Dziś głos ma były wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, były wiceminister sprawiedliwości, były adwokat i poseł na Sejm, Janusz Niemcewicz, obecnie - członek Państwowej Komisji Wyborczej

 Pytał - Jan Cipiur

 Czy dobre prawo, sprawne sądy - to marzenie ściętej głowy?

 Od kilku lat impulsem rozwojowym są miliardy z Unii Europejskiej. Ta manna będzie coraz mniej obfita, aż za jakiś czas przestanie spadać z nieba. Mamy na podorędziu inny bodziec rozwojowy o potencjalnie wielkiej mocy. Jest w nim uporządkowanie prawa i naprawa polskiego sądownictwa. Niestety, mało kto w ogóle go dostrzega i leży on odłogiem. Nikt nie oszacował, ile PKB tracimy rocznie na niespójności prawa i wołającej o pomstę powolności sądów, ale z pewnością są to procenty, nie promille, zaś 1% PKB to dziś prawie 15 mld zł rocznie.

 - Zacznę od przypomnienia, że w programie rządu Jerzego Buzka było uchwalenie "Prawa o ustroju sądów powszechnych". Projekt tej ustawy był przygotowywany przez ówczesny Departament Legislacji Ministerstwa Sprawiedliwości znajdujący się pod moim nadzorem. Ustawa została przyjęta 27 lipca 2001 roku, ale z powodów politycznych w kształcie odbiegającym znacznie od wersji skierowanej pierwotnie do Sejmu. Od tego czasu minęło 10 lat i była ona nowelizowana ponad 40 razy. Nie dość, że zmian dokonywano średnio raz na kwartał, to prowadziły one w różne strony, raz tu, raz tam, a potem jeszcze gdzieś indziej... Największą bolączką sądownictwa jest zatem brak koncepcji. Nie pozbyliśmy się sędziów małolatów...

 - Bardzo żałuję, że w ustawie z 2001 roku odrzucono naszą wizję dochodzenia prawników do urzędu sędziego. Przedtem najpierw były studia, potem aplikacja sędziowska, asesura i wreszcie toga sędziowska. Asesor to nie był jeszcze sędzia, ale już mógł wydawać wyroki. Asesura trwała kilka lat, a sędzią można było zostać po ukończeniu 26 lat. Teraz próg ten wynosi 29 lat, a w naszej propozycji było to 35 lat.

W naszym projekcie sędzią można byłoby zostać wyłącznie po uzyskaniu odpowiedniego doświadczenia w innym, "wysokokwalifikowanym" zawodzie prawniczym tzn. w adwokaturze, radcostwie prawnym, prokuraturze, notariacie, prokuratorii generalnej. Przewidywaliśmy, że minimalny staż w tymże wysokokwalifikowanym zawodzie prawniczym przed ewentualnym mianowaniem na sędziego sądu rejonowego wynosiłby 3 lata, dla potencjalnego sędziego sądu okręgowego 8 lat, a dla sędziego sądu apelacyjnego 10 lat. Uznaliśmy, że należy odstąpić od asesury. Wprawdzie rząd i Sejm nie przyjął tego rozwiązania, ale w maju 2009 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że instytucja asesora sądowego jest niezgodna z Konstytucją i asesorów już nie ma.

Co istotne, zakładaliśmy względnie długi czas dochodzenia do finalnych rozwiązań. W naszym projekcie okres vacatio legis miał trwać 10 lat. Chodziło przede wszystkim o czas na dokonanie niezbędnych zmian w otoczeniu. Adwokatem można było wówczas zostać po zdaniu egzaminu korporacyjnego, organizowanego przez samych adwokatów. Utrzymanie takiej procedury oznaczałoby nadanie korporacji adwokackiej pośrednio możliwość decydowania o obsadzie sądów, choć powinno to pozostać wyłączną prerogatywą państwa. Te 10 lat miało więc wystarczyć m.in. na wprowadzenie egzaminów państwowych jako przepustki do korporacji prawniczych, oraz na podniesienie statusu materialnego sędziów. Doborem kandydatów na sędziów zajmowałaby się Krajowa Rada Sądownictwa. Jej zadaniem byłoby ustawienie jak najgęstszego sita i poradziłaby sobie z tym znakomicie.

Jakie były przyczyny niedowładu? Gdyby te zmiany wówczas nastąpiły, dziś bylibyśmy już po wyczerpującym procesie naprawy. Trwałoby to długo, ale mielibyśmy zdrowe podstawy sądownictwa. Dlaczego polegliśmy? Czy dlatego, że nie starczyłoby w Polsce adwokatów, jak twierdzili np. niektórzy sędziowie? 

-Co roku odchodzi z czynnego uprawiania zawodu od 50 do 150 sędziów. Po to m.in. przewidywaliśmy długie vacatio legis, żeby głębokie zmiany nie następowały z dnia na dzień. Nie sądzę, aby wśród dziesiątków tysięcy doświadczonych prawników nie można było znaleźć około setki osób rocznie, nadających się na urząd sędziego. Nieprawdą jest też, że do sądów przechodziliby tylko adwokaci czy radcowie "nieudacznicy". Kandydatów ocenialiby przecież sędziowie, którzy doskonale znają wartość występujących przed nimi prawników.

Decydujący powód był przyziemny. Po rozpadzie koalicji AWS- Unia Wolności ministrem Sprawiedliwości został Lech Kaczyński. Znał prace prowadzone w ministerstwie i znał negatywne nastawienie środowiska sędziowskiego do naszych propozycji. Minister Kaczyński przychylił się do postulatu Krajowej Rady Sądownictwa i wycofał nasz projekt ustawy z Sejmu. Liczył na poparcie KRS dla swoich projektów zmiany prawa karnego. Życzenia sędziów spełnił, ale ich poparcia i tak nie uzyskał.

To była zasadnicza kwestia, ale nie tylko to zaprzepaszczono w następnych latach. W miejsce "małych" sądów rejonowych zaczęliśmy powoływać tzw. wydziały grodzkie. Nie były to sądy grodzkie, ale wydziały grodzkie sądów rejonowych, umiejscowione poza siedzibami tychże sądów rejonowych. Miały zajmować się tzw. drobnymi sprawami.

Było to przygotowanie do utworzenia w przyszłości najniższego szczebla sądownictwa - tj. szczebla grodzkiego, którego zadaniem byłoby szybkie sądzenie w najliczniejszych sprawach relatywnie drobnego kalibru. Sądy grodzkie byłyby bardzo blisko potencjalnej "klienteli", a po ich okrzepnięciu nastąpiłaby likwidacja jednego szczebla sądów (prawdopodobnie -apelacyjnych). Był też przyziemny powód. Wchodziła właśnie w życie reforma samorządowa, która dawała samorządom dość dużą samodzielność finansową. Liczyliśmy - i nie zawiedliśmy się - że samorządy dostrzegą w wydziałach grodzkich rodzaj spoiwa lokalnych społeczności oraz czynnik rozwojowy, że wspomogą je, przekazując im lokale, wyposażając itp. Po rozlokowaniu wydziałów grodzkich w całej Polsce można byłoby przejść do przekształcenia ich w odrębne sądy grodzkie, zajmujące się bardzo szerokim wachlarzem spraw "drobnych", choć dla człowieka bardzo ważnych.

Mogę zrozumieć, że ta koncepcja mogła być postrzegana jako kontrowersyjna, ale miała ten walor, że była. Następne lata odznaczały się brakiem jakiejkolwiek koncepcji. Kolejne rządy zaczęły przywracać małe sądy rejonowe, które my likwidowaliśmy, ale jednocześnie rozwijano wydziały grodzkie. Gdy już te wydziały grodzkie się rozwinęły, to zaczął się demontaż ich sieci.

Dziś nie widzę systemowego podejścia i dążenia do stworzenia trwałego modelu. Dominuje reakcja na bieżące zdarzenia i potrzeby chwili. Stąd pomysł, by sprawców awantur na meczach sądzić w ekstra trybie na stadionie. Wcześniej był równie "udany" pomysł sądów 24-godzinnych, które zajmowały się głównie pijanymi rowerzystami.

Brak stabilizacji jest jedną z najważniejszych przyczyn niedowładu polskiego sądownictwa.

Do tego dochodzi "masowa produkcja" prawników, powodująca obniżenie poziomu ich kształcenia, i fatalne metody tworzenia prawa. Dziś można skończyć studia prawnicze i ukończyć aplikację adwokacką, zdając egzaminy testowe. Można zatem zostać adwokatem niemal wyłącznie w trybie pisemnym, a przecież umiejętności retoryczne to jeden z najważniejszych przymiotów adwokata.

Czy podziela pan pogląd, że mnóstwo zła czyni konstytucyjna zasada legalizmu, nakazująca urzędnikowi stosowanie przepisu, nawet jeśli w krzyczący sposób przepis ten kłóci się ze zdrowym rozsądkiem?

- Zasada legalizmu mówi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Sedno tkwi gdzie indziej. Zasada legalizmu działa dobrze tam, gdzie prawo jest spójne, jasne i konsekwentne. Proszę sobie dopowiedzieć, jak jest z tym w Polsce. Urzędnik w Polsce często zmuszany jest wczytywać się w przepis, który może być interpretowany na różne sposoby, a z drugiej strony boi się dokonywać interpretacji.

 Sędziom bezprawie nie przeszkadza...

 - Uważam, że na każdych 100 opinii, że w jakiejś kwestii mamy do czynienia z luką prawną, w 90 wypadkach chodzi o lukę w rozumowaniu prawniczym. Najczęściej odpowiedni przepis istnieje i trzeba jedynie zastosować mechanizmy rozumowania prawniczego. Urzędnik się tego nie podejmuje, obawiając się, że jego interpretacja nie zostanie zaaprobowana przez przełożonych. Prawo powinno precyzyjnie ograniczać zakres uznania urzędniczego. Przepis, który pozostawia urzędnikowi nadmierną swobodę lub - z drugiej strony - nadmiernie go krępuje, jest zły. Konsekwencją złego prawa jest złe postępowanie urzędników i wszelkich innych osób stosujących prawo. Najgorzej jest, gdy - a to się również zdarza - rozumowania prawniczego nie potrafią stosować sędziowie.

Gdy aresztowano i niszczono niewinnego Romana Kluskę, gdy pod dziurawym parasolem polskiego wymiaru sprawiedliwości doprowadzano do bankructwa firmę JTT, której dziś przyznawane jest duże odszkodowanie, ale której byłym pracownikom nikt zmarnowanych lat, szans i zarobków nie zwróci, sędziowie - członkowie elity państwa - milczeli. Słyszał pan z ich strony jakikolwiek głos sprzeciwu wobec tych czy innych przykładów prawnego bezprawia?

- Środowisko sędziowskie jest aktywne tam i wtedy, gdy chodzi o pozycję środowiska sędziowskiego i niezawisłość sędziów. Zbyt mało aktywności przejawia, gdy chodzi o stan prawa i sposób jego wykonywania. W znacznej mierze wiąże się to z obowiązkiem apolityczności, a u nas wszystko jest polityczne.

 Jeżeli okupione podatkami i opłacone dodatkowo w formie tzw. kosztów sądowych prawo obywatela do sprawnego i sprawiedliwego sądu ma być kwestią polityczną, to ja już niewiele rozumiem.

 - Staram się zrozumieć ten punkt widzenia, ale nie dziwię się sędziom, bowiem definicji apolityczności mogą być dziesiątki. Więcej oczekiwałbym w tym kontekście od samorządów adwokatów i radców prawnych. Powinny wskazywać te miejsca, które wymagają naprawy, czy szybkiej ingerencji.

To co pan robi, żeby było choć trochę lepiej?

Dziś nie moglibyśmy wrócić do projektowanych z moim udziałem rozwiązań. Jest wiele powodów, ale jeden jest szczególnie wyrazisty. Otóż w ciągu kilku lat standardy dostępu do zawodów adwokata i radcy prawnego zostały tak obniżone, że dziś nie byłbym pewien, że adwokat lub radca z 10-letnim stażem podołałby zadaniom sędziego, zwłaszcza wyższej instancji. Być może dziś ten próg musiałby zostać przesunięty do 15-20 lat.

Mamy obecnie bardzo szczególną sytuację. Powołana została Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, która ma być podstawowym źródłem nowych kadr sędziowskich. Może jest to dobre rozwiązanie, nie wiem, choć wątpię, czy sądzenia można nauczyć się w szkole. W rezultacie do momentu, kiedy opuszczą ją pierwsi absolwenci, główna droga do togi sędziowskiej prowadzić będzie ze stanowisk referendarzy sądowych i asystentów sędziego.

 To nieporozumienie. Referendarze mieli być wysokokwalifikowanymi, dobrze opłacanymi urzędnikami sądowymi o szerokich uprawnieniach, lecz bez perspektywy zostania sędzią. Urząd sędziego, który powinien być ukoronowaniem kariery prawnika, stał się ukoronowaniem kariery referendarza sądowego. A teraz to jest najprostsza i najkrótsza droga do stanowiska sędziego. Wystarczy powiedzieć, że, według danych KRS w ubiegłym roku powołano na stanowiska sędziowskie 138 referendarzy i asystentów sędziowskich oraz 25 kandydatów z wysokokwalifikowanych zawodów prawniczych. Ujawniają się skutki pokawałkowania różnych pomysłów i dość przypadkowego łączenia różnych ich części. Efektem jest brak logiki, myśli przewodniej i spójności prób poprawy sytuacji w sądownictwie.

Jakie inne "ustrojowe" pomysły chcieliście wprowadzić?

- Są państwa, w których emerytowany sędzia Sądu Najwyższego orzeka na pół etatu w sądzie rejonowym i nikogo to nie dziwi, ani nikomu ujmy nie przynosi, ponieważ nie ma najmniejszej różnicy między sprawiedliwością wymierzaną w Sądzie Najwyższym i w sądzie rejonowym. U nas o osiągnięciu każdego kolejnego szczebla kariery sędziowskiej decyduje na wniosek KRS Prezydent, który mianuje na stanowisko sędziego sądu rejonowego, sędziego sądu okręgowego itd. Chciałbym, żeby kandydat wyłoniony spośród wyróżniających się, doświadczonych prawników (adwokatów, radców, prokuratorów) był tylko raz powoływany na urząd sędziego. O tym, w którym sądzie będzie orzekał, decydowałaby Krajowa Rada Sadownictwa.

 To doprowadziłoby do poprawy statusu materialnego sędziów i wyrównania dysproporcji w ich zarobkach. Wynagrodzenia sędziów różnych instancji różniłyby się nieznacznie, bo byliby to prawnicy o podobnym doświadczeniu, wymierzający tę samą sprawiedliwość. Istniejąca obecnie ścieżka awansu pionowego, z pozycji sędziego sądu rejonowego przez sąd okręgowy do sądu apelacyjnego, wymaga takiego zróżnicowania wynagrodzeń, by sędziowie byli zainteresowani awansem.

Czy zarobki sędziowskie są stanowczo zbyt niskie?

- Sędziowie zarabiają przyzwoicie. Wynagrodzenia sędziów są jawne i łatwo je obliczyć na podstawie przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych i ogłoszeń Prezesa GUS o wysokości przeciętnych wynagrodzeń. Początkujący, 29-letni sędzia bez żadnego doświadczenia zawodowego i z niewielkim doświadczeniem życiowym otrzymuje około 6.500 zł. Sędzia sądu apelacyjnego w zależności od stażu i przebiegu kariery zarabia około 10 000 - 12 000 zł. Ponadto Minister Sprawiedliwości określił ponad 40 funkcji sędziowskich łączących się z przyznaniem dodatku funkcyjnego. Relatywnie polscy sędziowie zarabiają podobnie jak ich koledzy w zachodniej Europie (poza krajami anglosaskimi) - trzy-, czterokrotność przeciętnego wynagrodzenia. Rzecz w tym, że przeciętne wynagrodzenie na zachodzie jest wyższe. W proponowanym przeze mnie systemie sędzia powinien zarabiać więcej niż "przeciętny" adwokat, ale nigdzie - także w W.Brytanii - nie będzie zarabiał tyle co adwokaci o najwyższych dochodach. Najlepsi adwokaci przychodziliby do sądu nie dla pieniędzy, tylko dla prestiżu i statusu społecznego. Taki prestiż zbuduje się wtedy, gdy sędziami będą zostawali prawnicy, którzy zdobyli autorytet i szacunek w swoim zawodzie, a nie ci, którzy liczą na przyznanie autorytetu "z urzędu".

Ustawy "śmieciowe"... Wszyscy uczestnicy wymierzania sprawiedliwości, powodowie i pozwani, oskarżeni i poszkodowani, obrońcy i prokuratorzy, a w końcu sędziowie, muszą mierzyć się z "bezmiarem" polskiego prawa, które staje się nie do ogarnięcia już nie tylko z powodu skandalicznej jakości językowej, ale także z powodu przerażającej objętości.

Gdy spojrzymy na liczące po kilkanaście tysięcy stron roczniki samego tylko Dziennika Ustaw zauważymy, że wśród publikowanych w nim ustaw większość to nowelizacje. Sprawa zaczyna się od niechlujstwa już w stanowieniu prawa. Ta bylejakość i niechlujność powoduje, że nowy przepis jest nieprecyzyjny lub sprzeczny z innymi już istniejącymi. Konieczna jest nowelizacja, lecz ta nowelizacja wprowadza nowe sprzeczności z kolejnymi aktami prawnymi itd, itd. Zmiany prawa narastają jak niszcząca wszystko po drodze lawina.

Rozpowszechniła się przy tym praktyka uchwalania tzw. ustaw śmieciowych. Są to ustawy, które nazywają się mniej więcej tak: "ustawa o zmianie ustawy kodeks cywilny i niektórych innych ustaw". Jaką ma pan pewność, że ustawa, którą pan właśnie studiuje, nie została miesiąc temu zmieniona wraz z np. kodeksem cywilnym? Kłopoty z ustalaniem aktualnego stanu prawnego mają sędziowie, więc co tu mówić o tzw. przeciętnym obywatelu.

Czy nie można krok po kroku czyścić, porządkować, komasować poszczególnych sekcji, wycinków, czy obszarów tematycznych prawa? Przecież to nie kosztowałoby majątku.

- Słuszne rozumowanie. Tym bardziej prawidłowe, że nie tylko pan wpadł na ten pomysł. Krąży, ale jakoś nie może szczęśliwie "wylądować" idea stopniowej kodyfikacji prawa. Jeden akt prawny na odpowiednim stopniu ogólności regulowałby daną dziedzinę prawa. Skodyfikowana dziedzina prawa podlegałaby szczególnej ochronie, tzn. zmiana danego kodeksu wymagałaby kwalifikowanej większości w Sejmie. Tej idei nikt jeszcze nie podchwycił. Przeciwnie, brniemy w grzęzawisko. Przykładem, jednym z wielu, jest komisja "Przyjazne państwo". Jej celem była jednoczesna, przyczynkarska zmiana kilkudziesięciu różnych ustaw, co zakończyłoby się zapewne jeszcze większym chaosem i bezradnością obywateli. Był też czas, gdy do Sejmu wpłynęło kilkanaście projektów, niespójnych, drobnych w zapisie, lecz zasadniczych w treści zmian w kodeksie karnym. Tak nie można tworzyć i zmieniać prawa.

Aby uchwalić dobre prawo, trzeba spełnić trzy zasadnicze warunki. Po pierwsze, trzeba ustalić system wartości, który ma być chroniony prawem, i cel, jaki chce się osiągnąć. np. czy władza ma być scentralizowana, czy sankcjonujemy prymat własności prywatnej itp. To jest zadanie polityków reprezentujących obywateli. Po drugie, musimy mieć dogłębną wiedzę o regulowanej prawem tematyce. Tu muszą pomóc eksperci. I po trzecie, techniczna umiejętność napisania przepisu, który musi być jasny, zrozumiały i niesprzeczny z innymi przepisami. I to jest zadanie dla sprawnych legislatorów. Jak do tej pory, te warunki rzadko są spełniane, a w Sejmie i Senacie dzieją się niekiedy rzeczy wołające o pomstę do nieba.

Co może poseł z prawem?

- Gdy byłem wiceministrem Sprawiedliwości, poprosiła mnie z wielkim pośpiechem o interwencję ówczesna marszałek Senatu. Okazało się, że senatorowie z komisji rolnictwa chcą wprowadzić bezsensowną zmianę w kodeksie cywilnym, żeby przeprowadzić jakiś pomysł z prawem cywilnym sprzeczny. Tłumaczyłem i wyjaśniałem jak tylko umiałem. Senatorowie wysłuchali i stwierdzili, że zmianę kodeksu cywilnego jednak przegłosują, bo jeżeli mam rację, to Sejm ją odrzuci. Tak się też stało.

Wcześniej, gdy posłowałem, toczyły się prace nad ustawą o prawach i obowiązkach posłów. Jedno z ugrupowań wpadło na pomysł, by wyposażyć posłów w prawo wchodzenia do zakładów pracy dla kontrolowania, czy przypadkiem nie jest w nich łamane prawo. Spróbowałem ich przekonać przykładami, że to bzdura. Zgodzili się, że lekarz i zatrudniona przez niego w prywatnym gabinecie pielęgniarka stanowią zakład pracy, ale ku mojemu zdumieniu uznali za dopuszczalne wtargnięcie posła do gabinetu w czasie wizyty pacjentki, aby sprawdzić, czy nie dokonuje się tam akurat aborcji. Zbity z tropu, rzutem na taśmę, spytałem, czy poseł miałby prawo wejść na egzamin prowadzony w Uniwersytecie, który też jest zakładem pracy. Uznali, że nie, i zrezygnowali z prawa osobistej kontroli przedsiębiorstw. Do dziś jednak nie wiem, dlaczego zdaniem niektórych można by wchodzić bez zaproszenia do gabinetu lekarskiego, ale nie wolno byłoby do gabinetu profesora uniwersytetu. 

Tekst napisany dla portalu Obserwator Finansowy (www.obserwatorfinansowy.pl)