Łup z łupków do podziału

Stanowisko na koncesji Krynica2 w Lubelskiem. Foto: Wikimedia Commons

Raport Państwowego Instytutu Geologicznego przybliżył szacunki dotyczące zasobności złóż niekonwencjonalnych w Polsce. Teraz trwa oczekiwanie na przedstawienie zasad podziału przyszłych zysków z wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych. Wedle zapowiedzi w najbliższych dniach planowane jest przedstawienie projektu ustawy o wydobywaniu węglowodorów, ich opodatkowaniu i Funduszu Węglowodorowym, nakładającej specjalną daninę publiczną na przyszłe wydobycie gazu ziemnego i ropy naftowej.

W ostatnim czasie ponownie rozgorzała debata na temat podziału i przeznaczenia przyszłych dochodów z wydobycia gazu łupkowego. W toku dyskusji należy pamiętać, że warunkiem, by dochody z gazu niekonwencjonalnego w ogóle mogły znacząco wspomóc polski budżet, jest komercjalizacja dużych wolumenów tego gazu. W interesie wszystkich podatników jest, by nastąpiło to możliwie szybko. Trudno będzie o to bez zaangażowania i kapitału wielkich międzynarodowych koncernów naftowych. To ich nagłe pojawienie się w Polsce przed trzema laty zmobilizowało rodzime spółki do odejścia od wygodnego modelu biznesu bazującego na zachowaniu status quo i podjęcia na szerszą niż dotąd skalę wymagającej działalności w segmencie upstreamu.

Należy pamiętać, że obecne w Polsce spółki zależne światowych potentatów dysponują nieporównywalnie większymi zasobami finansowymi i technologicznymi swoich spółek matek. Koncerny te sukces swój zawdzięczają wieloletniemu doświadczeniu w dziedzinie wydobycia ze złóż trudnych, w tym niekonwencjonalnych, szeroko zakrojonej działalności, inwestycjom w badania naukowe oraz otwartości na innowacje wypracowane przez sektor naukowo-badawczy (R&D). Ich przewaga finansowa i organizacyjna nad polskimi spółkami branży oil&gas jest bezdyskusyjna. Można wyrokować, że przy sprzyjającym otoczeniu regulacyjnym to one będą nadawać ton w poszukiwaniach gazu łupkowego i jako pierwsze będą gotowe komercjalizować istotne ilości wydobywanego gazu ze złóż niekonwencjonalnych. Gwoli zapewnienia trwałego impulsu inwestycyjnego dla polskiej gospodarki, jaki może przynieść wydobycie gazu i ropy ze złóż niekonwencjonalnych, należy zapewnić jak najbardziej przejrzyste i trwałe środowisko regulacyjne, w którym reguły gry nie zmieniają się w jej trakcie. Zapowiadany podatek od wydobycia węglowodorów to tylko część potencjalnych dochodów budżetowych związanych z działalnością w zakresie poszukiwań i wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych. W związku z prowadzanymi pracami wzrosną przychody z podatku od nieruchomości, podatków pośrednich, PIT, CIT a także z opłat eksploatacyjnych.

Kooperacja przy wysokobudżetowych projektach poszukiwawczych i wydobywczych jest też szansą dla szeregu podmiotów gospodarczych w Polsce z branży budowlanej i inżynieryjnej na rozwinięcie działalności i współpracę zgodnie z najwyższymi standardami zarządzania projektami, ochrony środowiska, bezpieczeństwa i higieny pracy, zarządzania łańcuchem dostaw oraz rozkładania ryzyk prawnych i finansowych. Jeśli Polska pozostanie w forpoczcie rewolucji łupkowej w Europie, istnieją poważne szanse na powstanie w kraju nowego sektora przemysłu produkującego urządzenia i projektującego rozwiązania technologiczne na potrzeby poszukiwań i wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych w krajach członkowskich Unii Europejskiej. By powyższe pozytywne scenariusze mogły się ziścić, obciążenia publicznoprawne nakładane na podmioty wydobywcze, niezależnie od ich formy, należy ustanowić na akceptowalnym poziomie. Nie należy zwlekać z ustaleniem ich formy i wysokości. Sukces gazu niekonwencjonalnego w Polsce ma wielu przeciwników, a wobec kolejnych odkryć gazonośnych pokładów skalnych w różnych krajach oraz współpracy amerykańsko-rosyjskiej przy eksploatacji złóż arktycznych, może pojawić się istotna konkurencja o kapitał, jaki obecnie przeznaczony jest na inwestycje w projekty poszukiwawcze w Polsce. Potwierdzeniem tego zagrożenia może być ogłoszone niedawno wycofanie się ExxonMobil z projektów poszukiwawczych w Polsce. Choć jest to jednostkowy przypadek, podobne decyzje kolejnych zagranicznych inwestorów mogłyby stanowić o niebezpiecznej tendencji. W związku z powyższym generowanie dodatkowego czynnika ryzyka w postaci nieprzewidywalnego efektu ciągnących się prac legislacyjnych nad ustawą podatkową, definiującą opłacalność prowadzenia działalności wydobywczej, powinno zostać ograniczone do minimum.

Sposoby podziału zysków z wydobycia węglowodorów

Klasycznym sposobem podziału zysków z wydobycia surowców naturalnych jest production sharing contract (production sharing agreement), tj. umowa o podziale produkcji zawierana pomiędzy państwami producentami a międzynarodowymi koncernami naftowymi. Zgodnie z nią państwu lub pewnej emanacji państwa w postaci administracyjnej agencji bądź państwowej spółki węglowodorowej, którą zgodnie z przyjętą u nas terminologią moglibyśmy nazwać narodowym championem, przysługuje część wydobywanego surowca, którą państwo może swobodnie dysponować, pozostała część należy zaś do partnera prywatnego. Zgodnie z założeniami tego systemu udział partnera prywatnego w wydobyciu ma jemu zapewnić zwrot jego nakładów inwestycyjnych i godziwy zysk, stąd umowy te zawierają często klauzule, które przewidują, że w przypadku wzrostu cen surowców, udział w wydobyciu prywatnych partnerów określony na wyższym poziomie dla okresu niskich notowań ulega zmniejszeniu, a zwiększa się udział partnera państwowego. Formuła ta, powszechnie używana w krajach producentach, nie wydaje się być w pełni kompatybilna z regulacjami prawa UE, w szczególności w zakresie prawa konkurencji. Gdyby polski ustawodawca zamierzał wyposażyć, którąś ze spółek Skarbu Państwa w istotny wolumen gazu, mogłoby dojść do zakłócenia zasad konkurencji i kontynuowania niepożądanego wysokiego stopnia koncentracji na rynku gazu ziemnego.

W Stanach Zjednoczonych i Kanadzie istnieje alternatywny system należności licencyjnych (royalties), w którym należność pieniężna wyznaczona jest w wydawanej licencji i jest oparta alternatywnie bądź łącznie na wskaźnikach takich jak wielkość złoża, wielkość wydobycia, wielkość sprzedaży. Należy przy tym zauważyć, że system ten funkcjonuje w systemach prawnych, w których inaczej niż np. w Europie prawo własności do surowców należy do właściciela gruntu, a nie do państwa.

Trzecim samoistnym modelem jest specjalny dochodowy podatek naftowy, który występuje obok powszechnie stosowanego podatku dochodowego CIT, obowiązującego także w państwach w których wprowadzono poprzednio wzmiankowane modele. Taki rodzaj opodatkowania wprowadziły np. Norwegia, Dania, Wielka Brytania. System ten funkcjonuje efektywnie w krajach, w których wydobywa się węglowodory ze złóż konwencjonalnych, a administracja publiczna, w tym administracja podatkowa posiada kompetentne kadry znające specyfikę działalności wydobywczej. Zważywszy na wysoki stopień ryzyka ekonomicznego związanego z poszukiwaniem i wydobyciem węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych wydaje się, że zastosowanie w Polsce wprost jednego z trzech podstawowych modeli nie jest optymalne. W przypadku podziału potencjalnych zysków z eksploatacji polskich złóż należy poszukiwać rozwiązania hybrydalnego, albo podjąć próbę wypracowania niekonwencjonalnej metody podziału dochodów z wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych.

W Polsce możliwe wynagrodzenie lub podatek

Ustawa prawo geologiczne i górnicze (p. g. i g.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. przewiduje w art. 10 ust. 1 i 5, że złoża węglowodorów bez względu na miejsce ich występowania są objęte prawem własności górniczej, które przysługuje Skarbowi Państwa, co skłania do koncepcji wprowadzenia w Polsce modelu zbliżonego do klasycznego production sharing contract. Zamiast udziału w wydobyciu w postaci surowca, Skarb Państwa mógłby stosownie do treści art. 13 p. g. i g. ustanawiać użytkowanie górnicze na rzecz podmiotu uzyskującego koncesję wydobywczą w drodze umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności, w zamian jako wynagrodzenie obejmując określoną ilość akcji w spółce stosowną do potencjalnej wartości i zasobności złoża. Dla koncesji wydobywczych przydzielanych bez przetargu ma mocy art. 15 ust 1 p. g. i g. podmiotom, które rozpoznały złoża kopaliny, stanowiące przedmiot własności górniczej i udokumentowały je w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża oraz uzyskały decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną tego złoża, wysokość i rodzaj wynagrodzenia winny zostać określone w ustawie. Zapisy te mogłyby również posłużyć jako kryterium minimalnej wysokości wynagrodzenia w przypadku zastosowania trybu przetargowego, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 8 oraz w art. 44 ust. 1 pkt 3 p. g. i g. Wynagrodzenie za wydobywanie węglowodorów ze złóż mogłoby być wyrażone w nieznacznej ilości akcji zwykłych oraz istotnej ilości akcji niemych uprzywilejowanych w zakresie dywidendy. Obok określonej tak samo dla każdego złoża stałej ilości akcji zwykłych, Skarb Państwa mógłby obejmować zmienną, w zależności od zasobności złoża, ilość akcji niemych uprzywilejowanych w zakresie dywidendy, które mogłyby korzystać z pierwszeństwa zaspokojenia przed pozostałymi akcjami.

Zastosowanie rozwiązania, w którym w ramach wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego, Skarb Państwa trzymywałby akcje w spółkach wydobywczych wprowadzałoby prostą zależność: im cenniejsze okazałaby się prawo użytkowania górniczego własności górniczej i bardziej dochodowa byłaby eksploatacja danego złoża, tym większy byłby zysk spółki i wysokość wypłacanej dywidendy. Interes podmiotów prywatnych polegający na optymalizacji zysku szedłby w tym przypadku w parze z interesem publicznym. Skarbowi Państwa jako akcjonariuszowi przysługiwałby cały wachlarz praw korporacyjnych, od prawa do informacji i nadzoru aż po actio pro socio (możliwość dochodzenie roszczeń spółki kapitałowej przez jej wspólnika).

Narzędzia te, umiejętnie stosowane, powinny powstrzymywać podmioty posiadające kontrolę nad spółkami operatorskimi na poszczególnych koncesjach wydobywczych przed nadmierną optymalizacją podatkową w zakresie podatku CIT i sprawiać, że baza podatkowa (zysk) w zakresie tego podatku nie byłaby sztucznie zaniżana, gdyż takie działanie mogłoby zostać poczytane za działanie na szkodę spółki i akcjonariusza publicznego. W ten sposób bez dodatkowego komplikowania systemu podatkowego nowymi regulacjami, bez wprowadzania dodatkowego elementu ryzyka dla inwestorów, związanego z nieadekwatnością stawek podatku kopalnianego od węglowodorów względem dynamicznie zmieniającej się sytuacji makroekonomicznej, notowań poszczególnych surowców i specyfiki działalności poszukiwawczo-wydobywczej w dziedzinie złóż niekonwencjonalnych, państwo mogłoby w sposób godziwy partycypować w zyskach z wydobycia gazu i ropy ze złóż niekonwencjonalnych. Należy zauważyć, że budżet państwa, obok dochodów z podatków pośrednich przedstawionych wcześniej, otrzymywałyby w przyszłości także środki z podatku CIT w postaci zbliżonej do strumienia pieniężnego, jaki wpływa obecnie od dochodowych spółek Skarbu Państwa. Ze zwiększonych wpływów z podatku PIT i CIT skorzystają gminy, do których transferowany jest istotny udział we wpływach z podatków dochodowych od podatników posiadających siedzibę na obszarze gminy. W związku z funkcjonowaniem podobnego mechanizmu w finansowaniu zadań powiatów i województw, beneficjentami będą również budżety tych jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których będą miały siedzibę podmioty zajmujące się usługami wydobywczymi i okołowydobywczymi lub zamieszkiwać będą pracownicy w nich zatrudnieni.

Państwo, jeśli dochodziłoby do zbyt daleko idącej optymalizacji podatkowej w zakresie podatku CIT, zmniejszającej wykazywany dochód przez spółki operatorskie na poszczególnych koncesjach - obok palety praw z akcji - miałoby zawsze do dyspozycji narzędzia podatkowe, takie jak np. wprowadzenie reguły ring fence, która polega na tym, że wydatki i straty mogą zostać uznane za koszty podatkowe tylko wtedy, jeżeli zostały poniesione w związku z poszukiwaniem, wydobyciem i produkcją surowców.

W ustawie o sposobie określenia wynagrodzenia za użytkowanie górnicze, powinna zostać ustalona stała ilość akcji zwykłych oraz widełki określające dolną i górną ilość akcji niemych uprzywilejowanych w zakresie dywidendy w spółkach operatorskich na poszczególnych koncesjach obejmowanych przez Skarb Państwa jako wynagrodzenie na użytkowanie górnicze kopalin objętych prawem własności górniczej. W zależności od zasobności złoża oraz poniesionych kosztów poszukiwań i rozpoznania złoża, w ramach widełek organ koncesyjny mógłby indywidualnie negocjować z partnerem prywatnym ostateczną ilość akcji niemych uprzywilejowanych w zakresie dywidendy. Dochody państwa z tytułu dywidend i CIT będą co prawda odsunięte w czasie – do wystąpienia zysku, ale co istotne – sposób podziału zysków nie generowałby dodatkowych kosztów po stronie inwestorów oraz sprzyjałby w miarę szybkiemu zwrotowi nakładów inwestycyjnych.

Pojęcie wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego jest na tyle pojemne, że można w oparciu o nie zbudować wiele modeli. W świetle wypowiedzi przedstawicieli rządu najbardziej prawdopodobne wydaje się, że w projekcie ustawy o wydobywaniu węglowodorów, ich opodatkowaniu i Funduszu Węglowodorowym, który ma ujrzeć światło dzienne do końca czerwca znajdzie się podwyższenie stawek i dookreślenie sposobu poboru opłat licencyjnych połączone z normami prawa podatkowego w zakresie regulacji podatku dochodowego.

Kwestia przeznaczenia środków z wydobycia węglowodorów

Niezależnie, czy podział przyszłych zysków z wydobycia węglowodorów przybierze charakter cywilistyczny, korporacyjny, lub podatkowy, Parlament najpóźniej do końca obecnej kadencji uchwali normy publicznoprawne przesądzające, wedle politycznego wyboru, na co miałyby być przeznaczone środki z użytkowania górniczego własności górniczej pozyskiwane w postaci dywidendy z akcji spółek prowadzących działalność wydobywczą na poszczególnych koncesjach lub innego rodzaju wpływów z wydobycia węglowodorów. Niewątpliwie ta regulacja będzie wymagała wystarczająco szerokiej debaty publicznej. Nawet gorąca dyskusja publiczna na każdym z etapów prac legislacyjnych nad przeznaczeniem tych środków nie wprowadzałaby zamętu do biznesplanów, jeśli dotyczyłaby jedynie sposobu redystrybucji środków pozyskanych w wyniku zastosowania metodologii zawartej w uchwalonej uprzednio ustawie o sposobie określenia wynagrodzenia za użytkowanie górnicze. Wydaje się, że o ile przeznaczenie przychodów z podatków PIT, CIT i podatków pośrednich na bieżące potrzeby, zwłaszcza wydatki skutkujące ograniczeniem deficytu sektora finansów publicznych, jest wskazane, potrzebna jest przemyślana i konsekwentna strategia prorozwojowego lokowania części środków pozyskanych z dywidend lub innego rodzaju wpływów związanych z podziałem zysków z wydobycia węglowodorów. Jakkolwiek wszystkie zgłaszane potrzeby wydają się być uzasadnione, warto pamiętać o zagrożeniu tzw. holenderską chorobą, polegającą na uzależnieniu gospodarki danego kraju od dochodów z wydobycia surowców skutkującą regresem innych działów gospodarki. Najrozsądniejszym wydaje się zatem lokowanie środków z wydobycia węglowodorów w taki sposób, by stymulowały rozwój kraju w przyszłości – także wtedy, gdy kopaliny zostaną sczerpane.

Krzysztof Kwiecień jest ekspertem prawa energetycznego w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy