I. Uwagi wstępne

Niskie oceny wystawiane przez społeczeństwa państw demokratycznych instytucjom demokracji przedstawicielskiej już nikogo nie dziwią. Co gorsza, alarmuje także o tym tzw. indeks demokracji. Najmniej zdają się tym przejmować sami politycy, a przecież chodzi o legitymizację demokracji przedstawicielskiej w warunkach XXI w. Truizmem jest przecież twierdzić, że nie jest ona dana nam raz na zawsze. Na szczęście dla wielu jeszcze wydaje się wciąż atrakcyjna ze względu na obszar wolności, który ma zabezpieczać.

Jednak, czy nie jesteśmy przy tym jak wolterowski Kandyd, który musiał sobie po każdym gorzkim rozczarowaniu rzeczywistością powtarzać, że żyje jednak na tym najpiękniejszym ze światów. Nie chodzi tu o to, że alternatywą dla demokracji mogą być rządy junt wojskowych, ajatollahów czy innych cywilnych satrapów, bo te z reguły ustanawiane są przemocą. Idzie o sytuacje, w których samo społeczeństwo z powodu rozczarowania demokracją może świadomie zrezygnować z części wolności, w tym prawa dobierania i usuwania rządzących. Welfare state, autokratyzm czy różne absolutyzmy oświecone to wciąż są formuły dla społeczeństw atrakcyjne. Singapur jest mieszaniną personalno-partyjnej dyktatury, a jednak PKB na głowę mieszkańca sięga okresowo 55 tys. dolarów, wzrost gospodarczy nawet 45%, a bezrobocie tylko 2%. Singapur trzykrotnie przewyższał starą demokrację Japonii, jak pokazywały badania Asian Barometer, gdy idzie o standardy walki z korupcją w polityce czy stopień realizacji potrzeb obywateli. Po co zatem demokracja mieszkańcom Singapuru?

Zasadnicze pytanie zatem brzmi: dlaczego wciąż rozczarowujemy się naszą współczesną przedstawicielską demokracją? Trzymając się kategorii poparcia demokracji Davida Eastona, oczywiście należałoby odróżnić „poparcie rozproszone”, odnoszące się do wartości demokratycznych jako takich, od „poparcia skonkretyzowanego” identyfikującego działanie demokratycznych instytucji w praktyce. Należy zastanowić się więc, czy przyczyny spadku poparcia nie tkwią w słabościach immanentnie występujących w koncepcji demokracji przedstawicielskiej, czy tylko w niewłaściwym doborze jej instytucji oraz zachowaniach tych czy innych polityków świadczących o tym, że oni nie uznają reguły gry demokratycznej za bezalternatywne (według znanej frazy: only game in town).

Artykuł został zredagowany w następujący sposób: po pierwsze, poszukiwanie poważniejszych przyczyn słabości demokracji przedstawicielskiej rozpocznę od analizy najbardziej znanych i powszechnie dziś poważanych (cytowanych) jej definicji i koncepcji. Postawię pytanie, czy w samych teoretycznych założeniach nie ma źródeł immanentnych kryzysów tej demokracji. Po drugie, zasugeruję możliwe pułapki, które te właśnie koncepcje nam fundują. Po trzecie, poddam rozważaniom dwa podstawowe mechanizmy demokracji przedstawicielskiej: delegacji oraz odpowiedzialności władzy, zakładając wstępnie, że to te właśnie konstrukcje mogą efektywnie przyczyniać się do słabości naszych demokracji. Na koniec pozwolę sobie na eksperyment myślowy wyrażony w pytaniu: co mogliby nam doradzić starożytni Ateńczycy. Przecież ich demokracja nie była wyłącznie bezpośrednia. Zgromadzenie obywateli często swoją władzę — wybierając lub losując — delegowało na różne gremia urzędnicze. Artykuł kończę podpunktem zatytułowanym: „Uczciwość demokracji”, tzn. że tę właśnie kategorię należy uznać za kluczową w przeciwdziałaniu kryzysów demokracji przedstawicielskiej i to głównie w jednym punkcie — odpowiedzialności władzy przed obywatelami.

II.  Demokracja a poliarchia Roberta Dahla

Zdaniem Abrahama Lincolna, demokracja miała polegać na „rządach ludzi, przez ludzi i dla ludzi”. W jego czasach „rządy przez ludzi”, w odróżnieniu od rządów w starożytnej Grecji, oznaczały już rządy reprezentatywne — udzielanie przez licznych pełnomocnictwa nielicznym do sprawowania władzy nad licznymi. Zwyciężyła też, raczej ostatecznie, zasada wolnego wyboru nad ślepym losem, który dla Greków oznaczał zdanie się na werdykt bogów. Dzisiejsza demokracja oznaczałaby więc:

—  rządy ludzi, czyli prawo każdego z nas do równego udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących nas samych i społeczności, do której mocą naszej woli przynależymy;

—  nieskrępowaną możliwość wyboru między różnymi scenariuszami, programami, poglądami czy politykami, które to perspektywy mają rządzić naszą społecznością, co musi oznaczać jednocześnie równy dostęp do wieloźródłowej informacji na ich temat;

— konieczną odpowiedzialność za błędy czy świadome naruszenia w typowaniu i realizacji tej czy innej polityki, co oznacza prawo obywateli do jej recenzowania, oceny, nagradzania lub karania;

— zestaw instytucji czy procedur, które nam to wszystko, jako obywatelom, umożliwiają, a przede wszystkim gwarantują wolności i prawa, których jedyną cechą jest to, że nie naruszają podobnych u innych ludzi;

— powyższe wolności, prawa i obowiązki muszą być efektywnie wykonywane w praktyce, jako że demokracja nie może funkcjonować tylko na papierze.

Nie budzi wątpliwości, że najlepszym udziałem w podejmowaniu decyzji jest partycypacja bezpośrednia. Mam wiedzę, informację, świadomość, dyskutuję, wreszcie decyduję w wyniku kompromisu czy deliberacji, ale i tu — w ostateczności — można zostać przegłosowanym przez jakąś większość. Tak też było w starożytnych Atenach, od ok. 508 r. p.n.e. i trwało prawie 200 lat. Od 7 do 8 tys. co najmniej 20-letnich obywateli, nawet do 40 razy w roku, zbierało się, aby podejmować podstawowe decyzje we wszystkich sprawach publicznych. Nawet oni, jako Zgromadzenie Prawodawcze, zmuszeni byli selekcjonować władzę administracyjną, którą jednak rozliczali skrupulatnie z rządów (nawet do kary śmierci orzeczonej przez Zgromadzenie czy sądy ludowe). Partycypacja obywateli była ogromna. W IV w., w 30-tysięcznej społeczności wybierano na urzędy 7 tys. obywateli, choć ten sam urząd można było pełnić tylko jeden raz. Reelekcja możliwa była tylko raz w życiu w Radzie Pięciuset, z wyjątkiem kolejnej jednorocznej kadencji. Do porównań z tą antyczną demokracją jeszcze powrócę, kiedy będę się zastanawiać, co doradziliby dziś tamtejsi demokraci w sytuacji, kiedy poza przypadkami referendów ratyfikujących ustawy we współczesnej demokracji również władza prawodawcza ma charakter reprezentatywny. Nowożytne państwa uznały delegowanie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej za normę, argumentując to z reguły masowością współczesnych państw.

Sformułowana wcześniej w punktach charakterystyka obecnej demokracji, będąca derywatem lakonicznej formuły Lincolna, nie pozostawia wątpliwości. Demokracja to prawo do delegowania władzy przez obywateli, a potem do skrupulatnej jej oceny, nagradzania czy karania, ale — i być może przede wszystkim — to prawo do bycia niereprezentowanym, a więc do bezpośredniego uczestniczenia w podejmowaniu decyzji.

Robert Dahl, twórca tzw. poliarchii, zdefiniował instytucje niezbędne dla dużych demokracji. Stwierdził m.in., że duża demokracja potrzebuje: wybieranych przedstawicieli, wolnych, uczciwych i częstych wyborów, wolności słowa, różnorodnych źródeł informacji, wolności stowarzyszania się oraz inkluzyjnego obywatelstwa. W ten sposób poliarchia stała się normatywnym wzorcem ustroju demokracji przedstawicielskiej, współczesnej, powiedzmy XX-wiecznej. On sam wyraźnie zdystansował się od demokracji przedstawicielskich XIX-wiecznych, ograniczających prawa wyborcze, ale także takich, w których nie istniały kluczowe dla poliarchii instytucje — partie polityczne czy organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

Z punktu widzenia tego artykułu istotne jest rozstrzygnięcie jeszcze jednego dahlowskiego dylematu. Napisał on, że poliarchia to „rządy wielu”, w odróżnieniu od rządów sprawowanych przez jednego (monarchia) lub rządów sprawowanych przez niewielu (oligarchia albo arystokracja). Ważne pytanie oczywiście brzmi — „rządy jak wielu”? Nie mam jednak wątpliwości, że twórca poliarchii mówi o rządach wybranych w wyborach przedstawicieli, czyli politykach. Po pierwsze, sam różnicuje swój ustrój względem „[...] praktyk demokratycznych w grupach tak małych, że ich członkowie mogą się wspólnie zbierać i podejmować (lub zalecać) konkretne działania i zarządzenia [.]. [Ponieważ — uwaga B.N.] demokracja poliarchiczna to władza demokratyczna na dużą skalę — państwa narodowego czy kraju”9. Po drugie, trzeba przypomnieć, że Dahl, tworząc koncepcję poliarchii, wyszedł od pytania na temat kryteriów, jakie powinien spełnić proces rządzenia, aby wszyscy członkowie (np. stowarzyszenia) byli równo uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji ich dotyczących. To — jak sam podkreślał — elementarna zasada konstytucji określająca, że „[.] wszyscy członkowie mają w niej być tak potraktowani, jakby byli równie wykwalifikowani do uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji [.] mają być traktowani jako politycznie równi”. Otóż zwrócenie uwagi na proces podejmowania decyzji w danym organizmie społecznym jest tu oczywiście kluczowe. Proces decyzyjny jest kwintesencją różnych politycznych reżimów, który przecież przebiega inaczej w każdym z nich. To w konstrukcji procesów decyzyjnych, w rozstrzygnięciu, kto w nich uczestniczy i na jakich prawach, zasadza się różnica między nie tylko różnego rodzaju autokracja- mi a demokracjami, ale też wewnątrz obu typu reżimów. Dahl takie kryteria jako standardy demokratycznego procesu politycznie równych ludzi formułuje. Uznał to za konieczne z dwóch powodów. Po pierwsze, w sytuacji „[.] niesłychanie licznych i czasem trudnych do przeniknięcia idei demokracji”, po wtóre, koniecznej gwarancji politycznej równości w procesie decyzyjnym.

Pierwszym kryterium jest „rzeczywiste uczestnictwo”, które ma zapewniać równe możliwości głoszenia własnych poglądów i komunikowania je innym. Drugim, „równe prawo głosu”, czyli w trakcie podejmowania decyzji równą i rzeczywistą możliwość głosowania, kiedy wszystkie głosy będą traktowane tak samo. Trzecim, tzw. oświecone rozumienie, a zatem wolną, równą i rzeczywistą sposobność docierania do różnych źródeł informacji. Czwartym, „nadzór” i to przede wszystkim w kontekście ewentualnych prób zamachu na trzy pierwsze standardy przez innych członków społeczności (stowarzyszenia). Piątym, jest „inkluzja”, czyli zakaz, mówiąc najogólniej, wyłączania ludzi z procesu decyzyjnego.

Co w koncepcji Dahla jest intrygujące, to przede wszystkim podobieństwa i różnice między rozumieniem demokracji a poliarchii. Oczywiste jest, że standardy wolności słowa i dostępu do wieloźródłowej informacji przez obywateli w poliarchii mają zaspokajać demokratyczne kryterium „oświeconego rozumienia”. W warunkach braku wolności głoszenia poglądów i czyjegokolwiek monopolu na informacje „oświecone rozumienie” dotknie tylko wybranych, a na pewno dojdzie do ekskluzji pozostałych. Nie będzie więc ani demokracji, ani poliarchii. W rozumieniu demokracji przez Dahla nie można także nie zauważyć, że w każdym prawie kryterium używa on sformułowania „równa i rzeczywista możliwość” (głoszenia poglądów, głosowania, dostępu do informacji itd.). To ważne, aby nie przejść nad tymi warunkami do porządku dziennego. Trzeba bowiem zadać pytanie, w którym punkcie poliarchia trzyma te standardy, a w którym nie. Niewątpliwie trzyma te standardy w pojmowaniu: „wolności słowa”, „dostępu do różnorodnych źródeł informacji”, „wolności stowarzyszania się”, „inkluzji”. Bez rzeczywistej równości standardy te giną, ale już powszechne wolne wybory same przez się takiej rzeczywistej równości nie dają. Zatem skoro w tym punkcie poliarchia ma spełnić standardy dahlowskiej demokracji, a autor do określenia kryterium poliarchii używa sformułowania „wolne, uczciwe i częste wybory”, to gwarancji „równych i rzeczywistych możliwości” należałoby poszukiwać w słowach „u c z c i w e  i  c z ę s t e”. Dahl wymienia tylko: rzeczywistą możliwość głosowania, identyczne traktowanie każdego głosu oraz spór o walory ordynacji wyborczych większościowych versus proporcjonalnych. To wszystko oznacza, że poliarchia, która w kontekście wyborów nie realizuje równych rzeczywistych możliwości, w tym punkcie utraci wyraźnie na jakości demokracji. Jednak jest znacznie gorzej, bowiem w samej wersji modelowej poliarchia nie spełnia dwóch pierwszych dahlowskich standardów demokracji, a mianowicie kryteriów „rzeczywistego uczestnictwa” oraz „równego prawa głosu”, ponieważ mają one tutaj zastosowanie nie do udziału obywateli jako takich w procesach decyzyjnych samego państwa, lecz wyłącznie w akcie wyboru politycznych przedstawicieli do ciał przedstawicielskich. W tym artykule wymaga podkreślenia, czym taka poliarchia może się skończyć.

III. Pułapki poliarchii oraz schumpeterowskiej demokracji

Pułapka poliarchii Dahla polega na tym, że — jak świadczy nazwa użyta po raz pierwszy w 1953 r. — miała być ona „rządami wielu”, a otworzyła furtkę „rządom nie-wielu”, czyli klasie zawodowych polityków, którzy — jak ujął to Philippe Schmitter — nie tyle pracują dla polityki, co z niej po prostu żyją. To dlatego różni „spin-doktorzy” stali się ważniejsi niż projekty ustaw, a koszty kampanii wyborczych niepomiernie wzrosły.

W trakcie mojej poprzedniej próby konceptualizacji pojęć demokracji przedstawicielskiej oraz odpowiedzialności władzy, także na łamach „Przeglądu Sejmowego”, starałem się potwierdzić zasadność stosowania do opisu kategorii „dobrej jakościowo demokracji” takich parametrów jak: zgodność polityki z preferencjami wyborców, rywalizacyjność czy partycypacja społeczna. Dahl je niewątpliwie uznawał, bo żądał dla obywateli warunku dostępu do wieloźródłowej informacji oraz prawa do organizowania się w stowarzyszenia polityczne w celu każdorazowego wpływania na władzę. Dostęp do nieograniczonej informacji oraz niczym nieskrępowane podstawy tworzenia stowarzyszeń politycznych to tylko warunki konieczne, nie zaś wystarczające. Bez chociażby spełnienia katalogu zasad równości szans w wyborach, tych związanych z zasadą fair play czy finansowaniem polityki, o których szeroko w naszej literaturze pisał m.in. Piotr Uziębło, rywalizacyjność i społeczna partycypacja (ta ostatnia rozumiana jako realny wpływ na decyzje państwowe, co przedstawia Indeks Transformacji Fundacji Bertelsmanna, dalej: BTI), pozostaną fasadowe. Budowanie poliarchii może się więc skończyć mało rywalizacyjną i nisko partycypacyjną oligarchiczno-demokratyczną hybrydą z partią dominującą pośrodku sceny politycznej. Być może, również z tego faktu, że fraza o „równych rzeczywistych możliwościach” nigdy już nie padła w kontekście poliarchii, choć często wymieniana była na etapie koncepcji demokracji-stowarzyszenia, ponieważ miała zapewnić wszystkim równe prawa w podejmowaniu decyzji. Czyżby zatem sama poliarchia miała być źródłem kryzysu demokracji przedstawicielskiej. Dahl jednak zostawił jakieś światełko w tunelu — moim zdaniem — we fragmencie o wyborach, gdzie zaznaczył, że muszą być one „uczciwe i częste”. Sam jednak nie zagłębił się specjalnie w wyjaśnienie wagi obu pojęć.

Joseph Schumpeter, podobnie jak Dahl, w znanej książce, Kapitalizm, socjalizm, demokracja, uznał, że istotą demokracji są instytucje służące dochodzeniu do politycznych decyzji. Nawet bardziej zaakcentował jej wręcz proceduralny charakter. Zadając sobie pytanie: w jaki technicznie sposób „lud” może rządzić, podjął się dyskredytacji najpierw pojęcia „dobra wspólnego”, potem „woli ludu”. Jednak rządzenie zaledwie „za aprobatą ludu” nie wchodziło w grę, ponieważ — jak sam stwierdził — wiele rządów dyktatorskich, oligarchii arystokratycznych cieszyło się niekwestionowanym przywiązaniem większości klas swojego ludu. „Wola ludu” jest niemożliwa, albowiem musiałaby się opierać na prawidłowej obserwacji czy interpretacji faktów, krytycznej selekcji informacji. Wszystko to obywatele musieliby osiągać samodzielnie bez „pomocy” ze strony partyjnej propagandy, bez jej narzucania się. Nie da się zatem wysublimować czystej „woli ludu”, czyli — jak byśmy dzisiaj też powiedzieli — społecznych preferencji. Schumpeter napisał: „Typowy obywatel, skoro tylko wkracza w sferę polityki, spada na niższy poziom sprawności umysłowej [...]. Staje się na powrót prymitywem”. Tak stwierdził o zawodzie prawnika, który w sprawie, której się podjął bronić, jest analitycznym, skrupulatnym fachowcem. Jak to się dzieje, że w polityce jest ignorantem, a w sprawach sądowych nie? Ponieważ w tych ostatnich ma osobiste doświadczenie i ponosi odpowiedzialność za ich wynik. Dalej konkludował: „Wszystko to pokazuje, że w braku inicjatywy wypływającej z bezpośredniej odpowiedzialności niewiedza może się oprzeć masie informacji, choćby nie wiem jak pełnej i poprawnej”. „[.] skuteczna informacja jest zawsze sfałszowana lub selektywna”. Tak można manipulować i kłamać mówiąc same, lecz np. niepełne prawdy. Dla Schumpetera o d p o w i e d z i a l n o ś ć wydaje się, że ma jakąś szczególną rolę. Nie daje on jednak szans zwykłemu obywatelowi na nabycie doświadczenia w polityce i poczucia odpowiedzialności. To wybór przedstawicieli w konkurencyjnej walce o głosy wyborców jest jedyną kompetencją obywateli według jego proceduralnej koncepcji demokracji. Taki wybór przedstawicieli staje się tu sprawą pierwotną, nie zaś reprezentowanie preferencji wyborców. W demokracji Schumpetera liczy się tylko legitymizacja przywództwa (nawet nie programów) na podstawie większości głosów, nie zaś „woli ludu”. Nie ukrywa też, że dalej przywódcy dobierają sobie miernoty, bo tylko ich wierności przywódca może być pewien. A wierność i dyscyplina w szeregach są potrzebne, ponieważ funkcja społeczna, działalność ustawodawcza w demokracji jest realizowana przy okazji i jest tylko produktem ubocznym walki o stanowiska polityczne.

Deskryptywna koncepcja Schumpetera jest abdykacją obywateli na rzecz wybranych przez nich zawodowych polityków. „Wyborcy poza parlamentem muszą przestrzegać podziału pracy pomiędzy nimi a wybranymi przez siebie politykami. Nie mogą zbyt pochopnie wycofywać swojego zaufania, [.] i muszą rozumieć, że kiedy już ktoś został wybrany, to on ma się zajmować robotą polityczną, a nie oni. Oznacza to, że muszą się powstrzymywać od pouczania go, co ma robić [.]”. Schumpeter argumentował przeciw obywatelskiej partycypacji poza okresem wyborów, ponieważ musiałoby to oznaczać powrót do wydawania instrukcji swoim przedstawicielom. Rzecz w tym, że on sam nie ma złudzeń o jakości takiej demokracji. Jego metoda demokratyczna „[.] tworzy zawodowych polityków, których następnie przekształca w amatorskich administratorów i «mężów stanu» [.], sędziów nieznających prawa i dyplomatów nieznających francuskiego”.

Dzieła Dahla i Schumpetera to klasyczne — można rzec — traktaty o demokracji przedstawicielskiej, pierwsze — normatywne, drugie — zdecydowanie bardziej deskryptywne. Dahl jakby otwierał furtkę na partycypację obywateli w rządzeniu, jednak trochę w nadziei, że gdy obywatel zyska dostęp do wieloźródłowej informacji i nikt nie będzie mu przeszkadzał się organizować, to poliarchia będzie działać, a obywatel będzie bardziej poinformowany. Schumpeter w ogóle zatrzasnął drzwi przed takim partycypacyjnym rozwojem sytuacji, a tym samym przed zbytnim uginaniem się pod presją obywatelskich preferencji. Obie koncepcje natomiast mocno akceptują aspekt rywalizacyjności. Jednak, jak już ustaliłem, również pluralistyczna efektywna partycypacja — a co za tym idzie — i respekt dla preferencji obywateli mają znaczenie w ocenie jakości demokracji w tzw. reżimie wertykalnym delegacji i odpowiedzialności władzy.

Demokracja (także ta opisana przez Dahla w formie stowarzyszenia) wyróżnia się zdecydowanie wyższym poziomem rywalizacyjności politycznej oraz społecznej partycypacji w procesie decyzyjnym państwa (w tym w partycypacji typowo wyborczej) od różnych semidemokratycznych hybryd i oczywiście autokracji (rys. 1). Poliarchia, a tym bardziej schumpeterowski model wyglądałyby już inaczej ze względu na ograniczony tam udział obywateli w procesie decyzyjnym demokracji. Obie koncepcje niestety prowadzą do rozwiązań mniej lub bardziej elitarnych, żeby nie powiedzieć oligarchicznych. To abdykacja z roli suwerena przez społeczeństwa. Elity nie zaś „woli ludu”. Nie ukrywa też, że dalej przywódcy dobierają sobie miernoty, bo tylko ich wierności przywódca może być pewien. A wierność i dyscyplina w szeregach są potrzebne, ponieważ funkcja społeczna, działalność ustawodawcza w demokracji jest realizowana przy okazji i jest tylko produktem ubocznym walki o stanowiska polityczne.

Deskryptywna koncepcja Schumpetera jest abdykacją obywateli na rzecz wybranych przez nich zawodowych polityków.

 

„Wyborcy poza parlamentem muszą przestrzegać podziału pracy pomiędzy nimi a wybranymi przez siebie politykami. Nie mogą zbyt pochopnie wycofywać swojego zaufania, [.] i muszą rozumieć, że kiedy już ktoś został wybrany, to on ma się zajmować robotą polityczną, a nie oni. Oznacza to, że muszą się powstrzymywać od pouczania go, co ma robić [.]”. Schumpeter argumentował przeciw obywatelskiej partycypacji poza okresem wyborów, ponieważ musiałoby to oznaczać powrót do wydawania instrukcji swoim przedstawicielom. Rzecz w tym, że on sam nie ma złudzeń o jakości takiej demokracji. Jego metoda demokratyczna „[.] tworzy zawodowych polityków, których następnie przekształca w amatorskich administratorów i «mężów stanu» [.], sędziów nieznających prawa i dyplomatów nieznających francuskiego”.

 

Dzieła Dahla i Schumpetera to klasyczne — można rzec — traktaty o demokracji przedstawicielskiej, pierwsze — normatywne, drugie — zdecydowanie bardziej deskryptywne. Dahl jakby otwierał furtkę na partycypację obywateli w rządzeniu, jednak trochę w nadziei, że gdy obywatel zyska dostęp do wieloźródłowej informacji i nikt nie będzie mu przeszkadzał się organizować, to poliarchia będzie działać, a obywatel będzie bardziej poinformowany. Schumpeter w ogóle zatrzasnął drzwi przed takim partycypacyjnym rozwojem sytuacji, a tym samym przed zbytnim uginaniem się pod presją obywatelskich preferencji. Obie koncepcje natomiast mocno akceptują aspekt rywalizacyjności. Jednak, jak już ustaliłem, również pluralistyczna efektywna partycypacja — a co za tym idzie — i respekt dla preferencji obywateli mają znaczenie w ocenie jakości demokracji w tzw. reżimie wertykalnym delegacji i odpowiedzialności władzy.

Demokracja (także ta opisana przez Dahla w formie stowarzyszenia) wyróżnia się zdecydowanie wyższym poziomem rywalizacyjności politycznej oraz społecznej partycypacji w procesie decyzyjnym państwa (w tym w partycypacji typowo wyborczej) od różnych semidemokratycznych hybryd i oczywiście autokracji. Poliarchia, a tym bardziej schumpeterowski model wyglądałyby już inaczej ze względu na ograniczony tam udział obywateli w procesie decyzyjnym demokracji. Obie koncepcje niestety prowadzą do rozwiązań mniej lub bardziej elitarnych, żeby nie powiedzieć oligarchicznych. To abdykacja z roli suwerena przez społeczeństwa. Elity zawodowych polityków, tworząc konstytucje i prawa wyborcze, stają się bardziej sędziami we własnych sprawach. Jeśli założymy, że teoria racjonalnego wyboru ma rację i podstawową motywacją takich polityków jest, aby byli ponownie wybrani, to możemy mieć coraz mniejszy wpływ na kształt naszych demokratycznych elit.

IV. Problemy z delegacją władzy i preferencji

Udzielone w ciemno jakiemukolwiek pełnomocnikowi plenipotencje wyłącznie z ogólnym założeniem, że ma działać na naszą korzyść, mogą się źle skończyć dla mocodawcy. Lepiej będzie, gdy udzielimy mu także wskazówek cząstkowych co do środków, a także celów pośrednich, a on będzie się tłumaczył z każdego etapu realizacji pełnomocnictwa. Nie możemy zapominać, że nasz adwokat może i najczęściej ma swoją wizję kariery, własne interesy indywidualne czy grupowe. Włączenie takiego rozumowania do wertykalnego systemu delegacji i odpowiedzialności władzy politycznej ma zatem głębokie uzasadnienie. Absolutna dominacja koncepcji mandatu wolnego musi przynosić demokracji przedstawicielskiej określone szkody. Zatem, kiedy słusznie upominamy się o partyjne programy, próbujemy tę wolność okiełznać. Niestety delegacja władzy to długi łańcuch od wyborcy po mianowaną biurokrację. Z reguły oddajemy swoją władzę tylko na najbliższy wyborcom szczebel, poziom polityczny: posłów, senatorów, radnych, prezydentów, burmistrzów. Oni delegują ją dalej bez naszego, czyli wyborców, udziału. Co nie oznacza, że za tamtych ludzi i prowadzone przez nich sprawy nie powinni odpowiadać przed obywatelami. Jednak niechętnie się tłumaczą, tym bardziej że w ramach modnej polityki, tzw. new public management, demokracje wyłączyły całe sfery usług publicznych nawet spod kontroli polityków.

Trzeba przyznać, że Schumpeter dokonał niebezpiecznej amputacji jednej strony łańcucha delegacji władzy, wzdłuż którego przebiega łańcuch delegowania preferencji wyborców, co by mogło tłumaczyć, że w literaturze ten wertykalny przebieg z reguły bywa nazywany łańcuchem delegacji i odpowiedzialności władzy. W koncepcji Schumpetera wybory miały być wyłącznie aktem selekcji przywództwa, co wyraźnie ułatwiło sprawę. Jednak postawiło pod znakiem zapytania całą koncepcję demokracji, po co ona w ogóle nam jest potrzebna. Jeżeli kultywujemy ją, ponieważ daje ludziom poczucie, że angażują się w swoje sprawy i mają nad tym jakąś kontrolę, bo po prostu mają prawo decydować o sobie, to kwestii preferencji nie można zostawić na boku, a mechanizm wertykalny powinien nosić nazwę: „delegacji władzy, preferencji i odpowiedzialności”.

Niestety z każdym ogniwem łańcucha sygnalizującego preferencje obywateli są problemy. Identyfikowanie preferencji wśród wyborców to etap, na który powinny mieć wpływ wolność słowa oraz dostęp do wieloźródłowej informacji, co kreowało dahlowskie „oświecone rozumienie”. Mają one wpływ, ale jednak z reguły odwrotny do zamierzonego. Jak tłumaczą to różne teorie psychologiczne, wyborcy są zbyt mało zorientowani na temat tego, co dzieje się w polityce, mają za mało albo za dużo informacji i zaczyna działać ich osobisty rachunek ekonomiczny mówiący o kosztach bycia dobrze poinformowanym. To wszystko w kontekście traumatycznej konstatacji, ile tak naprawdę znaczy jeden głos. Jak obrazowo wyłożył to Paul E. Meehl z Uniwersytetu w Minnesocie: „Istnieją mniejsze szanse, że mój głos zaważy, niż to, że zabije mnie samochód w drodze do wyborczego lokalu”. Tak zwana „racjonalna apatia” nakazuje obywatelowi upraszczać sytuację decyzyjną do rzeczy wyraźnych, czyli poznawczo najbardziej dostępnych. To już z reguły stanowi element przekazywanej oferty ze strony świata polityki. W ten sposób partie krystalizują tę preferencję przez swoje oferty, rzecz w tym, żeby tylko były wyraziste i konkurencyjne.

Identyfikacje z tą czy inną partią polityczną, tzw. identyfikacje ideologiczne, stanowią preferencje raczej podyktowane emocjami. To samo dotyczy preferencji określanej cechami charakterologicznymi różnych kandydatów. Przecież już Arystoteles sugerował, aby nie wybierać na urzędy ludzi zbytnio o nie zabiegających. Emocjami bardziej uzasadnia się uczestnictwo w wyborach niż wyborczą absencję. Daje satysfakcję popieranie czegoś słusznego czy oponowanie przeciw sprawom niesłusznym. Zdaniem Williama Rikera, ma dominować jednak emocja popierania, tak jak kiedyś i bardziej u osób starszych „poczucie obowiązku”. Na emocji ufundowane jest także egzekwowanie odpowiedzialności. Konkludując, już na dwóch pierwszych ogniwach delegacji władzy i preferencji dochodzi do zaciemnienia obrazu tych preferencji. Nawet jeśli indywidualny wyborca je ma, to są one efektem heurystyki, czyli tendencji do upraszczającego myślenia, bez dogłębnych analiz, często w wyniku medialnego oddziaływania. To prawda, wyborca potrafi odróżnić rzeczy dla niego ważne i mniej ważne, ale w masie — jak uważa wielu autorów literatury politologicznej i psychologicznej — raczej bez szans na hierarchiczne uszeregowanie czy zagregowanie. Zatem w drugim etapie, gdy głosuje, wybiera identyfikację ideologiczną, personalną, czy — najsilniejszą z nich — partyjną.

Problem w tym, że z masy wyborców, głównie na etapie głosowania, trudno jest wydobyć preferencje tematyczne czy programowe i uczciwie przyznać, że w demokracji przedstawicielskiej to politycy lub ich partie zawładnęły procesem ich krystalizacji. Niestety także dlatego, że łatwiejszą preferencją jest wybór samego polityka czy partii bez wgłębiania się w całe programowe emploi. Właśnie w tym procesie adaptacji własnych przekonań do politycznych ofert (jakkolwiek byśmy je nazwali: tematyczne czy programowe) płynących z politycznego rynku upatruje się dziś demokratyczny standard. Niewątpliwie Dahl zakwalifikowałby tę konwencję jako uczciwą. Choć może oznaczać wprost schumpeterowskie — dla polityków ze strony wyborców — pełnomocnictwo in blanco.

Wertykalny łańcuch delegacji władzy i preferencji nie kończy się jednak na dwóch, dopiero co opisanych, ogniwach. Prócz preferencji wyborców, etapu głosowania, są jeszcze etapy: transformacji wyniku głosowania w liczbę zdobytych miejsc w organach władzy (np. parlamentach, rządach), realizacji polityki w trakcie kadencji oraz rekurencyjnego powrotu do utrwalania czy korygowania preferencji wyborców przed kolejnymi wyborami. Zilustrować można to następująco:

Preferencje ↔ wybór → selekcja → realizacja → polityki → preferencje

Źródło: G. Bingham, The Chain of… s. 92

Etap trzeci, czyli odzwierciedlenie wyniku wyborczego, a więc także preferencji w podziale miejsc w różnych kolegialnych organach, zależy oczywiście od typu prawa wyborczego, które zostanie przyjęte. To kwestia uznania zasady większości, przy której zdominują politykę, jak się nietrafnie twierdzi, preferencje większości obywateli lub przyjęcia zasady proporcjonalności, w sytuacji, w której — jak napisał Arend Lijphart — pod uwagę będą brane preferencje „tak wielu, jak to możliwe”. Powstaje zasadnicze pytanie, dlaczego, jak się raczej uważa, system proporcjonalny miałby lepiej odzwierciedlać czy raczej krystalizować preferencje obywateli. Czy lepiej — z tego punktu widzenia — jest, gdy istnieje więcej partii i opcji w politycznej grze, czy może wystarczą dwie albo nawet jedna, ta dominująca. System jedynej partii czy partii dominującej, choć może starać się zaspokajać większość autentycznych podstawowych preferencji (np. całymi latami w Singapurze), nie może być brany pod uwagę, bo to demokracja bardzo słaba, jeśli jeszcze w ogóle nią jest. Rywalizacyjność, a zatem i odpowiedzialność władzy nie istnieją, tak jak zapewne również fasadowy jest horyzontalny mechanizm checks and balances. Systemy większościowe, z którymi wiąże się istnienie niewielkiej liczby partii w parlamentach, są oczywiście wysoce dysproporcjonalne, tak jak te quasi-proporcjonalne, czyli z wysokimi sztucznymi progami zaporowymi (powyżej 7%), czy naturalnymi, a więc z wyjątkowo małą liczbą mandatów do podziału w okręgach wyborczych. To eliminuje z państwowej polityki mniejsze partie. Jeśli one jednak istnieją i mają swoich wyborców mimo nieprzekraczania progów, to skoro zgodnie z założeniem demokracji przedstawicielskiej, że to one krystalizują preferencje wyborców, ich brak w ciałach przedstawicielskich jest ewidentną dyskryminacją jakichś preferencji.

Wybory jako instrument demokracji muszą realizować i gwarantować wpływ obywateli na politykę państwa, jednak w żaden sposób nie pozbawiając społeczeństwa pozycji suwerena. To oznacza, że sam wybór przywództwa, czego oczekiwał od wyborów Schumpeter, może ewidentnie służyć takiej abdykacji społeczeństwa. Demokracja przedstawicielska powinna zapewnić wpływ obywateli na trzy kwestie: określania preferencji w rządzeniu, wyboru przedstawicieli, którzy mają je realizować, oraz — poprzez skuteczne egzekwowanie odpowiedzialności od przedstawicieli — na sposób realizacji tych preferencji. Natomiast sposób realizacji powinien być zbliżony do sytuacji, w której sami obywatele mogliby swoje preferencje wykonywać. Takie postawienie sprawy wydaje się uczciwym określeniem demokratycznych warunków przedstawicielstwa. Tymczasem w sytuacji ordynacji wyborczych większościowych w okręgach jednomandatowych lub proporcjonalnych z porównywalnie wysokim efektywnym progiem wywołana dysproporcja w podziale mandatów skutecznie zniechęca małe partie do partycypacji, a wyborców zmusza z reguły do tzw. głosowania strategicznego, mającego na celu uniknięcie zmarnowania głosu. Tym bardziej że progi takie zmniejszają w ogóle liczbę partii w ciałach prawodawczych, czyli decyzyjnych. Dochodzi wtedy nie tylko do silniejszej agregacji preferencji, ale także do rządów większości, które znacząco je redukują. Koncepcja efektywnego progu Lijpharta wysoko koreluje z dysproporcjonalnością liczoną stosunkiem procentowym liczby zdobytych głosów do liczby miejsc w parlamentach (korelacja Pearsona wynosi .80). Przykładowo efektywny próg w wysokości 0,7 w systemie proporcjonalnym Holandii wywołuje dysproporcjonalność na poziomie 1,4, w Niemczech relacja ta wynosi 5,0 do 1,6, zaś w większościowych modelach Wielkiej Brytanii czy Kanady jak 35,0 do 14,0. Nieco mniejsza korelacja (.57) dotyczy tych progów oraz tzw. efektywnej liczby partii w legislatywach. W systemach proporcjonalnych (nisko progowych) liczba istotną dewiację w odzwierciedlaniu preferencji wyborczych, jeśli założyć, że ich segregatorami i dysponentami są partie polityczne.

Problem w tym, że samo tylko funkcjonowanie jakiejś opcji politycznej w organie decyzyjnym (parlamencie) może nie zapewniać wpływu wyrażanych przez nią preferencji na sam proces decyzyjny. To pytanie o wpływ preferencji wyborczych zlokalizowanych, wraz z reprezentującymi je partiami, w opozycji. Jeśli jest tak, że opozycja nie ma głosu, ponieważ dominuje wyłącznie większość rządząca jednopartyjna czy koalicyjna, to preferencje części wyborców ulegają na jakiś czas, z reguły co najmniej w całej kadencji, zamrożeniu. Nikt jednak przecież nie pyta wyborców, czy chcą lub mogą czekać. Zmuszeni są czekać, gdy proces decyzyjny rządzi się zasadą większości, nie zaś lijphartowskim postulatem partycypacji „tak wielu, jak jest to możliwe”. W odpowiedzi na to zagadnienie muszę wyjść z wertykalnego mechanizmu delegacji władzy i preferencji i przejść do horyzontalnego mechanizmu ich realizacji.

V. Problemy z realizacją władzy i preferencji

W procesie decyzyjnym przedstawicielskiej demokracji funkcjonuje sekwens weto-aktorów (jako organów państwa) wraz z występującymi w nim weto-graczami (reprezentującymi partyjne — jak tu założyłem — także wyborcze preferencje)37. Mówiąc ogólnie, ich znaczenie polega na tym, że do skutecznego podjęcia decyzji w demokracji potrzebna jest zgoda każdego z nich. Tym łatwiej to nastąpi, im bliższe będą reprezentowane tam preferencje. W najbardziej skrajnym przypadku istnienia partii dominującej, która obsadzi takie organy państwa jak parlament (obie izby, jeśli istnieją) czy urząd prezydenta, proces decyzyjny będzie szybszy, a określone preferencje zwyciężą, inne pozostawiając na marginesie. Natomiast gdy prezydent czy senat będą reprezentować różne polityczne opcje od większości rządzącej w pierwszej izbie parlamentu, jest szansa, że ich weto wzbogaci proces podejmowania decyzji także o inne preferencje. Mechanizm horyzontalny stanie się bardziej reprezentatywny i konsensualny. W politycznej praktyce często jednak to jedna opcja partyjna kontroluje organy weto-aktorów w wyniku wyborów lub — opisanego przez Guillermo O'Donnella — zjawiska „delegatywnej demokracji”, czyli wskutek udanych prób łamania przez władzę wykonawczą ich niezależności38. Wtedy w systemach parlamentarnych, prezydenckich czy semiprezydenckich kwestia respektu wobec wyborczych preferencji jest rozstrzygana w parlamencie, gdzie rządząca większość stosuje zasadę „zwycięzca bierze wszystko”. W demokracji przedstawicielskiej tak być nie musi.

Opozycja parlamentarna nie musi być niema. Idzie o sytuację, w której może ona inicjować lub kontrolować agendę legislacyjną albo przynajmniej wpływać na zmianę przedłożeń rządzącej większości. Zasługą Kaare Stroma jest to, że zwrócił uwagę na rolę systemu komisji parlamentarnych, których siła rośnie wraz ze zmniejszającym się naciskiem partyjnych opcji rządzących. Przy czym komisje nie mogą być fasadowe, być „maszynkami do głosowania”, lecz muszą uwzględniać opcje opozycyjne. Większość rządząca nie musi dominować w parlamentach, gdy: jest wiele stałych komisji, mają wyraźnie określony zakres przedmiotowy, ich zakres kompetencji dokładnie pokrywa się z rządowymi resortami, a przewodniczący rekrutowani są także z opozycji39. Polityka inkluzji opozycyjnych preferencji może być także realizowana w konwentach kierownictw parlamentów pracujących z udziałem liderów opozycji. Dodatkowo, gdy do tego dochodzi, wynikający z efektu wyborczego „przymus” rządów koalicyjnych, system horyzontalny weto-graczy i także preferencji wyborczych wydaje się w pozycji optymalnej. W proces decyzyjny państwa zaangażowanych zostaje „tak wielu, jak to możliwe”, włącznie z polityczną opozycją. Wtedy zachodzi istotna dla demokracji zmiana. Preferencje obywateli, których reprezentacja polityczna znalazła się w opozycji, nie muszą czekać na wyborcze zwycięstwo ich opcji. Uczestniczą w transakcyjnej demokratycznej procedurze.

VI. Odpowiedzialność władzy

Kiedy przyjrzeliśmy się już mechanizmowi delegacji władzy i preferencji oraz meandrom ich realizacji w systemie horyzontalnym demokracji przedstawicielskiej, czas na penetrację mechanizmu wertykalnego odpowiedzialności władzy, czyli przebiegającego w odwrotnym kierunku do jej delegacji. Idzie zatem o kwestię odpowiedzialności władzy za wyborcze preferencje (tudzież obietnice) niespełnione lub wypaczone. Próbując konceptualizować kryzys demokracji przedstawicielskiej w kontekście odpowiedzialności władzy, przyjąłem założenie, że z kryzysem będziemy mieli do czynienia, gdy „[.] ktoś nasze interesy i poglądy reprezentuje inaczej, niż sami byśmy to robili, oraz gdy nie możemy go z tego powodu skutecznie rozliczyć i ukarać”. Oczywiście oba warunki występują tu w wyraźnej koniunkcji. Najważniejsze jest jednak, że rozumienie odpowiedzialności w polityce, prezentowane przez wszystkich piszących na ten temat, pokrywa się z intuicyjnym i stosowanym w różnych relacjach międzyludzkich rozumieniem odpowiedzialności. Podmiot odpowiedzialny ma obowiązek tłumaczenia się i rozliczania z tego co robi, a egzekwujący odpowiedzialność zadawać pytania, komentować, wreszcie nagrodzić lub ukarać. Władza zatem musi być odpowiedzialna na dwa sposoby: po pierwsze — wyjaśniać i tłumaczyć, po drugie — być gotowa na sankcje. Działa to w systemie horyzontalnej odpowiedzialności władzy, gdy realnie zagraża potencjalne weto ze strony innego organu państwowego (senatu lub prezydenta) czy partii (w parlamentach np. w decyzjach podejmowanych kwalifikowaną większością głosów), a zatem wtedy, gdy w horyzontalnym sekwensie występują weto-gracze różniący się dość znacząco w preferencjach. Jednak trzeba pamiętać, że w sytuacji zmowy (np. rządu i niezależnego banku centralnego) czy syndromu „delegatywnej demokracji” mechanizm ten słabnie. Pozostaje tłumaczenie się i kara ze strony wyborców, czyli mechanizm wertykalny.

Przedstawiciele władzy jednak zawsze bronią się przed wyborcami. Badacze amerykańscy stwierdzili, że strategia unikania winy przynosi lepsze efekty dla reelekcji polityków niż usprawiedliwianie się czy tłumaczenie. Do obrony używają także zasobów państwowych. W tym celu, jak dokumentowała to Anna Grzymała-Busse w Rebuilding Leviathan..., często dokonują zawłaszczenia swego państwa. Manipulują lub odmawiają dostępu do informacji publicznej, korumpują albo też rozbudowują sieć klientelistycznych powiązań, która niweczy preferencje obywateli oraz egzekwowanie odpowiedzialności. W celu unikania odpowiedzialności budują także identyfikację ideologiczną, partyjną czy personalną z wyborcami. José Maria Maravall doskonale zilustrował te zjawiska na przykładzie rządów socjalistycznej Partido Socialista Obrero Español i Felippe Gonzaleza w Hiszpanii.

Zgodnie z jedną z teorii psychologicznych zwykli ludzie wykazują zainteresowanie polityką głównie pod wpływem emocji. Dopiero wtedy uruchamia się rozum analityczny. Emocje i rozumowanie wzajemnie się nie wykluczają. Emocje przełamują rutynę, a zatem pomagają także neutralizować identyfikację partyjną, ideologiczną czy personalną wyborców. Egzekwowanie odpowiedzialności, czyli ocena rządzących ex post może się zrealizować w akcie wyborczym. Tym bardziej że pojawia się atrybucja odpowiedzialności, polegająca na personifikacji polityki, a odpowiedzialność musi być personalna. I gdyby tylko doktrynalna definicja odpowiedzialności znalazła egzemplifikację w szeroko rozpostartych między władzą a obywatelami instytucjach państwa, sytuację demokracji przedstawicielskiej można by uznać — w tym punkcie — za u c z c i w ą według kanonu Dahla. Niestety kreowanie takich instytucji zależy w głównej mierze od tych, których wybraliśmy do władzy. I każdy, kto się tam dostał, patrzy na nie jako na instrumenty wymierzone przeciwko niemu, nie biorąc pod uwagę, że kiedyś może znaleźć się — wolą wyborców — po drugiej stronie barykady, że instytucje takie nie powściągają tylko jego, ale także jego rywali. Takie jednak myślenie znamionuje jedynie polityków o odpowiedniej kulturze rządów prawa w demokracji.

VII. Co powiedzieliby nam starożytni Ateńczycy?

Przechodzę na koniec do pewnego eksperymentu myślowego próbującego zilustrować sytuację, co doradziliby nam starożytni Ateńczycy, gdyby jakimś boskim trafem odwiedzili nasze XXI-wieczne demokracje. My zaś, goszcząc ich, w odwecie, nie wytykalibyśmy im błędów.

Demokracja ateńska kierowała się kilkoma podstawowymi zasadami. Po pierwsze, przyjęto zasadę mądrości i równości wszystkich gromadzących się obywateli. Było to założenie bliskie dziś nie tylko Jamesowi Surowieckiemu, który napisał Mądrość tłumu. Na Zgromadzeniu Ludowym, posiedzeniu Sądu Ludowego decyzje podejmowało co najmniej 6 tys. osób, Rada zaś, nadzorująca bezpośrednio urzędników, liczyła 500 czy 400 uczestników. Tak liczne sądy ludowe potrafiły ogłosić werdykt w sprawie w ciągu nawet jednego dnia. Po drugie, obowiązywała zasada krótkich, bo jednorocznych kadencji, a przewodniczący (epistates) Zgromadzenia pełnił swoją funkcję tylko jeden dzień i aby nie podlegać korupcyjnym zabiegom losowany był dopiero w dniu obrad. Po trzecie, istniała zasada rotacji — żadnego urzędu poza Radą nie można było pełnić więcej niż jeden raz. Po czwarte, zasadą była kolegialność — żaden członek gremium nie miał większej władzy niż inni. W kolegiach urzędniczych nie było przewodniczących i obowiązywała dyskusja prowadząca do wniosków. Po piąte, istniała już tam zasada zarówno wertykalnej, jak i horyzontalnej (poprzez system relacji: Rada i prytani, Zgromadzenie, sądy ludowe) odpowiedzialności władzy. Oto co prawdopodobnie w kontekście ich doświadczeń powiedzieliby nam starożytni Grecy:

1) Wasza demokracja to władza nie ludzi, lecz zawodowych polityków. U nas nikt nie mógł nawet zastępować obywatela na Zgromadzeniu, nie było pośredników, nawet oskarżycieli publicznych. Wszystko robił sam obywatel. Wynajęcie sobie mówcy (retora) za pieniądze uznawane było za korupcję i karane w trybie zdrady stanu, czyli einsangelii.

2) Preferencje były preferencjami obywateli, co prawda, każdy musiał poddać się woli większości, ale obywatel mógł zaskarżyć uchwalone prawo do Zgromadzenia czy sądów (instytucja graphe paranomon). W tym trybie każdy obywatel mógł pełnić rolę strażnika konstytucji. Do wyrażania preferencji nie potrzebne były partyjne ogniwa pośrednie. Partie określaliśmy mianem stasi, co równocześnie oznaczało także wojnę domową.

3) Mieliśmy tylko dwustopniową delegację władzy i preferencji: my i urzędnicy co roku wybierani na nowo. U was kadencje są za długie, za rzadko stosujecie zakazy reelekcji. To przez to wasza polityka z obywatelskiej stała się zawodowa oraz sposobem na życie.

4) Wasi państwowi funkcjonariusze są mianowani przez partyjne koterie i nie stają przed nominacjami do konfrontacji z opinią publiczną. Ilu słabych kandydatów jeszcze przed objęciem urzędu by się skompromitowało. My mieliśmy wstępne przesłuchania (dokimasia) przed Zgromadzeniem.

5) Wasza demokracja koncentruje zbytnio władzę w rękach egzekutyw, my dzięki zasadzie kolegialności, „sądowi skorupkowemu”, einsangelii, krótkim kadencjom i zakazowi reelekcji nie byliśmy zagrożeni tendencjami autokratycznymi.

6) Istotą naszej demokracji była odpowiedzialność polityków i to bezpośrednio przed obywatelem. Nie potrzebowaliśmy żadnych ciał, które miałyby to robić w imieniu obywatela. U was prokuratura, rzecznicy praw obywatelskich, procedury często tylko blokują obywateli. U nas urzędnicy zdawali sprawozdania bezpośrednio przed obywatelami i mogli zostać natychmiast oskarżeni i skazani. Mieliśmy aż siedem sposobów rozliczania urzędników i władzy prawodawczej. U was żaden minister, ani przed, ani po zakończeniu swojej misji nie składa publicznych sprawozdań. U nas urzędnik zawsze odpowiadał osobiście, a nie instytucja, i płacił grzywnę w wysokości 10-krotności sprzeniewierzonych pieniędzy. Złamanie obietnicy złożonej ludowi, co wy nazywacie obietnicą wyborczą czy wyborczym programem, należało u nas do zbrodni. Wy to puszczacie płazem, bo jesteście zagubieni, niewiele z polityki rozumiecie i idziecie na łatwiznę przywiązując się do tej czy innej partii, polityka lub idei.

7) W procesie decyzyjnym dbaliśmy o kolegialność i debatę. Każdy dla każdego był weto-graczem. U was dominuje zasada większości oraz że „zwycięzca bierze wszystko”, a partie mają z reguły autokratycznie zorientowanych przywódców.

8) Myśmy głównie losowali naszych urzędników, przez co unikaliśmy sytuacji korupcyjnych i nie potrzebne były te kosztowne kampanie wyborcze. Dlaczego boicie się szerszego zastosowania tego środka, przecież losujecie swoich sędziów przysięgłych.

Na koniec można podsumować, u nas w Atenach to obywatel miał wszystkie instrumenty kontroli polityki w swoim ręku. Żadne instytucje go w tym nie zastępowały. Obywatel mógł: odwołać urzędnika w każdym czasie, zaskarżyć i uchylić prawo, wystąpić z każdym wnioskiem w każdym czasie. U was takie instytucje jak: recall, petycja, „weto ludowe” czy „odpowiedzialność przed obywatelem” albo należą do rzadkości, albo są fasadowe. Nie mówiąc już o jakichś „obywatelskich izbach” w parlamentach czy radach samorządowych. Ponieważ o ewentualnym ich istnieniu czy kształcie decydujecie nie wy, lecz w waszym imieniu zawodowi politycy. W ten sposób stają się sędziami we własnych sprawach. Przez to też u was tylko wyjątkowo ktoś analizuje, czy stara się wydobyć prawdziwe preferencje wyborcze niesugerowane przez polityczne partie. Uwierzcie w uczciwość metody losowej i tak rekrutowanych obywateli, sondujcie różne sprawy oraz z nimi deliberujcie. Sondaże zwykłe, fokusowe, deliberatywne mogą wiele pomóc.

 

VIII. Zakończenie. Uczciwość demokracji

Demokracja przedstawicielska nie musi i nie może oznaczać oddania przez obywateli całej polityki w ręce zawodowych polityków schumpeterowskiego państwa. Tym bardziej jeśli chcemy, aby ludzie mieli poczucie kontroli nad własnym życiem, angażowali się w sprawy kraju, co przyczynia się przecież do stabilizacji demokracji jako takiej, oraz popierania niesionych przez nią wartości („poparcie rozproszone” Eastona). Trzeba rozbić złowrogi schemat postdahlowskiej ewolucji polityki, z polityki jako misji, w politykę jako zawód i sposób na życie ludzi, którzy ze swych partii uczynili „związki zawodowe” broniące ich prawa do reelekcji. Niestety, walka o re- elekcję stała się niezmiernie kosztowna dla społeczeństw, a budżety kampanii wyborczych i partii ogromne. Jak napisał Philippe Schmitter, politycy amatorzy byli jednak bardziej podobni do swoich wyborców, obywatelskie motywacje były im mniej obce. Rotacja polityków wydaje się dobrym rozwiązaniem, kiedy związane jest to z krótkimi kadencjami i zakazami reelekcji. Jak widział to już Arystoteles, aby być dobrym politykiem, trzeba najpierw być dobrym obywatelem, czyli po prostu umieć słuchać innych. Tymczasem zawodowi politycy słuchają głównie swoich partyjnych liderów decydujących o ich pozycjach na listach wyborczych. Pobyt wśród obywateli, jako zwykły obywatel, demokratycznemu politykowi zawsze będzie służyć.

Trzeba zatem — wobec dwóch wielkich koncepcji realizacji procesu decyzyjnego w demokracjach: poliarchii Dahla oraz państwa Schumpetera — wysunąć zarzut stworzenia przesłanek do abdykacji społeczeństw w procesach decyzyjnych na rzecz zawodowej klasy polityków. Pozostaje zatem pytanie, czy demokracja przedstawicielska zawsze musi się tak skończyć? Nie, tu nie ma jednoznacznego determinizmu. Po prostu, koncepcje obu myślicieli nie odwzorowują idei demokracji, czego zresztą Dahl nie ukrywał, skoro twór swój nazwał „rządami wielu”, a nie wszystkich.

Z koncepcją Schumpetera nie da się nic zrobić. Natomiast dahlowskiej poliarchii można nadać pewien impet ewolucyjny. Uważam, że jest na to miejsce przede wszystkim w nadaniu innych znaczeń takim pojęciom jak: po pierwsze, „częste wybory”, a zatem sugerowałbym jednoczesne dodanie sformułowania „rotacyjne”, co oznaczałoby, w kontekście jakości demokracji, wzrost znaczenia takiego kryterium, jak „alternacja władzy”, czyli wymiany rządzących na innych. Po drugie, „uczciwych wyborów” lub w ogóle uczciwego traktowania obywateli i przysługujących im praw w demokracji. Robert Dahl pisał o częstych, ale i o  u c z c i w y c h  wyborach. Tę drugą kategorię uznałbym za kluczową w ratowaniu demokracji przedstawicielskiej od kryzysów. Uczciwość w mechanizmie wertykalnym może mieć wiele obliczy. Nie mówię o fałszowaniu wyborów, bo to w demokracji w ogóle nie wchodzi w grę, ale np. o niebronieniu się przez elitę polityczną — za wszelką cenę i wszelkimi dostępnymi środkami — przed rozbiciem istniejącego układu przez nowe stowarzyszenia polityczne. W Wielkiej Brytanii aż 44% niegłosujących podało jako przyczynę swojej absencji niemożność zmiany istniejącego układu politycznego, np. poprzez sposoby i progi finansowania partii politycznych z budżetu, głównie tych spoza parlamentów. Idzie zatem o równość szans, o unikanie zbytniej dysproporcjonalności we wszystkich aspektach. Polski 3% próg finansowania, to zdecydowanie za dużo w porównaniu z niemieckim 0,5% czy francuskim 1%. Nie mówiąc już o szansach partii startujących po raz pierwszy, które nie mogą liczyć na zaliczkę z budżetu państwa w okresach przedwyborczych. Tak samo nieuczciwe są progi wyborcze powyżej 7%, gdy w Holandii może on wynosić zaledwie 0,75%.

Niewątpliwie nieuczciwe jest też niedotrzymywanie obietnic wyborczych, skoro zakładamy, że jest to oferta partii, którą obywatel przyjmuje jako swoją preferencję, głosując na tę partię. W kategorii badawczej „wściekłych” młodych (do 30 lat) Brytyjczyków, aż 64% popadło w tę kategorię właśnie z powodu braku realizacji przez rząd wyborczych obietnic. To znaczy, że dziś obietnice wyborcze mogą mieć znaczenie dla obywateli. Spośród wszystkich możliwych aspektów uczciwości wyborów, o których jednak nie powiedział Dahl, wybrałbym za podstawowy efektywny wertykalny mechanizm odpowiedzialności władzy. Tu do kanonu uczciwości relacji obywatel-polityk należy bezwarunkowo rzetelne tłumaczenie się polityka obywatelowi oraz możliwość skutecznej kary lub nagrody. Rzecz w tym, aby stan instytucji oraz praktyk demokratycznych w danej społeczności umożliwiał wprost egzekwowanie tak rozumianej odpowiedzialności.

Podsumowując, jeżeli cenimy w demokracji najbardziej wpływ samych obywateli i ich preferencji, to:

— reformy powinny być wymierzone w deprawujący polityków system zawodowego jej uprawiania, którego podstawowym celem jest reelekcja; zakazy reelekcji, krótkie kadencje oraz inne sposoby powinny być tu zastosowane;

— trzeba zabiegać o większą równość i otwartość polityki na nowe inicjatywy obywatelskie; „rotacyjność władzy” powinna urosnąć do zasadniczego kryterium „jakości demokracji”;

— należy zadbać o przywrócenie znaczenia programów i obietnic wyborczych (preferencji wyborczych), których niedotrzymywanie oznaczałoby niechybną karę w systemie odpowiedzialności władzy; idea odpowiedzialności władzy powinna zyskać większą rangę w procesie politycznym między politykami a wyborcami, zatem wymaga reorientacji idea tzw. mandatu wolnego.

* Dr hab. Bartłomiej Nowotarski, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

W artykule, opublikowanym w numerze 3/2015 kwartalnika „Przegląd Sejmowy”, pominęliśmy, ze względu na liczbę,  przypisy i dwa wykresy.