Zanim jeszcze pojawiły się kłopoty z liczeniem głosów oddanych w ostatnich wyborach samorządowych i ujawniła się słabość zakupionego przez Krajowe Biuro Wyborcze systemu komputerowego do zliczania głosów, Państwowa Komisja Wyborcza była obiektem kolejnych ataków i krytyk przy okazji kolejnych wyborów. Podejrzewano ją, że korzystała z serwerów stojących w Moskwie. Każde zdarzenie – źle zabezpieczone protokoły w jednej z komisji, niezabezpieczenie siedziby którejś komisji, pojedyncze „wpadki” obciążały konto samej PKW. Histeryczne napaści polityków miały – być może – tylko troskę o prawidłowość przebiegu głosowania, ale nie brzmiały zbyt szczerze.

Dziś natężenie krytyki i sposób ekspresji każe zastanowić się nad tym, czy świat polityczny wie, o czym w ogóle mowa. Państwowa Komisja Wyborcza, i na szczęście ta wiedza przy okazji kampanii krytyki do społeczeństwa trafiła, jest całkowicie niezależna od innych władz publicznych w naszym kraju. Publiczność, dzięki mediom, a nie politykom, dowiedziała się, jaki jest tryb powoływania członków PKW i jaki jest zakres ich odpowiedzialności. Nikt jednak nie dowiedział się, jakie są przyczyny i źródła pewnych słabości PKW.

Ta jedna z najważniejszych instytucji porządku państwowego i konstytucyjnego nie ma umocowania w Konstytucji. Ustawa zasadnicza rozstrzyga istotę innych, równie potrzebnych instytucji, jak Rada Polityki Pieniężnej czy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji – ale o Państwowej komisji Wyborczej milczy. RPP i KRRiTV są z pewnością potrzebne i ważne. Ale istotą porządku demokratycznego państwa prawa są demokratycznie przeprowadzane wybory: prezydenckie, parlamentarne i samorządowe. Z nich wyłania się władza ustawodawcza i wykonawcza, a za jej pośrednictwem – sądownicza. Sądy i trybunały są w konstytucji też opisane.

Oczywiście, instytucja taka jak PKW może powstać w inny sposób, niż ten, który w Polsce obowiązuje. Za wybory może odpowiadać rząd, a nawet tylko minister odpowiedzialny za sprawy wewnętrzne. Może to być komisja ekspertów, albo komisja złożona z delegatów partii politycznych, reprezentowanych w parlamencie. W różnych krajach – tych demokratycznych – przyjęto odmienne rozwiązania. Jednak np. Komisja Wenecka uważa, że najpewniejsze jest rozwiązanie takie, jak w Polsce: komisja złożona z niezależnych sędziów.

I przez ćwierć wieku PKW, złożona właśnie z 9 sędziów, dobrze spełniała swoje zadania. Choć bez umocowania w konstytucji, co dawałoby jej większy zakres niezależności, ale i odpowiedzialność lepiej zdefiniowaną.

Pisał o tym kilkakrotnie prof. Ferdynand Rymarz, były przewodniczący PKW, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Przytoczę tu obszerne fragmenty jego artykułu „Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (Wnioski de lege ferenda)”:

"Trwałość i stabilność obowiązywania przepisów konstytucyjnych w demokratycznym państwie prawnym jest cenną i pożądaną wartością. Kilkuletnie doświadczenie w ich funkcjonowaniu, praktyczna obserwacja skutków i następstw w działalności ważnych, demokratycznych instytucji państwa, zwłaszcza wówczas, gdy instytucje te - jak można zakładać - po nadaniu im rangi organu konstytucyjnego, mogłyby sprawniej i lepiej funkcjonować oraz wykonywać nałożone zadania, może skłonić do takiego postulatu de legę ferenda. Tę propozycję, poza normatywnymi względami, (o czym niżej), uzasadnia także ogólna teza, że takie uzupełnienie przepisów konstytucyjnych, nie zawęża, lecz rozszerza pole demokracji. Jest to element o tyle istotny, że polska demokracja jest zjawiskiem dość wątłym, jeszcze niezbyt ukształtowanym, a przez to narażonym na różne polityczne zagrożenia. Umocowanie konstytucyjne sędziowskiego składu i instytucji Państwowej Komisji Wyborczej będzie znakomicie uzupełniało dotychczasową konstytucyjną regulację obywatelskiego prawa udziału w referendum, prawa wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, prawa wybieralności oraz konstytucyjne zasady systemu wyborczego.

W wyniku badań przeprowadzonych przez Międzynarodową Fundację Systemów Wyborczych w Waszyngtonie (IFES) na zlecenie Organizacji Narodów Zjednoczonych, opracowany został w 2000 r. dokument, w którym znajduje się stwierdzenie:

„Jeśli chodzi o legalny status organów wyborczych, ogólnie przyjętym wzorem jest, że są one ujęte w Konstytucji danego państwa, co stanowi mechanizm ograniczający możliwość łatwego dokonania zmian w drodze ustawy lub dekretu władzy. Znajduje to potwierdzenie w większości demokratycznych państw...(...)

Na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 8 grudnia 1994 r. został przedstawiony przez grupę posłów projekt podrozdziału Konstytucji, usytuowanego bezpośrednio po podrozdziale „Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji", zatytułowany „Państwowa Komisja Wyborcza":

„Art. 1
1. Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje nadzór nad demokratycznym przeprowadzeniem referendum, wyborów do Sejmu (Senatu), wyborów Prezydenta, organów samorządu terytorialnego.
2. państwowa Komisja Wyborcza wypełnia inne czynności przewidziane w ustawach.
Art. 2
Państwowa Komisja Wyborcza może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie swojej właściwości, z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.
Art. 3
1. Państwowa Komisja Wyborcza składa się z 9 sędziów, po trzech z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanych w jej skład przez Prezydenta. Do sędziów Trybunału Konstytucyjnego powołanych w skład PKW art.189 nie stosuje się.
2. Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej i dwóch zastępców wybierają ze swego grona członkowie Komisji.
Art. 4
Tryb powołania i odwoływania członków Państwowej Komisji Wyborczej, jej organizację oraz sposób działania określa ustawa".

Na tle przedstawionego projektu przeprowadzono dyskusję. Jeden z posłów poddał w wątpliwość celowość konstytucjonalizacji PKW”

Przedstawmy tego posła: to Jerzy Ciemniewski z Unii Wolności, później - sędzia Trybunału Konstytucyjnego (od 18 grudnia 1998 do 18 grudnia 2007), który w podkomisji tak mówił:

„Jestem innego zdania. Nie ma podstaw do tego, aby konstytucjonalizować Państwową Komisję Wyborczą, gdyż nie pełni ona funkcji władczych. Dotychczas w Polsce i w kilkudziesięciu krajach Państwowa Komisja Wyborcza i analogiczne organy funkcjonowały bez podstawy konstytucyjnej i demokracja na tym nie ucierpiała.
Nie obciążajmy konstytucji przepisami, które nie muszą tam być. I tak — mówiąc delikatnie — naraziliśmy się już na ironiczne uwagi z tego powodu, iż projekt konstytucji liczy 232 artykuły, a my jeszcze coś dokładamy.
Naprawdę, materia Państwowej Komisji Wyborczej nie jest konstytucyjna. To jest typowy przykład tego, że jakieś instytucje znajdują rzeczników, którzy „podrzucają” kolejne przepisy konstytucyjne, licząc na podniesienie rangi danej instytucji przez wprowadzenie jej do konstytucji.
(...)Uważam tylko, że nie ma żadnego upoważnienia systemowego do wyposażania Państwowej Komisji Wyborczej w uprawnienia do dokonywania wykładni prawa.”

Poseł Jerzy Jaskiernia (SLD), który prowadził obrady: „A więc zdecydujmy, czy tryb kreowania członków PKW określa konstytucja czy ustawa.”
Jaskiernia przedstawił cały zapis o PKW, przytoczony powyżej przez F. Rymarza i kończył tak:
„Obok będzie umieszczony wariant II artykułu z pro-pozycją skreślenia całości, gdyż rozumiem, że obiekcje prezentowane przez posła J. Ciemniewskiego nie zostały w pełni wyeliminowane.”

Ferdynand Rymarz tak komentuje tę dyskusję:
„Członkowie Komisji Konstytucyjnej będący zwolennikami usytuowania PKW w konstytucji podnosili, że de facto pełni ona funkcję organu wydającego przepisy prawne, a to z kolei generuje problem ich usytuowania w systemie prawa. Wytyczne PKW są kierowane do komisji wyborczych, a także do innych organów, a w praktyce także do podmiotów ubiegających się o wybór. Decyzja PKW o braku uprawnień niezarejestrowanej w sądzie partii politycznej do występowania w koalicji wyborczej z innymi partiami, jest już ewidentnym tworzeniem prawa. Są też inne przykłady, kiedy PKW z racji treści ordynacji wyborczej wkracza w rolę organu ustawodawczego. Kontrola nad wykonywaniem praw wyborczych i pewnych funkcji związanych z wykonywaniem demokracji bezpośredniej, np. inicjatywy ludowej, wykonywana przez organ niezależny od administracji państwowej i władzy ustawodawczej, uzasadnia jego konstytucjonalizację. Uprawnienie zaś do występowania z wnioskiem o powszechnie obowiązującą wykładnię prawa może być albo utrzymane, albo odrzucone, chociaż na ten problem należy spojrzeć przez pryzmat praktyki. We wrześniu 1993 r. PKW wystąpiła do prezesa Rady Ministrów o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonania wykładni ordynacji wyborczej do organów samorządu terytorialnego. Do dzisiaj prezes RM nie uczynił tego. Udział Prezydenta w zakresie powoływania członków PKW bezpośrednio lub na wniosek właściwych prezesów sądów najwyższych, także przemawia za uregulowaniem konstytucyjnym.

Po raz drugi Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego zajęła się problem konstytucjonalizacji PKW na posiedzeniu w dniu 3 października 1995 r.

Już na początku obrad jeden z posłów ponowił wniosek o skreślenie z projektu konstytucji wszystkich przepisów dotyczących PKW. Powołując się na argumentację podaną na poprzednim posiedzeniu powiedział, że „nie chcemy, aby konstytucja stała się instrumentem obsługi sprzętu domowego". Zakwestionował tezę, że PKW przeprowadza wybory i sprawuje nad nimi nadzór. Prezydent zarządza przeprowadzenie wyborów a to jest elementem ich przeprowadzenia. Nadzór nad legalnością procedur wyborczych sprawują niezawisłe sądy w trakcie rozpatrywania protestów wyborczych. PKW jest „organem technicznym, który służy do pomocy przy przeprowadzeniu wyborów" i wystarczają mu uprawnienia z ordynacji wyborczej, aby wybory były przeprowadzone porządnie i demokratycznie. Nie należy konstytucjonalizować organu pozbawionego konstytucyjnych uprawnień, o charakterze pomocniczym i technicznym, bez żadnych ściśle określonych prerogatyw. Ustawowe kompetencje PKW winny być ograniczone do uprawnień o charakterze decyzyjnym a nie prawotwórczym. Instytucja ta winna wydawać akty konkretne, indywidualne, (jak np. określenie wzorów kart do głosowania), a nie abstrakcyjne, generalne. Komisja mogłaby być organem konstytucyjnym tylko wtedy, gdyby całość nadzoru nad procedurami wyborczymi z wielu organów, zwłaszcza z organów sądowych, przenieść na PKW jako organ quasi sądowy.

Posłowie prezentujący odmienne stanowisko podnosili, że PKW jest organem tworzącym prawo w postaci uchwał normotwórczych oraz wiążących wytycznych, a to uzasadnia, tak jak się to ma w przypadku rozporządzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, konstytucjonalizację organu. Uchwały wydawane przez PKW nie mają charakteru wewnętrznych przepisów administracji wyborczej, lecz dotyczą istotnego prawa obywatelskiego, jakim jest prawo do wybierania organów przedstawicielskich, czy też jednoosobowych organów państwa, przewidzianych w konstytucji bądź ustawach. Być może określając kompetencje konstytucyjne PKW należałoby zapisać, że stoi ona na straży przestrzegania określonego typu praw obywatelskich (prawa do wybierania). W konstytucji winna znaleźć się norma określająca prawotwórczy charakter uchwał PKW, skorelowana z przepisami dotyczącymi źródeł prawa oraz utrzymane, przyjęte już w innym artykule, uprawnienie do występowania z samodzielnymi wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Już teraz faktycznie PKW wydaje przepisy prawne, które mają charakter powszechnie obowiązujący, np.: zalecenia, co do sposobu powoływania obwodowych komisji wyborczych, ustala wzory kart do głosowania i wzory powyborczych sprawozdań finansowych, które są adresowane do podmiotów zgłaszających kandydatów. W zakresie kompetencji należy określić uprawnienia nadzorcze PKW nad przeprowadzającymi wybory organami niższego szczebla.

Ponownie wypowiedzieli się eksperci. Część z nich stwierdzała, że PKW nie powinna stanowić prawa, tylko je stosować. Jest to ważny organ organizujący wybory, czerpiący swoje uprawnienia z ordynacji wyborczych a nie z konstytucji i jest to wystarczająca regulacja. W konstytucji natomiast można by wyodrębnić rozdział poświęcony prawu wyborczemu, co jest praktykowane w innych ustawach zasadniczych. Wydawane obecnie przez PKW uchwały dotyczące wzorów kart do głosowania nie są aktem normatywnym, chociaż wywołują pewne skutki dla obywateli, lecz jednorazową decyzją opartą na ordynacji wyborczej.

Wypowiedziany został także pogląd odmienny, że permanentne wykonywanie przez PKW podstawowej funkcji: sprawowania nadzoru nad wyborami i referendami, predestynuje ten organ do umocowania konstytucyjnego. W przyszłej konstytucji winien znaleźć się oszczędny zapis np.: „Państwowa Komisja Wyborcza nadzoruje realizację praw wyborczych do Sejmu, Senatu, wyborów Prezydenta, organów samorządu terytorialnego oraz referendum i wykonuje inne czynności określone w ustawach". Trzy inne ustępy art. 196 mogłyby pozostać w wersji przedłożonej przez podkomisję redakcyjną. Sądy nie mają uprawnień nadzorczych nad przebiegiem wyborów a tylko kompetencje do rozstrzygania skarg o naruszenie praw wyborczych. Przeprowadzenie wyborów natomiast należy do innych organów działających na niższym szczeblu.

Jeszcze inny z ekspertów odniósł się sceptycznie do konstytucjonalizacji PKW z powodu braku uprawnień prawotwórczych, nie posiadania uprawnień z zakresu kontroli państwowej lub ochrony prawa, oraz braku kompetencji z zakresu materialnego prawa wyborczego.

Przedstawiciel Rady Ministrów wyraził pogląd, że nadanie PKW uprawnień normotwórczych w stosunku do najważniejszych praw, czyli praw wyborczych, nie jest uzasadnione, tak jak uprawnienie Ho występowania z wnioskiem o wykładnię prawa. Interpretacja przepisów należy do organu stosującego prawo. Podtrzymał pogląd o celowości utworzenie wzorem innych systemów sądu wyborczego. W modelu tym wybory przeprowadza organ administracji lub komisarz generalny, a nadzór sprawuje organ quasi sądowy. Właśnie PKW, która przejęłaby od Sądu Najwyższego kompetencję do stwierdzenia ważności wyborów, można by potraktować jako taki sąd. Takiemu organowi, można by przyznać funkcje kontrolne i nadzorcze.

Obecny na posiedzeniu sekretarz PKW Kazimierz Czaplicki zwrócił uwagę na fakt, że w aktualnym stanie prawnym PKW posiada już pewne umocowanie i kompetencje o charakterze konstytucyjnym. Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenie konstytucji przyznaje PKW kompetencję do stwierdzenia, czy społeczny projekt konstytucji uzyskał wymaganą liczbę podpisów. Z przyjętych już przez Komisję Konstytucyjną przepisów projektu jednolitego Konstytucji wynika, że PKW przyznano prawo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego o wykładnię prawa wyborczego. Z kwestią istotnego nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego wiąże się kompetencja PKW do składania Sądowi Najwyższemu sprawozdania z przebiegu wyborów, a przy braku wniesionych i rozstrzygniętych przez SN protestów wyborczych, sprawozdanie to jest jedyną przesłanką do stwierdzenia ważności wyborów. Do istotnych uprawnień nadzorczych należy prawo PKW do uchylania uchwał okręgowych komisji wyborczych np. w zakresie wezwania komitetu wyborczego do usunięcia wady zgłoszenia listy kandydatów. Decyzja PKW jest wówczas ostateczna i nie przysługuje od niej żaden środek praw-ny. Wynika z tego, że PKW jest przede wszystkim organem sprawującym nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego. W zakresie działalności prawotwórczej PKW ustala zasady sporządzania spisu wyborców i jego aktualizacji. Uchwały w tym zakresie mają moc jak rozporządzenia, mają charakter ogólny, są adresowane do nieograniczonego kręgu adresatów i zawierają przepisy, które normują sytuację prawną wszystkich wyborców, np.: w zakresie aktualizacji spisu wyborców. Aktualny sędziowski skład PKW sprawdził się w praktyce, jest to skład gwarantujący niezawisłość i apolityczność działania. Taka regulacja konstytucyjna utrwaliłaby demokratyczne przemiany polskiego systemu wyborczego zapoczątkowane w 1990 roku. W drodze ustawy zawsze można zrezygnować z członkostwa sędziów w PKW i powołać jej członków z klucza politycznego. Instytucjonalne powiązanie niezawisłości sądów i sędziów z działalnością organu wyborczego zdaje w pełni egzamin.

Trzecie i ostatnie posiedzenie Komisji Konstytucyjnej poświęcone konstytucjonalizacji PKW odbyło się 17 października 1995 r. Po podsumowaniu dotychczasowego przebiegu prac i ustaleń, dwoje członków Komisji Konstytucyjnej wniosło o skreślenie w całości przepisów dotyczących PKW uzasadniając, że „wniosek nie był spowodowany chęcią umniejszenia znaczenia PKW, lecz bardziej ascetycznym kształtem przyszłej konstytucji".

Zajrzyjmy ponownie do stenogramu z tego posiedzenia Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, które prowadził jej przewodniczący – pos. Aleksander Kwaśniewski:

„Aleksander Kwaśniewski:
Proponuję przejść teraz do głosowań nad propozycjami do art. 196 projektu jednolitego Konstytucji RP. Przepis ten dotyczy Państwowej Komisji Wyborczej.
Streszczę pokrótce dyskusję, która odbyła się na poprzednim posiedzeniu Komisji. Posłowie I. Lipowicz i J. Rokita zaproponowali skreślenie w całości przepisu o Państwowej Komisji Wyborczej, uznając, że najwłaściwszym dla niego miejscem byłaby ordynacja wyborcza. Natomiast wnioski posłów M. Kurnatowskiej i R. Grodzickiego zmierzają do zmiany kształtu przepisu art. 196 projektu jednolitego Konstytucji RP.

Chcę zapytać wnioskodawców, czy do swoich propozycji pragną coś dodać.

Poseł Irena Lipowicz (UW): Pragnę wyjaśnić, że złożony przeze mnie i posła J. Rokitę wniosek nie był spowodowany chęcią umniejszenia znaczenia Państwowej Komisji Wyborczej, lecz bardziej ascetycznym kształtem przyszłej konstytucji oraz prze-konaniem, że aby zapobiec wadliwości kształtu ustawy zasadniczej, problematykę Państwowej Komisji Wyborczej należałoby raczej regulować na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Jest to kwestia ogólnej filozofii konstytucji, a nie stosunku do jednego konkretnego problemu.

Poseł Maria Kurnatowska (PSL): W dyskusji nad art. 196 chodziło głównie o to, aby sformułowanie „Państwowa Komisja Wyborcza przeprowadza wybory i sprawuje nadzór” zastąpić sformułowaniem „Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje nadzór”.
Państwowa Komisja Wyborcza rzeczywiście sprawuje nadzór nad przeprowadzeniem wyborów. Niektórzy członkowie i eksperci Komisji postulowali w związku z tym przeredagowanie art. 196 ust. 1.

Poseł Aleksander Kwaśniewski (SLD): Rozumiem, że wniosek poseł M. Kurnatowskiej jest rezultatem dyskusji i uzgodnień z ekspertami. Chodzi tu o jasne sprecyzowanie, że Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje nadzór nad demokratycznym prze-prowadzeniem wyborów, natomiast sama ich nie przeprowadza, gdyż odbywa się to z zaangażowaniem całej struktury komisji wyborczych.

Czy poseł R. Grodzicki nie chce objaśnić swoich wniosków? Co prawda na ostatnim posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej odbyła się nad nimi dyskusja, nie wszyscy jednak w niej uczestniczyli. Proszę zatem posła R. Grodzickiego o streszczenie istoty własnych propozycji do art. 196.

Poseł Ryszard Grodzicki (SLD): Wniosek nr 4, polegający na dodaniu w art. 196 nowego ust. la, wiąże się z problematyką tworzenia prawa. W trakcie dyskusji ustaliliśmy, iż Państwowa Komisja Wyborcza powinna wydawać normy powszechnie obowiązujące. Moim zdaniem, upoważnienie do wydawania takich norm powinno znaleźć się w przyszłej konstytucji.
Przyjęcie wniosku nr 5 do art. 196 ust. 4 uwolniłoby niejako konstytucję od przepisu, który określałby sposób powoływania Państwowej Komisji Wyborczej. W tym zakresie powinno nastąpić odesłanie do ustawy.

Poseł Aleksander Kwaśniewski (SLD): Czy eksperci Komisji chcieliby coś dodać?

Ekspert Komisji, prof. Paweł Sarnecki: Skoro Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji została wyposażona w prawo stanowienia rozporządzeń, to analogicznie Państwowa Komisja Wyborcza mogłaby też być w nie wyposażona, jeśli Komisja Konstytucyjna uzna za celowe dalsze rozszerzanie działalności prawotwórczej.

Poseł Aleksander Kwaśniewski (SLD): Przechodzimy do głosowań. W pierwszej kolejności będziemy głosować nad wnioskiem posłów I. Lipowicz i J. Rokity o skreślenie art. 196 projektu jednolitego Konstytucji RP. Uzasadnienie tego wniosku przedstawiła nam poseł I. Lipowicz.

Poseł Irena Lipowicz (UW): Po naradzie z posłem J. Rokitą wycofujemy wniosek o skreślenie art. 196.

Senator Piotr Andrzejewski (NSZZ„S”): Podtrzymuję wniosek o skreślenie tego przepisu. Uważam, że ogólna filozofia konstytucji nie polega wcale na tym, żeby w ustawie zasadniczej lokować materię właściwą dla poszczególnych ustaw zwykłych. Popieram w tym zakresie inną koncepcję. Społeczny projekt konstytucji nie przewiduje regulacji konstytucyjnej ani dla organizacji pozarządowych, ani dla Państwowej Komisji Wyborczej, ani dla innych ważnych organów funkcjonowania demokracji w systemie III Rzeczypospolitej — z tych samych względów, o których wcześniej mówili posłowie Unii Wolności. Skoro ci posłowie wycofali wniosek o skreślenie art. 196, to ja podtrzymuję ten wniosek i proszę o jego przegłosowanie.

Poseł Aleksander Kwaśniewski (SLD): Rozumiem, że wniosek o skreślenie art. 196 został podtrzymany przez senatora P. Andrzejewskiego. Jest to wniosek najdalej idący, dlatego powinniśmy go przegłosować w pierwszej kolejności. Nie chodzi tu o likwidowanie instytucji Państwowej Komisji Wyborczej, tylko o jej niekonstytucjonalizowanie.
Poddaję pod głosowanie wniosek o skreślenie art. 196 projektu jednolitego Konstytucji RP.
Stwierdzam, że w głosowaniu wniosek uzyskał 13 głosów za, 12 przeciwnych i 5 wstrzymujących się.
Z tego wynika, że treść art. 196 nie będzie umieszczona w projekcie jednolitym Konstytucji RP.

***

Pisze Ferdynand Rymarz o dylematach prawnych, które ujawniły się w trakcie wykonywania jej zadań przez PKW:
„Ordynacja wyborcza do Sejmu z 1991 r. upoważniła PKW do podejmowania uchwał oraz wydawania wytycznych wiążących nie tylko organy wyborcze niższego stopnia, ale także organy administracji rządowej i samorządowej oraz podległe im jednostki wykonujące zadania związane z wyborami". Uchwały PKW miały faktycznie moc wiążącą organy administracji rządowej i samorządowej, tak jak rozporządzenia. Była to regulacja ze wszech miar słuszna i racjonalna, bowiem w zakresie sposobu wykonywania konstytucyjnych praw wyborczych obywateli, nie powinno być dowolności interpretacyjnych i swobodnego uznania różnych organów publicznych, a odpowiedzialność za ustalenie demokratycznych procedur wyborczych, ich przestrzeganie i stosowanie powinna obciążać organ, któremu powierzono sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów.
Ordynacja wyborcza do Sejmu z 1993 r. odstąpiła od wiążącego organy administracji rządowej i samorządowej charakteru uchwał PKW i postanowiła, że PKW będzie wydawała wytyczne wiążące tylko komisje wyborcze niższego stopnia a dla organów administracji rządowej i samorządowej, a także podległych im jednostek wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, będzie wydawała jedynie wyjaśnienia. Analogiczne rozwiązania wprowadzono w innych ustawach wyborczych i referendalnych. Ograniczenie to oznaczało znaczne obniżenie pozycji ustrojowej PKW w stosunku do poprzedniego stanu prawnego i uzależnienie jej w zakresie wydawania wiążących wytycznych dla organów administracji rządowej i samorządowej, od rozporządzeń właściwych ministrów. Rozwiązanie takie wydłużyło w czasie wydawanie koniecznych przepisów wyborczych, komplikowało wykonywanie przez PKW obowiązujących czynności wyborczych, zwłaszcza tych objętych terminowym kalendarzem wyborczym.
W związku z wyborami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 1995 r. PKW z upoważnienia ustawowego wydała 14 uchwał publikowanych w Monitorze Polskim i 10 aktów w formie niepublikowanych wytycznych. Przed wyborami do Sejmu i Senatu w 1997 r. PKW wydała 28 publikowanych w Monitorze Polskim uchwał. Wśród nich były uchwały mające cechy norm abstrakcyjnych o charakterze generalnym, skierowane do nieograniczonej grupy adresatów. Do takich właśnie aktów prawnych, mających moc jak rozporządzenie, należały uchwały w sprawie:
- wzoru rejestru wyborców, sposobu jego prowadzenia, aktualizacji i udostępniania;
- spisu wyborców, sposobu jego sporządzenia i aktualizacji;
- wzorów potwierdzenia zgłoszenia do rejestracji okręgowej listy kandydatów na posłów i senatorów i wzorów protokołów rejestracji list wyborczych;
- wzoru protokołów głosowania, wzorów pieczęci okręgowych i obwodowych komisji wyborczych, wzoru wykazów podpisów popierających kandydata na senatora lub list okręgowych kandydatów na posłów;
- powołania obwodowych i okręgowych komisji wyborczych;
- regulaminów komisji wyborczych wszystkich szczebli oraz wytycznych dla ich działalności;
- wzoru kart do głosowania, zasad ich druku i przechowywania;
- wzoru sprawozdania finansowego komitetu wyborczego.
Odpowiednie uchwały w sprawach wyborczych PKW wydała w związku z wyborami do rad gmin w 1994 r. oraz w związku z referendami ogólnokrajowymi przeprowadzonymi w 1996 i 1997 r.
Charakter normatywny uchwał PKW uległ poważnemu skomplikowaniu w związku z wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która ustanowiła zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Od tego momentu rozporządzenia mogły być wydawane jedynie przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. PKW utraciła możliwość wydawania norm prawnych (uchwał) mających charakter prawa powszechnie obowiązującego.
Konstytucjonalizacja PKW, podobnie jak to nastąpiło z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, z uprawnieniami do wydawania aktów prawnych (uchwał) z mocą -rozporządzeń, usunie te wątpliwości i wzmocni porządek konstytucyjny.
Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że zupełnie niezasadne było określenie podczas dyskusji nad projektem Konstytucji zadań PKW, np.: w zakresie ustalenia wzorów kart do głosowania lub zasad nadzoru nad prowadzeniem rejestru i spisu wyborców, jako mających charakter „pomocniczy" lub „techniczny", bowiem ścisła i urzędowo ustalona treść karty do głosowania z pouczeniem zasad ważności głosu, także formalne zasady prowadzenia rejestru i spisu wyborców, są istotnymi przepisami prawnymi realnie decydującymi o rzetelności i uczciwości wyborów.
Aktualna regulacja upoważniająca właściwych ministrów oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do wydawania rozporządzeń w sprawach wyborczych, nawet po porozumieniu lub po zasięgnięciu opinii PKW albo na jej wniosek, zdaje się naruszać zasadę ustawowej niezależności PKW od innych organów państwa, faktycznie uzależniając ją, poprzez wydawane przepisy, od organów administracji rządowej lub specjalnej. Przykładem tej antynomii jest z jednej strony słuszne podporządkowanie PKW organów wyborczych niższego stopnia lub obarczenie PKW nadzorem nad prowadzeniem rejestru wyborców i sporządzeniem spisu wyborców, a z drugiej strony, powierzenie określenia trybu i terminów powoływania komisji lub zasad prowadzenia spisów rozporządzeniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Inny przykład: ordynacje wyborcze czynią dysponentem wyodrębnionymi w budżecie państwa na cele wyborcze środkami finansowymi Kierownika Krajowego Biura Wyborczego, który w tym zakresie ponosi pełną odpowiedzialność, ale jednocześnie ustalenie wysokości zryczałtowanych diet członków komisji wyborczych odsyłają do rozporządzenia właściwego ministra do spraw i administracji publicznej, zamiast do stosownej uchwały wydanej przez samą PKW.
Przyjęcie w sprawach wyborczych formy rozporządzeń właściwych ministrów, a nie uchwał PKW, prowadzi nadto do kolizji systemowej z założeniami polskiego systemu wyborczego ustanowionego u progu transformacji ustrojowej, który ustanawiał niezależny od władzy wykonawczej stały najwyższy organ wyborczy z powierzeniem ego członkostwa niezawisłym sędziom, z natury rzeczy nie podlegającym władzy wykonawczej.
Nowe funkcje kontrolne oraz władcze konsekwencje wynikające z nich dla partii i osób zajmujących stanowiska publiczne, wymagają dla PKW, aby mogła skutecznie je wykonywać, umocowania konstytucyjnego.
Przyjęty u progu III Rzeczypospolitej model niezależnej od innych organów państwowych struktury organów wyborczych, gwarantowany przez regulację ustawową upoważniającą PKW do wydawania w sprawach wyborczych wiążących inne organy aktów prawnych oraz wzmocniony autorytetem i atrybutem niezawisłości sędziowskiego składu najwyższego organu wyborczego, uległ począwszy od 1993 r., a także po wejściu w życie Konstytucji, poważnemu osłabieniu. Zachwianiu uległa zasada niezależności organów wyborczych, w tym jej najwyższego organu - Państwowej Komisji Wyborczej, od organów administracji rządowej, przez oddanie kompetencji do wydawanie rozporządzeń w ścisłych kwestiach wyborczych, właściwym ministrom. Można się także zastanawiać nad możliwą kolizją między konstytucyjną zasadą, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a faktycznym podporządkowaniem ich rozporządzeniom innych organów. Wszak „sprawowanie urzędu" przez sędziego może być rozumiane, nie tylko jako pełnienie funkcji sądowniczej, ale również jako wykonywanie z powierzenia ustawowego funkcji wyborczych, nadzorczych i kontrolnych.
W sytuacji podniesionych wcześniej argumentów natury prawodawczej, nadzorczej i kontrolnej oraz ustrojowej, uzasadniony jest postulat podniesienia do rangi konstytucyjnej instytucji i funkcji Państwowej Komisji Wyborczej, która - jak widać stała się organem kontroli państwowej i ochrony prawa. Zakres konstytucjonalizacji, objętościowo niewielki, został już określony w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Rzeczą podstawową jest konstytucjonalizacja zasady, że PKW stoi na straży realizacji praw wyborczych obywateli oraz umocowanie konstytucyjne sędziowskiego składu tego organu i prawa do wydawania uchwał z mocą rozporządzeń.”

***

I tak Państwowa Komisja Wyborcza, jeden z najważniejszych filarów państwa demokratycznego, nie znalazła się w Konstytucji. Dziś o jej funkcjonowaniu, a zatem o przebiegu fundamentalnych dla demokracji aktów obywatelskiego władztwa, jakim są wybory, może bez trudu zdecydować zwykła ustawa. I zwykła większość sejmowa. A co się w dyskusji nad PKW może pojawić, pokazuje zgiełkliwa, emocjonalna dyskusja, która trwa od 17 listopada. Bałamutne wypowiedzi niektórych polityków świadczą o instrumentalnym traktowaniu instytucji i procedur, które mają służyć jednej opcji politycznej. Tej, która jest niezadowolona z wyniku elekcji.

Dlatego znacznie dla państwa ważniejszą sprawą, niż taki czy inny system informatyczny liczący głosy, jest zwiększenie uprawnień Państwowej Komisji Wyborczej, może przez jej konstytucjonalizację. Choć bez trudu wyobrażam sobie przebieg debaty, politycznie motywowanej, nad wzmocnieniem instytucji ciągle od polityków niezależnej. Nawet jeśli nie będzie w niej uczestniczył senator Piotr Andrzejewski, dla którego demokracja to są słabe instytucje, tu zacytuję ponownie jego opinię sprzed blisko 20 lat: „Społeczny projekt konstytucji nie przewiduje regulacji konstytucyjnej ani dla organizacji pozarządowych, ani dla Państwowej Komisji Wyborczej, ani dla innych ważnych organów funkcjonowania demokracji w systemie III Rzeczypospolitej.”
Echo tej postawy znajdziemy w projekcie konstytucji jednej z opcji politycznych, który powstał 5 lat temu i wciąż, jak się wydaje, jest dla tej opcji obowiązujący. Jest to jednak już inna historia, do omówienia niekoniecznie w Obserwatorze Konstytucyjnym, gdyż wikłałoby to OK w bieżącą młóckę polityczną.