki Weimarskiej, nie uda­ło się — zdaniem tej części uczonych — w pełni wypróbować skuteczności konstruk­tywnego wotum nieufności⁷.

Abstrahując jednak od rzeczywistych przyczyn trwałości rządów powojennej RFN, należy zauważyć, iż przykład niemiecki okazał się źródłem inspiracji dla ustrojodawców kilku innych państw. Zasadniczą motywacją do przyjęcia tej konstrukcji prawnej była, jak można sądzić, obawa przed zgubnymi skutkami rozdrobnienia partyjnego ro­dzimej sceny politycznej. Co warte podkreślenia, w dążeniu tym nie przeszkodził fakt, że konstruktywne wotum nieufności⁸, uważane przez niektórych badaczy za elemen­tarny składnik systemu kanclerskiego, we wszystkich przypadkach recypowano tam, gdzie w konstytucjach przewidywano parlamentarno-gabinetowy model rządów. Pierwsza w kolejności z niemieckich doświadczeń skorzystała Hiszpania (1978 r.)⁹, następnie użytek z nich uczyniły państwa ulokowane niegdyś za „żelazną kurtyną”, takie jak Węgry (1990 r.)¹⁰, Słowenia (1991 r.)¹¹ i Polska (1997 r.)¹². Konstruktywne wotum nieufności zainspirowało również nękaną częstymi kryzysami parlamentarnymi Belgię (1994 r.)¹³. Jako ciekawostkę można natomiast podać fakt, iż mimo podjętej próby nie udało się nadać konstruktywnego charakteru procedurze odwołania rządu w Portugalii¹⁴, w latach 90. zaś ostatecznie spełzła na niczym dyskusja o wprowadze­niu tego rozwiązania w ustroju Republiki Francuskiej¹⁵.

3. Analiza praktyki ustrojowej w wymienionych państwach pozwala stwierdzić, że zasadniczo osiągnięto cel, jaki przyświecał wprowadzeniu do porządku konstytucyj­nego nowego modelu odpowiedzialności politycznej rządu. W trakcie przeszło 60 lat obowiązywania ustawy bońskiej do głosowania w sprawie odwołania gabinetu docho­dziło zaledwie dwa razy (w 1972 r. i 1981 r.), w tym tylko raz skutecznie¹⁶. Jeden przy­padek wykorzystania przepisów o konstruktywnym wotum nieufności z negatywnymi dla rządu konsekwencjami odnotowano na Węgrzech w 2009 r.¹⁷ Podobnie było w Sło­wenii w 2013 r., gdzie gabinet musiał ustąpić pod żądaniem parlamentarnej większo-ści¹⁸. Nieudana okazała się jedyna, jak dotąd, próba przegłosowania wniosku na forum Kongresu Narodowego w Hiszpanii w 1980 r.¹⁹ Niepowodzeniem zakończyły się tak­że wysiłki polskich parlamentarzystów zmierzające do odwołania rządu Jarosława Ka­czyńskiego w 2007 r. oraz rządu Donalda Tuska w 2013 r.²⁰ W Belgii podobnych przy­padków, jak dotąd, nie było.

4.       We wszystkich państwach decyzja w sprawie uchwalenia konstruktywnego wo­tum nieufności należy wyłącznie do pierwszej izby parlamentu. Cechą wspólną tej in­stytucji jest także przebieg postępowania związanego z procedowaniem wniosku, roz­ciągający się na cztery zasadnicze stadia: a) złożenie wniosku na ręce przewodniczącego izby; b) okres konsultacji politycznych; c) rozpatrzenie wniosku przez parlament; d) od­wołanie rządu — przy sprzyjającej temu większości parlamentarnej — i wyłonienie no­wego premiera.

5.   Poszczególni ustrojodawcy odmiennie określają liczbę podpisów poselskich wymaganych w celu skutecznego zgłoszenia wniosku w sprawie konstruktywnego wo­tum nieufności. Jest to pierwsza trudność, którą parlament musi sforsować, by sku­tecznie uruchomić całą procedurę. W RFN wniosek taki składa grupa co najmniej 1/4 deputowanych lub frakcja parlamentarna; w Polsce, Hiszpanii, Słowenii, Belgii 1/10 posłów, zaś na Węgrzech 1/5 deputowanych. W żadnym przypadku obowiązują­ce przepisy nie określają dopuszczalnej liczby wniosków. W treści dwóch regulami­nów: polskiego i hiszpańskiego, pojawia się natomiast regulacja wskazująca na to, ja­kie kroki należy podjąć, jeśli na ręce przewodniczącego izby wpłynie więcej niż jeden wniosek. Otóż zarówno przepisy polskie, jak i hiszpańskie statuują w tym zakresie za­sadę, w myśl której zgłoszone jednocześnie wnioski poddaje się rozpatrzeniu łącznie. W Polsce następuje to jednak — dodajmy — na mocy przepisów prawa obligujących marszałka do podjęcia określonej decyzji (art. 115 rS²¹, w Hiszpanii natomiast o łącz­nym rozpatrzeniu wniosków rozstrzyga przewodniczący Zgromadzenia, który wcześ­niej przeprowadza w tej sprawie obligatoryjne konsultacje z Radą Rzeczników (sec. 177 ust. 3 regulaminu Kongresu)²². Samo głosowanie nad wnioskami, według re­gulaminów obu parlamentów, przebiega oddzielnie, według kolejności zgłoszenia.

Istotna różnica wiąże się także z określeniem adresata wniosku o konstruktywne wotum nieufności. Wyłącznie bowiem w ustroju RFN oraz w ustroju Republiki Węgierskiej wniosek ten formalnie kierowany jest przeciwko szefowi rządu. W pozo­stałych państwach, tj. w Polsce, Hiszpanii, Słowenii oraz Belgii, parlamentarzyści zgła­szają go przeciwko rządowi in corpore. W literaturze przedmiotu instytucję odpo­wiedzialności osobistej premiera przed parlamentem kwalifi kuje się jako poważne odstępstwo od zasad ustroju parlamentarnego, ale też jako jeden z podstawowych ele­mentów kanclerskiego modelu rządów²³. Jest to rozwiązanie, które implikuje formu­łę odpowiedzialności solidarnej gabinetu, jednocześnie zaś odrzuca formułę odpowie­dzialności indywidualnej ministrów²⁴.

6. We wszystkich omawianych systemach parlamentarnych obowiązuje zasada, zgodnie z którą między zgłoszeniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć przewidzia­ny w prawie termin. Jego długość jest różna i zależy od postanowień przyjętych przez konkretnego prawodawcę. Wszędzie o ostatecznej dacie zamieszczenia wniosku w po­rządku dziennym decydują właściwe organy kierownictwa wewnętrznego parlamentu. Uniwersalny charakter — poza przypadkiem węgierskim — ma również to, że w prze­pisach poszczególnych państw nie ustala się maksymalnego terminu przeprowadzenia głosowania, co w praktyce może stwarzać warunki do nadużyć związanych z manipu­lowaniem przez właściwe organy datą zakończenia procedowania wniosku²⁵.

W RFN, Słowenii oraz w Belgii wskazany termin wynosi tylko 48 godzin. W Hiszpanii wniosek poddawany jest rozpatrzeniu nie wcześniej niż po upływie 5 dni od jego wniesienia. Na Węgrzech debata i głosowanie w sprawie wniosku odbywa się między 3 a 8 dniem, licząc od chwili wpłynięcia wniosku. Rozwiązanie węgierskie jest — dodajmy — o tyle charakterystyczne, że — jeśli w tym okresie nie zostało za­planowane posiedzenie izby — to wymaga się, by jej przewodniczący zwołał posie­dzenie nadzwyczajne. Z kolei w Polsce długość tej swoistej kwarantanny wynosi 7 dni, przy czym, zgodnie z regulaminem Sejmu, rozpatrzenie i głosowanie wniosku nastę­puje na następnym posiedzeniu po upływie tego okresu (art. 115 ust. 4 rS). Na margi­nesie należy dodać, że w świetle słoweńskiej ustawy zasadniczej dopuszcza się uwol­nienie parlamentu od obowiązku zachowania wskazanego terminu w konstytucyjnie określonych sytuacjach: w przypadku gdy parlament tak postanowi w uchwale podję­tej większością 2/3 głosów bądź w przypadku ogłoszenia stanu wojny, bądź stanu nad­zwyczajnego (art. 116 konstytucji).

Regulacja prawna statuująca obowiązek zachowania w pracach parlamentu wska­zanego terminu uchodzi za powszechnie respektowany standard. Nie jest ona bynaj­mniej elementem zarezerwowanym wyłącznie w odniesieniu do procedury konstruk­tywnego wotum nieufności, gdyż przewidują ją także przepisy prawne obowiązujące w państwach, gdzie takiej formuły odpowiedzialności politycznej rządu nie ma. Jest godny podkreślenia fakt, iż w ramach trybu związanego z uchwaleniem konstruktyw­nego wotum nieufności przedmiotowy termin nabiera szczególnie istotnego znaczenia. Jego zachowanie bowiem, jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym, stwa­rza swoiste spatium deliberandi, służące ostudzeniu politycznych emocji oraz dające politykom czas na przygotowanie się do dalszego działania²⁶. Bez wątpienia przynosi to korzyść rządowi, który uzyskuje sposobność podjęcia kroków zmierzających do obrony własnego stanowiska i ewentualnego „rozmontowania” nieprzychylnej mu większości²⁷. Jednak okres między zgłoszeniem wniosku a głosowaniem równie do­brze mogą wykorzystać frakcje dążące do obalenia gabinetu. One także będą potrze­bować czasu na ustalenia dotyczące składu oraz podstaw programowych przyszłego rządu. Z formalnoprawnego punktu widzenia na tym etapie wystarcza wprawdzie osią­gnięcie porozumienia w zakresie obsady urzędu premiera, jednak względy polityczne mogą wymuszać na negocjujących frakcjach rozciągnięcie ustaleń również na inne kwestie²⁸. Z całą pewnością okoliczność ta, przynajmniej w niektórych przypadkach, może mieć znaczenie dla wyniku ostatecznego głosowania parlamentarnego w przed­miocie zgłoszonego wniosku²⁹.

Na marginesie należy zauważyć, że w literaturze przedmiotu krytykowano zbyt długą przerwę między złożeniem wniosku i jego głosowaniem. Uwagę na ten problem zwracał K. Complak, podkreślając, iż zasadniczym powodem wprowadzenia tego ro­dzaju regulacji jest dążenie prawodawcy do stworzenia parlamentarnej większości wa­runków umożliwiających ewentualne obrócenie w niwecz inicjatywy podjętej przez partie opozycyjne. Stanowi to, zdaniem autora, przejaw ograniczania praw opozycyj­nej mniejszości w parlamencie³⁰.

7. Tylko w dwóch przypadkach ustrojodawcy ograniczają parlamentarzystom swobodę zgłaszania kolejnych wniosków o wotum nieufności. Rozwiązania tego typu mają na celu wprowadzenie swoistej tarczy ochronnej, uniemożliwiającej opozycji zbyt częste nękanie rządu propozycjami jego odwołania. U ich podstawy leży przeko­nanie o konieczności zapewnienia państwu stabilności rządzenia, choć wydaje się, zważywszy na występujące w praktyce ustrojowej tendencje, że są one nieco na wy­rost. Najbardziej restrykcyjna w tym zakresie jest regulacja zawarta w konstytucji pol­skiej. W myśl art. 158 ust. 2 ustawy zasadniczej z 1997 r. powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku³¹. Wcześniejsze wniesienie wniosku do laski marszałkowskiej jest możliwe tylko wówczas, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów. Krótszy okres na złoże­nie kolejnych wniosków przewidziano natomiast w konstytucji hiszpańskiej. Zgodnie z jej postanowieniami, w przypadku nieprzyjęcia przez Kongres wniosku o wyrażenie wotum nieufności, jego sygnatariusze nie mogą wystąpić z nowym wnioskiem pod­czas tej samej sesji (art. 113 ust 4 konstytucji).

8. Przepisy żadnego z państw nie określają wymogów, jakie powinna spełniać osoba, wskazywana we wniosku w charakterze następcy urzędującego premiera. W doktrynie prawa konstytucyjnego zaznacza się jedynie, iż niedopuszczalny jest po­nowny wybór tego samego premiera³². Pozwala to przyjąć, że parlamentarzyści for­mułujący wniosek mają dużą swobodę wyboru typowanego kandydata, przy czym nie muszą nawet sugerować się tym, by piastował on mandat deputowanego parlamentu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że osoba objęta wnioskiem musi uprzednio wyrazić zgodę na swoje kandydowanie. Przepisy prawne żadnego z analizowanych państw nie przewidują wprawdzie expressis verbis konieczności wyrażania takiej zgodny, jednak z oczywistych przyczyn należy przyjąć tezę o prawnym domniemaniu jej istnienia³³.

Obowiązujące unormowania nigdzie nie dają jasnej odpowiedzi na pytanie, co się dzieje, jeżeli wskazany we wniosku kandydat zrezygnuje lub umrze jeszcze przed prze­prowadzeniem głosowania wniosku w izbie. Nie ma także regulacji wprost dotyczącej tego, jakie będą skutki rezygnacji lub śmierci kandydata, które nastąpią po zapadnięciu uchwały wyrażającej rządowi wotum nieufności. Oba warianty rodzą komplikacje na­tury prawnej, dlatego warto poddać je bardziej wnikliwej analizie.

W pierwszym przypadku mamy do czynienia ze scenariuszem, w którym nie do­szło jeszcze do kluczowych rozstrzygnięć, a ze względu na brak możliwości spełnie­nia podstawowego warunku w zakresie omawianej procedury, tj. wobec niemożności odwołania rządu przez wyłonienie kandydata na nowego premiera, pojawia się oczy­wista bezprzedmiotowość dalszego postępowania. W takim stanie rzeczy nie pozosta­je do wyboru żadna inna możliwość niż wydanie przez właściwy organ kierowniczy izby postanowienia o umorzeniu postępowania. Wydaje się, że dla pewności jako pod­stawę postanowienia należy przyjąć pisemną rezygnację względnie wydany przez wła­ściwy urząd dokument stwierdzający zgon.

W drugim z zaprezentowanych przypadków sytuacja jest już bardziej skompliko­wana. Jak wiadomo, uchwała wyrażająca konstruktywne wotum nieufności tworzy nową sytuację prawną. Z jednej strony mamy tu do czynienia z rządem, na którym z mocy konstytucji ciąży obowiązek złożenia dymisji, z drugiej zaś z formalnie nomi­nowanym premierem, zobligowanym do podjęcia misji uformowania własnego gabi­netu, dysponującym przy tym prawomocną inwestyturą parlamentu. Śmierć lub rezy­gnacja parlamentarnego nominata powoduje, co oczywiste, zakłócenie dalszego toku postępowania i w istocie udaremnia możliwość powołania nowego rządu. Jest to sy­tuacja, która z prawniczego punktu widzenia pociąga za sobą poważne dylematy in­terpretacyjne. Szczególnie zasadne jest pytanie o dalszy byt urzędującego gabinetu. Niejasne pozostaje bowiem, jaki wpływ wskazane okoliczności wywierają na proces dymisji tego ostatniego. Wydaje się, że nieprawidłowa byłaby wykładnia sugerująca jakoby obowiązek ustąpienia rządu nie stracił, mimo zaistniałych warunków, na aktu­alności. W moim przekonaniu, taki kierunek myślenia jest sprzeczny z istotą mecha­nizmu konstruktywnego wotum nieufności, który ze swej natury nie powinien ograni­czać się tylko do odwołania funkcjonującej Rady Ministrów. Względy logiki skłaniają do twierdzenia, że konstytutywnym elementem tej procedury jest utworze­nie nowego rządu, nie zaś samo zaproponowanie przez deputowanych składających wniosek alternatywy personalnej dla osoby premiera. Z tego też powodu uprawnione wydaje się rozumowanie, według którego tryb postępowania w sprawie konstruktyw­nego wotum nieufności nie kończy się z chwilą podjęcia przez parlament uchwały wy­rażającej nieufność, ale zostaje sfi nalizowany dopiero w momencie powołania nowe­go gabinetu. Przyjmując takie założenie, przedmiotowej uchwale należy przypisać charakter warunkowy, co oznacza, iż wynikający z jej treści skutek prawny odwoła­nia rządu zrealizować się może tylko wtedy, gdy dojdzie do powołania nowego rządu. W przeciwnym przypadku, tj. wobec ustania możliwości uformowania takiego gabi­netu, dymisja urzędującego rządu ulega dezaktualizacji. W efekcie należy przyjąć, iż śmierć bądź rezygnacja premiera wybranego przez parlament w charakterze następcy niweczy wszelkie powstałe dotychczas skutki prawne, w szczególności zaś anuluje obowiązek złożenia dymisji. W sensie prawnym oznacza to restytucję stanu sprzed podjęcia parlamentarnej uchwały.

Zaprezentowana wykładnia ma wiele zalet. Zasadniczo taki kierunek myślenia wy­daje się zgodny z duchem instytucji konstruktywnego wotum nieufności i towarzyszą­cej jej koncepcji racjonalizacji wzajemnych relacji parlamentu i rządu. Poza tym, co może jest najistotniejszą wartością, uniemożliwia ona wszelkie próby manipulacji po­litycznej, które potencjalnie mogą być podejmowane przez ugrupowania opozycyjne w celu obejścia przepisów o konstruktywnym wotum nieufności. Takie zagrożenie po­jawia się w związku ze złożeniem rezygnacji przez nowo wybranego premiera. Co do zasady, rezygnacja wynika z konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywatelskich. U podstaw takiej decyzji mogą leżeć różne motywy, zarówno obiektywne (prawomoc­ny wyrok skazujący na karę pozbawienia wolności itd.), jak i subiektywne (względy rodzinne, zawodowe, zdrowotne itd.). Nie sposób jednak wykluczyć również scena­riusza, gdzie źródłem motywacji będzie polityczne wyrachowanie, obliczone wyłącz­nie na spowodowanie dymisji urzędującego rządu, a nie na utworzenie dla niego al­ternatywy. Teoretycznie można sobie wyobrazić działanie, gdzie wnioskującydeputowani wskazują kandydata na premiera wyłącznie dla pozoru, dążąc w rzeczy­wistości do tego, by w odpowiednim momencie, czyli po uchwaleniu wotum nieufno­ści, ale przed powołaniem nowego rządu, złożył on rezygnację. Jest oczywiste, że przy­jęcie interpretacji, która w takiej sytuacji zobowiązywałaby rząd do ustąpienia, ułatwiałoby wykorzystywanie procedury konstruktywnego wotum nieufności w spo­sób instrumentalny, będące w swej istocie działaniem praeter legem³⁴.

9. Jak już sygnalizowałem wcześniej, mechanizm konstruktywnego wotum nie­ufności stanowi nie tylko tryb odwoływania, ale jest także trybem powoływania rzą­du. Swoista kompilacja procedur prawnych w tym zakresie oznacza, że łączy on w so­bie elementy funkcji kontrolnej oraz funkcji kreacyjnej parlamentu³⁵. Zatem parlamentarna kontrola dotyczy nie tylko rządu, którego dotychczasowa działalność jest oceniana krytycznie, ale obejmuje także, może nawet w większym stopniu, poli­tyczny program nowego kandydata oraz jego parlamentarnego zaplecza³⁶.

Wobec tych uwag zdziwienie musi wywoływać fakt, że tylko część prawodaw­ców, normując na poziomie regulaminu izby tryb postępowania w sprawie wyrażenia wotum nieufności, przewiduje expressis verbis miejsce dla programowego wystąpie­nia kandydata na premiera. Rozwiązanie w tym kształcie koresponduje z założeniami instytucji, która implikuje mechanizm powołania rządu. Stwarza ono bowiem możli­wość, by kandydat aspirujący do objęcia stanowiska premiera mógł przedstawić par­lamentowi, niejako w kontrze do urzędującego gabinetu, własną, programową i per­sonalną wizję rządzenia. Brak stosownych uregulowań natomiast sprawia, że parlament jest zmuszony rozstrzygać o powstaniu rządu „po omacku”, tj. bez uprzedniej publicz­nej prezentacji jego programu. Problem ten wyraźnie ujawnia się w regulacjach pol­skiego regulaminu Sejmu. Okazuje się bowiem, że — zgodnie z brzmieniem art. 115 ust. 5a rS — udział w dyskusji mogą zabierać wyłącznie osoby mające prawo zgło­szenia się na listę mówców, tj. posłowie oraz wskazani przez regulamin urzędnicy pań­stwowi. Poza kolejnością w debacie uczestniczyć może także prezes Rady Ministrów, który dodatkowo na sam koniec, po wyczerpaniu listy, wygłasza wystąpienie podsu­mowujące, swoiste oratio pro domo sua (art. 115 ust. 6 rS). W cień usunięty zostaje natomiast kandydat na nowego premiera. Obowiązujący regulamin pozbawia go nie tylko możliwości zaprezentowania exposé przed Sejmem, ale powoduje również, że prawo do zabrania głosu w debacie nad wnioskiem o wotum nieufności ma on tylko wówczas, jeśli jednocześnie piastuje mandat poselski³⁷. Jest to oczywisty paradoks, oznaczający, iż brak statusu parlamentarzysty dyskwalifi kuje potencjalnego premiera jako mówcę w parlamencie (sic!). Zważywszy na ustrojową rangę tego zagadnienia, należy, moim zdaniem, zastanowić się, czy wskazany model debaty nie stoi w kolizji z konstytucyjnym modelem odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem (art. 158 Konstytucji). Wprawdzie w konstytucji nie zapisano takich regulacji wprost, jednak patrząc na cel regulacji art. 158, trudno zaakceptować to, że parlament jest zmu­szony czerpać wiedzę o kandydacie na premiera i jego rządowym programie z kulu­arów sejmowych względnie z medialnych doniesień, zwłaszcza że ten kandydat nie ma konstytucyjnego obowiązku ubiegania się później o parlamentarną inwestyturę³⁸. Pewnym wyjątkiem na tle pozostałych regulaminów izb jest regulacja hiszpańska oraz słoweńska. W obu przypadkach w debacie nad wnioskiem o wotum nieufności przewidziany został udział osoby zgłoszonej w charakterze kandydata na premiera. I tak, zgodnie z art. 177 ust. 1 regulaminu Kortezów Generalnych, jako pierwszy za­biera głos jeden z posłów sygnatariuszy wniosku. Przemawia on bez ograniczeń w cza­sie. Następnie swoje stanowisko przedstawia osoba wskazana we wniosku w charakte­rze następcy premiera. Tu także nie ma reglamentacji czasowej wystąpienia. Według obowiązujących uregulowań regulaminowych, kandydat na premiera jest zobligowany wyłożyć program polityczny nowo tworzonego rządu (art. 177 ust. 1 regulaminu Kon­gresu Deputowanych in fi ne). Wreszcie w dyskusję włączają się posłowie, nie każdy jednak ma prawo do własnej wypowiedzi z mównicy Kongresu. Regulamin wyraźnie zastrzega, iż uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie jednemu reprezentan­towi funkcjonujących w izbie grup parlamentarnych. Osoba taka przemawia nie wię­cej niż 30 minut, dodatkowo zaś może pozwolić sobie na replikę bądź sprostowanie trwające maksymalnie 10 minut (art. 177 ust. 2 regulaminu Kongresu Deputowanych). Jest natomiast charakterystyczne, iż sygnalizowana regulacja nie przewiduje udziału urzędującego premiera. Premier wprawdzie może zabrać głos, ale tylko na zasadach ogólnych (art. 70 ust. 5 regulaminu Kongresu Deputowanych), co znacząco marginali­zuje jego pozycję w przebiegu debaty. Nie jest to, odnotujmy, rozwiązanie przypadko­we, wynikające z legislacyjnego niedopatrzenia. W doktrynie hiszpańskiej podnosi się, iż wprowadzając taką a nie inną koncepcję debaty, ustrojodawca działał z pełną świa­domością, dążąc do osiągnięcia zamierzonych celów. Chodziło mianowicie o to, by do­konać zmiany tradycyjnego schematu debatowania, w którym rząd występuje jako pod­miot kontrolowany, zaś parlament, a konkretnie jego część popierająca wotum nieufności, jako kontrolujący, przez dokonanie odwrócenia tych ról³⁹. O wiele bardziej powściągliwe uregulowanie w sygnalizowanej kwestii zawiera natomiast regulamin Zgromadzenia Narodowego Słowenii⁴⁰. W myśl art. 255 ust. 3, zgłoszony na urząd pre­miera kandydat przed głosowaniem w sprawie wotum nieufności dla rządu ma obowią­zek przedstawić zarys proponowanego przez siebie programu działań.

Na odrębną refl eksję zasługuje problem uchwały w sprawie konstruktywnego wo­tum nieufności. Jak wiadomo, uchwała taka fi nalizuje postępowanie parlamentarne, przesądzając ostatecznie o dwóch kwestiach, tj. o dalszej egzystencji rządu funkcjo­nującego i o ewentualnym powołaniu nowego rządu. Wypada zauważyć, że ustrojo-dawcy wszystkich bez wyjątku państw w celu skutecznego podjęcia uchwały wyma­gają większości bezwzględnej w obecności ustawowej liczby posłów. Nie jest to bynajmniej rozwiązanie przypadkowe. Mamy tu do czynienia z twardą regułą, wpisu­jącą się logicznie w mechanizm konstruktywnego wotum nieufności. Skoro bowiem zakłada się, że koalicję rządzącą powinna tworzyć stabilna i trwała większość parla­mentarna, to z oczywistych powodów nie można przyjąć wymogu zachowania więk­szości, która tego nie gwarantuje. Dotyczy to także quorum warunkującego skutecz­ne podjęcie uchwały. Jego zaniżenie do wartości mniejszej niż bezwzględna większość wszystkich członków danej izby parlamentu, kłóciłoby się z zasadniczym celem in­stytucji konstruktywnego wotum nieufności, który — jak wiadomo — wiąże się z dą­żeniem do uformowania alternatywnej, większościowej koalicji⁴¹.

Dość oryginalnie na tym tle prezentuje się rozwiązanie funkcjonujące w porząd­ku ustrojowym Słowenii. Otóż, w odróżnieniu od innych państw, konstytucja słoweń­ska nie wprowadza rygoru zachowania większości bezwzględnej w każdym przypad­ku. W świetle jej uregulowań zastosowanie określonej większości, absolutnej czy zwykłej, zależy od tego, w ramach której konstytucyjnej procedury, a jest ich łącznie 3, rząd został utworzony. Większość bezwzględna wymagana jest w odniesieniu do rzą­du powstałego w trybie pierwszej lub drugiej procedury, zaś większość zwykła doty­czy rządu, który wotum zaufania otrzymał dopiero w trzeciej procedurze (art. 116 kon­stytucji). Oczywiście takie ukształtowanie trybu głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności nie jest przypadkowe. Nie może ujść z pola widzenia fakt, że ustrojodaw-ca w odniesieniu do podejmowania uchwały w sprawie odwołania rządu wymaga za­chowania dokładnie takiej samej większości, jaka jest konieczna przy udzieleniu par­lamentarnej inwestytury. Mamy tu do czynienia ze swoistą korelacją rygorów prawnych, będącą wyrazem konstytucyjnego kompromisu, w myśl którego ustrojo-dawca godzi się na istnienie gabinetu mniejszościowego, ale pod warunkiem, że par­lament w każdym momencie będzie mógł obalić ten gabinet nie bezwzględną, lecz zwykłą większością głosów.

Jeśli w głosowaniu parlament nie osiągnie większości bezwzględnej, wówczas wniosek upada. Uchwała ujawniająca brak parlamentarnej większości skłonnej usu­nąć rząd nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jest ona, co najwyżej, formą politycznej nagany adresowanej do rządu⁴². Praktyka ustrojowa pokazuje, iż w krajach, gdzie przyjęto model konstruktywnego wotum nieufności, nigdy, dla żadnego rządu, nie było to bodźcem do złożenia dymisji.

W odmiennej sytuacji, kiedy parlamentarna większość przekroczy wymagany próg i, wyrażając rządowi nieufność, wybierze nowego premiera, przedmiotowa uchwała po­ciąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno ustrojowe, jak i polityczne. W sensie prawnym mamy tu do czynienia z aktem o charakterze konstytutywnym, tworzącym nową sytuację prawną. Zasadniczym skutkiem zapadłej uchwały jest zobowiązanie rzą­du do złożenia na ręce głowy państwa dymisji. Urzędujący gabinet zostaje zmuszony do zakończenia swojej misji ustrojowej i, tym samym, do ustąpienia miejsca alternatywne­mu rządowi nowo wyłonionej parlamentarnej większości. Zgodnie z przyjętą we wszyst­kich analizowanych systemach ustrojowych regułą, prezydent (monarcha) ma obo wiązek dymisję przyjąć i, w dalszej kolejności, dokonać aktu nominacji kandydata wskazanego w przegłosowanym wniosku oraz proponowanych przez niego ministrów. W Hiszpanii, Polsce, Niemczech oraz Belgii jest to fi nalny etap formowania nowego rządu. W Słowe­nii natomiast koniecznością staje się uzyskanie od parlamentu wotum zaufania (art. 112 konstytucji). Od razu zaznaczmy, że mechanizm powołania gabinetu, w którym nie jest przewidziany udział parlamentu, wiąże się ze specyfi ką charakteru prawnego uchwały w sprawie konstruktywnego wotum nieufności. W takim przypadku bowiem wskazana uchwała łączy w sobie en bloc akt desygnacji premiera z aktem parlamentarnej inwesty­tury dla jego rządu. Jednocześnie stwarza ona domniemanie faktyczne aprobaty nie tyl­ko w odniesieniu do osoby premiera, ale również do wyboru składu i propozycji progra­mowych nowego rządu⁴³. Takiej koncepcji ustrojowej najdobitniej daje wyraz konstytucja hiszpańska z 1978 r., gdzie w art. 114 ust. 2 expressis verbis zastrzega się, że kandydat zaproponowany przez większość parlamentarną staje się z chwilą przefor­sowania wniosku dysponentem parlamentarnego zaufania. Konstytucje pozostałych trzech państw, które taki mechanizm przyjmują, nie zawierają tak jednoznacznego stwier­dzenia, ale z brzmienia obowiązujących przepisów wynika, iż powołany przez głowę państwa rząd staje się rządem pełnoprawnym bez udziału parlamentu (art. 158 Konsty­tucji RP, art. 64 konstytucji RFN oraz art. 96 konstytucji Belgii).

Na marginesie zauważmy, że w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego takie roz­wiązanie spotkało się ze zdecydowaną krytyką⁴⁴. Wskazywano mianowicie, że wypo­saża ono nowego premiera w zbyt dużą swobodę w zakresie podejmowanych decyzji. Faktem jest, iż z prawnego punktu widzenia premier pozostaje wyłącznym architektem rządu tworzonego w trybie konstruktywnego wotum nieufności. Formalnie to on dobie­ra sobie współpracowników, on także ustala podstawy programowe. Oczywiście silna pozycja prawna nowego premiera nie musi pokrywać się z silną pozycją polityczną.

Słusznie zauważa się w doktrynie, iż w rzeczywistości jego rola w zakresie tworzenia rządu może być o wiele bardziej ograniczona niż wynikałoby to z założeń normatyw­nych. W praktyce można sobie o wyobrazić wariant, gdzie nowy premier, pozbawiony własnej inicjatywy, będzie występował wyłącznie jako wykonawca poleceń ugrupowań parlamentarnych, które — obaliwszy rząd — wysunęły go na stanowisko. Uzasadnio­na jest zatem uwaga L. Garlickiego, który stwierdził, iż nowy gabinet może być w o wie­le większym stopniu rządem „parlamentarnym” niż rządem „premierowskim”45.

Przyjęcie przez parlament uchwały w sprawie konstruktywnego wotum nieufno­ści skutkuje obowiązkiem nowego premiera związanym z uformowaniem nowego rzą­du i, w dalszej kolejności, przedstawieniem głowie państwa jego pełnego składu. Zna­mienny jest brak w konstytucjach wszystkich omawianych państw przepisów dotyczących terminów podejmowania określonych czynności przez premiera i prezy­denta. Inaczej niż w przypadku zwykłych procedur tworzenia rządu, w tym zakresie w przepisach nie ustalono w sposób przejrzysty kalendarza działań. Jest to swoista luka prawna, stwarzająca, przynajmniej hipotetycznie, pole do politycznych nadużyć. Można sądzić, że o ile mający za sobą parlamentarną większość premier będzie starał się jak najszybciej uformować nowy rząd, o tyle prezydent (monarcha) wcale nie musi przejawiać tak jednoznacznej postawy. W literaturze przedmiotu na problem uwagę zwraca L. Garlicki, który analizując poglądy doktryny niemieckiej, otwarcie stwier­dza, iż wszelkie interpretacje przyznające głowie państwa prawo do choćby drobnej zwłoki przy realizacji przedmiotowego obowiązku, kłócą się z regulacją konstytucyj­ną. Zdaniem autora, z logiki niemieckiej ustawy zasadniczej wynika przekazanie par­lamentowi pełni praw w zakresie powoływania i odwoływania kanclerza federalnego, a co za tym idzie, jaskrawe ograniczenie udziału prezydenta w tym procesie do nie­zwłocznego wykonywania ciążących na nim powinności⁴⁶. Wydaje się, ze uwaga ta ma charakter uniwersalny i dotyczy wszystkich analizowanych przypadków.

10. Analiza przepisów obowiązujących w poszczególnych państwach pokazuje, iż pod względem genezy konstrukcji normatywnej jest to instrument wykazujący sze­reg cech uniwersalnych. Wspólny mianownik nie oznacza jednak braku różnic. Otóż różnice takie występują i w przeważającej mierze dotyczą uregulowań proceduralnych, normujących mechanizm procedowania wniosku o wotum nieufności zgłoszonego do parlamentu. Z ustrojowego punktu widzenia, niekiedy są to niuanse, a niekiedy wy­raźne rozdźwięki. Niektórzy ustrojodawcy wprowadzają rozwiązania oryginalne, na­dające procedurze konstruktywnego wotum nieufności pewną specyfi kę. Na podkre­ślenie zasługuje fakt zróżnicowania zakresu treściowego przyjętych w tym zakresie unormowań prawnych. W przypadku dwóch państw obowiązująca regulacja regula­minowa jest szersza, a co za tym idzie, bardziej precyzyjna (Hiszpania, Polska). W po­zostałych państwach przepisy są bardziej „oszczędne” (Słowenia, Belgia, Węgry). Nig­dzie jednak nie udało się uniknąć pewnych niedomówień, które w praktyce ustrojowej, hipotetycznie rzecz biorąc, mogą wywoływać poważne trudności.

¹ W literaturze niemieckiej termin „konstruktywne wotum nieufności” zastępowany jest niekiedy po­ jęciem „pośredniego”, „pozytywnego” lub „wiązanego wotum nieufności”; zob. F. Giese, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23 Mai 1949, Frankfurt am Main 1960, s. 123.
² Wiązało się to z licznymi przypadkami odwoływania rządu, które jednak rzadko kiedy były skut­kiem uchwalenia wotum nieufności w trybie konstytucyjnym. Jest godne podkreślenia, że w większości przypadków rządy składały dymisję w wyniku politycznej presji ugrupowań parlamentarnych, niejako w obawie przed antycypowanym cofnięciem inwestytury przez parlament. W gruncie rzeczy w wyniku procedury wotum nieufności upadły tylko dwa rządy: drugi rząd Luthera w początkach 1926 r., oraz trze­ci gabinet Marxa w grudniu 1926 r.; zob. B.  Schmidt-Bleibtreu, F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Köln 2011, s. 1370.
³ W Republice Weimarskiej do znanych krytyków systemu parlamentarnego w jego klasycznej posta­ci należeli m.in. H. Herrfahrdt, A. Rustow, F. Fraenkel; zob. H.H. Röhring, K. Sontheimer, Handbuch des Deutschen Parlamentarismus: das Regierungssystem der Bundesrepublik in 270 Stichworten, München 1970, s. 294.
⁴ M. Bożek, Geneza konstruktywnego wotum nieufności, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 5, s. 90–96.
⁵  Zob. S. Patyra, [w:] Konstruktywne wotum nieufności jako formuła tworzenia i dymisji Rady Mini­strów, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 10.
⁶  Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 16 maja 1949 r., <http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz>, dostęp: 16.12.2013 r.
⁷  E. Friesenhahn, Parlament und Regierung im modernen Staat, [w:] Parlament und Regierung im mo­dernen Staat, red. E. Friesenhahn, Berlin 1958, s. 57; z nowszych opracowań zob. także: H. Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck, Kommentar zum Grundgesetz: GG, t. II, art. 67, s. 1293; R. Herzog, Art. 67 im Gefüge des GG, [w:] Grundgesetz: Kommentar, red. T. Maunz, G. Düring, München 2011, s. 5; K.U. Meyn, Destruktives und konstruktives Misstrauensvotum — von der schwacher Reichsregierung zum starken Bundes kanzler, [w:] 80 Jahre Weimarer Reichsverfassung — was ist geblieben?, red. E. Eichenhofer, Tübingen 1999, s. 92.
⁸  W polskiej literaturze prawniczej można jednak spotkać pogląd odmienny, negujący twierdzenie, ja­koby instytucja konstruktywnego wotum nieufności miała być jednym z desygnatów kanclerskiego modelu rządów. Stanowisko takie prezentuje S. Gebethner, według którego wielu przedstawicieli doktryny kojarzy formułę konstruktywnego wotum nieufności z ustrojem rządów kanclerskich wyłącznie ze względu na ustro­jową genezę oraz oryginalność tego rozwiązania, nie zwracając przy tym uwagi na fakt, że wskazana insty­tucja w swej istocie jest instrumentem o praktycznym znaczeniu; zob. np. Prawo konstytucyjne, red. Z. Wit­kowski, Toruń 2001, s. 50–51; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 610–611. Ma ona gwa­rantować stabilność egzekutywy i w efekcie zapobiegać kryzysom politycznym w państwie, co jednak nie wiąże się — jak zaznacza Gebethner — bezpośrednio z naturą rządów kanclerskich, polegających na wyeksponowaniu ustrojowo-politycznej pozycji kanclerza jako kierownika i zwierzchnika rządu; zob. S. Gebe­thner, System rządów Rzeczypospolitej Polskiej — model konstytucyjny a praktyka, [w:] Stosowanie Konsty­tucji RP z 1997 roku — doświadczenia i perspektywy, red. Zbigniew Maciąg, Kraków 2006, s. 215. Wska­zany pogląd, nawiasem pisząc, nie wydaje się przekonujący. Autor nie bierze w nim bowiem pod uwagę okoliczności, że konstruktywne wotum nieufności kreuje nie tylko mechanizm odwoływania rządu, ale jest także sposobem jego powołania. W głosowaniu nad zgłoszonym wnioskiem, inaczej niż w przypadku two­rzenia rządu według klasycznych reguł systemu parlamentarno-gabinetowego, wybiera się tylko premiera.

Przez głosowanie zmierza się do udzielenia inwestytury parlamentarnej rządowi in spe, który jeszcze nie ist­nieje, a który dopiero ma powstać. Z formalnego punktu widzenia dysponentem inwestytury jest premier, otrzymujący automatycznie legitymację do uformowania własnego gabinetu. Jego rola w tym procesie sta­je się kluczowa, co automatycznie redukuje udział parlamentu. Jest to, moim zdaniem, wystarczający po­wód, by instytucję konstruktywnego wotum nieufności postrzegać jako rozwiązanie akcentujące konstytu­cyjne stanowisko ustrojowe premiera i w efekcie wyraźnie korespondujące z logiką rządów kanclerskich; zob. E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] Ustrój i struk­tura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło Warszawa 1997, s. 153.9 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., <http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/ConstEsp1812_1978/Const19 8>, dostęp: 16.12.2013 r.10 Konstytucja Węgier z 25 kwietnia 2011 r., <http://www.parlament.hu/angol/the_fundamental_law_of_hungary_consolidated_interim.pdf>, dostęp: 16.12.2013 r.  11   Konstytucja Republiki Słowenii z 23 grudnia 1991 r., <http://www.dz-rs.si/wps/portal/en/Home/PoliticniSistem/UstavaRepublikeSlovenije>, dostęp: 16.12.2013 r.12  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).13  Konstytucja Belgii z 14 lutego 1994 r., <http://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/GrondwetFR.pdf>, dostęp: 16.12.2013 r. Poza państwami europejskimi instytucję konstruktywnego wotum nieufności przyjęto także w Izraelu i Lesoto; zob. W. Ismayr, Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich, [w:] Die politischen Systeme Westeuropas. 4. aktualiesierte und uberarbeitete Aufl age, red. W. Ismayr, Wiesbaden 2009, s. 24.

¹⁴  Zob. recenzję K. Complaka dotyczącą książki: A Revisão Constitutional e a Macão de Censura Constructiva, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 4, s. 112, 124, 224.
¹⁵  W. Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy równe? Legislatywa i Egzekutywa w Małej Konstytucji z 1992 roku, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 1, s. 36.
¹⁶  Pierwsza próba uchwalenia konstruktywnego wotum nieufności wymierzona była w rząd socjaldemo­kraty W. Brandta. Krok ten nie wywołał oczekiwanego przez opozycję (CDU, CSU, FDP) skutku. Zgłoszony wniosek, wobec braku zaledwie dwóch głosów, upadł, a wraz z nim upadła także kandydatura Rainera Barzela na nowego premiera. Z kolei inicjatywa podjęta w 1981 r. zaowocowała zmianą na stanowisku szefa rządu. Miejsce dotychczasowego kanclerza Helmuta Schmidta (SPD) zajął lider opozycji Helmut Kohl (CDU).
¹⁷  Chodzi tu o wniosek zgłoszony przeciwko premierowi Ferencowi Gyurcsány’emu. Dokonały tego frakcje, które dotąd rząd Gyurcsány’ego popierały. Dnia 21.03.2009 r. szef rządu zapowiedział, że poda się do dymisji w związku z nasilającym się kryzysem gospodarczym w Europie. Nie uczynił tego jednak, gdyż wcześniej, tj. 14 kwietnia 2009 r. Zgromadzenie Narodowe uchwaliło konstruktywne wotum nieufności, wy­znaczając jednocześnie Gordona Bajnaia na następcę premiera. Za kandydaturą Bajnaia opowiedziały się kluby MSZP i SZDSZ.
¹⁸  W dniu 27 lutego 2013 r., po wyrażeniu wotum nieufności wobec rządu Janeza Janšy, parlament po­wierzył misję utworzenia nowego gabinetu Alence Bratušek. W skład nowej koalicji weszły: Pozytywna Sło­wenia, Socjaldemokraci, Lista Obywatelska i Demokratyczna Partia Emerytów Słowenii. Dnia 20 marca 2013 r. parlament udzielił wotum zaufania rządowi A. Bratušek większością 52 głosów.
¹⁹  Jedyną jak dotąd próbą wykorzystania konstruktywnego wotum nieufności było zgłoszenie wniosku przeciwko premierowi Adolfo Suárezowi Gonzálezowi przez Hiszpańską Socjalistyczną Partię Robotniczą w maju 1980 r. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu, krok ten nie przyniósł skutków prawnych, ale uru­chomił proces budowania nowego układu politycznego, będącego alternatywą dla rządzącej prawicy.
²⁰  Pierwszy z wymienionych wniosków wpłynął do laski marszałkowskiej 13 sierpnia 2007 r. Jego au­torami byli parlamentarzyści dwóch dotychczasowych ugrupowań koalicyjnych: LPR i Samoobrony. Los podjętej inicjatywy wydawał się być z góry przesadzony, gdyż nie poparł jej główny klub parlamentarnej opozycji — PO. Ostatecznie wniosek nie został poddany pod głosowanie, gdyż wskazany w charakterze na­ stępcy kandydat na premiera J. Kaczmarek na dzień przed obradami, podczas których Izba miała rozpatrzyć wniosek, porzucił zamiar dalszego występowania w tej roli. Niepowodzeniem zakończyło się także głoso­wanie nad wnioskiem o wotum nieufności dla rządu D. Tuska. We wniosku tym, zgłoszonym 11 lutego 2013 r., największa opozycyjna partia (PiS) proponowała zmianę na stanowisku premiera, wskazując wła­snego kandydata P. Glińskiego. Sejm jednak odrzucił wniosek większością 236 głosów, przy 137 głosach przeciwnych i 41 wstrzymujących się.
²¹  Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. regulamin Sejmu Rzeczypospoli­tej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32).
²²  Regulamin Kongresu Deputowanych z 10 lutego 1982 r., <http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/reglam_congreso.pdf>, dostęp: 16.12.2013 r.
²³  S. Gebethner, System rządów Rzeczypospolitej..., s. 215–216; M. Domagała, System kanclerski i moż­liwości jego zastosowania w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 121; M.G. Jarentowski: System rządów Polski a modele systemów rzą­dów, [w:] Władza wykonawcza w Polsce i w Europie, red. M. Drzonek, A. Wołek, Kraków 2009, s. 53.
²⁴  W niemieckiej doktrynie prawa konstytucyjnego zwraca się uwagę, iż przyjęty w RFN model poli­tycznej odpowiedzialności, odrzucający koncepcję odpowiedzialności indywidualnej, determinuje relacje kanclerza zarówno z parlamentem, jak i z własnymi ministrami. Podnosi się, że przy tak skonstruowanych przepisach możliwości Bundestagu zostają ograniczone. Nawet jeśli utraci on zaufanie do jednego z mini­strów, to nie będzie w stanie podjąć działań zmierzających do skutecznego usunięcia takiego ministra z urzę­du. W zanadrzu pozostaje jedynie — niełatwe przecież — odwołanie całego rządu. Bezsprzecznie jest to ele­ment, który wzmacnia pozycję szefa gabinetu wobec Bundestagu, ale też gwarantuje mu pełną swobodę w prowadzeniu własnej polityki personalnej, wolnej od ingerencji czynnika zewnętrznego; zob. na ten te­mat: R. Herzog, dz. cyt., s. 5. Warto zaznaczyć, że w literaturze polskiej utrzymanie modelu odpowiedzial­ności indywidualnej silnie krytykowano, uznając, iż jest to rozwiązanie sprzeczne z wyeksponowaną na gruncie konstytucji z 1997 r. pozycją ustrojową premiera; zob. E. Gdulewicz, W. Skrzydło, Wotum nie ufności wobec członka Rady Ministrów w uregulowaniach obowiązującej konstytucji i praktyce lat 1997–2007, [w:] Dziesięć lat obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 66.
²⁵ Por. L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Rada Mini­strów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 254.
²⁶  L. Garlicki, Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa 1978, s. 90.
²⁷  K. Complak, Opozycja parlamentarna w obowiązującej i przyszłej Konstytucji RP, „Przegląd Sej­mowy” 1995, nr 2, s. 39–40. Zob. także W. Skrzydło, R. Mojak, Parliamentary and constututional acoountability, [w:] The principles of Basic Institutions of the System of Government in Poland, red. P. Sarnecki, A. Szmyt, Z. Witkowski, Warszawa 1999, s. 173
²⁸  B. Schmidt-Bleibtreu, F. Klein, dz. cyt., s. 1372.
²⁹  Zob. Z. Kiełmiński, Współczesny parlamentaryzm burżuazyjny, Warszawa 1977, s. 85.
³⁰  Zob. K. Complak, Opozycja parlamentarna..., s. 39; zob. także: M. Dezső, Constitutional law in Hungary, Alphen aan den Rijn, 2010, s. 412–413.
³¹  Na marginesie warto odnotować spór, jaki zarysował się w doktrynie na tle treści art. 158 ust. 2, a konkretnie sformułowania o „powtórnym wniosku”. Otóż pojęcie to, jak się okazuje, można interpretować co najmniej dwojako. W. Sokolewicz uznaje, iż o „powtórności wniosku” można mówić, jedynie gdy doty­czy on tego samego premiera i tego samego kandydata na szefa gabinetu, co wydaje się potwierdzać językowo-gramatyczna wykładnia regulacji art. 158 ust. 2. Sławomir Patyra zajmuje jednak odmienne stanowi­sko, uznając że 3-miesięczna bariera, o której mówi się w ustawie zasadniczej, dotyczy wszystkich wnio­sków, zmierzających do obalenia tego samego rządu, bez względu na zawarte w ich treści wskazania co do osoby kandydata na premiera; zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 154 i 155 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 34; S. Patyra, Prawnoustro-jowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 49.
³²  Grundgesetz. Kommentar, red. M. Sachs, München 2009, s. 1383.
³³  Stanowisko to przyjmuję za R. Mojakiem, który odnosi się wprawdzie do regulacji polskich, wyda­je się jednak, iż ma ono uniwersalny wymiar; zob. R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypo­spolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 564.
³⁴  Takie stanowisko rozwiewa obawy Jacka Zaleśnego, który wskazuje na możliwe manipulowanie me­chanizmem konstruktywnego wotum nieufności przez ugrupowania parlamentarne; zob. J. Zaleśny, Konsty­tucyjne koncepcje odpowiedzialności, [w:] Konstytucja RP z 1997 r. na tle zasad współczesnego państwa prawnego, red. Maria Kruk, s. 181–182. Przyjęcie przedstawionej wykładni stawia w jaśniejszym świetle opinię wyrażoną w niemieckiej doktrynie prawa konstytucyjnego, wskazującą, iż stawianie wniosków o kon­struktywne wotum nieufności opozycji parlamentarnej opłaca się tylko wtedy, gdy ich uchwalenie i pełne zrealizowanie [uwaga G.P.] jest realną perspektywą. Niezdolność do wyłonienia rządu w tym trybie, mimo podjętych wysiłków, może jedynie osłabić politycznie partie opozycyjne, przyczyniając się zarazem do wzmocnienia rządzącego obozu: zob. G. Zirker, Die staatsrechtliche Stellung der Opposition nach dem Grundgesetz, Wuerzburg 1970, s. 77 i n. Zob. także S. Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, Berlin 1995, s. 79.
³⁵  N. Achtenberg, Parlamentsrecht, Tübingen 1984, s. 480.
³⁶  J.S. Tura, M.A. Aparicio Perez, Kortezy Generalne w systemie konstytucyjnym Hiszpanii, Warszawa 2003, s. 128.
³⁷  S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 15–16; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 568.
³⁸  M. Zubik, Opinia prawna na temat konieczności uzyskania votum zaufania przez rząd wyłoniony wskutek zgłoszenia konstruktywnego votum nieufności, „Biuletyn Biura Ekspertyz i Opinii Prawnych” 1999, nr 5, s. 73.
³⁹  J.S. Tura, M.A. Aparicio Perez, dz. cyt., s. 129; zob. także I. Bokszczanin, Rząd Królestwa Hiszpa­nii, [w:] Rządy w państwach Europy, red. E. Zieliński, I. Bokszczanin, Warszawa 2005, s. 205.

⁴⁰ Regulamin Zgromadzenia Narodowego z 2 kwietnia 2001 r.; <http://www.dzrs.si/wps/portal/en/ Home/ODrzavnemZboru/PristojnostiInFunkcije/RulesoftheProcedureText>, dostęp: 16.12.2013 r.
⁴¹ S. Gebethner, Systemy rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz roz­wiązania pośrednie, [w:] Konstytucyjne systemy rządów, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 84.

⁴² Zob. S. Bożyk, Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej, Białystok 2006, s. 291–292.
⁴³ A. Szmyt, Opinia w sprawie niektórych konsekwencji tzw. konstruktywnego wotum nieufności, „Prze­gląd Sejmowy” 1995, nr 2, s. 92.
⁴⁴ W. Sokolewicz, uwaga do art. 158 Konstytucji, pkt 26, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 1999, s. 48.

⁴⁵  L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 140.
⁴⁶ L. Garlicki, Parlament a rząd..., s. 92.
* Dr Grzegorz Pastuszko, Uniwersytet Rzeszowski, Katedra Prawa Konstytucyjnego