Migracje i integracje

Foto: euroislam.pl

Dawno, dawno temu w Ameryce było[1] miejsce o nazwie Ellis Island… Tak może zaczynać się każda historia opisująca jeden z fenomenów końca XIX i całego XX w.  – migracje. Ta niewielka, skalista wysepka w Nowym Jorku stała się bowiem światowym symbolem i trudno jest pisać o współczesnych procesach migracyjnych, nie odwołując się do tego miejsca. Z danych, jakie znajdują się w zasobach muzeum imigracji na wyspie, wynika, że w latach 1892–1954 przeszło przez nią ponad 12 mln imigrantów szukających w USA szans na lepsze życie. Dzisiaj nie ma takiego punktu na mapie świata. Od czasu do czasu pojawiają się jedynie „nieudolne naśladowczynie” Ellis Island takie jak: Lampedusa, Wyspy Kanaryjskie, Malta czy Korfu. Z pierwowzorem łączy je tylko fakt, że wszystkie są wyspami. Jednocześnie powody migracji przez te dziesięciolecia nie uległy zmianie. Zmieniło się natomiast nastawienie rządów i społeczeństw, które coraz bardziej obawiają się chcących skorzystać z ich dobrobytu kolejnych „fal” cudzoziemców.

Migracje są obecnie w regresie. Jest to fakt, o którym chyba nie ma co dyskutować. Pytanie tylko, czy może się to zmienić. Zacznijmy od granic.

Kontrola graniczna jest najczęściej stosowanym instrumentem polityki imigracyjnej mającym na celu powstrzymywanie „niepożądanych” cudzoziemców przed dostaniem się do danego państwa. Jednocześnie zdecydowana większość ekspertów zgadza się, że w praktyce jest ona nieskuteczna i że nie da się sterować migracjami tylko przez kontrole. W czasie swojej ostatniej wizyty w Polsce Douglas S. Massey – światowy guru migracji – podkreślał, że polityka USA mająca na celu powstrzymywanie imigrantów z Meksyku poprzez uszczelnienie granic nie ma kompletnie sensu. Wydanie tych pieniędzy na inne instrumenty, w tym na budowanie kanałów selektywnej, legalnej imigracji, przyniosłaby o wiele więcej pozytywnych efektów. Czy to oznacza postulat rezygnacji z kontroli granicznych? Absolutnie nie! Chodzi o to, aby granica i strażnicy graniczni pełnili funkcję kontrolne w zakresie potwierdzania prawa cudzoziemców do legalnego wjazdu na terytorium danego kraju, a nie byli głównym instrumentem zapobiegania migracjom nielegalnym. Tę pierwszą funkcję granice mogą pełnić efektywnie, tej drugiej zdecydowanie nie. To jest nauka zarówno dla Unii Europejskiej, jak i dla Polski. Można stwierdzić: nie idźmy drogą USA!

Kolejny problem to takie sterowanie migracjami, aby z jednej strony uzupełniać niedobory na rynku pracy i korzystać z potencjałów cudzoziemców, a z drugiej zapobiegać konfliktom społecznym, które – jak pokazuje historia – wpisują się we wszystkie scenariusze migracyjne.

Odpowiedź na powyższe pytanie wydaje się bardzo prosta. Pozwalać wjeżdżać tylko tym, którzy nie będą stwarzać problemów, czyli podejmą pracę, której nie wykonują obywatele kraju, oraz wpiszą się w społeczeństwo państwa przyjmującego. Oznaczałoby to, że państwo nie ponosi w przypadku imigracji żadnego ryzyka. Jest tylko jeden problem. Tego się nie da zrobić. Rząd musi ocenić skalę ryzyka, jakie może wziąć na siebie, i do tego dostosować politykę migracyjną czy węziej – imigracyjną. Jeżeli decydenci myślą racjonalnie i zdają sobie sprawę na przykład z wyzwań demograficznych, to muszą decydować się na przyciąganie cudzoziemców. Są oni po prostu niezbędni do utrzymania konkurencyjności gospodarki i co może bardziej trafiać do przekonania wielu osób – podtrzymania jakości życia mieszkańców kraju przyjmującego. Pole manewru zatem jest zawężone do kwestii tego, ilu obcokrajowców przyjąć, skąd, w jakim czasie i jak minimalizować wspomniane już ryzyko, że nie wszyscy z tych, którzy wjadą, będą do końca tymi, o których myśleliśmy. Ograniczanie tego ryzyka nazywa się „selektywną” polityką imigracyjną. Polega ona na określeniu „ścieżek migracyjnych”, którymi będą przyjeżdżać cudzoziemcy. Przy ich wyznaczaniu musi być aktywne państwo. Chociaż w wielu dziedzinach rolę państwa można i nawet należy ograniczać – wystarczy wskazać na rynek pracy czy ubezpieczenia społeczne – jeśli chodzi o politykę migracyjną, doświadczenie podpowiada, że ograniczenie roli państwa tylko do pośrednika pomiędzy poszukującym pracowników pracodawcą oraz cudzoziemcami chcącymi skorzystać z ofert pracy jest dalece niewystarczające. Konieczne jest branie pod uwagę szerszej perspektywy niż tylko interesy pracodawców, choć to właśnie popyt przez nich generowany powinien być najważniejszym czynnikiem do podejmowania  decyzji o ścieżkach migracyjnych.

Jakie mogą być te ścieżki?

Kiedy porównuje się polityki prowadzone przez państwa imigracyjne, nasuwa się jeden wniosek – poza nielicznymi wyjątkami (np. Kanada) są one bardzo do siebie podobne. Wpływają na to dwa zasadnicze procesy. Po pierwsze, konieczność uwzględniania wytycznych czy konwencji organizacji międzynarodowych, których poszczególne kraje są członkami. W przypadku UE widać to bardzo wyraźnie. Ze względu na układ z Schengen oraz rozrost legislacji dotyczącej imigracji zarobkowej (np. obowiązek wprowadzenia tzw. niebieskiej karty dla pracowników wysoko wykwalifikowanych czy jednolitego zezwolenia na pracę i pobyt) pole manewru państw członkowskich jest stale ograniczane. Po drugie, podobieństwo to wynika ze stanowisk opinii publicznej, która po prostu boi się imigrantów. Jest to wykorzystywane przez polityków, którzy – nie mając pomysłu na odniesienie sukcesu wyborczego – ograniczają się do najbardziej prymitywnej metody, polegającej na zrzucaniu winy za wszystkie problemy społeczeństwa na cudzoziemców, co znajduje zrozumienie i poparcie wśród rosnącej liczby wyborców. Dlatego też zdecydowana większość decydentów boi się mówić pozytywnie o migracjach, ponieważ jest przekonana, iż przełoży się to negatywnie na ich wynik w kolejnych wyborach. Tak więc raczej podążają w kierunku ograniczania imigracji, niż decydują się na prowadzenie trudnej debaty o racjonalnej polityce imigracyjnej.

Powyższe obserwacje powodują, że w przypadku Polski konieczne jest poszukiwanie nowych, innowacyjnych i niestosowanych przez inne państwa ścieżek, które ograniczą ryzyko imigracyjne, ale jednocześnie nie będą sprzeczne z prawem unijnym i – co chyba najważniejsze – spowodują, że najbardziej pożądani imigranci wybiorą nasz kraj jako miejsce zatrudnienia, tymczasowego pobytu, a może i osiedlenia się na stałe. Zadanie to, tylko pozornie może wydawać się beznadziejne. Mamy bowiem kilka argumentów, których nie mają inni. Pierwszy z nich to bliskość Ukrainy i generalnie, pomimo kilku problemów, dobre relacje pomiędzy obydwoma społeczeństwami. Dlaczego tego nie wykorzystać i w jeszcze większym stopniu niż dotychczas otwierać się na imigrację Ukraińców? Trzeba jednak dać im nie tylko możliwość czasowego zatrudnienia, lecz także szanse na stabilizację. Przykładowo można wprowadzić instrumenty, które po czasowym pobycie i legalnym zatrudnieniu umożliwiałyby imigrantom uzyskanie prawa dostępu do zatrudnienia i pobytu przez dłuższy czas, co powinno być powiązane z prawem do łączenia rodzin. Wprowadzenie takich instrumentów w żaden sposób nie zwiększałoby ryzyka imigracyjnego, a więc mogłoby być również łatwiej zaakceptowane przez rządzących.

Drugą przewagą jest członkostwo Polski w Unii Europejskiej. Uzyskanie prawa do pobytu w Polsce daje prawie takie same możliwości jak we Francji, Niemczech czy Wielkiej Brytanii. Tak więc jeżeli ścieżka uzyskiwania prawa do pobytu byłaby w Polsce szybsza i łatwiejsza niż w innych państwach członkowskich, szczególnie dla niektórych kategorii cudzoziemców – na przykład posiadających pożądane na rynku pracy umiejętności czy kwalifikacje – to wtedy byłaby szansa, że wybieraliby oni nasz kraj jako miejsce, w którym przechodziliby całą procedurę. Przy okazji pracowaliby, płacili podatki i integrowali się ze społeczeństwem. Zwiększyłyby się szanse na to, że po uzyskaniu prawa do stałego pobytu w Unii Europejskiej zdecydują się oni pozostać w Polsce, że nie będą poszukiwać zatrudnienia w innych krajach. Można tu również rozważyć różne ścieżki uzyskiwania polskiego obywatelstwa, które byłyby uzależnione od interesu społeczno-ekonomicznego państwa. Pewnie można takiemu podejściu zarzucić zbytni optymizm, szczególnie w sytuacji utrzymującej się emigracji Polaków, ale jednocześnie trzeba wiedzieć, iż migracje to bardzo skomplikowany problem, a wiele decyzji jest podejmowanych na podstawie niełatwo mierzalnych i nie zawsze racjonalnych czynników.

Sukcesu polityki imigracyjnej polegającej na określaniu ścieżek nie można rozpatrywać w perspektywie krótkoterminowej. Świadczyć o nim będzie dopiero włączenie się imigrantów do społeczeństwa państwa przyjmującego, co może zapewnić tylko efektywna polityka integracyjna. Obecnie polityka imigracyjna i integracyjna to dwa odrębne księstwa, które może z sobą nie rywalizują, ale również nie współpracują. Trzeba połączyć jedno z drugim. Polityka integracyjna musi zostać włączona do polityki imigracyjnej. Takie założenie wynika z przekonania, że problemy z integracją cudzoziemców – i to nie tylko w pierwszym, lecz także w kolejnych pokoleniach – powodują niemożność racjonalnego tworzenia korzystnych dla danego państwa ścieżek imigracyjnych. Napięcia społeczne pomiędzy obywatelami państwa przyjmującego a cudzoziemcami, czy nawet tylko osobami o korzeniach migracyjnych (którzy są przecież w zdecydowanej większości przypadków obywatelami danego państwa przyjmującego), muszą wpływać negatywnie na możliwości absorpcyjne i zdolność do prowadzenia polityki. Tak więc porażka integracji musi powodować ograniczenie imigracji, nawet w sytuacji, gdy rośnie zapotrzebowanie na pracowników cudzoziemskich, a brak rąk do pracy niechybnie negatywnie odbije się na konkurencyjności. Z sytuacją taką mamy dzisiaj do czynienia choćby w Holandii, we Francji czy nawet w Szwecji. Oznacza to, iż otwieraniu się na imigrantów musi towarzyszyć dobrze przemyślana i nastawiona na usamodzielnienie się ekonomiczne cudzoziemców polityka integracyjna. Powinno to następować poprzez rynek pracy. Nie wierzę bowiem, iż jakiekolwiek społeczeństwo zaakceptuje liczną grupę imigrantów, którzy będą funkcjonowali tylko dzięki transferom społecznym. Nawet taki stereotyp jest groźny, nie mówiąc już o faktach. Tak więc przy wytyczaniu ścieżek migracyjnych należy brać pod uwagę również zdolność państwa i społeczeństwa do integrowania cudzoziemców. To wydaje się niezmiernie ważne dla Polski, która w obliczu zmian demograficznych powinna być zainteresowana większym napływem cudzoziemców, ale jednocześnie zdolna do unikania problemów, jakie wystąpiły w innych państwach. Musimy uczyć się po prostu na ich błędach.

Polska i Europa nie potrzebuje Ellis Island, która zawsze będzie się kojarzyć z kontrolami i ograniczaniem imigracji, mimo że odsetek osób zmuszonych do zawrócenia z granicy był minimalny. Potrzebujemy natomiast nowego paradygmatu w polityce imigracyjnej, tak aby przyczyniała się ona do wzrostu naszej konkurencyjności, ale pamiętała także o konieczności konsensusu pomiędzy możliwościami absorpcyjnymi społeczeństwa a podstawowymi prawami wolnościowymi, które w nowoczesnym, wolnorynkowym państwie demokratycznym bezwzględnie się cudzoziemcom należą.

[1] Co prawda, nadal jest, ale pełni zupełnie inną funkcję.

Maciej Duszczyk: Doktor nauk humanistycznych. Absolwent Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Obecnie Zastępca Dyrektora ds. naukowych i programów badawczych Instytutu Polityki Społecznej Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów. Kierownik Zespołu Polityk Migracyjnych Ośrodka Badań nad Migracjami.
Liberté!