Konstytucja kwietniowa po 80. latach - geneza i długa historia

Prezydent I. Mościcki podpisuje konstytucję (Narodowe Archiwum Cyfrowe Sygnatura: 1-A-1107-2)

Wskrzeszone walką i ofiarą najlepszych swoich synów Państwo Polskie ma być przekazywane w spadku dziejowym z pokolenia na pokolenie. [art. 1 pkt. 2 Konstytucji]

Funkcjonowanie polskiego Sejmu w latach 1921-1926 pokazało, że ustrój wprowadzony przez konstytucję marcową nie sprzyja stabilności politycznej. W rezultacie, od jej wejścia w życie do zamachu majowego istniało 10 rządów. Osłabienie władzy wykonawczej na rzecz ustawodawczej zmniejszało sprawność państwa. Dlatego zaczęło się upowszechniać przekonanie, że ustrój Polski jest źle skonstruowany. Środowiskiem, które szczególnie negatywnie odnosiło się do tzw. sejmokracji, jak pogardliwie mówiono o systemie rządów parlamentarno-gabinetowych, byli piłsudczycy. Józef Piłsudski sięgnął po władzę pod hasłem uzdrowienia, czyli sanacji, ustroju i życia politycznego.

Jednakże w pierwszych latach rządów Marszałka, poza uchwaleniem przez Sejm noweli sierpniowej, nie podjęto reform ustrojowych. Wtedy sanacja nie miała jeszcze projektu zmiany ustawy zasadniczej. Poza tym nie posiadała niezbędnej większości w Sejmie. Art. 125 konstytucji marcowej stanowił, że jej zmiana: „…może być uchwalona tylko w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, względnie członków Senatu, większością 2/3 głosów”. Ten sam przepis wprowadzał specjalne uprawnienie dla drugiego sejmu, który będzie wybrany pod rządami konstytucji marcowej. Mógł on dokonać rewizji ustawy zasadniczej uchwałą podjętą większością 3/5 w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Właśnie z tego przepisu chciał skorzystać obóz rządowy. Sejm posiadający to specjalne uprawnienie został wybrany w 1928 r. Głównym hasłem wyborczym BBWR, czyli organizacji skupiającej zwolenników Piłsudskiego, była zmiana ustroju. Jednak nie zdobyli nawet połowy mandatów, więc mieli małe szanse na zmianę konstytucji. Mimo to tuż po wyborach zgłosili wniosek o rozpoczęcie prac nad rewizją ustawy zasadniczej. Jesienią 1928 r. w łonie elity sanacji zaczęła się dyskusja nad treścią zmiany konstytucji. Kierował nią prezes BBWR Walery Sławek. Toczyła się w tajemnicy i tylko ścisłe kierownictwo znało jej treść. 22 stycznia 1929 r. Sejm podjął uchwałę o przystąpieniu do pracy nad rewizją konstytucji. W lutym zwolennicy Piłsudskiego zgłosili swój projekt, który wyposażał prezydenta we władzę zwierzchnią nad głównymi organami państwa, i likwidował system rządów parlamentarno-gabinetowych. Podczas debaty w Sejmie Walery Sławek argumentując za koniecznością wzmocnienia władzy wykonawczej stwierdził, że: ustój musi być dostosowany do psychiki narodu […] społeczeństwo nasze nie ma jeszcze politycznego wyrobienia […] ale pożąda ładu i sprawiedliwości. Wie że Polska musi mieć rząd silny, oparty o autorytet głowy państwa. Cała opozycja skrytykowała projekt BBWR, lewica twierdziła, że ogranicza wpływ zwykłych ludzi na politykę, prawica widziała w nim próbę umocnienia władzy piłsudczyków. Mimo tej krytyki trafił do Komisji Konstytucyjnej.

Od tego momentu całe środowisko piłsudczyków zostało wciągnięte w sprawę reformy ustrojowej. Wynikało to z nakazu Piłsudskiego, który stwierdził, że prace przyjęły: „…zbyt poważny, jakiś naukowy ton”. Marszałek chciał wykorzystać zmianę konstytucji propagandowo, licząc, że umocni swoją pozycję poprzez stworzenie negatywnego obrazu dotychczasowego ustroju. Powiedział, że konstytucję należy traktować: „…w sposób bardziej wesoły”. Sam nie szczędził wysiłków w tym kierunku, tworząc takie sformułowania jak: konstytuta-prostytuta, fajdanis poslinis itp. Kampania propagandowa przyjęła ogromne rozmiary, prasa sanacyjna pełna była artykułów popierających zmiany ustrojowe. Terenowe organizacje BBWR w całym kraju urządzały manifestacje poparcia. Także administracja rządowa brała w tym udział.

Tymczasem Komisja Konstytucyjna rozpoczęła prace, które szły bardzo opornie, gdyż opozycja nie chciała poprzeć propozycji piłsudczyków. W lutym 1930 r. PSL Piast, Chrześcijańska Demokracja i Narodowa Partia Chłopska zgłosiły wspólny projekt zmiany konstytucji. Nieco później Stronnictwo Narodowe uczyniło to samo. Stało się jasnym, że ten Sejm nie zdoła przeprowadzić zmiany ustawy zasadniczej. Piłsudski miał tego świadomość, ale dalej forsował reformę ustrojową, chcąc stworzyć wrażenie, że naprawę „sanację” uniemożliwia jedynie upór opozycji. Ogłosił, że jeżeli nie doprowadzi do rewizji ustawy zasadniczej to: „…oddaje się do dyspozycji Pana Prezydenta, aby oktrojować nowe prawa w Polsce”.

W marcu 1930 r. w Komisji Konstytucyjnej odbyło się głosowanie mające zadecydować, który z projektów zostanie skierowany pod obrady Sejmu. Kiedy żaden nie uzyskał większości, Piłsudski uznał, że przyszedł czas na przełamanie impasu, i zdecydował się na skrócenie kadencji parlamentu: prezydent Mościcki rozwiązał go 29 sierpnia 1930 r. Wybory, które miały miejsce jesienią tego roku, odbyły się w cieniu tzw. sprawy brzeskiej. W nocy z 9 na 10 wrześnie 1930 r. aresztowano pod zarzutem działalności antypaństwowej przywódców tzw. centrolewu, który był koalicją partii chadeckich, ludowych i socjalistycznych. Piłsudski obawiał się, że tak silny blok może pokonać sanację w wyborach. Marszałek uzasadniał podjęcie zdecydowanych działań koniecznością przeprowadzenia reformy ustrojowej. „Moja metoda walki politycznej ma za cel […] zmianę Konstytucji, poprawę złych obyczajów politycznych i parlamentarnych. Aby to osiągnąć, przeszkadzam w życiu przeciwnikom”.

Pomimo pacyfikacji opozycji i fałszerstw wyborczych sanacja zdobyła 56 % mandatów w Izbie Poselskiej, zatem nie mogła przeprowadzić zmiany konstytucji. Mimo to 6 lutego 1931 r, BBWR przedłożył projekt zmiany konstytucji, który praktycznie nie odbiegał od propozycji z poprzedniej kadencji. W uzasadnieniu wskazywano, że: „zachodzi potrzeba wzmocnienia władzy Prezydenta Rzeczypospolitej, aby zapewnić Państwu trwałą i silną władzę wykonawczą, zdatną do twórczej pracy oraz wolną od zmiennych ugrupowań partyjnych”. Debata sejmowa nad propozycjami BBWR odbyła się 3 marca. Założenia piłsudczykowskiego projektu przedstawił zastępca Sławka Janusz Jędrzejewicz. Referent wezwał opozycję do zgłaszania swoich postulatów. Ta zachowała rezerwę, gdyż rozumiała, że były to czcze deklaracje. Ograniczyła się do stwierdzenia, że nowy Sejm nie jest właściwy do zmiany konstytucji. To spowodowało reakcję posła BBWR Tadeusza Hołówki, który oświadczył, że opozycja sama skazuje się na polityczny niebyt, gdyż: my wytworzymy taki nastrój w kraju, że w ten dzień, w którym będzie uchwalana konstytucja, miliony ludzi w Polsce będzie siedzieć przy radio i słuchać naszych rozpraw, tysięczne tłumy na ulicach będą w świątecznym nastroju czekały na rezultaty”.

W dziesiątą rocznicę uchwalenia konstytucji marcowej, 17 marca 1931 r., rozpoczęła pracę Komisja Konstytucyjna. Jej przewodniczącym został Wacław Makowski, wybitny prawnik i piłsudczyk. Media prorządowe nadały inauguracji pracy nad reformą ustrojową duży rozgłos. We wstępniaku Gazety Polskiej z 17 marca 1931 r. pisano: „Niechże podstawa nowej Konstytucji będzie inna. Niech będzie nią wiara, odwaga i czyn. Wiara w przyszłość narodu, odwagi twórczej myśli i czyn wcielający w życie zamierzenia”.

Opozycja także w Komisji zachowywała się biernie, uważając, że jej rola będzie wyłącznie dekoracyjna, a aktywność posłuży piłsudczykom jako dowód na to, że opozycja popiera zmiany ustrojowe strony rządowej. Zresztą była przekonana, że zdoła zablokować zmianę konstytucji. Wobec tego nie odbyła się nawet dyskusja nad projektem BBWR. Jedynie wiceprezes klubu BBWR Stanisław Car wygłosił referat wstępny. Po czym, zgodnie z jego propozycją, wyłoniono zespoły, które miały opracować poszczególne zagadnienia, których przewodniczącymi zostali wyłącznie posłowie BBWR np. Stanisław Cat-Mackiewicz, pełniący także funkcję sekretarza Komisji. Poszczególne sekcje miały przeanalizować konstytucje państw europejskich i USA, po czym przygotować Tezy, które zostałyby później rozwinięte w tekst nowej ustawy zasadniczej. Car zaproponował skorzystanie z wiedzy wybitnych prawników i ekspertów z innych dziedzin. Sporządzono ankietę, w której mogliby podzielić się swoim refleksjami o tematyce ustrojowej.

Faktyczne prace toczyły się poza parlamentem, w łonie elity piłsudczykowskiej, koordynowali je Car, Sławek oraz poseł BBWR i członek Komisji Konstytucyjnej Bohdan Podoski. Podlegał im nieformalny komitet składający się z posłów piłsudczykowskich i prawników sympatyzujących z rządem. Ważną rolę odegrało tzw. Zgromadzenie Lokatorów - grupa składająca się z urzędującego i byłych sanacyjnych premierów, których radzono się w najważniejszych sprawach (nazywano ich Lokatorami ponieważ przysługiwały im służbowe mieszkania w  Pałacu Namiestnikowski, który był siedzibą rządu w okresie II RP). Także sam Piłsudski włączył się do prac udzielając kilkunastu wywiadów redaktorowi Gazety Polskiej Bogusławowi Miedzińskiemu, w których dał wyraz swoim poglądom na zmianę konstytucji. W wywiadzie z 14 grudnia 1930 r. przedstawił kluczową myśl: „Konstytucja nasza zredagowana jest w ten sposób, że wszystkie trzy sprężyny główne [prezydent, rząd i parlament – M.T.] nie mogą działać harmonijnie, a muszą stale być z sobą w sporze […] wyjście z tego chaosu jest możliwe tylko przez zmianę Konstytucji i napisanie jej w przyzwoity sposób”. Wyraził też pogląd, że prezydent musi być arbitrem i zwierzchnikiem dla najwyższych organów państwa. Później Piłsudski przestał wypowiadać się o zmianie konstytucji i odsunął się od tych prac. Zresztą nigdy nie przejawiał większej aktywności w tej dziedzinie. Twierdził, że opracowywanie konkretnych rozwiązań ustrojowych go nudzi. „W jakie kto paragrafy […] moje żądanie ubierze – jest to mi dość obojętne. Nie staram się nawet myślą pracować nad niemi…”. Sławek żałował, że Marszałek nie sformułował pełniejszego programu konstytucyjnego. Czuł, że błądzi we mgle, co wydatnie zmniejszyło tempo przygotowywania reformy. Nie oznacza to, że Piłsudski bagatelizował całą sprawę. Elita sanacji była przekonana, że: „Komendant poszedł na wybory, [jako – M.T.] na ostatnią próbę przerobienia spraw w Polsce drogą prawa. Gdyby ta droga byłaby się nie udała, nie pozostałoby wówczas innej, jak tylko zastosowanie siły”.

W pierwszej połowie 1931 r. prace nad zmianą konstytucji nadal były powolne. Spowodowało to interwencję Piłsudzkiego, który 31 sierpnia wezwał do Belwederu Sławka i marszałka Sejmu Kazimierza Świtalskiego, który opisał to spotkanie w swoim Diariuszu. Gospodarz na wstępie wyraził swoje niezadowolenie ze stanu prac nad konstytucją: „…zastrzeżeniem Komendanta jest to, że wobec obietnic i haseł naszych w zakresie poprawy konstytucji, jest rzeczą nieładną i niedobrą, że o tych sprawach jak gdybyśmy zapominali”. Marszałek podkreślał konieczność przyśpieszenia prac, aby zmianę konstytucji przeprowadzić jeszcze w tej kadencji, gdyż nie ma pewności, że w następnych wyborach uda się powtórzyć wynik z 1930 r. Zgodzono się, że prace będą szybsze, gdy obniży się udział „…czynnika sejmowego do koniecznego minimum”. Prezes BBWR zauważył, że tym sposobem można dodatkowo osłabić przeciwników. „Sławek poruszył swoją myśl, by […] poprowadzić taktykę nieliczenia się z opozycją […] ażeby zdemoralizować opozycję [ i pokazać – M.T.], że argumenty jej nie mają żadnego znaczenia…”. Piłsudski przypomniał, że nie można zaniedbać popularyzacji reformy ustrojowej w społeczeństwie. Stwierdził, że należy: „…rozszerzając propagandę tych zagadnień możliwie najszerzej […] iść możliwie długo i wiercić opinię publiczną”.

 Podczas tej narady zastanawiano się także nad konkretnymi rozwiązaniami ustrojowymi. Dużo miejsca poświęcono prezydentowi i sposobowi jego wyboru. Marszałek uważał, że głowa państwa powinna być wybierana w wyborach powszechnych, ażeby miała najwyższy mandat do sprawowania władzy: wolę narodu. „Komendant zupełnie otwarcie opowiedział, że sam nie obawia się tego plebiscytu, i że na tę koncepcję można iść śmiało”. Z tego zapisku jasno wynika, że prace nad konstytucją były prowadzone z myślą o Piłsudskim, który w nowym ustroju miał zostać prezydentem.

Po konferencji zintensyfikowano prace nad zmianą konstytucji. Niebawem zaczęły spływać wyniki ankiety, a Zgromadzenie Lokatorów przedyskutowało główne zagadnienia, również sekcje Komisji Konstytucyjnej zaczęły przedstawiać sprawozdania. Zebrany materiał pokazał, jak bardzo rozbieżne są poglądy. Różniono się co do tego, jak bardzo rozszerzyć kompetencje głowy państwa. Spierano się, jak bardzo wzmocnić władzę wykonawczą kosztem ustawodawczej oraz na ile wzmocnić Senat. W czerwcu 1932 r. odbyła się narada, na której byli wszyscy czołowi piłsudczycy za wyjątkiem Marszałka. Wtedy Sławek po raz pierwszy rzucił myśl, że konieczne jest: „stworzenie jakiegoś innego aktu, który swoją prostotą i jasnością miałby wpływ na całe społeczeństwo, byłby przez to społeczeństwo zrozumiany i mógłby być przyjęty jako coś w rodzaju dekalogu państwowego życia. Prace zbliżały się do końca. W kwietniu 1933 r. powołano kilkuosobowy komitet redakcyjny. W połowie tego roku skończono opracowywanie wszystkich kwestii teoretycznych, i przeważyła opinia prezesa BBWR, że wobec daleko idących zmian ustrojowych konieczne jest uchwalenie nowej ustawy zasadniczej. Posłuchano sugestii Marszałka, który od dłuższego czasu sygnalizował, że preferuje to rozwiązanie.

W lipcu 1933 r. Car wyjechał wraz z Bohdanem Podoskim do rezydencji prezydenta w Spale. Tam przez miesiąc pracowali nad tekstem nowej konstytucji. Ich gospodarz subtelnie wpływał na ich wysiłki, dyskutując podczas wspólnych obiadów o kwestiach ustrojowych. Pod koniec miesiąca Car i Podoski wrócili od Warszawy z gotowym tekstem. Brakowało tylko rozdziału wstępnego, w którym miały znaleźć się podstawy ideowe konstytucji. W ciągu kilku następnych dni przygotowali go we współpracy ze Sławkiem. Nagłe przyśpieszenie było spowodowane zamiarem ogłoszenia zmiany koncepcji reformy podczas dorocznego zjazdu Związku Legionistów Polskich. Uroczystość odbywała się  6 sierpnia w rocznicę wymarszu 1 kompani kadrowej z Oleandrów. W 1933 r. zjazd zorganizowano na stokach Cytadeli Warszawskiej pod Krzyżem Traugutta. Celowo wybrano miejsce, które symbolizowało największą ofiarę poniesioną za ojczyznę. Prezes BBWR wygłosił przemówienie, w którym ogłosił, że obóz rządzący chce wprowadzić nową konstytucję i przedstawił jej główne założenia. „W Polsce odrodzonej stworzono ustrój, w którym […] uprzywilejowanemi stali się partyjni protegowani – ku szkodzie ogółu obywateli […] Gdy przewrót majowy ten stan rzecz obalił, głos opinii żądał, by władzę dyktatorską objął Człowiek, któremu naród wierzy. Marszałek Piłsudski po tej drodze nie poszedł. Natomiast wskazał na konieczność wzmocnienia władzy Prezydenta […] na konieczność uzdrowienia środowiska działaczy politycznych i ich metod pracy fałszywych i deprawujących”. Nowym elementem reformy była koncepcja wyposażenia elity w decydujący wpływ na rządy, gwarancją tego miało być umocnienie Senatu, który wybierałby tzw. Legion Zasłużonych.

Ogłoszenie zarysu nowej konstytucji wywołało w kraju żywą dyskusję. Gazety prorządowe ogłosiły, że było to przełomowe wydarzenie w dziejach odrodzonej Polski. Natomiast prasa opozycyjna nie pozostawiła suchej nitki na koncepcjach Sławka. W Robotniku z 10 sierpnia 1933 r. stwierdzono: „Wreszcie po siedmiu latach przewlekłej i pustej gadaniny „elita sanacyjna” wystąpiła z pomysłem, który „oryginalnością” swą cały kraj wprawił w prawdziwe oszołomienie […] Takich niedorzeczności, jak owe „zarysy”, takiej mieszaniny najsprzeczniejszych ze sobą koncepcji […] jeszcze dotąd oko ludzkie nie widziało, ani ucho nie słyszało”. Natomiast endecka Gazeta Warszawska zwróciła uwagę, na ogromne zwiększenie uprawnień głowy państwa. „Prezydent ma być wyposażony w prerogatywy absolutnych monarchów „z bożej łaski”, bo posiadać ma prawa, których już w monarchiach konstytucyjnych nie mieli”. Największe kontrowersje budził jednak pomysł stworzenia Legionu Zasłużonych. Związany z ludowcami Zielony Sztandar porównywał tę koncepcję do feudalizmu. „Nowy projekt konstytucyjny B.B. […] pragnie wprowadzić nowy podział obywateli, na szlachecką „elitę” i obywatelskie pospólstwo…”. Wobec tak sprzecznych stanowisk nikt już nie mógł mieć wątpliwości, że jakikolwiek kompromis nie jest możliwy.

Po tych wydarzeniach prace toczyły się dwoma torami. W Komisji Konstytucyjnej debatowano nad zmianą konstytucji, jednocześnie powstał tajny komitet 20 posłów BBWR, którzy dopracowywali projekt z przełomu lipca i sierpnia. Utajnienie tych prac miało uśpić czujność opozycji. Chciano znienacka uchwalić konstytucję, gdyż tylko tym sposobem sanacja miała szansę na przeforsowanie swojego projektu w Sejmie. Jesienią Lokatorzy dostali do wglądu efekt prac tajnego komitetu, z ich grona wyszedł zarzut, że planowane zmiany za bardzo odchodzą od systemu trójpodziału władzy i zbytnio wzmacniają pozycję prezydenta. Jednak Car postawił na swoim, gdyż wiedział, że ma poparcie Piłsudskiego. Po rozwiązaniu tego sporu Sławek polecił Carowi sporządzenie tzw. tez konstytucyjnych, które właściwie były gotową konstytucją. Zadanie było wykonane pod koniec listopada, 14. grudnia przedstawiono 63 tezy klubowi parlamentarnemu BBWR, a 20 zaprezentowano je Komisji Konstytucyjnej. Zaakceptowała je 11 stycznia 1934 r. jako podsumowanie dotychczasowych prac i punkt wyjścia dla dalszych obrad. Niespodziewanie Sławek złożył wniosek o wniesienie tez na posiedzenie plenarne Sejmu, który natychmiast przeszedł. Tym sposobem sanacji udało się wprowadzić tylnymi drzwiami projekt konstytucji do Izby Poselskiej.

26 stycznia 1934 r. referent generalny projektu Stanisław Car złożył na posiedzeniu plenarnym Sejmu sprawozdanie z prac Komisji, jednocześnie prezentując tezy konstytucyjne. Kiedy skończył rozpoczęto debatę. Opozycja opuściła salę obrad, deklarując, że: „nie będą brali udziału w obecnych manewrach konstytucyjnych sanacji”. Pozostawili dwóch posłów jako obserwatorów. Car natychmiast dostrzegł, że dzięki temu BBWR miał wymaganą do zmiany konstytucji większość. Marszałek Kazimierz Świtalski ogłosił przerwę, i wezwał do siebie czołowych posłów BBWR: Cara, Podoskiego, Prystora, Sławka a także premiera Jędrzejewicza. Podjęli decyzję, że uchwalą konstytucję w trybie nagłym. Natychmiast wezwano wszystkich posłów prorządowych na salę obrad w celu uchwalenia nowej ustawy zasadniczej. Poinformowano o tym także obecnego w Sejmie posła Niedziałkowskiego z PPS. Później twierdzono, że opozycja wiedziała o głosowaniu i mogła wziąć w nim udział. Piłsudczycy działali tak szybko, że ich przeciwnicy nie zdążyli wrócić. Car zgłosił wniosek o niezwłoczne przystąpienie do uchwalenia konstytucji w brzmieniu przedłożonych tez. Uzasadnił to mówiąc: „Wysoka Izbo! Ponieważ […] opozycja nie interesuje się zagadnieniami naprawy ustroju, przeto sądzę, że niema przeszkód, aby […] tezy, - które dziś przedłożyliśmy […] uznać za projekt konstytucji. (Huczne oklaski na ławach BBWR)”. Posłowie natychmiast uchwalili nową ustawę zasadniczą i to od razu w drugim i trzecim czytaniu. Wedle Podoskiego panowała szczególna atmosfera. „Poruszenie było tak wielkie, że […] przeciw ustawie konstytucyjnej, głosował jedynie poseł Stroński […] Gdy marszałek Sejmu oznajmił, że zamyka posiedzenie, posłowie z Klubu BBWR odśpiewali spontanicznie „Pierwszą Brygadę”. Poza klubem BBWR głosowało także kilku przedstawicieli mniejszości ukraińskiej i żydowskiej. Później propaganda sanacyjna chętnie mówiła o hańbie opozycji, skoro nawet obce narody były bardziej zainteresowane ustrojem Polski. Natychmiast po uchwaleniu ustawy zasadniczej poseł Stronnictwa Narodowego Stanisław Stroński zaprotestował, twierdząc, że naruszono art. 125 konstytucji, który wymagał, żeby wniosek o zmianę ustawy zasadniczej był podpisany przez co najmniej 1/3 ustawowej liczby posłów i został zgłoszony najpóźniej na 15 dni przed głosowaniem. W odpowiedzi Car zaproponował, aby uzupełniono porządek dzienny o informację, że głosowano w trybie nagłym. Było to wykorzystanie luki prawnej, gdyż obowiązujące przepisy nie mówiły niczego o takim sposobie uchwalania konstytucji. Na tym nie kończyły się naruszenia prawa. Regulamin sejmu nie pozwalał sprawozdawcy projektu do zgłaszania jakichkolwiek wniosków bez upoważnienia komisji, a Car takowego nie posiadał. Nie przeprowadzono także badania quorum, ani liczenia głosów.

Nazajutrz poszła w ruch machina propagandowa, która miała przekonać społeczeństwo, że dokonało się wielkie historyczne wydarzenie. Nagłówki w Gazecie Polskiej z dnia 27 stycznia doskonale to oddawały: „Wielki dzień w Sejmie”. „Historyczne posiedzenie Sejmu”. Władza chciała obciążyć opozycję odpowiedzialnością za uchwalenie konstytucji w nieprzepisowy sposób. Gazeta Polska 28 stycznia 1934 r. pisała: „Bądźmy szczerzy, formalnie jest wszystko w porządku tu – choćby talmudyści opozycyjni chodzili na głowie – nic nie pomogą. A nie jest to rzecz błacha […] bowiem tylko od strony formy możnaby atakować akt konstytucyjny […] Posłowie opozycyjni porachowali ilość siedzeń, któremi rozporządzają, doszli do wniosku, że siedzeń tych jest dość, aby większości sejmowej przeszkodzić w zmianie ustroju […] Powielokroć już opozycja czyniła takie obliczenia – i myliła się zawsze. Bowiem żywej idei […] trzeba koniecznie przeciwstawiać inną ideę […] I wbrew bezideowej opozycji – ustrój został zmieniony – tak jak tego wymaga historja […] Zakrzyknął – nie pozwalam – i uciekł na kawę! – takby można ująć onegdajszą taktykę opozycji”. Nie zapominano o tym, żeby w odpowiednim świetle przedstawić reakcję społeczeństwa na uchwalenie konstytucji.

W istocie rzeczy wydarzenia sejmowe wywołały wielkie poruszenie w kraju, ale nie tak jak władza tego chciała. Znaczna część społeczeństwa była zaniepokojona trybem przyjęcia konstytucji, te nastroje podsycała opozycja. Gazeta Warszawska pisała, że: „…chyba w azjatyckich satrapiach trzeba szukać analogii…” do sposobu, w jaki uchwalono ustawę zasadniczą. Socjalistyczny Robotnik zwracał uwagę, że nowy ustrój jest z gruntu antydemokratyczny i obliczony na utrzymanie władzy przez piłsudczyków. „W celu utrwalenia rządów „sanacyjnej’ grupy politycznej ODSUWA SIĘ LUD PRACUJĄCY OD RZECZYWISTEGO WPŁYWU NA KSZTAŁTOWANIE ŻYCIA POLITYCZNEGO I GOSPODARCZEGO PAŃSTWA”. Z kolei w Zielonym Sztandarze wyjaśniano, dlaczego opozycja zachowywała się pasywnie podczas posiedzenia z 26 stycznia. „Opozycja nie mogła brać udziału w tym akcie, bo przez samą swoją obecność byłaby uświęciła gwałt dokonany przez sanację na postanowieniach dotychczasowej konstytucji […] wtedy dopiero mogłaby sanacja powiedzieć do opozycji: sami wzięliście udział w głosowaniu […] Czegóż więc teraz podnosicie gwałt?”.

Mimo protestów opozycji przywódcy sanacji byli zadowoleni, jednakże nieoczekiwanie sprawy uległy komplikacji. Kiedy 31 stycznia 1934 r. Sławek i Świtalski składali Piłsudskiemu sprawozdanie, ten skrytykował ich działania. W Diariuszu Świtalskiego znajduje się dokładny opis tej rozmowy: „…dla Ustawy Konstytucyjnej uchwalenie jej dowcipem i trikiem nie jest zdrowe i wobec tego należy ten trik pokryć i zneutralizować przez szczegółową debatę i zmianę w Senacie […] Komendant dodał, że jedynym usprawiedliwieniem dla naszego triku jest fakt, że w ogóle konstytucje w historii nigdy nie były uchwalana przy zbytnim porządku pod względem formalnym”. Prezes BBWR i marszałek Sejm zrozumieli, że Piłsudski liczył, iż uda się uchwalić konstytucje w bardziej „elegancki sposób”, i oczekuje od nich, że naprawią szkody wizerunkowe. Dlatego postanowiono, że odłożą w czasie przekazanie konstytucji do Senatu, aby społeczeństwo zdążało zapomnieć o skandalu. Jednak generalnie pozytywnie oceniał efekt prac, chociaż przyznał, że samego projektu nie czytał. Wyjaśnił także, że chciał wzmocnienia władzy wykonawczej, ponieważ obawiał się o przyszłość Polski, i był przekonany, że tylko ustrój, który umożliwia szybkie i zdecydowane działanie pozwoli na utrzymanie niepodległości. Stwierdził, że dopiero wzrost zagrożenia spowodował, że część Polaków zaczęła akceptować jego pomysły. Świtalski odnotował, że: „…z wesołym uśmiechem, dodał [Komendant – M.T.], że gdyby Hitler nie przyszedł, to wiele rzeczy by się nie udało”.

Zgodnie z dyrektywą Piłsudskiego Świtalski nie śpieszył się z przekazaniem konstytucji do Senatu, który prace zaczął dopiero jesienią, a zakończył je 16 stycznia uchwaleniem poprawek. Większość zmian miała charakter redakcyjny, najważniejszą była likwidacja zapisów o Legionie Zasłużonych. Sanacja nie miała żadnych problemów w izbie wyższej, gdyż BBWR posiadał tam ponad 2/3 mandatów. Następnie poprawki trafiły do sejmowej Komisji Konstytucyjnej, która je zaakceptowała pod koniec lutego. Wreszcie 23 marca Izba Poselska przyjęła zmiany wprowadzone przez Senat. Nie obyło się bez kolejnego skandalu, gdyż opozycja protestowała przeciwko wykładni Cara, że do zaakceptowania poprawek izby wyższej do konstytucji potrzebna jest zwykła większość, a nie taka, jak do zmiany ustawy zasadniczej.

Sanacja ponownie wykorzystała prasę do nadania specjalnej oprawy wydarzeniom sejmowym. W Gazecie Polskiej pisano: „ODRODZENIE PRAWA” i „Święto Konstytucji”. Poza tym w całym kraju rozprowadzano ulotki, które informowały o zakończeniu prac konstytucyjnych. Natomiast prasa opozycyjna podkreślała, że uchwalając poprawki senackie sanacja ponownie złamała przepisy konstytucji, a także, że próbowano zastraszyć przeciwników rządu gromadząc pokaźne siły policyjne pod gmachem Sejmu.

23 kwietnia 1935 r. na Zamku Królewskim w Warszawie Mościcki podpisał w obecności całego rządu konstytucję. Znakiem nowych czasów było to, że ogłaszając ten akt prawny w Dzienniku Ustaw, opatrzono go, wbrew dotychczasowej praktyce, datą podpisania przez prezydenta a nie uchwalenia przez Sejm. Dlatego przyjęła się nazywa konstytucja kwietniowa.

Tłem dla zakończenia procesu zmian ustrojowych były wielkie uroczystości na Placu Zamkowym. Gazeta Polska zamieściła opis tej uroczystości. „Plac Zamkowy rychło wypełnia się całkowicie […] delegacje muszą się mieścić w przyległych ulicach. Chodniki i jezdnie zajęte są przez tysięczne tłumy publiczności, pragnącej być świadkiem uroczystej i doniosłej chwili. Niepodobna już się przecisnąć, a ciągle jeszcze […] płyną nowe rzesze […] W chwili, gdy Prezydent Rzplitej wziął pióro, rozległ pierwszy wystrzał armatni […] Kiedy echo ostatniego wystrzału działowego ginie między murami domów […] Z piersi tłumów rozlegają się potężne okrzyki na cześć nowej konstytucji, Prezydenta Rzplitej, Marszałka Piłsudskiego, Rządu oraz twórców konstytucji. Ludność stolicy odczuwa i rozumie wagę doniosłego aktu, ustalającego nowy porządek prawny […] Orkiestry zgromadzone na placu Zamkowym grają „Pierwszą Brygadę” […] poczem odchodzą w oświetleniu pochodni razem z pocztami honorowymi swych organizacji. Tłumy formują samorzutnie pochody […] Plac Zamkowy nie pustoszeje – ciągle napływają nowe tysiączne rzesze […] Oczy wszystkich kierują się ku chorągwi Prezydenta Rzeczypospolitej, na której czerwieni, prześwietlonej snopem promieni bieleje orzeł”.

Do propagowania zmian ustrojowych włączona także Wacława Makowskiego, którego poproszono o napisanie książeczki Rzeczpospolita: Co każdy obywatel o państwie i konstytucji wiedzieć powinien, będącej podręcznikiem wiedzy o konstytucji. Sanacja wykorzystała także Polskie Radio. W jednej audycji Car wspomniał, że inspiracją dla Marszałka była Konstytucja 3 maja. „W gabinecie Marszałka Sejmu zawieszony jest na ścianie obraz […] mistrza Jana Matejki, wyobrażający pochód Stanów sejmujących z Królem na czele, zbliżający się do katedry św. Jana w Warszawie po uchwaleniu Konstytucji 3-go maja 1791 roku”. Obóz rządowy chętnie porównywał swoje dokonania do reform ustrojowych z czasów Sejmu Czteroletniego. Podkreślając, że to ich dzieło ma większą doniosłość, gdyż zabezpieczy niepodległość Rzeczypospolitej. Po śmierci Piłsudskiego zaczęto przedstawiać konstytucję jako jego testament polityczny.

Oczywiście opozycja nie podzielała entuzjazmu sanacji. PPS ogłosił, że przyjęcie nowej konstytucji jest całkowicie bez znaczenia. Na łamach Robotnika stwierdzono: „NIC TU DLA NAS NIE ULEGA ZMIANIE”. Z kolei Gazeta Warszawska sucho zrelacjonowała podpisanie przez Mościckiego ustawy zasadniczej, wspominając, że rząd ściągnął cały garnizon Warszawy na Plac Zamkowy. Podważano także twierdzenia sanacji o żywiołowej reakcji społeczeństwa. Opozycja miała sporo racji, prowadzenie w tajemnicy prac nad nową konstytucją oraz uchwalenie jej w sposób niezgodny z prawem nie budziło sympatii. Nie spełniło się więc marzenie Tadeusza Hołówki, że cały naród będzie świętował uchwalenie konstytucji.

Uchwalenie nowej konstytucji wywołało także ożywioną debatę w środowisku prawniczym. Z jednej strony wystąpili prawnicy sympatyzujący z sanacją, np. profesorowie Ignacy Czuma, Konstanty Grzybowski, Kazimierz Władysław Kumaniecki i Maciej Starzewski. Głos zabrali także krytycy zmian ustrojowych, które przeprowadziła sanacja, np. profesor Edward Dubanowicz, Wacław Komarnicki i Bohdan Winiarski, którzy byli zwolennikami endecji.

Nowa konstytucja zrywała z systemem rządów parlamentarno-gabinetowych i liberalizmem politycznym, co wpisywało się w ogólnoeuropejski kryzys demokracji parlamentarnej. Wyrazem tego było wzmocnienie egzekutywy, likwidacja zasady podziału władzy, ograniczenie konstytucyjnych gwarancji praw i wolności obywatelskich oraz przyjęcie państwa jako celu nadrzędnego. Piłsudski forsował te zmiany w trosce o bezpieczeństwo narodu. Po przewrocie majowym stwierdził: „Wszystko zdaje się wskazywać na to, że w ciągu co najmniej pięciu lat nie wydarzą się w Europie wstrząsy […] Mamy trochę czasu, dla naszej pracy wewnętrznej”. Konstytucja kwietniowa nie wprowadzała ustroju totalitarnego i nie można nazwać jej faszystowską. Była natomiast wyrazem autorytaryzmu, doktryny politycznej, która głosiła, że władza musi należeć do wybitnej jednostki posiadającej szczególne kwalifikacje i powszechny szacunek. Dlatego dominującym organem był wyposażony w szerokie kompetencje prezydent. Zakładano, że niebawem po wejściu w życie konstytucji Piłsudski obejmie ten urząd. Drugą inspiracją dla zmian ustrojowych była ideologia solidaryzmu, która głosiła wspólnotę interesów całego społeczeństwa i odrzucała indywidualizm oraz walkę klas. Tym sposobem piłsudczycy chcieli zapobiec dezintegracji politycznej oraz wygasić konflikty z mniejszościami narodowymi. Założenia ideowe ustawy zasadniczej były zawarte w pierwszych dziesięciu artykułach, tzw. dekalogu.

W nowym ustroju prezydent posiadał niepodzielną władzę państwową i był zwierzchnikiem pozostałych organów państwa: parlamentu, rządu i sądów. Miał być arbitrem w sporach kompetencyjnych. Art. 2 stanowił, że prezydent odpowiada jedynie wobec Boga i historii. Był to wyraz autorytaryzmu, który zakładał, że współcześnie nie są w stanie sprawiedliwie ocenić wybitnej jednostki. Otwierało to jednak drogę do nadużywania władzy. Kompetencje głowy państwa były ogromne: mianował i odwoływał premiera i ministrów, zwoływał i rozwiązywał Sejm i Senat, był zwierzchnikiem sił zbrojnych, decydował o wojnie i pokoju, reprezentował państwo na zewnątrz, obsadzał kluczowe instytucje państwowe. Konstytucja wprowadzała także zaczerpniętą z monarchii instytucję prerogatyw niewymagających kontrasygnaty. Należały do nich: wskazywanie kandydata na prezydenta, wyznaczanie na czas wojny następcy, mianowanie i odwoływanie: premiera, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych Prezydent powoływał: sędziów Trybunału Stanu oraz 1/3 senatorów. Poza tym mógł wydawać dekrety w sprawach organizacji rządu, administracji publicznej i sił zbrojnych, które tylko on mógł uchylić. Miał także prawo weta zawieszającego wobec każdej ustawy, które odraczało jej rozpatrzenie aż do następnej sesji Sejmu.

Zmieniono sposób wyboru głowy państwa. Dokonywało tego Zgromadzenie Elektorów, które składało się z 5 wirylistów (mężów zaufania); byli nimi z urzędu: marszałkowie Senatu i Sejmu, premier, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego i Generalny Inspektor Sił Zbrojnych oraz 75 elektorów wybranych spośród „obywateli najgodniejszych”, w 2/3 przez Sejm i 1/3 - przez Senat. Jednak prezydent, któremu kończyła się kadencja, mógł wysunąć inną kandydaturę. Wówczas wyboru dokonywali obywatele w powszechnym głosowaniu spośród tych dwóch kandydatów.

Konstytucja wprowadziła także zmiany dotyczące pozostałych organów państwa. Rząd wyposażono w domniemanie kompetencji we wszystkich sprawach, które nie należały do zakresu obowiązków pozostałych organów. Ograniczono odpowiedzialność parlamentarną Rady Ministrów, ale jednocześnie zaczęła ona odpowiadać także przed prezydentem. Sejm miał jedynie funkcję ustawodawczą i kontrolną. Ograniczono immunitet poselski. Wzrosło znaczenie Senatu, jego marszałek stał się formalnie drugą po prezydencie osobą w państwie.

Postanowienia konstytucji kwietniowej nigdy nie weszły w pełni w życie. Józef Piłsudski zmarł zanim mógłby objąć urząd prezydenta, a Ignacy Mościcki był za słaby, żeby korzystać z pełni władzy, którą dysponował. Przetasowania polityczne następujące po śmierci Marszałka wyniosły na szczyt Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych Edwarda Rydza Śmigłego. Wyrazem tego był okólnik premiera Sławoja-Składkowskiego z 13 lipca 1936 r., który ustanowił szefa GISZ drugą osobą w państwie, co było sprzeczne z ustawą zasadniczą.

Dopiero klęska wrześniowa pokazała zalety kwietniowej konstytucji. Art. 24 upoważniający prezydenta do wyznaczenia następcy i przedłużający jego kadencję do upływu 60 dni od zawarcia pokoju pozwolił na utrzymanie ciągłości instytucjonalnej Rzeczypospolitej. Internowany w Rumunii Mościcki wyznaczył na swojego następcę Władysława Raczkiewicza, po czym 30 września ustąpił z urzędu. Nowy prezydent zawarł z opozycją tzw. umowę paryską, na mocy której zobowiązał się do konsultowania wszelkich posunięć z rządem i stronnictwami politycznymi. Premierem został gen. Władysław Sikorski, przywódca emigracji politycznej we Francji. Kompromis z Paryża pozwolił na sprawne funkcjonowanie rządu na emigracji i nawet katastrofa gibraltarska nie zmieniła tego stanu rzeczy.

Nieoczekiwanie utrzymanie konstytucji kwietniowej zaczęło być problemem po tym, jak ZSRR został zaatakowany przez III Rzeszę. Rozmowy rządu emigracyjnego z Sowietami utrudniały żądania Stalina, który domagał się przywrócenia konstytucji marcowej. Polacy od razu zrozumieli jego intencje, nawet dotychczasowi krytycy ustawy zasadniczej stanęli w jej obronie. Stanisław Stroński stwierdził: „Zwracanie się do Polski o […] zerwanie ciągłości prawnej przez porzucenie obowiązującej Konstytucji […] jest po prostu […] samobójstwem władz państwowych”. Przypominając o naruszeniu prawa podczas uchwalania konstytucji, Stalin chciał podważyć legalność władz emigracyjnych. Dlatego po wkroczeniu wojsk radzieckich na tereny polski, komuniści z PPR zaczęli odwoływać się do ustawy zasadniczej z 1921 r. Tymczasem legalne polskie władze w Londynie nadal działały w oparciu o konstytucję kwietniową. Prezydent Raczkiewicz wygłosił 29 czerwca 1945 r. orędzie do narodu, w którym ogłosił, że złoży władzę dopiero: „…w ręce następcy, powołanego przez naród w wolnych od wszelkiego przymusu i wszelkiej groźby demokratycznych wyborach”. Przysięga została spełniona niemal pół wieku później, kiedy Ryszard Kaczorowski, ostatni prezydent na obczyźnie, przekazał insygnia władzy Lechowi Wałęsie.

Konstytucja kwietniowa była najdłużej obowiązującą polską ustawą zasadniczą. Chociaż została uchwalona w atmosferze skandalu i ograniczała instytucje demokratyczne, to spełniła pozytywną rolę tworząc warunki dla istnienia niezależnego od komunistów rządu polskiego. Wielu historyków prawa podkreśla, że pod względem legislacyjnym stała na bardzo wysokim poziomie. Jej wartość znał generał Charles de Gaulle, który korzystał z jej rozwiązań tworząc ustrój V Republiki Francuskiej. Szukał w niej sposobów na zapewnienie państwu stabilności i sprawnej władzy wykonawczej. Francuski przywódca posiadał egzemplarz ustawy zasadniczej z 1935 r. w języku polskim, na którego marginesach robił notatki. Jednak do dziś w świadomości Polaków funkcjonuje czarna legenda konstytucji kwietniowej, jej źródeł nie można szukać wyłącznie w niechęci do autorytarnych rozwiązań, lecz także w propagandzie z okresu PRL.

_______________________

Korzystałem z prac:
1. A. Ajnenkiel, Polska po przewrocie majowym, Warszawa 1978.
2. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, wyd. V, Warszawa 2005.
3. A. Chojnowski, Piłsudczycy u władzy. Dzieje Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem, Wrocław-Warszawa-Kraków 1986.
4. A. Garlicki, Józef Piłsudski 1867-1935, wyd. IV, Kraków 2012.
5. B. Podoski, Prace nad konstytucją kwietniową, „Niepodległość. Czasopismo poświęcone najnowszym dziejom Polski” 1979, t. XII, s. 184-197.
6. W. Rostocki, Pięćdziesiąt pięć lat mocy obowiązującej Konstytucji Kwietniowej: ustrój władzy państwowej w ustawie zasadniczej i w praktyce, Lublin 2002.