Modele administracji wyborczej — przegląd rozwiązań prawnych w wybranych państwach

Stefan Jaworski, przewodniczący PKW ogłasza swoją dymisję.

I. UWAGI WSTĘPNE

Organy administracji publicznej powinny działać na podstawie pewnej struktu­ry i według schematu, który pozwala na sprawną realizację powierzonych jej zadań. Administracja w wielu państwach na świecie może się różnić tradycją historycz­ną, nazwami i funkcjami poszczególnych organów czy konstrukcją organizacyjną. Nie ma dwóch państw, które miałyby identyczną strukturę organów, choć występują pew­ne modele (np. francuski, niemiecki itd.), według których można wzorować układ or­ganów państwowych. Podobnie rzecz się ma z administracją wyborczą i jej organami, bo choć każde państwo tworzy własny autorski schemat organizacyjny, zdolny wypeł­niać zakładane funkcje, to są pewne elementy stałe, które łączą poszczególne modele. Rafael López-Pintor wyróżnia trzy takie zbieżne właściwości, jak: możliwość ich kla­syfikacji według pewnych wzorów; wykonywanie wielu stałych funkcji oraz tendencja do stanowienia niezależnych, stałych i wielopartyjnych komisji wyborczych, chronio­nych konstytucyjnie, wspieranych pod względem organizacyjnym i finansowym. Podmioty zarządzające wyborami (Electoral Management Bodies) można zakwalifikować zasadniczo według modelu: rządowego, niezależnego oraz mieszanego. Ta­kie rozróżnienie stosują m.in.: Instytut na rzecz Demokracji i Wspierania Wyborów (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, dalej: IDEA), Pro­gram Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (United Nations Development Programme, dalej: UNDP) oraz Michael Maley. Rzecz jasna, podział ten nie jest wyczerpujący i w zależności od kryteriów można wyróżnić cztery lub pięć modeli administracji wyborczej. Model rządowy polega na tym, iż organem wyborczym jest rząd, a właści­wie jedno z ministerstw, najczęściej ministerstwo spraw wewnętrznych lub inny de­partament. Model niezależny charakteryzuje państwa, w których funkcjonuje odrębny, niezależny od rządu ośrodek, który przeprowadza wybory. Model mieszany natomiast łączy cechy obydwu wcześniejszych typów, dlatego w wielu państwach niezależne or­gany współpracują ściśle z organami rządowymi. Badania IDEA wskazują, że na 214 badanych państw i terytoriów 55% stosuje model niezależny, 26% — model rzą­dowy, a 15% — mieszany (4% nie przeprowadza wyborów). W porównaniu z bada­niami UNDP stosunek ten wynosił odpowiednio: 53%, 27% i 20% (nie uwzględniono państw, które nie przeprowadzały elekcji).

Wybór konkretnego modelu administracji wyborczej zależy od władz państwowych, jednak istnieją uniwersalne wytyczne, które powinny cechować organy wyborcze. Ko­deks dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej Rady Europy wska­zuje, iż organ wyborczy powinien być bezpartyjny, stały i niezależny. W państwach tzw. starej demokracji możliwe jest przeprowadzanie wyborów przez władze administracyj­ne (rządowe), natomiast gdy brak tradycji administracji, niezależnej od polityków, na wszystkich szczeblach — poczynając od szczebla krajowego do poziomu lokalu wy­borczego — muszą być powoływane niezależne, bezpartyjne komisje wyborcze. Reko­menduje się ponadto zachowanie stałego charakteru centralnej komisji wyborczej, w której składzie powinni zaleźć się: osoba reprezentująca sądownictwo, przedstawi­ciele partii politycznych o odpowiednich kwalifikacjach, przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych i przedstawiciel mniejszości narodowych.

II. MODEL RZĄDOWY

Model zarządzania wyborami przez administrację rządową jest stosowany w pań­stwach, w których wybory są organizowane przez przedstawicieli władzy wykonawczej. Najczęściej proces wyborczy zarządzany jest przez ministerstwo (np. spraw we­wnętrznych lub sprawiedliwości) i/lub za pośrednictwem władz lokalnych. W państwach, w których ma zastosowanie model rządowy na poziomie krajowym, wyborami kieruje bezpośrednio minister lub wyznaczony urzędnik służby cywilnej, który odpowiada bezpośrednio przed ministrem. W tym modelu nie ma członków or­ganów wyborczych, a budżet organów wyborczych stanowią środki wydzielone ze środków przeznaczonych na administrację rządową lub władze lokalne. Państwa, któ­re wykorzystują ten model do organizowania wyborów, to m.in.: Austria, Belgia, Da­nia, Singapur, Maroko, Szwajcaria, Wielka Brytania. W dalszej części artykułu przed­stawiono różne warianty modelu rządowego zastosowane w Stanach Zjednoczonych, Iranie oraz w Czechach.

1. Stany Zjednoczone

W Stanach Zjednoczonych, mimo iż należą do najstarszych państw demokratycz­nych o republikańskim ustroju państwowym, nie ma jednej państwowej instytucji zaj­mującej się organizacją wyborów. Dopiero w 2002 r., po niemal 200 latach od zatwier­dzenia konstytucji, została uchwalona ustawa dotycząca administracji wyborczej. Sposób zorganizowania organów przeprowadzających wybory można uznać — w po­równaniu z innymi państwami — za najbardziej zdecentralizowany na świecie, gdyż zadania wyborcze wykonuje tam około 13 tys. niezależnych od siebie podmiotów. Do tego czasu nie było w USA podmiotu zaangażowanego w sprawy wyborcze na pozio­mie federalnym, natomiast władze stanowe, które były odpowiedzialne za wybory, miały często mniej uprawnień niż władze lokalne. Konstytucją z 1787 r. ustanowio­no Kolegium Elektorów, które miało służyć jako organ pośredni, dokonujący ostatecz­nego wyboru prezydenta i wiceprezydenta. W ustawie zasadniczej pominięto rolę ad­ministracji wyborczej, co sugeruje, iż władze stanowe są odpowiedzialne za określenie procedur wyboru elektorów do Kolegium. Z czasem rządy stanowe przekazały swoje kompetencje władzom na poziomie lokalnym, gdyż w tym samym czasie były prze­prowadzane wybory na stanowiska samorządowe i krajowe. Władze samorządowe były odpowiedzialne za: rejestrację wyborców, projektowanie kart do głosowania, za­kup maszyn do głosowania i szkolenie urzędników wyborczych. Władze stanowe, któ­re dysponowały odpowiednim budżetem, aby wesprzeć władze lokalne, miały — tym samym — możliwość wpływania na przebieg procesu wyborczego. Władze lokalne zdobyły więc pewną niezależność w sprawie przeprowadzania czynności wyborczych, a urzędnicy zajmujący się wyborami są wyznaczani przez burmistrzów lub działaczy partii politycznych bądź też należą do korpusu urzędników państwowych.

Do końca XIX w. głównym sposobem głosowania była karta wydawana wyborcy indywidualnie przez partie polityczne, jednak procedura sprzyjała kupowaniu głosów, dlatego zrezygnowano z niej na rzecz tajnej selekcji kandydatów znajdujących się na jednej liście. Pewne reformy — zwłaszcza dotyczące finansowania kampanii — były wprowadzane sukcesywnie, gdyż nielimitowane środki zaczęły odgrywać kluczową rolę w rywalizacji politycznej. W 1971 r. Kongres uchwalił ustawę Federal Election Campaign Act, na mocy której komitety wyborcze zostały zmuszone do ujawnienia źródeł przychodów. Pokłosiem afery Watergate było wprowadzenie w 1974 r. popra­wek do ustawy i m.in. utworzenie Federalnej Komisji Wyborczej, centralnego organu badającego finansowanie kampanii wyborczej, pełniącego rolę edukacyjną. Dopiero podczas wyborów w 2000 r. z powodu nieprawidłowości przy liczeniu głosów na Florydzie zapanował klimat sprzyjający zmianie prawa wyborczego. Doświadczenie to spowodowało, ze dostrzeżono potrzebę ustanowienia nowego federalnego prawa o ad­ministracji wyborczej — Help America Vote Act [dalej: HAVA] z 2002 r.

HAVA uznawała stanowe kompetencje związane z prawem wyborczym z wyjąt­kiem przepisów dotyczących praw obywatelskich, tak aby nikt nie został pozbawiony prawa wyborczego. Akt prawny określa standardy i minimalne wymagania wobec sta­nów w kilku kluczowych obszarach, które należy obligatoryjnie realizować w momen­cie sięgnięcia po federalne środki. Oprócz pomocy finansowej państwa HAVA ustano­wiła Komisję Pomocy Wyborczej (Election Assistance Commission, dalej: EAC), która dysponuje środkami oraz opracowuje i publikuje wytyczne w celu ujednolicenia norm prawnych w Stanach Zjednoczonych, a także dokonuje certyfikacji systemu in­formatycznego. EAC ma również za zadanie: wdrożenie programu rejestracji wybor­ców (jednolitego elektronicznego formularza), przeprowadzanie badań nad skutecz­nością ustawowych ułatwień oraz administrowanie systemem informacji o wyborach. Zgodnie z ustawą, wymaga się, aby stany wdrożyły programy i procedury: tymczaso­wego głosowania, informacji wyborczej, aktualizacji i rozbudowy sprzętu wyborcze­go (maszyn i technologii ułatwiających głosowanie), prowadzenia rejestrów wybor­ców, identyfikacji wyborców, procedury skarg.

Zgodnie z HAVA, Komisja Pomocy Wyborczej składa się z czterech członków mia­nowanych przez prezydenta na wniosek przywódców większości i mniejszości Izby Re­prezentantów oraz Senatu. Komisarze, po zatwierdzeniu przez Senat, mogą służyć przez dwie kadencje i zasadą jest, że nie może być więcej niż dwóch członków EAC repre­zentujących tę samą partię polityczną. Każdy z członków komisji powinien mieć do­świadczenie praktyczne w pracy w strukturach administracji wyborczej lub teoretyczne w badaniach nad tym zagadnieniem. Mimo nazwy, EAC nie jest de facto organem wyborczym, tak samo jak Federalna Komisja Wyborcza. Funkcje jednostek pomocniczych wobec EAC pełnią: dyrektor generalny, główny radca prawny, inspektor generalny, Komisja Standardów Wyborczych, Rada Doradców, Komisja Rozwoju ds. Wytycznych Technicznych. W większości przypadków za przeprowadzenie wyborów odpowiedzialni są sekretarze stanowi (urzędnicy wspomagający gubernatorów), np. w Kalifornii, w Teksasie, na Florydzie. Jednak organami wyborczymi są komisje wyborcze hrabstw i miejskie, których członkami są zazwyczaj urzędnicy stanowi oraz lokalni.

W całej historii Stanów Zjednoczonych służba urzędników wyborczych była postrzegana jako praca wykonywana z polecenia partii znajdującej się u władzy, co w zasadzie nie uległo zmianie. Na poziomie lokalnym jest duży problem ze znalezieniem pracowników tymczasowych, dlatego często są oni w podeszłym wieku, co stwarza trudności w stresującym dniu wyborów. W 2012 r. 44% komisji miało problem z obsadą personalną, w komisjach wyborczych pracowało: 30% osób w wieku 41-60 lat; 30% w wieku 61-70 lat i 22% w wieku powyżej 71 lat. W wyborach w 2012 r. do urn poszło osobiście niemal 74 mln obywateli w 120 tys. obwodów, co wymagało współpracy 880 tys. pracowników wyborczych (sędziów, komisarzy, strażników itd.). Przy tak różnym poziomie szkoleń nie da się więc uniknąć rażących różnic w profesjonalnym przygotowaniu pracowników komisji wyborczych. Decentralizacja jest zarówno wielką siłą, jak i słabością systemu administracji wyborczej w Stanach Zjednoczonych. Każdy stan posiada własne prawo wyborcze i reguły postępowania w sprawach wyborczych, dlatego z biegiem czasu rząd federalny będzie dążył do ujednolicenia pewnych standardów (rejestracji wyborców, głosowania zagranicznego), natomiast rządy stanowe — do odzyskania kontroli nad władzami lokalnymi.

2.     Iran

W Republice Iranu dwa organy są odpowiedzialne za przeprowadzanie czynności związanych z wyborami: Rada Strażników Rewolucji oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Rada posiada autonomię w zakresie kontrolowania, nadzorowania kierunku polityki, jak przeprowadzić wybory, natomiast ministerstwo wdraża jedynie po-stanowienia Rady odnoszące się do czynności wyborczych. Wybory do rad lokalnych (miast i wiosek) są przeprowadzane pod nadzorem parlamentu oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, odpowiedzialnego za organizację i administrowanie. Zgodnie z art. 99 konstytucji Iranu, Rada Strażników ma obowiązek sprawowania nadzoru nad wyborami: prezydenta Republiki Iranu, członków Zgromadzenia Ekspertów i Islamskiego Zgromadzenia Konsultatywnego oraz w przypadku zarządzenia referendum. W 1991 r. Rada zaczęła interpretować ten przepis rozszerzająco jako prawo do zatwierdzania i odrzucania kandydatów na wszystkich etapach procesu wyborczego. Mimo że wykładnia ta nie została formalnie przyjęta (wprowadzono ją w 1995 r. w ustawie o wyborach do Islamskiego Zgromadzenia Konsultatywnego), Rada Strażników formalnie ją stosowała. Rada wielokrotnie korzystała ze swoich uprawnień, wykluczając wielu kandydatów ze sceny politycznej, np. w wyborach 1992 r. z list skreślono 39% kandydatów do parlamentu. W wyborach w latach: 2004, 2008 i 2012 liczba zdyskwalifikowanych kandydatów wynosiła odpowiednio: 24%, 29% i 31,5%, co tłumaczy się zwiększeniem wymogów dotyczących wykształcenia wobec ubiegających się o urzędy. Uległość wobec najwyższego przywódcy widoczna jest w skreślaniu kandydatów w wyborach prezydenckich, w których w 2009 r. dopuszczono czterech kandydatów na 475, natomiast w 2013 r. ośmiu na 680.

Oprócz weryfikacji kwalifikacji kandydatów Rada Strażników Rewolucji ma zna­czące kompetencje w zakresie nadzoru nad przebiegiem głosowania, chodzi m.in. o: zatwierdzanie daty wyborów, przyjmowanie skarg i rozstrzygania sporów wyborczych, kontroli pracy komisji wyborczej, stwierdzenie ważności wyborów, zatwierdzanie zmian i rewizja przepisów wyborczych, zatwierdzanie wyników wyborczych. W celu monitorowania przebiegu wyborów Rada powołuje komitety nadzorcze na szczeblu centralnym, okręgowym oraz w każdym lokalu wyborczym (przynajmniej jedna oso­ba tzw. Guardian Council Poll Monitor). Z kolei minister spraw wewnętrznych zarzą­dza, pod nadzorem Rady, wszystkimi działaniami dotyczącymi wyborów. W struktu­rze ministerstwa funkcjonuje stałe Biuro Wyborcze, które zajmuje się planowaniem oraz logistycznym przygotowaniem wyborów. Do obowiązków biura wyborczego na­leży m.in.: sporządzanie budżetu wyborczego, wyznaczanie kalendarza wyborczego, a zwłaszcza momentu rejestracji kandydatów, doradztwo w zakresie wytyczania gra­nic okręgów wyborczych, wydawanie szczegółowych wytycznych i instrukcji w wyborach lokalnych, druk i dystrybucja kart do głosowania oraz pieczęci, formułowanie zaleceń dla ustawodawcy w zakresie zmian prawa wyborczego, archiwizacja doku­mentów wybiorczych. Wybory w Iranie trwają 10 godzin, jednak w razie potrzeby czas ten może zostać wydłużony, co leży w gestii ministra. Minister informuje opinię pu­bliczną o wynikach wyborów i w razie stwierdzenia złamania prawa informuje o tym Radę Strażników Rewolucji.

Biuro Wyborcze, jako permanentnie działająca wyspecjalizowana jednostka — oprócz wypełniania wymienionych zadań — zajmuje się sporządzaniem rejestru wy­borczego, przy wykorzystaniu informacji z Urzędu Statystycznego, Biura Spraw Oby­watelskich oraz ekspertów zatrudnionych w urzędach generalnych gubernatorów w 30 prowincjach Iranu. Liczba uprawnionych do głosowania wskazuje, ile kart do głosowania trzeba wydrukować, choć i tak, z zasady, drukuje się więcej kart niż trze­ba (ok. 10%). Na samym początku procesu wyborczego minister spraw wewnętrznych powołuje Państwową Komisję Wyborczą, która zajmuje się przeprowadzeniem kon­kretnych wyborów. Komisja usytuowana jest w Biurze Spraw Politycznych Minister­stwa Spraw Wewnętrznych, a w jej skład wchodzi 45 członków: 20 wyznaczonych z różnych departamentów ministerstwa i 25 pracowników Biura Wyborczego. Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej — jest nim zazwyczaj zastępca dyrek­tora Biura Spraw Politycznych — powołuje minister spraw wewnętrznych. W tym sa­mym czasie w urzędach generalnych gubernatorów tworzone są prowincjonalne komisje wyborcze, które koordynują współpracę między Państwową Komisją Wybor­czą a komitetami wykonawczymi.

Komitety wykonawcze, tworzone na szczeblu lokalnym, są odpowiedzialne za: pod­jęcie decyzji o liczbie i lokalizacjach lokali wyborczych, informowanie wyborców o wy­borach, wdrożenie przepisów wyborczych, powołanie urzędników w lokalach wybor­czych. Komitety wykonawcze różnią się nieco w zależności od przeprowadzanych wyborów, jednak we wszystkich obowiązuje zasada, iż partia rządząca posiada więk­szość w komisji oraz stanowisko przewodniczącego. Na potrzeby wyborów prezydenc­kich ustanawia się powiatowe i okręgowe komitety wykonawcze. Na czele komisji za­siada administrator właściwej jednostki terytorialnej, prokurator, szef Biura Spraw Obywatelskich, radny oraz siedmiu godnych zaufania członków. Okręgowe komitety wyborcze wyznaczają członków komisji właściwej dla danego lokalu wyborczego, któ­ra składa się z: przewodniczącego, zastępcy, trzech sekretarzy i dodatkowo reprezentan­ta gubernatora. W wyborach parlamentarnych ustanawia się natomiast okręgowe komi­tety wykonawcze, a w każdym okręgu — w zależności od liczby miast i okręgów wiejskich — komisje w różnych wariacjach. Centralny Zarząd Wykonawczy usytuowa­ny jest w każdym okręgu i nadzoruje działalność podlegających mu zarządów wykonaw­czych. Wybory parlamentarne w odróżnieniu do prezydenckich nie odbywają się na po­ziomie powiatowym. W zarządach wyborczych w każdej komisji powołanej do wyborów parlamentarnych zasiadają: lokalny administrator, prokurator, szef Biura Spraw Obywa­telskich, lokalny radny oraz ośmiu godnych zaufania członków zaproszonych przez lo­kalnego administratora, zamieszkujący od minimum pięciu lat w danym okręgu.

Pod koniec stycznia 2013 r. Rada Strażników zatwierdziła szereg zmian, które za­sadniczo zmieniają uprawnienia rządu do przeprowadzania wyborów. Pierwsza pro­pozycja parlamentu zwierała nowelizację 94 artykułów, które ostatecznie zredukowa­no do 21, ze względu na ingerencję Rady Strażników oraz sprzeczne interesy organów wyborczych. Zgodnie z nowym prawem, organem nadzorującym działania wyborcze będzie Centralny Zarząd Wyborczy, 11-osobowy organ składający się z: ministra spraw wewnętrznych (jako przewodniczącego), członka prezydium parlamentu, prokuratora generalnego, ministra informacji oraz siedmiu osób zaufania publicznego (duchowni, ludzie kultury, aktywiści społeczni). Nowe przepisy regulują również sam przebieg kampanii: debaty telewizyjne kandydatów muszą być prowadzone na żywo (uprzed­nio mogły być nagrywane wcześniej), reklamy pozytywne i negatywne są dozwolone, jeśli zostaną zatwierdzone przez urzędników wyborczych, a kandydat ma prawo do odpowiedzi na zarzuty²⁷. Nowe prawo ogranicza rolę ministra spraw wewnętrznych, a zwiększa wpływ niezależnych organów, gdyż obawiano się, że prezydent Iranu (po­wołujący ministra) będzie dążył do manipulowania wyborami.

3. Czechy

Większość państw Europy Środkowo-Wschodniej po 1989 r. zdecydowała się przy­jąć niezależny lub mieszany (Węgry i Słowacja) model administracji wyborczej. Jedy­ny wyjątek stanowi Republika Czeska, gdzie administracja wyborcza powiązana jest z rządem. Wybory parlamentarne są zarządzane przez wiele różnych instytucji, począw­szy od Centralnej Komisji Wyborczej (Üstredm volebnikomise, dalej: CKW), Minister­stwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Czeskiego Urzędu Sta­tystycznego [dalej: CUS], urzędów powiatowych położonych w każdym okręgu wyborczym, urzędów miejskich, burmistrzów oraz komisji w lokalach wyborczych. Na szczycie struktury administracji wyborczej stoi CKW — składająca się z 10 człon­ków powoływanych z różnych instytucji państwowych odpowiedzialnych za organizację wyborów — którą kieruje minister spraw wewnętrznych. CKW koordynuje i organizuje wybory oraz wdraża w życie przepisy wyborcze. Spotkania odbywają się doraźnie. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych ustanawia wytyczne dotyczące technicz­nych aspektów organizacji wyborów.

Kolejnym poziomem administracji wyborczej w Czechach są komisje w lokalach wyborczych (około 15 tys.), które organizują i przeprowadzają czynności wyborcze (otwarcie lokalu, głosowanie, liczenie głosów). Lokalna komisja składa się z przedsta­wicieli organizacji politycznych, które mogą wyznaczyć jednego członka oraz jednego zastępcę do każdej komisji. W przypadku gdy partie polityczne nie powołają odpowied­niej liczby osób (czterech, pięciu członków), burmistrz wyznacza członków komisji. CUS to kluczowa instytucja w strukturze administracji wyborczej, która odpowiada za przetwarzanie i prezentowanie wyników wyborów. Władze municypalne zapewniają lokalom wyborczym wyposażenie, a CUS odpowiednie oprogramowanie. Urząd zbie­ra wyniki z około 500 punktów zbiorczych w całym kraju (jeden punkt odpowiada za 30 lokalnych komisji), do których członkowie lokalnych komisji przynoszą protokoły głosowania. W punktach działają pracownicy Urzędu Statystycznego, do których do­stęp jest ograniczony. Wstępne wyniki są bezzwłocznie publikowane w Internecie, a na­zajutrz po dniu wyborów CUS wysyła wyniki do CKW w celu ich zatwierdzenia. W ra­zie błędów matematycznych członkowie lokalnych komisji wyborczych zbierają się ponownie, dokonują powtórnego liczenia głosów i poprawiają protokoły.

III. MODEL NIEZALEŻNY

Model niezależny jest najczęściej występującym typem administracji wyborczej. Cechuje go brak instytucjonalnego powiązania organów wyborczych z rządem. Inny­mi słowy, w modelu niezależnym administracja wyborcza jest niezależnym i autono­micznym aparatem z własnym budżetem, a jej głównym zadaniem jest organizacja pro­cesu wyborczego. Organy wyborcze nie odpowiadają przed ministrem, jedynie przed parlamentem, głową państwa lub władzą sądowniczą. Pomocą w realizowaniu zadań przez organ wyborczy służy aparat pomocniczy zatrudniający wysoko wykwalifiko­wany personel. Wiele nowo powstałych państw i tzw. wschodzących demokracji wy­biera ten model administracji, m.in. większość państw Europy Środkowo-Wschodniej (z wyjątkiem Czech, Słowacji i Węgier), państwa latynoamerykańskie (oprócz Argen­tyny, Kuby), państwa Afryki Wschodniej i Południowej czy większość państw należą­cych niegdyś do imperium brytyjskiego (Kanada, Australia). W niektórych państwach ustanawia się dwa niezależne organy wyborcze zarządzające procesem wyborczym — pierwszy jest odpowiedzialny za decyzje dotyczące procesu wyborczego, natomiast drugi sprawuje pieczę nad implementacją decyzji i przeprowadzeniem wyborów.

1.   Republika Południowej Afryki

Pierwotnie tymczasowa komisja wyborcza została ustanowiona w Republice Połu­dniowej Afryki w 1993 r. w celu przeprowadzania pierwszych demokratycznych wybo­rów 1994 r. W konstytucji RPA z 1996 r. przewidziano ustanowienie nowej, stałej komi­sji wyborczej, która rozpoczęła swoją działalność od 1997 r. Niezależna Komisja Wyborcza (Independent Electoral Commission) jest organem, który został powołany na podstawie art. 190 i 191 konstytucji z 1996 r. Zgodnie z tymi przepisami, Komisja Wy­borcza ma za zadanie: zarządzać wyborami krajowymi, prowincjonalnymi oraz do or­ganów uchwałodawczych gmin; zapewnić wolność i uczciwość wyborów; ogłaszać wy­niki wyborów, w czasie przewidzianym w ustawie krajowej, czyli szybko, na ile to możliwe; wypełniać dodatkowe kompetencje przyznane w ustawach. Art. 191 konstytu­cji wskazuje, iż w skład Komisji Wyborczej muszą wchodzić co najmniej trzy osoby, a właściwa liczba członków i ich kadencja ustalana jest w ustawie. W ustawie o Komi­sji Wyborczej z 1996 r. dookreślono kompetencje organu wyborczego, wskazując, iż do jego głównych obowiązków należy: opracowanie i prowadzenie rejestru partii politycz­nych; podejmowanie i promowanie badań z zakresu spraw wyborczych; rozwijanie i wspieranie wiedzy na temat wyborów oraz technologii we wszystkich obszarach wła­dzy; rewizja przepisów wyborczych i proponowanie zmian prawa; promocja edukacji wyborczej; ogłoszenie wyników wyborczych w terminie siedmiu dni; wyznaczenie od­powiednich władz do przeprowadzania wyborów, jeśli zajdzie taka konieczność.

Przed wyborami w 1994 r. w skład Niezależnej Komisji Wyborczej wchodziło 16 osób: 11 obywateli RPA, oraz pięciu obcokrajowców — międzynarodowych obser­watorów. Członkowie komisji byli wybierani przez prezydenta państwa po uprzednim wskazaniu kandydatur przez Radę Tymczasową, natomiast członkowie komisji będą­cy obywatelami RPA powinni: być bezstronni, cieszyć się szacunkiem, mieć odpowied­nie kwalifikacje, posiadać prawa wyborcze, reprezentować przekrojowo całą ludność państwa i nie powinni być znani z politycznego zaangażowania. Do pomocy komisji powołano rozległą administracje: departament administracyjny; departament monito­ringu wyborów (obsługujący obserwatorów wyborczych i badający wszelkie narusze­nia prawa wyborczego); sekretariat ustalania wyników wyborów (koordynował pracę trybunałów wyborczych i Sądu Wyborczego). Mimo realizowania zadań administracja wyborcza wymagała jednak wprowadzenia pewnych zmian, m.in. zaangażowania władz lokalnych w procedury wyborcze oraz wykorzystania służb cywilnych byłego reżimu, które miały odpowiednie doświadczenie w przeprowadzaniu wyborów.

Obecnie Niezależna Komisja Wyborcza składa się z pięciu członków powoływa­nych przez prezydenta, z których jeden musi być sędzią. Każdy członek Komisji musi posiadać obywatelstwo RPA, nie może być zaangażowany politycznie oraz musi otrzy­mać rekomendację od Zgromadzenia Narodowego, uchwaloną większością głosów Parlament, wybierając członków komisji, powinien brać pod uwagę zdanie zespołu składającego się z: prezesa Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciela Komisji Praw Człowieka, przedstawiciela Komisji ds. Równouprawnienia Płci oraz prokuratora ge­neralnego, którzy przedkładają listę kandydatów liczącą nie mniej niż osiem osób. Ka­dencja członka komisji trwa siedem lat, jednak może zostać skrócona w wyniku jego śmierci, rezygnacji bądź usunięcia go z urzędu. Czas sprawowania urzędu może zo­stać wydłużony także na mocy decyzji prezydenta, przy rekomendacji parlamentu, kie­dy kadencja sprawowana jest do wyznaczonego terminu. Członek Komisji Wyborczej może zostać usunięty z urzędu tylko przez prezydenta z powodu popełnienia rażących wykroczeń, niezdolności do sprawowania funkcji czy niekompetencji. Prezydent wy­znacza przewodniczącego i wiceprzewodniczącego komisji spośród jej członków. W celu realizacji zadań Komisja ma do pomocy administrację (około 350 pracowni­ków w centrali) oraz delegatury w każdej z dziewięciu prowincji. Do przeprowadza­nia konkretnych wyborów powołuje się komisje działające w lokalach wyborczych, złożone z wolontariuszy (nauczyciele, urzędnicy, ok. 200 tys.), których rekrutacją zaj­muje się urzędnik wyborczy w każdej gminie.

2.   Brazylia

W Brazylii podstawę administracji wyborczej stanowią organy wymiaru sprawie­dliwości powołane jako organy wyborcze. Na czele systemu stoi Najwyższy Trybunał Wyborczy z siedzibą w stolicy kraju (Tribunal Superior Eleitoral), na poziomie stanów federalnych funkcjonują regionalne sądy wyborcze, sędziowie wyborczy oraz komisje wyborcze. Stworzenie systemu sprawiedliwości wyborczej w 1932 r. było możliwe dzięki ruchowi społecznemu pod nazwą Rewolucja 1930 r., który ustanowił rządy pre­zydenta Getùlio Vargasa. W tym czasie osoby pracujące nad kodeksem wyborczym z 1932 r. wierzyły, że projekt ten będzie miał charakter bezprecedensowy na skalę świa­tową. Poprzedni system postrzegany był jako skorumpowany i kontrolowany przez sil­ne władze lokalne, natomiast w kodeksie wyborczym wprowadzono: tajne głosowanie, równość głosów, prawa polityczne kobiet oraz system proporcjonalny. Ustanowiono sądową władzę wyborczą, odpowiedzialną za cały proces wyborczy, w tym za: prowa­dzenie rejestrów wyborczych, powołanie komisji wyborczych, liczenie głosów, stwier­dzenie i ogłoszenie wybranych. W kodeksie uregulowano zasady przeprowadzania wy­borów ogólnokrajowych, wyborów do stanów federalnych i do gmin w całym państwie. Zgodnie z art. 119 konstytucji Brazylii z 1988 r., Najwyższy Sąd Wyborczy składa się z co najmniej siedmiu członków: trzech sędziów Najwyższego Sądu Federalnego oraz dwóch sędziów Sądu Najwyższego, wybieranych w tajnym głosowa­niu. Natomiast dwóch pozostałych członków wybieranych jest przez prezydenta spośród sześciu kandydatów, sędziów o dużej wiedzy prawniczej cieszących się dobrą reputacją, przedstawionych przez Najwyższy Sąd Federalny. Najwyższy Sąd Wybor­czy wybiera przewodniczącego i jego zastępcę spośród sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziego wyborczego z grona sędziów Najwyższego Sądu Federalnego.

Zgodnie z art. 120 konstytucji Brazylii, w każdej stolicy stanu federalnego usta­nawia się regionalne sądy wyborcze. W składzie tych sądów zasiada siedmiu człon­ków: dwóch sędziów Sądu Apelacyjnego, dwóch sędziów sądu niższej instancji wy­branych w tajnym głosowaniu przez sędziów Sądu Apelacyjnego, jeden sędzia regionalnego sądu federalnego lub, gdy takiego nie ma w okręgu, wybrany przez od­powiedni regionalny sąd federalny oraz dwóch sędziów mianowanych przez prezy­denta Brazylii spośród sześciu kandydatów, prawników o dużej wiedzy prawniczej, cieszących się dobrą reputacją, przedstawionych przez Sąd Apelacyjny. Członkowie sądów wyborczych w trakcie sprawowania swego urzędu są nieusuwalni, pełnią swo­je funkcje przez co najmniej dwa lata, ale nie dłużej niż dwa razy po dwa lata. Ich za­stępcy są wybierani w tym samym czasie według tej samej procedury w każdej kate­gorii (art. 121 konstytucji).

Sędziowie wyborczy wybierani są przez regionalne sądy wyborcze spośród sę­dziów stanowych. Ich jurysdykcja rozciąga się na cały obszar wyborczy, biorą oni udział w zarządzaniu wyborami jako sąd pierwszej instancji. Komisje wyborcze są po­woływane ad hoc na czas wyborów. Na 60 dni przed głosowaniem regionalne sądy wyborcze wybierają jednego sędziego oraz od dwóch do czterech obywateli wyróż­niających się wiedzą prawniczą oraz dobrą reputacją. Komisja wyborcza pomaga sę­dziemu wyborczemu w wykonywaniu obowiązków w danym dystrykcie wyborczym. Sędziowie pracujący w administracji wyborczej są stałymi funkcjonariuszami władzy sądowniczej i oprócz obowiązków wyborczych realizują zadania w innych obszarach orzekania. Brazylijski model organów wyborczych charakteryzuje: scentralizowane zarządzanie przez jeden organ; niezależny od rządu i władzy legislacyjnej system no­minacji; zachowanie stanowisk sędziowskich przez członków organów wyborczych w jednostkach, z których zostali oddelegowani; powoływanie członków organów wy­borczych przez składy sędziowskie innych sądów; pewna dominacja Najwyższego Sądu Federalnego. System ten, jak dotąd, sprawdza się w państwie liczącym około 135 mln osób uprawnianych do głosowania i zapewnia funkcjonowanie niemal 400 tys. lokalnych komisji wyborczych (w tym systemu maszyn wyborczych), co sprawia, iż wyniki głosowania są znane już w kilka minut po jego zakończeniu.

3.   Nowa Zelandia

Nowa Zelandia to przykład — dokonanej w ostatnich latach — zmiany modelu administracji wyborczej z rządowego na niezależną. W latach 1993-2010 w Nowej Zelandii czynnościami wyborczymi zajmowały się trzy instytucje: Komisja Wybor­cza, Biuro Wyborcze oraz Centrum Rejestracji Wyborców. Komisja Wyborcza była samodzielną jednostką odpowiedzialną za: rejestrację partii politycznych, podział środ­ków pieniężnych na zakup audycji wyborczych, nadzorowanie deklaracji finansowych partii politycznych oraz edukacji wyborców. Szef Biura Wyborczego był odpowie­dzialny za przeprowadzenie wyborów, wyborów uzupełniających i referendów, a pod­legał ministrowi sprawiedliwości. W czasie prowadzenia czynności wyborczych szef Biura Wyborczego angażował przewodniczących komisji wyborczych w każdym okręgu oraz zajmował się informowaniem uczestników wyborów o wydarzeniach wybor­czych. Centrum Rejestracji Wyborców prowadziło rejestr wyborców oraz rejestr Mo- rysów, rdzennych mieszkańców, którzy w ramach tzw. opcji wyborczej mogli liczyć na miejsca w parlamencie. Centrum stanowiło — na podstawie umowy z ministrem sprawiedliwości — wyspecjalizowaną jednostką nowozelandzkiej poczty. Zatrudnia­ło ono rejestratorów wyborczych każdego okręgu, do których zadań należało prowa­dzenie i aktualizacja rejestrów wyborców we wszystkich głosowaniach. Powiązany organ stanowiła Komisja ds. Reprezentacji (Representation Commission) co pięć lat zajmująca się wyznaczaniem granic okręgów wyborczych.

System ten, na mocy nowelizacji ustawy wyborczej, został zmieniony 1 paździer­nika 2010 r. Powołano wówczas nowy organ — Komisję Wyborczą (Electoral Com­mission), która przejęła obowiązki poprzedniej Komisji Wyborczej, szefa Biura Wy­borczego, a z dniem 1 lipca 2012 r. także Centrum Rejestracji Wyborców. Zmiana ta była podyktowana dążeniem do podwyższenia standardów świadczonych usług, zmak­symalizowania zasobów i zmniejszenia rozdrobnienia, a tym samym kosztów. Zgod­nie z sekcją 4C ustawy wyborczej, celem nowej Komisji Wyborczej jest bezstronne, sprawne i skuteczne umożliwienie uczestnictwa w demokracji parlamentarnej, promo­wanie wiedzy o systemie wyborczym i powiązanych kwestiach oraz utrzymanie za­ufania do administracji wyborczej. Komisja Wyborcza składa się z trzech członków, którzy są mianowani przez generalnego gubernatora Nowej Zelandii (formalnie gło­wa państwa) z rekomendacji Izbę Reprezentantów (House of Representatives). Pierw­szy członek pełni funkcję szefa Biura Wyborczego i jednocześnie dyrektora Komisji Wyborczej. Drugi członek pełni funkcję przewodniczącego, natomiast trzeci członek komisji sprawuje urząd zastępcy przewodniczącego. W przypadku mianowania sędzie­go na stanowisko członka Komisji Wyborczej nowa funkcja nie ma wpływu na jego tytuł, status, wynagrodzenie, zatrudnienie, zarobki, dodatki lub inne przywileje, w tym emerytalne. Członek komisji może zrezygnować ze swej funkcji po napisaniu oświad­czenia skierowanego do gubernatora generalnego. Członkowie komisji przy sprawo­waniu swoich funkcji korzystają z ochrony prawnej, dlatego usunąć ich z funkcji może jedynie generalny gubernator, po porozumieniu się z Izbą Reprezentantów, w przypad­ku: działania na szkodę organu, niezdolności do pełnienia funkcji, zaniedbywania obo­wiązków bądź naruszenia obowiązków kolegialnych albo indywidualnych. Komisja Wyborcza ma prawo powoływania urzędników wyborczych, a zawiadomienie o po­wierzeniu stanowiska musi zawierać datę, okres mianowania oraz powinno zostać opu­blikowane. W przypadku, gdy członek komisji nie może sprawować swoich funkcji, urzędnik wyborczy wykonuje jego obowiązki (oprócz pełnienia funkcji przewodni­czącego lub zastępcy przewodniczącego).

IV. MODEL MIESZANY

W modelu mieszanym najczęściej występują dwa organy administracji wyborczej i dwie równoległe struktury. Model ten charakteryzuje powiązanie aparatu rządowe­go, który organizuje wybory, z niezależnym organem monitorującym całą procedurę przeprowadzonych wyborów. Model ten występuje w takich państwach, jak: Francja oraz jej byłe kolonie w Afryce (np. Senegal, Madagaskar, Mali, Czad), Hiszpania, Por­tugalia, Argentyna, Japonia, Słowacja, Węgry czy Holandia. Uprawnienia, funkcje oraz autonomia poszczególnych komponentów administracji wyborczej w stosunku do sie­bie są różne i w zależności od wybranego państwa mogą przybierać inny charakter, co utrudnia czasem kategoryczne przypisanie państwa do modelu mieszanego. W niektó­rych przypadkach rola niezależnego organu sprowadza się jedynie do obserwacji prac administracji rządowej. W większości jednak państw organ niezależny odgrywa rolę nadzorującą przebieg wydarzeń wyborczych i niekiedy ogłasza wyniki wyborów.

1. Hiszpania

W Hiszpanii za czynności wyborcze odpowiadają następujące organy: Centralna Komisja Wyborcza (Junta Electoral Central, dalej: CKW), 50 prowincjonalnych ko­misji wyborczych, 303 okręgowe komisje wyborcze oraz około 60 tys. lokalnych ko­misji wyborczych. Większość komisarzy wyborczych to sędziowie, gdyż to władza są­downicza odgrywa ważną rolę w administracji wyborczej, natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jest odpowiedzialne za sprawy logistyczne i techniczne przygo­towanie wyborów. Centralna Komisja Wyborcza jest stałym organem składającym się z 13 członków, mianowanych w ciągu 90 dni od inauguracyjnego posiedzenia Kon­gresu Deputowanych (Congreso de los Diputados), izby niższej hiszpańskiego parla­mentu. Ośmiu członków Centralnej Komisji Wyborczej to sędziowie Najwyższego Trybunału (Tribunal Supremo), wybrani w losowaniu. Pozostałych pięciu członków to profesorowie prawa, nauk politycznych i socjologii mianowani przez Kongres De­putowanych na wniosek partii politycznych, koalicji lub grupy deputowanych. Prezy­dent i wiceprezydent Centralnej Komisji Wyborczej wybierani są spośród członków sędziów. Członków CKW nie można usunąć, a jedynie zawiesić bezwzględną więk­szością głosów członków komisji, w razie dopuszczenia się przestępstw o charakterze kryminalnym lub naruszenia prawa wyborczego.

Centralna Komisja Wyborcza zajmuje się wydawaniem wiążących instrukcji dla prowincjonalnych komisji wyborczych i uchylaniem ich decyzji w przypadku sprzecz­ności z wytycznymi CKW, nadzorem nad działalnością Biura Rejestru Wyborców (La Oficina del Censo Electoral), rozpatrywaniem skarg i odwołań, kontrolą finansowania kampanii wyborczej oraz nakładaniem sankcji administracyjnych (grzywien) za naru­szenie prawa wyborczego (art. 19 ustawy wyborczej). CKW w trakcie wyborów spo­tyka się zazwyczaj raz w tygodniu, a posiedzenia zwoływane są przez przewodniczą­cego lub na wniosek dwóch członków. Wymagane kworum stanowi co najmniej siedmiu członków komisji, natomiast decyzje podejmowane są większością głosów. Sekretarz CKW oraz dyrektor Biura Rejestru Wyborców mogą uczestniczyć w po­siedzeniach bez prawa głosu.

Zarówno prowincjonalne komisje wyborcze, jak i okręgowe komisje wyborcze są organami działającymi ad hoc, powoływanymi trzy dni po ogłoszeniu wyborów i koń­czącymi swoją pracę 100 dni po wyborach. Komisje prowincjonalne i okręgowe skła­dają się z pięciu członków: trzech sędziów oraz dwóch profesorów prawa, nauk po­litycznych lub socjologii. Sekretarzem prowincjonalnej komisji wyborczej jest zazwyczaj sekretarz sądu najwyższego danej prowincji, natomiast sekretarze poszcze­gólnych rad gmin pełnią funkcje sekretarzy w komisjach okręgowych. Sekretarze pro­wincjonalnych i okręgowych komisji wyborczych wraz z delegatem Biura Rejestru Wyborców mogą uczestniczyć w posiedzeniach komisji, jednak bez prawa głosu. De­legaci prowincjonalni Biura Rejestru Wyborców są odpowiedzialni za utworzenie obwodów wyborczych (sekcji wyborczych), przynajmniej jednej w każdej jednostce mu­nicypalnej. Komisje wyborcze spotykają się na sesjach zamkniętych, ale ich obrady i decyzje są publikowane w oficjalnych dziennikach urzędowych.

Każda lokalna komisja wyborcza składa się z trzech osób: przewodniczącego i dwóch członków. Członkowie komisji są wybierani w losowaniu przeprowadzanym przez poszczególne rady gmin, spośród wszystkich zarejestrowanych wyborców w da­nej sekcji, którzy nie ukończyli 70 lat i umieją czytać i pisać, natomiast przewodniczący komisji powinien posiadać wykształcenie średnie. Służba w komisji wyborczej jest obowiązkowa, ale można zostać zwolnionym z tego obowiązku na pisemny wniosek wraz z ważnym uzasadnieniem (powody osobiste, rodzinne i zawodowe), dlatego losu­je się także dodatkowe osoby, które mogą zostać dokooptowane do komisji (po dwie na każdą funkcję). Jeśli wyznaczona osoba nie podejmie obowiązków w komisji wyborczej, może ponieść karę pozbawienia wolności (od trzech miesięcy do jednego roku) lub grzywny. W jednostce municypalnej powinna powstać co najmniej jedna lokalna komi­sja wyborcza, na którą przypada od 500 do 2 tys. wyborców. Lokale wyborcze wyzna­czają rady gminne pod nadzorem okręgowych komisji wyborczych. Głównym zadaniem lokalnych komisji wyborczych jest przeprowadzenie głosowania i liczenia głosów w dniu wyborów. Do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych należy koordynowanie, nadzorowa­nie, drukowanie oraz dystrybucja kart do głosowania wraz z urnami i kabinami. Ministerstwo przeprowadza także skierowane do wyborców akcje informacyjne na temat róż­nych aspektów głosowania, np. alternatywnych metod oddawania głosów.

2. Senegal

Państwa afrykańskie położone w zachodniej części kontynentu, będące niegdyś koloniami Francji, najczęściej wzorują administrację wyborczą na modelu mieszanym. W Senegalu w latach 1960-1998 wybory przeprowadzało Ministerstwo Spraw We­wnętrznych, jednak sytuacja polityczna wymusiła zmianę związaną z wprowadzeniem pewnej niezależności organów wyborczych. W 1998 r. stworzono dwa organy: Ge­neralny Departament Wyborczy (Direction Générale des Elections) oraz Państwowe Obserwatorium Wyborcze (Observatoire National des Elections, dalej: POW), stano­wiące organ tymczasowy, powoływany na czas elekcji. POW składało się z dziewię­ciu członków, którzy byli wybierani przez prezydenta spośród osób o wysokich stan­dardach moralnych po konsultacji z organizacjami zajmującymi się ochroną praw człowieka czy stowarzyszeniami prawników, dziennikarzy i naukowców. Pierwszym przewodniczącym POW został szef armii, gdyż wojskowi niemający praw wyborczych, mieli stanowić gwarancje bezstronności, co ostatecznie wzbudziło jeszcze więk­sze zastrzeżenia ze względu na powiązanie armii z rządem.

W wyniku negocjacji między zainteresowanymi stronami w 2005 r. zaproponowa­no zastąpienie Państwowego Obserwatorium Wyborczego nowym stałym organem — Niezależną Państwową Komisją Wyborczą (Commission Electorale Nationale Autono­me, dalej: NPKW). Uprawnienia NPKW zostały poszerzone i odtąd nowa instytucja przejęła odpowiedzialność za kontrolę i nadzór procesu wyborczego oraz rejestrację wyborców. NPKW składa się z 12 osób: urzędników, naukowców oraz ludzi związanych z organizacjami społecznymi, wybieranych na 6-letnią kadencje. Od grudnia 2005 r. NPKW może powoływać organy wyborcze na szczeblu regionów i departamentów. Komisje wyborcze w regionach składają się z siedmiu członków, mianowanych przez przewodniczącego NPKW, natomiast komisje w departamentach liczą po pięć osób, wyznaczanych przez przewodniczącego właściwej komisji regionalnej. Oprócz struktur niezależnych komisji monitorujących wybory w procesie wyborczym uczest­niczy Państwowa Rada Regulacji Mediów (Conseil National de Régulation de l'Audio­visuel), Komisja Liczenia Głosów (Commission de recensement des votes), władze lo­kalne oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stanowi kluczowy organ wyborczy Senegalu, a jednostką podrzędną odpowiedzialną za organizację wyborów i referendów jest Ge­neralny Departament Wyborczy (Direction générale des Elections, dalej: GDW), po­wstały w 1997 r. oraz Departament Komputeryzacji Rejestrów Wyborczych (de l'Au­tomatisation des Fichiers, dalej: DKRW). GDW jako jednostka centralna ma za zdanie: przygotowanie, wydrukowanie i dystrybucję dokumentów wyborczych (w tym kart do głosowania); przygotowanie rejestrów wyborczych we współpracy z DKRW; egze­kwowanie i monitorowanie we współpracy z władzami lokalnymi zasad dystrybucji materiałów wyborczych (kampanijnych), wsparcie służ bezpieczeństwa zapewniają­cych ład w czasie wyborów; szkolenie urzędników, sędziów i kandydatów z zakresu procedury wyborczej; kampanie informacji dla obywateli; ustalanie lokalizacji punk­tów wyborczych; analiza wyborów; rozpowszechnianie danych technicznych związa­nych z wyborami (statystyki); przygotowanie i realizację budżetu w zakresie rejestra­cji wyborów i procedury głosowania. Dyrektor GDW jest odpowiedzialny przed ministrem, natomiast rola NPKW sprowadza się do kontroli czynności wyborczych. System ten ma zagwarantować rządowi oraz partiom politycznym przestrzeganie pra­wa wyborczego. Obydwa organy, GDW i NPKW, są finansowane przez państwo, z tą różnicą, że budżet GDW pochodzi ze środków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, natomiast środki na działalność NPKW przyznaje parlament.

V. UWAGI KOŃCOWE

Dokonując porównania polskiego modelu administracji wyborczej z przedstawionymi przykładami innych państw, należy zgodzić się z tezami Andrzeja Sokali oraz Andrzeja Szmyta wysoko oceniających przemiany w tym zakresie. Funkcjonująca od 1991 r. Państwowa Komisja Wyborcza, w skład której wchodzą przedstawiciele trzech najważniejszych sądów (Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Na­czelnego Sądu Administracyjnego) jest niewątpliwie fundamentem przeprowadzania wolnych i uczciwych wyborów. Brak zaufania do organów rządowych wynikający z doświadczeń wyniesionych z II Rzeczypospolitej oraz okresu PRL sprawił, że — tak jak w większości państw Europy Środkowo-Wschodniej — decydenci zdecydowali się na wybór niezależnego modelu administracji wyborczej. Podobne wnioski wycią­gnęły władze państw, które wcześniej musiały doświadczyć rządów autorytarnych lub totalitarnych, a drogę do transformacji systemowej torowały w nich wolne wybo­ry (np. RPA). Współpraca obywateli w obwodowych i terytorialnych komisjach wy­borczych oraz władzy sądowniczej w okręgowych i rejonowych komisjach wybor­czych, połączona z monitoringiem przeprowadzanym przez mężów zaufania i międzynarodowych obserwatorów, stanowi optymalne rozwiązanie systemowe.

Od momentu przeprowadzenia pierwszych wolnych i demokratycznych wyborów w III RP uczciwość procedury wyborczej i — co z tym związane — niezależność oraz skuteczność administracji wyborczej nie była kwestionowana. Jednak tygodniowe oczekiwanie na ostateczny wynik wyborów samorządowych w 2014 r. sprawiło, że Państwowa Komisja Wyborcza stała się obiektem politycznych ataków, co w konse­kwencji doprowadziło do rezygnacji wszystkich członków PKW oraz szefa Krajowe­go Biura Wyborczego z pełnienia funkcji. To wydarzenie bez precedensu w historii administracji wyborczej w Polsce wymaga wprowadzenia pewnych rozwiązań mają­cych na celu usprawnienie procedury przeprowadzania elekcji, co jednak nie może od­bywać się kosztem zmniejszenia autonomii organów wyborczych. Oceniając działal­ność organów wyborczych, należy wziąć pod uwagę, że w tego typu przedsięwzięcia zaangażowanych jest ponad 250 tys. osób, a zatem przypadki występowania niepra­widłowości będą się zdarzały, m.in. ze względu na niejasność przepisów prawa, błę­dy członków komisji czy problemy techniczne. PKW pozbawiona jest możliwości wpływania na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a za przygotowanie stro­ny organizacyjnej wyborów odpowiedzialne są Krajowe Biuro Wyborcze oraz właści­we organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Odnośnie do czynnika ludzkiego, przedstawiciele doktryny wielokrotnie wskazywali, iż należy wprowadzić minimalne wymogi — wieku, wykształcenia, braku karalności, etyczne — wobec członków obwodowych i terytorialnych komisji wyborczych, czego dobry przykład stanowi Hiszpania. Dlatego należy uznać obecność sędziów w organach administracji wyborczej za element gwarantujący jej profesjonalizm oraz niezależność, ze względu na zawarte w Konstytucji RP gwarancje niezawisłości władzy sądowniczej.
Przegląd Sejmowy 6/2014