Artykuł prof. dr. Ryszarda M. Małajnego ukazał się w 3 numerze Przeglądu Sejmowego. Publikujemy go w całości, bez odnośników. [Redakcja OK]

I. POJĘCIE LEGITYMACJI I LEGITYMIZACJI WŁADZY

1. Pojęcia

Zagadnienie to obrosło już tak bogatą literaturą, że można śmiało mówić o ist­nieniu odnośnej teorii. Toteż nie ma potrzeby snucia szczegółowych refleksji na ten temat, tym bardziej że jest to pojęcie wieloznaczne. Wystarczy garść uwag de­talicznych tylko na użytek niniejszego studium.

Już Cyceron w swym traktacie O państwie (De republica) posługiwał się takimi po­jęciami, jak potestas legitima oraz legitimum imperium. Od jego też czasów starożytni Rzymianie zaczęli przeciwstawiać sobie dwa określenia: potestas et auctoritas. To pierwsze oznaczało władzę realną. To drugie zaś autorytet władzy, respekt obywateli dla niej i jej akceptację. Fenomen ten współcześnie nazywamy legitymacją władzy pań­stwowej. W literaturze polskiej termin ten jest oddawany za pomocą takich określeń, jak „prawowitość” i „prawomocność”. Sądzę, iż bardziej adekwatna jest ta pierwsza nazwa, ponieważ ta druga kojarzy się przede wszystkim z wyrokami sądowymi. Przedmiotem legitymacji zaś może być wiele obiektów, a zwłaszcza władza polityczna, system rzą­dów lub organy państwa. Będą nas interesować przede wszystkim te dwa ostatnie.

Od legitymacji władzy należy odróżnić jej legitymizację. Tę ostatnią wprawdzie też można pojmować rozmaicie, niemniej zapewne najwłaściwsze będzie rozumienie jej jako procesu mającego na celu uzasadnianie prawowitości władzy. Klasyczną definicję legitymizacji władzy sprokurował Seymour M. Lipset, pisząc, iż są to wysiłki podejmowane w celu wywołania i utrzymania opinii, że istniejące instytucje politycz­ne są dla społeczeństwa najodpowiedniejsze. Za najbardziej typową ilustrację tych wysiłków może posłużyć agitacja na rzecz uznania zmiany ekipy rządzącej — zwłasz­cza jeśli doszła do władzy bezprawnie — albo transformacji ustrojowej.

2. Płaszczyzny badawcze

Legitymacja władzy może wypływać z trzech źródeł: aksjologicznych, celowościowych oraz instytucjonalnych. Źródła aksjologiczne oznaczają odwoływanie się do wspólnych wartości, źródła celowościowe — do osiągania społecznie pożądanych ce­lów, a źródła instytucjonalne — do procedur umożliwiających obywatelom uczestniczenie w sprawowaniu władzy państwowej oraz wyznaczających jej granice. Dystynk­cja ta pokrywa się w istocie ze stanowiskiem Richarda Fallona, iż zagadnienie legitymacji władzy można rozważać na trzech płaszczyznach. Mianowicie na płasz­czyźnie etycznej, socjologicznej i prawnej.

Na płaszczyźnie aksjologicznej (etycznej) uzasadnia się prawowitość władzy jej po­chodzeniem czy nawet łaską Bożą (władca Dei gratia), ideą umowy społecznej, kultem państwa (statokracja), ideałami demokracji („władzą ludu, dla ludu i przez lud”) itp.

Na płaszczyźnie socjologicznej dowodzi się m.in., że władza legitymowana to wła­dza powszechnie uznana. Taka władza nie odwołuje się bezpośrednio do przemocy przy wywieraniu wpływów na zachowania rządzonych. Utrzymuje się także, iż jest to faktyczna akceptacja porządku prawnego państwa. Twierdzi się również, iż władza ma legitymację, o ile ludzie zachowują się zgodnie z jej wolą, bez obawy kary ani nadziei nagrody. Operuje się także terminem „wiara legitymizacyjna”, który jest równoznacz­ny z przekonaniem, iż w społeczeństwie demokratycznym toczy się permanentna de­bata publiczna, m.in. za pomocą odpowiednich instrumentów prawnych, której wyni­kiem są decyzje władcze.

Na płaszczyźnie prawnej — inaczej zwanej legalną, formalną bądź instytucjonalną — można uświadczyć bodaj najwięcej koncepcji. Tytułem przykładu wskazałbym tu po­gląd, iż władza jest legitymowana, jeśli została zdobyta zgodnie z prawem, m.in. w wy­borach powszechnych, albo kiedy organizacja władzy i jej sprawowanie są z nim zgod­ne. Inna opinia to przeświadczenie, iż jest to taka władza, która zapewnia szeroką partycypację obywateli w procesie politycznym i ich zgodę na panujący porządek. Jesz­cze inny autor dowodzi, że chodzi tu o przekonanie, iż dany porządek ustrojowy jest po­rządkiem właściwym. Zapewne najpełniejsza jest koncepcja Davida Beethama, które­go zdaniem władza jest legitymowana o ile: jest nabywana i sprawowana legalnie, czyli zgodnie z ustalonymi regułami; źródła władzy, jej cele i reguły sprawowania dają się pogodzić ze społecznie akceptowaną wiarą; pozycja władzy jest potwierdzana przez wyrażane poparcie lub przyzwolenie oraz przez uznanie przez inny autorytet. Autor wplótł tu wszakże wątek aksjologiczny i socjologiczny zarazem (drugi element).

Pora już jednak przejść do głównego tematu niniejszego studium, czyli przesła­nek dowodzących legitymowania systemu rządów przez ideę rozdziału władzy, jak również prób zanegowania tej tezy.

II. PODZIAŁ WŁADZY JAKO PRZESŁANKA JEJ LEGITYMACJI

1. Angielska „wielka rebelia”

Jedną z podstawowych przesłanek legitymujących władzę państwową na płasz­czyźnie instytucjonalnej (prawnej) pozostaje idea jej rozdziału. Idea ta pojawiła się podczas rewolucji w Anglii (1640–1660), dając tym samym początek odnośnym kon­cepcjom i doktrynom. Poglądy te później rozwijano, tak że od końca XVIII stulecia śmiało już można mówić o teorii podziału władzy. Jeśli spojrzeć na tę teorię w kon­tekście legitymizowania władzy państwowej, to w pierwszym rzędzie należy wskazać gwarancyjny charakter tej reguły wobec wolności i praw jednostki. Ów charakter do­strzegli już pamfleciści piszący właśnie w okresie angielskiej „wielkiej rebelii”.

W 1648 r. ukazał się traktat zatytułowany Rojalistyczna obrona (The Royalist De­fence), który przypisuje się umiarkowanemu rojaliście Charlesowi Dallisonowi. Roz­prawa ta została poświęcona udowodnieniu tezy, że dobry system rządów będzie moż­liwy do osiągnięcia jedynie wtedy, kiedy poszczególne władze zostaną oddane w oddzielne ręce, tak aby każdy organ był „limitowany i utrzymywany w swych wła­snych granicach”. Wobec tego Król powinien zachować „suwerenną władzę rządową”, ale nie może dysponować kompetencją oceny prawa. Uprawnienie to nie może też na­leżeć do Parlamentu, który ani nie jest do tego zdolny, ani też nie po to został powoła­ny. Jego zadanie polega bowiem „tylko na stanowieniu nowych praw”. Istnieją więc trzy organy, każdy z własnym zakresem uprawnień. Dzięki temu mogą zachować „swą wła­sną władzę bez ścierania się lub naruszania władzy innych”, natomiast Król i jego pod­dani zachowują swoje prawa. W przeciwnym razie władza byłaby arbitralna i tyrańska. Dallison bez wątpienia bardzo się zbliżył do klasycznej monteskiuszowskiej triady.

W 1654 r. ukazał się pamflet pt. Prawdziwy stan przypadku Rzeczypospolitej (A True State of the Case of the Commonwealth) przypisywany Marchamontowi Nedhamowi. Czytamy w nim m.in., że „wielki sekret wolności i dobrego ustroju” zo­stałby zdradzony, gdyby najwyższa władza stanowienia praw oraz ich wykonywania została umieszczona w tych samych rękach. Efektem byłaby korupcja i tyrania. Sekret wolności polega na tym, by te dwie władze „płynęły odrębnymi kanałami i żeby nig­dy nie mogły się spotkać”, poza krótkimi i nadzwyczajnymi okazjami. Od tego zale­ży bezpieczeństwo państwa. Połączenie tych władz w rękach legislatywy przynosi jesz­cze bardziej zgubną tyranię, niż kiedy dokonuje się to rękami jednej osoby. Z powodu dużej liczby deputowani łatwo bowiem mogą uniknąć odpowiedzialności. Stąd stara mądrość Anglików zawsze przejawiała się w „temperowaniu” swego aparatu państwo­wego przez przyznawanie najwyższej władzy prawodawczej Parlamentowi oraz po­wierzanie wykonywania prawa pojedynczej osobie oraz jej radzie. Jednocześnie każ­dy organ powinien ograniczać swą działalność jedynie do swojej sfery kompetencji. Gwoli ilustracji, Parlament nigdy nie powinien wykonywać prawa, gdyż jest to zada­nie „niższych sądów”.

W dwa lata później Nedham opublikował rozprawę pt. Doskonałość wolnego pań­stwa (The Excellencie of a Free State), w której natrafiamy na to samo rozumowanie, co w poprzednim pamflecie. Do nowych argumentów należy m.in. konstatacja, że gdy­by prawodawcy „byli zarazem stałymi administratorami oraz szafarzami prawa i spra­wiedliwości, to skutkiem tego ludzie zostaliby pozbawieni remedium w razie niespra­wiedliwości”. Autor dostarczył tu licznych przykładów historycznych pozbawienia obywateli wolności w wyniku kumulacji całej władzy w rękach władcy. W każdym „ustroju dwie rzeczy trzeba rozważyć: acta imperii i arcana imperii, to jest akty sta­nu i sekrety stanu”. Pierwsze to akty i rozporządzenia władzy prawodawczej, drugie to działania władzy wykonawczej. Obie te władze powinny być wykonywane przez odrębne organy. Legislatorzy mają stanowić ustawy, a następnie upoważniać innych do rządzenia według tych ustaw. Ogólny wydźwięk obu omawianych tu tekstów jest taki, że do osiągnięcia wolności jednostki, praworządności oraz odpowiedzialności rządzących niezbędny jest rozdział władzy.

2. John Locke

W głośnym dziele Dwa traktaty o rządzie (Two Treatises on Government) z 1690 r. ten wybitny filozof polityczny uzasadniał celowość powierzenia władzy wykonawczej Królowi oraz rozdziału władzy prawodawczej pomiędzy arystokrację (Izba Lordów) a burżuazję i gentry (Izba Gmin). Jednakże mimo tego ukłonu w stronę idei ustroju mieszanego głównym przedmiotem zainteresowania autora pozostawał podział praw­nych sfer działania państwa oraz wzajemne relacje między poszczególnymi organami. Przyjęta przez niego na wstępie teza wyjściowa, że władza musi podlegać ustawom a ustawy wywodzą swą moc prawną ze zgody rządzonych, będącej następstwem umo­wy społecznej, doprowadziła go do tradycyjnego rozdziału powyższych sfer na stano­wienie prawa i jego wykonywanie. Postawił bowiem pytanie, czy człowiek powinien znajdować się pod władzą innego człowieka, czy pod władzą prawa. Opowiadając się, rzecz jasna, za tym drugim rozwiązaniem, doszedł do wniosku, iż można to zagwaran­tować tylko wtedy, kiedy organ powołany do wykonywania ustaw nie będzie mógł ich zmieniać. W przeciwnym bowiem przypadku byłoby to równoznaczne z władzą czło­wieka, a zatem z samowolą i tyranią.

Nawiązując natomiast do gwarancji wolności jednostki, to wprawdzie autor wy­mienionego dzieła ich nie „skodyfikował”, jednakże można je bez większego trudu odnaleźć w różnych jego fragmentach. Właściwie da się je sprowadzić do dwóch pod­stawowych gwarancji, a mianowicie do podziału władzy oraz do różnych ograniczeń nałożonych na władzę prawodawczą. Co się tyczy reguły rozdziału, to ze względów utylitarnych można łączyć władzę wykonawczą z federacyjną, ale nigdy z władzą prawodawczą. A to z uwagi na praworządność, nieodzowny podział pracy między orga­nami państwowymi warunkujący skuteczność ich działania oraz wolność jednostki. Wolność tę może zagwarantować wyłącznie system oddzielonych i odseparowanych organów. Wyrażając tę myśl inaczej, władza aparatu państwowego musi zostać „zrów­noważona poprzez umieszczenie poszczególnych jej części w różnych rękach”. W przeciwnym bowiem przypadku „mogłoby stać się zbyt wielką pokusą dla ludzkiej słabości, zdolnej do kurczowego trzymania się władzy, gdyby te same osoby, które by­łyby uprawnione do uchwalania ustaw, także je wykonywały. W następstwie tego mo­głyby one uwalniać się od obowiązku przestrzegania stanowionych przez siebie ustaw oraz dostosowywać je tak podczas ich tworzenia, jak wykonywania do swych wła­snych korzyści”. Od decyzji takich osób nie byłoby już żadnej apelacji.

Natomiast co się tyczy ograniczeń postulowanych przez interesującego nas pisarza politycznego pod adresem władzy prawodawczej, wypadnie rozpocząć od tezy, iż wła­dza ta, mimo że jako „dusza społeczności politycznej” jest „święta i nienaruszalna”, nie może być arbitralna i nie ograniczona przez prawo. Jest ona bowiem władzą powierni­czą narodu suwerena, który może ją zmienić. Stąd Parlament nie może delegować swych kompetencji ustawodawczych, ponieważ sam posiada władzę delegowaną, naród zaś „nie może być związany prawami tych, których sam nie wybrał i nie upoważnił do sta­nowienia dla siebie praw”. Jednocześnie organ ten powinien działać w sposób prawo­rządny, a ograniczać go powinna również obowiązująca w nim procedura. „Wolność lu­dzi w państwie polega na obowiązywaniu stałych reguł normujących ich życie, wspólnych dla każdego członka społeczeństwa, a ustanowionych przez powołaną przez to społeczeństwo władzę prawodawczą”. Kto zaś „sprawuje władzę prawodawczą bądź najwyższą, zobligowany jest rządzić za pomocą ustanowionych i stałych praw, ogłoszo­nych i znanych ludowi, nie zaś poprzez improwizowane dekrety”. Winien też sam być im poddany i dlatego parlamentarzyści we własnym interesie nie będą wydawać ustaw tyrańskich. Ponadto akty te powinny być ogólne, niesprzeczne z prawem natury, zapew­niać równą ochronę wszystkich, nie działać wstecz oraz nie pozbawiać obywateli wła­sności bez ich zgody. Muszą też mieć na celu dobro ogółu i być wdrażane przez sądy.

3. Monteskiusz

Kolejnych argumentów przemawiających za ustanowieniem rozdziału władzy do­starczył baron Charles Louis de Montesquieu w słynnym dziele Duch Praw (L’Esprit des lois) z 1748 r. Jakkolwiek, wbrew zakorzenionemu stereotypowi, idei tej on nie odkrył, to jednak jako pierwszy sformułował jej nowoczesną doktrynę, która z czasem stała się doktryną klasyczną. Jej punkt wyjścia stanowi chęć naszkicowania ustroju, który służyłby zachowaniu przez jednostkę wolności. Księga XI monteskiuszowskiego dzieła, w której znajduje się słynny rozdział 6: O ustroju Anglii, prezentujący dok­trynę rozdziału władzy, nosi tytuł: O prawach tworzących wolność polityczną w jej związku z ustrojem państwa. W początkowych rozdziałach tej księgi znajdujemy analizę pojęcia „wolność”. Czytamy tam m.in.: „Wolność polityczna istnieje jedynie w rządach umiarkowanych. Ale nie zawsze jest ona w państwach umiarkowanych. Jest w nich wyłącznie wtedy, kiedy nie nadużywa się władzy”. Najpełniejszy zaś wyraz umiarkowania ustroju stanowi wprowadzenie w nim podziału władzy. Należy przy tym zważyć, iż dla zajmującego nas pisarza politycznego wolność była wartością samoist­ną w o wiele większej mierze niż „umiarkowanie” ustroju czy jego równowaga.

W tym celu wyodrębnił on trzy władze, które postulował przydzielić trzem odręb­nym organom państwowym, tj. prawodawczą — legislatywie, wykonawczą — egzeku­tywie, a sądowniczą — judykatywie. Albowiem „wszystko byłoby stracone, gdyby je­den i ten sam człowiek lub jedno i to samo ciało możnych albo szlachty, albo ludu sprawowało owe trzy władze. [...] Kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele władza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności; po­nieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrań-skich praw, które będzie tyrańsko wykonywać. [...] Gdyby nie było monarchy i gdyby władzę wykonawczą powierzono pewnej liczbie osób powołanych z ciała prawodawcze­go, nie byłoby wolności; jako że obie władze byłyby zjednoczone, skoro te same osoby miałyby, a mogłyby mieć zawsze, udział w jednej i drugiej. [...] Jeżeli władza wykonaw­cza stanowi o ściąganiu podatków inaczej niż przez swą zgodę, nie będzie już wolności, gdyż stanie się ona władzą prawodawczą, i to w najważniejszym punkcie prawodawstwa. [...] Nie ma również wolności, jeśli władza sądzenia nie jest oddzielona od prawodaw­czej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością obywateli byłaby dowolna; sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połączona z władzą wykonawczą, sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela”.

Interesujący nas myśliciel rozumiał wszak doskonale, że do zabezpieczenia wol­ności jednostki połączenie podmiotowego rozdziału władzy z przedmiotowym jesz­cze nie wystarczy. Nie może on być trwały, jeżeli nie zostanie uzupełniony systemem hamulców ustrojowych, gwarantujących równowagę organów państwowych. Sam roz­dział władzy nie zapewnia jeszcze tak pożądanego umiarkowania. Sięgnijmy zatem do najczęściej cytowanego fragmentu Ducha praw: „Albowiem wiekuiste doświad­czenie uczy, iż wszelki człowiek, który posiada władzę, skłonny jest jej nadużyć; po­suwa się tak daleko, aż napotka granice. Któż by powiedział! Nawet sama cnota po­trzebuje granic. Iżby nie można było nadużywać władzy, trzeba, aby przez naturalną grę rzeczy władza powściągała władzę”. Jak celnie ujął to Oskar W. Kägi, aparat pań­stwowy ma zatem zostać nie skonsolidowany, lecz skoordynowany.

4. The Founding Fathers

Największy jednak wkład do teorii podziału władzy państwowej wnieśli, w moim przekonaniu, amerykańscy „Ojcowie Konstytucji” (the Founding Fathers lub the Framers). „Żadna ogólna zasada polityczna nie wywarła takiego wpływu na ustrojodawców i mężów stanu Ameryki, jak dogmat, że rozdział trzech funkcji jest nieodzowny do zachowania wolności [...]. Zawsze powracał on w ich pismach i nigdy nie opusz­czał ich myśli”, napisał lord James Bryce, najlepszy po Alexisie de Tocqueville ob­serwator amerykańskiej rzeczywistości politycznej XIX stulecia. Trudno się temu dzi­wić, skoro twórcy konstytucji postanowili ustanowić tę regułę bezpośrednio po rozpoczęciu prac filadelfijskiej konwencji z 1787 r., kładąc tym samym fundament pod system ustrojowy całej federacji. Pierwsza merytoryczna uchwała wspomnianego fo­rum brzmiała: „Postanowiono, iż powinien zostać powołany rząd narodowy, złożony z najwyższej legislatywy, judykatywy i egzekutywy”. Fakt ten pozostaje najlepszą miarą tak doniosłości, jak popularności omawianej zasady dla amerykańskich ustrojodawców. Albowiem podstawowe znaczenie przywiązywali oni do protekcyjnej roli zasady podziału wobec praw i wolności obywatelskich, mimo że tych ostatnich nie ob­jęli regulacją w pierwotnym tekście konstytucji.

Logiczny punkt wyjścia doktryny rozdziału władzy the Founding Fathers stanowi przenikające ją dążenie do zagwarantowania szeroko rozumianej wolności jednostki. Sen z powiek spędzały im ustawicznie dwa niejako konkurujące ze sobą widma: tyra­nia i anarchia. Demon tyranii straszył ich, przybierając różne kształty. Najczęściej jed­nak przywdziewał szatę tyranii większości albo tyranii mniejszości. Tyrania mniejszo­ści mogła być następstwem rządów jednostki (autokracji) albo wąskiej grupy (oligarchii). Natomiast tyrania większości mogła stać się pokłosiem tylko wprowadzenia jednej for­my rządu — demokracji. Ta zaś była nieodwołalnie skazana na przeobrażenie się w anar­chię. Dojmujące pragnienie uniknięcia stoczenia się w otchłań tyranii stawiało twórców konstytucji wobec dylematu, który w niecałe stulecie później tak celnie sformułował Abraham Lincoln: „Czy rząd z konieczności musi być zbyt silny względem sfery wol­ności obywateli, czy też nazbyt słaby by w ogóle utrzymać się przy władzy?”. Słowa te były poniekąd trawestacją monteskiuszowskiej tezy, że wolność jest w równym stop­niu zagrożona, kiedy rząd posiada zbyt dużą władzę, jak i zbyt małą.

Nie popadając w żadną z tych skrajności, zajmujący nas przywódcy polityczni zna­leźli jedyne w tej materii remedium — zasadę podziału władzy wraz z systemem ha­mulców. O sile ich przekonania co do słuszności zastosowania tego rozwiązania świad­czą dobitne słowa Jamesa Madisona: „Z pewnością żadna prawda polityczna nie posiada większej wartości wewnętrznej, ani też nie nosi znamienia autorytetu bardziej oświeconych obrońców wolności aniżeli ta, której dotyczy zarzut [rozdział władzy — R.M.M.]. Skupienie wszystkich władz: prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej w tych samych rękach — obojętnie, czy w jednych, kilku lub wielu i czy w dziedzicz­nych, samozwańczych, czy pochodzących z wyboru — należy słusznie uznać za praw­dziwą definicję tyranii”. Madisonowi wtórował Thomas Jefferson, a w ślad za nim  również John Jay, konstatując, iż „skoncentrowanie tych władz w tych samych rękach jest precyzyjnym określeniem ustroju despotycznego”. George Washington stwierdził, że „duch uzurpacji zmierza do konsolidacji całej władzy wszystkich trzech działów aparatu państwowego w jednym, a w ten sposób do ustanowienia faktycznego despo­tyzmu bez względu na formę ustroju”. John Adams z kolei głosił, iż podstawowym ar­tykułem jego wiary politycznej pozostaje przekonanie, że „despotyzm, nieograniczo­na suwerenność bądź władza absolutna to to samo, niezależnie od tego, czy rządy sprawuje większość zgromadzenia narodowego, rada arystokratyczna, oligarchiczna koteria, czy imperator. Są one równie arbitralne, okrutne, krwawe i pod każdym wzglę­dem diaboliczne”.

Akceptacja takich przesłanek podniosła zasadę rozdziału w oczach wymienionych myślicieli do roli aksjomatu wszelkiej wiedzy ustrojowej. Jefferson pisał, iż „pierw­szą zasadą dobrego ustroju jest z pewnością istniejący w nim rozdział władzy na wy­konawczą, sądowniczą i prawodawczą oraz dalszy podział tej ostatniej na dwa lub trzy działy”. Alexander Hamilton uważał, że jedynie w systemie trójpodziału władzy po­szczególne organy państwowe mogą zostać organizacyjnie wyodrębnione oraz nieza­leżne od siebie. Z opinią tą korespondowało przeświadczenie Adamsa, iż „wyłącznie poprzez zrównoważenie każdej z tych trzech władz z dwiema pozostałymi można po­wstrzymać i powściągnąć zapędy ludzkiej natury w kierunku tyranii oraz zagwaran­tować pewien stopień wolności”, a w rezultacie „rządy praw, nie zaś ludzi”. Ustrój państwowy zbudowany na podstawie rozdziału władzy był, jego zdaniem, nie tylko najbardziej praktyczny, ale i najbardziej zgodny z naturą. Idzie bowiem o to, że „isto­ta wolnościowego ustroju polega na skutecznej kontroli rywalizacji. Władza wyko­nawcza i prawodawcza to naturalni rywale. Jeśli żadna z nich nie ma skutecznej kon­troli nad drugą, to słabsza zawsze będzie jagnięciem w łapach wilka”.

Według Jeffersona, racjonalny ustrój można osiągnąć „nie w wyniku zespolenia władz, lecz ich podziału”. Skonsolidowana władza państwowa wymyka się spod kon­troli narodu, przynosząc w efekcie „najbardziej szkodliwy ustrój na ziemi”. Dla au­tora Deklaracji Niepodległości jedynie naród był bezpiecznym depozytariuszem wol­ności. Uważał on, że w wypadku odseparowania władzy staje się ona arbitralna i absolutna.

Skoro władza państwowa w odczuciu współczesnych wydawała się obciążona brzemieniem grzechu pierworodnego, to jest rzeczą najzupełniej zrozumiałą, iż żad­na idea polityczna nie zdobyła sobie w okresie rewolucyjnych przemian większego uznania, jak właśnie ta, że wszelka władza musi zostać ściśle ograniczona. To Jefferson jest autorem słynnego aforyzmu, iż ten rząd jest najlepszy, który rządzi naj-mniej. Aparat państwowy i społeczeństwo to przecież naczynia połączone, wolno­ści przybywa wtedy, kiedy ubywa władzy. Inspiratorzy tych przemian, podobnie jak cała elita polityczna XVIII stulecia, sądzili, że zakres działania państwa nie powinien być szeroki. Co więcej, ci liberalni myśliciele, odmówiwszy uznania suwerenności władzy monarszej, nie byli także gotowi scedować nieograniczonej władzy nawet na suwerenny naród w demokratycznym państwie. Zakazywała im tego doktryna umo­wy społecznej, zawierająca immanentny imperatyw limitacji władzy państwowej. Im­peratyw ów najlepiej mogła urzeczywistnić reguła rozdziału władzy. Dla tej to przy­czyny konstruktorzy modelu ustrojowego USA zbudowali go na opoce sceptycznego założenia, iż jedynie trójpodział władzy tworzy remedium skutecznie przeciwdziała­jące nieuchronnemu trendowi zmierzającemu do koncentracji tej władzy, a w konse­kwencji do naruszenia sfery wolności. Przeprowadzenie zaledwie dwupodziału władzy (tzn. między legislatywę i egzekutywę) oceniono jako niewystarczające, po­nieważ, jak orzekł Adams, „te dwie władze będą się sobie przeciwstawiać i osłabiać wzajemnie, dopóki spór nie przerodzi się w wojnę”. Niezbędne jest zatem utworze­nie drugiej izby w parlamencie, mającej grać rolę „mediatora między tymi dwoma skrajnymi działami” aparatu państwowego, jak również niezawisłej judykatywy zło­żonej z osób obdarzonych wiedzą, doświadczeniem prawniczym i mądrością oraz piastujących swą funkcję dożywotnio. Dzięki temu potencjalna ekspansja jednego organu będzie zawsze powstrzymywana przez czasowy alians dwóch pozostałych, ewentualne spory pomiędzy dwoma organami będą zaś stale miarkowane przez trzeci. Jak to obrazowo wyraził Stanisław Filipowicz, „system władzy nie może mieć więc jednego punktu ciężkości. Gmachu wolności nie utrzyma nigdy jedna kolum­na, musi być ich wiele”.

5. Dalsze dzieje

Powracając na „naszą” stronę Atlantyku, wypada odnotować, iż we Francji w po­wstałej w 1789 r. Konstytuancie idea podziału władzy stała się artykułem politycznej wiary wszystkich jej członków, jeśli pominąć nielicznych protagonistów monarchii absolutnej. Awansowała nawet do katalogu praw naturalnych. Według enuncjacji de­putowanego Mouniera, granice władzy każdego organu mają być święte. Wyrazem tej wiary stał się słynny art. 16 Deklaracji praw człowieka i obywatela z tego samego roku: „Każde społeczeństwo, w którym nie zapewniono gwarancji praw i nie ustanowiono podziału władz, jest pozbawione konstytucji”. Warto nadmienić, że ten artykuł został przegłosowany niemal bez sporów. W toku debaty nad nim niektórzy deputowani (Tar­get i Rhedon) wyraźnie utożsamiali „gwarancję praw” i „podział władz”; sądzili wi­dać, że jest to jeden problem a nie dwa. Ta konfuzja nie była, jak można mniemać, przypadkowa. Myśl wyrażona w tym artykule odbiła się później wyraźnym echem w konstytucjach z lat 1791, 1795 i 1848. Gwoli ilustracji, w tej drugiej art. 22 otrzy­mał następujące brzmienie: „Gwarancja społeczna nie może się utrzymać, jeśli nie zo­stał wprowadzony podział władz, jeśli ich granice nie są określone i jeżeli nie została zabezpieczona odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych”. Natomiast art. 19 tej ostatniej brzmiał jeszcze dobitniej: „Podział władz jest pierwszym warunkiem wolne­go ustroju”. Zrozumiałe zatem, iż art. 16 Deklaracji stał się „teologicznym dogmatem konstytucjonalizmu”, „zsekularyzowaną trójcą”, prawdziwym „teorematem geome­trycznym” oraz „rewolucyjnym werdyktem”, który aż do momentu pojawienia się to­talitarnych reżimów XX stulecia zachowywał „rangę kanoniczną”.

W koncepcjach i doktrynach należących do teorii rozdziału władzy, a formułowa­nych w wiekach XIX i XX, wątek protekcyjnej natury tej idei względem wolności jed­nostki już rzadko bywa szerzej rozwijany. Ich twórcy uznali najwidoczniej, że trudno tu dodać coś oryginalnego. Dziwić się temu nie sposób, gdyż kiedy tylko zasada po­działu trafiła do konstytucji większości krajów, odpowiadająca jej teoria przestała być zagadnieniem głównie z zakresu filozofii politycznej, a stała się zagadnieniem par excellence prawnym. W efekcie wielkie problemy teoretyczne straciły na aktualności. Zyskały ją natomiast kwestie partykularne, zwłaszcza o wymiarze detalu. Sporadycz­nie zatem pojawiają się enuncjacje w rodzaju zdecydowanej, jakkolwiek uproszczo­nej opinii Carla Joachima Friedricha: „Podział władzy stanowi podstawę cywilizowa­nego ustroju. Oto, co rozumiem przez konstytucjonalizm”.

III. PRÓBY NEGACJI LEGITYMIZUJĄCEGO CHARAKTERU IDEI ROZDZIAŁU WŁADZY

1. Kontestatorzy

Żadna wszak myśl ludzka nie jest wolna od kontrowersji, a co dopiero na gruncie nauk społecznych. Zrozumiałe zatem, że idea ta nie wszystkim przypadła do gustu, a zwłaszcza zwolennikom totalitaryzmu i autorytaryzmu. Niektórzy konstytucjonali­ści zaczęli podważać protekcyjny charakter tej reguły ustrojowej wobec wolności i praw obywatelskich, podnosząc, że rozdział trzech prawnych sfer działania między trzy organy oraz ich personalne wyodrębnienie nie stanowią jeszcze same w sobie ta­kiej gwarancji. Zgodnie z przeświadczeniem Harolda J. Laskiego, podział władzy jest w istocie rzeczy zaletą papierową, jako że jest niewykonalny w praktyce. Ma jednak tę dobrą stronę, iż przykuwa uwagę do kwestii optymalnego wykorzystania wła­dzy państwowej w procesie realizacji celów społecznych oraz do problemu jej kontroli. Pojawiły się też jeszcze poważniejsze zarzuty, ale na ich przytoczenie i analizę nie pozwalają ramy niniejszego studium.

Ramy te umożliwiają natomiast ustosunkowanie się do dwóch podstawowych za­rzutów o charakterze ideologicznym. Mianowicie chodzi o to, że idea rozdziału wła­dzy jest jakoby nie do pogodzenia z ideą suwerenności oraz ideą demokracji.

2. Podział władzy a suwerenność

Od schyłku XVIII stulecia niektórzy badacze utrzymują, że idea podziału władzy jest niezgodna z ideą suwerenności. Za całą tę kontrowersję część winy ponosi Jean Jacques Rousseau i ustrojodawcy francuscy schyłku XVIII w. Otóż ich wersja rozdzia­łu władzy wyróżnia się w pierwszym rzędzie wprowadzeniem elementu zupełnie przez Monteskiusza pominiętego, a mianowicie suwerenności narodu, którą w konstytucjo­nalizmie francuskim uosabiała legislatywa. Autor Ducha Praw rozumiał doskonale, że realna zdolność „przeszkadzania” może przecież wystąpić tylko w warunkach względnie równej siły i wzajemnej niezależności najwyższych organów państwowych. Przy takim założeniu żaden z nich nie mógł pretendować do wyłącznego reprezento­wania społecznego podmiotu suwerenności, a zatem lepiej było w ogóle pominąć to zagadnienie i pozostać na gruncie pragmatyczno-politycznym, bez sięgania do ideolo­gicznego źródła władzy, czyli bez implikacji co do zasady suwerenności narodu.

Szkopuł jednak w tym, że wspomniani badacze dość pobieżnie zapoznali się z wy­daną w 1762 r. Umową społeczną lub zasadami prawa politycznego (Du contrat so­cial ou principes du droit politique) Rousseau. Tymczasem w obrębie teorii podziału nie ma drugiego autora, którego odnośne poglądy byłyby tak odmiennie oceniane. Pod­czas gdy dla jednych był on jednym z prekursorów tej teorii, to dla drugich przedsta­wicielem ideologii totalitarnej jednolitości władzy.

Myśliciel ten odniósł się z rezerwą do teorii rozdziału, choć wieloma jej istotny­mi elementami się nie zainteresował. Główny powód tej rezerwy stanowiło przekona­nie, iż źródłem prawa może być jedynie wola powszechna (volonté générale). Innymi słowy, władza prawodawcza to nic innego jak wyrażanie suwerennej woli ludu. Wła­dza ta nie może zostać ludowi odebrana ani też przezeń delegowana. Jakakolwiek pró­ba tworzenia reguł generalnych przez inny podmiot stanowiłaby uzurpację jego suwe­renności. Suwerenność jest niepodzielna. W związku z tym ci pisarze polityczni, którzy dzielili ją między różne osoby lub organy państwowe, czynili z suwerena „fan­tastyczny twór, złożony z części i kawałków”. Był to podstawowy błąd przez nich po­pełniany — kuglarska sztuczka — pozostający przyczyną większości niejasności w ich pismach poświęconych instytucji państwa. Nie mieli bowiem jasnego wyobrażenia na temat suwerenności i dlatego ich „władze” obejmowały tylko to, co w rzeczywistości było jej emanacjami, np. akty wypowiedzenia wojny lub zawarcia pokoju. W Umowie społecznej czytamy: „Ale nasi politycy, nie mogąc podzielić zwierzchnictwa co do jego zasady, dzielą je co do przedmiotu; dzielą na siłę i wolę; na władzę ustawodaw­czą i wykonawczą; na prawo do opodatkowania, do wymiaru sprawiedliwości i do wojny; na zarząd wewnętrzny i władzę pertraktowania z zagranicą. To mieszają wszystkie te części, to je oddzielają; czynią ze zwierzchnika istotę urojoną, utworzo­ną z części złożonych; tak jakby składali człowieka z wielu organizmów, z których je­den miałby oczy, inny ramiona, inny nogi i nic więcej”. Podział władzy suwerennej pociągnąłby za sobą nieuchronnie zagładę państwa.

Suwerenność była dla Rousseau niepodzielna, ale nie prawne sfery działania pań­stwa. Sformułował on mianowicie abstrakcyjne definicje władzy prawodawczej i wy­konawczej, daleko bardziej precyzyjne niż te w wydaniu barona de Montesquieu. „Każde swobodne działanie ma dwie przyczyny, powodujące jego powstanie: jedną moralną, mianowicie wolę określającą działanie, drugą fizyczną, mianowicie możność jego wykonania. [...] Organizm polityczny ma te same czynniki i tu rozróżnia się siłę i wolę; tę ostatnią pod nazwą władzy prawodawczej, tamtą pod nazwą władzy wyko­nawczej”. Obie te podstawowe władze należy przydzielić odrębnym podmiotom. Wła­dza prawodawcza ex definitione może zajmować się wyłącznie generaliami, jej dome­na to stanowienie praw i nic więcej, podczas gdy władza wykonawcza może dotyczyć tylko przypadków partykularnych. Wola partykularna nie może reprezentować woli generalnej, podobnie jak wola generalna nie może rozstrzygać kwestii partykularnych. Stąd władza prawodawcza może należeć wyłącznie do ludu. Do ludu nie może jednak należeć władza wykonawcza, lecz do podmiotu będącego jego agentem. „Skoro wła­dza prawodawcza raz została dobrze ugruntowana, należy podobnie ugruntować wła­dzę wykonawczą; ta ostatnia bowiem, działając tylko przez akty szczególne i nie ma­jąc wspólnej istoty z tamtą, jest z natury rzeczy od niej oddzielona. Gdyby zwierzchnik jako taki mógł posiadać władzę wykonawczą, nastąpiłoby takie pomieszanie prawa i faktów, że nie wiedziano by już, co jest ustawą, a co nią nie jest, i wynaturzony w ten sposób organizm polityczny padłby niebawem pastwą gwałtu, przeciwko któremu zo­stał utworzony”. Lud suweren może wprawdzie odwołać egzekutywę, ale nie może jej kontrolować na bieżąco przez ingerencje w jej działalność.

Jak z tego wynika, dla autora tych słów w przeciwieństwie do znakomitej większo­ści teoretyków państwa pojęcie „egzekutywa” oznaczało cały aparat państwowy, tj. par­lament, administrację i sądy. Było to ujęcie bliskie Marsyliuszowi z Padwy. Zważyw­szy zaś, że cały ten aparat podlega prawodawczej władzy suwerennego ludu, dla zajmującego nas myśliciela było sprawą drugorzędną, jak jest on zbudowany, tzn. czy na fundamencie zasady podziału władzy, czy też jej jednolitości. Tymczasem była to kwestia żywotnie istotna dla innych teoretyków państwa. Innymi słowy, autor Umowy społecznej głosząc hasła demokracji bezpośredniej, utożsamiał władzę ustawodawczą ze zwierzchnictwem, z władzą najwyższą narodu. Władza wykonawcza, mająca za źró­dło swych pełnomocnictw zwierzchnika (naród), powinna być jego służebnicą. Ma on nad nią prawo kontroli i może składać z urzędu jej piastunów. Pełnomocnictwa władzy wykonawczej ustają, gdy naród zbiera się na ogólne zgromadzenie. Natomiast władzę sądowniczą naród suweren powinien powierzyć wybieranym sędziom, dopuszczając prawo odwołania się od ich werdyktów do siebie samego. Dlatego słusznie pisze Lech Mażewski, iż w rozumieniu Rousseau władza ustawodawcza (pouvoir legislatif) była w istocie władzą ustrojodawczą (pouvoir constituant). Mimo to można dojść do prze­konania, iż dopuszczał on rozdział władzy, tyle że niejako tylnymi drzwiami.

Pod wpływem Rousseau autorzy Deklaracji praw człowieka i obywatela zamie­ścili art. 3 tego dokumentu, wyrażający zasadę suwerenności ludu. Powiada się w nim m.in., iż „suwerenność jest jedna, niepodzielna, niezbywalna i niepodlegająca przedaw­nieniu. Należy do Narodu”. Koncepcje twórcy Umowy społecznej były bardzo popu­larne w okresie rewolucji, dzieło to nazywano m.in. „Koranem rewolucjonistów” i „Bi­blią jakobinów”. Jego dystynkcja między wolą i siłą jako podstawa rozdziału władzy zdominowała umysły ustrojodawców na wiele lat. Niemniej odrzucenie przez niego możliwości delegowania władzy prawodawczej uczyniło jego doktrynę przynajmniej częściowo nieodpowiednią dla tak dużego kraju, jak Francja. Stąd zaadaptowano ją do warunków francuskich, ale w sposób daleki od poglądów jej autora. Mianowicie wszystko to, co pisał o władzy prawodawczej ludu suwerena odniesiono do legislaty­wy. To zaś, co pisał o „egzekutywie” — do klasycznej egzekutywy i to w myśl mak­symy: pierwsza wyraża wolę, a druga ją realizuje. Mówiąc inaczej, ludowi przysługu­je substancja pełnej władzy państwowej, a organom państwowym jej wykonywanie. Była to ekstremalna wersja podziału władzy, oznaczająca coś bardzo innego od tego, czego pragnął Rousseau i to jeszcze wersja niewykonalna.

Echa jego poglądów pobrzmiewają jeszcze w opublikowanym w 1893 r. Traktacie prawa konstytucyjnego (Traité de droit constitutionnel) pióra Léona Duguita. Dowo­dził on w nim m.in., iż faktyczny rozdział władz jest niemożliwy, jako że władze two­rzą części suwerenności. Tymczasem suwerenność jest jedna i niepodzielna, nie może zatem składać się z części. Nie może więc być jednolitości władz oraz ich rozdziału. Niemniej teoretyk ten przyznawał, że jest to pomysłowa idea, zawierająca elementy prawdy. Depozytariuszem suwerenności pozostaje wola większości jednostek tworzą­cych społeczeństwo i świadomych swej „podwójnej”, zbiorowej i indywidualnej, eg­zystencji. Wyłącznie przez fakt posiadania różnych organów, realizujących różne ro­dzaje funkcji w państwie, można ustanowić wielką równowagę między interesami indywidualnymi i zbiorowymi, zapewniającą normalne funkcjonowanie i postępowy rozwój społeczeństwa cywilizowanego. Co się zaś tyczy sugerowanej przez Kanta ana­logii między suwerennością złożoną z trzech władz a Trójcą Świętą w teologii chrześcijańskiej, to obie są tajemnicą i nie mają innej wartości niż rozrywka ducha (jeu d’esprit). „Koncepcja suwerennej władzy, jednej w trzech władzach, jest koncepcją metafizyczną analogiczną do chrześcijańskiej tajemnicy Trójcy [...], niedopuszczalną w prawdziwie pozytywnej wykładni prawa publicznego”.

Nawiązując jednak do jego zastrzeżeń w tej materii, M. Berthélemy zalecił przy­jęcie postawy umiarkowanej, a nie skrajnej. Jeśli działalność państwa postrzegać głów­nie przez pryzmat funkcji, to można dojść do przekonania, że w praktyce jeden organ sprawuje czasem funkcje różnego rodzaju. Stąd wniosek, iż legislatywy, egzekutywy i judykatywy w ogóle nie da się odseparować. Zważywszy jednak, że ludzki umysł skłonny jest do generalizacji i abstrakcji, można dojść do konkluzji zgoła odwrotnej. Dlatego w zasadzie rozdziału władzy należy upatrywać nie „jurydycznej prawdy”, lecz „politycznego środka ostrożności”, którego nie dałoby się zastosować bez pewnych wyjątków i adaptacji.

W kierunku odmiennej interpretacji suwerenności poszedł konstytucjonalizm ame­rykański. Przyjmując równość wszystkich trzech władz w urzeczywistnianiu suweren­nych praw narodu, każdą z funkcji formalnych uznano za równorzędną część ogółu kompetencji władzy państwowej i delegowano na zasadzie względnej wyłączności od­rębnym ogniwom tej władzy. Z takiej przesłanki teoretycznej wyciągnięto jednak kon­sekwentne wnioski praktyczne, zmierzające do zapewnienia wzajemnej odrębności i niezależności władz. Pod wpływem Locke’a zasadzie suwerenności ludu nadano nie kolektywistyczny, jak u Rousseau, lecz indywidualistyczny wydźwięk, skutkiem cze­go nigdy jej nie absolutyzowano. Lud jest sumą jednostek, których prawa muszą być gwarantowane. Społeczeństwo budowane jest na fundamencie idei wolności a nie pań­stwa. W związku z tym działalność państwa zgodnie z ideą „rządu ograniczonego” (li­mited government) musi być ściśle zakreślona przez prawo („rządy praw a nie ludzi”). W konsekwencji konstytucja nie jest tylko „schematem aparatu państwowego”, ale „określonym wyrazem wyższego prawa”. Wiąże ono wszystkich, z Kongresem włącz­nie, którego ustawy mogą być badane pod kątem ich konstytucyjności.

Twierdzeniu o sprzeczności reguł suwerenności i podziału można ponadto prze­ciwstawić takie racje, jak teza, że jedność odnajduje się w różnorodności, że suweren­ność może być jednolita i złożona w tym samym czasie, i że sam Duguit odczytywał w idei suwerenności element niepodzielności jako immanentnej dla jakiejkolwiek idei jedności. Szczęśliwie przekonanie to podzielają także inni znawcy zagadnienia. I tak m.in. Michael Rostock stoi na stanowisku, iż suwerenność lub władza państwowa jest niepodzielna i z niej wywodzą się wszystkie delegowane przez naród funkcje, wykonywane przez oddzielone od siebie i odpowiednio wyekwipowane w kompetencje or­gany. Naród suweren posiada niepodzielną władzę państwową i sam ją ucieleśnia. Z kolei, zdaniem Friederun C. Karsch, idea rozdziału jest wyrazem „konkretyzującej się suwerenności ludu”. Krótko i węzłowato — kontrargument podstawowy brzmi: suwerenem jest naród, a organy państwowe jedynie jego suwerenne prawa urzeczy­wistniają. Z tego punktu widzenia kwestia, czy aparat państwowy buduje się na fun­damencie zasady podziału władzy, czy też jej jednolitości, jest bez znaczenia. Cały ten problem ma więc tylko charakter semantyczny.

3. Podział władzy a demokracja

Tak jak idei rozdziału władzy zarzucano sprzeczność z ideą suwerenności, tak też obwiniano ją o konfl ikt z ideą demokracji. Znamienne, że dzieje się tak również od czasów Rousseau. Antynomiczny stosunek między tymi ideami najostrzej odmalował W. Martini: „Po prostu podział władzy jest tak obcy elementowi demokratycznemu, jak to tylko możliwe. Suweren ludowy jest z natury żądny władzy i myśl, że jej spra­wowanie może być utrudnione, jest dlań absurdalna i nie do zniesienia [...]. Demokra­cja [...] jest niepodzielną i niepohamowaną wszechwładzą ludu suwerena [...]. Im bar­dziej demokracja jest demokratyczna, tym bardziej skłania się do zacierania sfer władz, tym bardziej wysuwa legislatywę na czoło [...] i tym bardziej narzuca ją na szefa obu pozostałych władz; tendencja ta cechuje cały współczesny rozwój konstytucyjny”.

Także Hans Kelsen uważał początkowo, że idea rozdziału nie jest z istoty swej de­mokratyczna. Wręcz przeciwnie, zgodnie z podstawowym wymogiem demokracji cała władza powinna należeć do narodu, a ponieważ demokracja bezpośrednia nie jest obec­nie możliwa na szeroką skalę, całość władzy państwowej powinna skupiać się w jed­nym kolegialnym organie, którego członkowie powinni być wybierani przez naród i przed nim odpowiedzialni. Jeżeli organ ten sprawuje wyłącznie władzę prawodaw­czą, to wszystkie inne organy obowiązane do wykonywania ustanowionych przez ten organ norm muszą zostać poddane jego kontroli, nawet gdy także pochodzą z po­wszechnych wyborów. Kontrola władzy wykonawczej i sądowniczej przez władzę pra­wodawczą odpowiada naturalnym relacjom między tymi sferami. W rezultacie istnie­nie podziału władzy można wyjaśniać jedynie powodami historycznymi, a nie uzasadniać go przesłankami czysto demokratycznymi. Autor ten zmienił jednak póź­niej zdanie, uwypuklając przede wszystkim rolę omawianej reguły ustrojowej jako gwarancji praworządności z racji warunkowania przez nią wzajemnej kontroli organów. Antynomii między dwiema zajmującymi nas ideami można też domniemywać z orzecznictwa konstytucyjnego. Gwoli ilustracji, F.C. Karsch uważa, iż Federalny Sąd Konstytucyjny RFN, formułując koncepcję tzw. zasadniczego jądra każdej władzy (Kernbereich), opowiedział się tym samym za restrykcyjną interpretacją reguły roz­działu. To zaś działa przeciwko ewentualnym nowym podmiotom władzy. Trybunał zatem zasadniczo akceptuje stosunek napięcia między podziałem władzy a demokra­cją, względnie stanowisko przeciwstawiające tej ostatniej kategorii ideę rozdziału jako konstytutywny element kategorii państwa prawnego. Organ ten nie wyprowadził do­tąd reguły podziału z konstytucyjnego nakazu demokracji. Nie ustanowił zasady, że demokracja jest najwyższą regułą konstytucyjną, której podporządkowana jest zasada podziału władzy. Dzięki temu Federalny Sąd Konstytucyjny odmowę uznania nad­miernie, jego zdaniem, demokratycznych żądań demosu może uzasadniać rozdziałem władzy. Zamiast bowiem traktować tę zasadę w kategoriach formalno-funkcjonalnych, traktuje ją jako wartość materialnie antydemokratyczną. Mimo to trzeba pamiętać, iż takie zasady, jak rozdział władzy, demokracja i państwo prawa niemiecka ustawa zasadnicza z 1949 r. podnosi do rangi tzw. praw fundamentalnych.

Licznie jest jednak reprezentowany obóz głoszący przeciwną tezę. I tak m.in. Er­nest Barker, Ulrich Scheuner, Hans Peters i Ernst-Wolfgang Böckenförde uważają, że reguły rozdziału władzy nie można rozpatrywać niezależnie od idei demokracji lub obok niej, ale na jej podstawie. Bądź też inaczej, że demokrację należy postrzegać głównie przez pryzmat reguły rozdziału. Werner Kägi upatruje w podziale władzy czynnik wspomagający demokrację, E. Küchenhoff jej gwarancję, a Konrad Hesse jej komponent. Zwolennicy takiego podejścia widzą w tym rozdziale element składowy pojęcia „państwa prawa” zagrożonego przez demokrację z powodu jej roszczeń do to­talności. Innymi słowy, traktują go jako remedium przeciwko demokracji, a raczej jak wentyl bezpieczeństwa jej samej, ponieważ w skrajnych przypadkach może ona być identyfikowana z absolutyzmem bądź totalitaryzmem.

Zdaniem Maxa Imbodena, sprzeczność między tymi ideami jest tylko pozorna. Głosiciele tej sprzeczności zakładają, iż skoro lud pozostaje źródłem i przyczyną wszystkich najwyższych kompetencji, to jego woli musi odpowiadać jedna wielka wła­dza. Tymczasem w obrębie teorii państwa nie ma większego nieporozumienia niż to. To właśnie dyferencjacja władz stanowi przesłankę decydowania w sposób demokra­tyczny oraz prowadzi do uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji państwo­wych. Istotą demokracji jest autentyczna wolność słowa i konfrontacji opinii. A tam, gdzie nie dochodzi do napięć, tam nie ma szans na demokratyczne kształtowanie opi­nii publicznej. To z dyferencjacji bierze się pożądana struktura — „z doświadczenia i przezwyciężania kontrastów powstaje rozjaśniona świadomość”. Rozdział władzy umacnia nie tylko wolność, ale umożliwia dopiero pogłębioną i trwałą wspólnotę ludz­ką. Referenda ludowe z kolei, które nie są wynikiem zróżnicowanych opinii wypły­wających od różnych organów państwa, prowadzą do demokracji pozornej. Twierdze­nie, że naród „sam z siebie” dojdzie do racjonalnych decyzji, to jedynie romantyczna deklaracja o władzy ludu, która jako owoc XIX i XX w. przyniosła tyle zła. Nic tak nie zaciemniło istoty demokracji jak rozpowszechniany w okresie międzywojennym mit, że demokracja to władza ludu przez aklamację. Demokracja wynika z dyskusji, z przedstawiania prawdziwych alternatyw, a nie z serii emocjonalnych doraźnych wy­borów. Te alternatywy zaś wypływają z faktu istnienia wielu organów i partii.

Ustawodawca dąży do jednakowych dla wszystkich i zapisanych w stabilnych nor­mach decyzji — pisze dalej M. Imboden — odzwierciedlających zasadę sprawiedli­wości. Egzekutywa, czyli rząd i administracja, poszukuje w ramach obowiązujących ustaw decyzji, które odpowiadają konkretnym korzyściom wspólnoty, przejawiając tym samym celowe i racjonalne działanie. Sędzia zaś jest ostatecznym stróżem odno­śnych reguł ustanowionych w imię sprawiedliwości, kształtuje pojęcie o słuszności i dobru — bezpośrednio wypływające z idei prawa i mające związek z konkretnym przypadkiem. Trójpodział władzy odzwierciedla wszystkie te wartości. W rezultacie demokracja i podział władzy nie są ze sobą sprzeczne i nie ma między nimi napięcia. Są to korelacyjne rzeczywistości — jedna potrzebuje drugiej.

Karsch z kolei nadmienia, iż konstytutywnym elementem pojęcia „demokracja” pozostaje permanentna kontrola władzy, która może być realizowana tylko poprzez róż­norodne w niej udziały i w permanentnym procesie. Demokracja nie jest demokracją, jeśli nie obejmuje stałej demokratyzacji. Ta ostatnia jest więc synonimem podziału wła­dzy. I odwrotnie, reguła rozdziału musi demokratyzację respektować. Demokracja wymaga nie tylko funkcjonalno-organizacyjnego podziału władzy, ale i społecznego. Rozdział ten jest wręcz wynikiem demokracji. Terminów tych nie można izolować, po­nieważ wtedy powstaje miejsce dla koncepcji separacji władz miast ich podziału.

Według przekonania Hansa Seilera, dyskusję w tej materii determinują dwie kon­cepcje demokracji. Pierwsza to koncepcja francuska — republikańska (russowsko-kantowska). Zauważalna ona jest zwłaszcza we Francji (III i IV Republika) i Austrii, ale jej ślady widać w większości współczesnych konstytucji. W myśl tej koncepcji podział władzy stanowi logiczno-funkcjonalny stosunek między organami państwa, a zarazem środek do zagwarantowania zasady suwerenności ludu. Cała działalność państwa spo­czywa na ustawach, które zasadniczo uchwala wybrana przez lud legislatywa. Ponie­waż egzekutywa i judykatywa również są nimi związane, więc ich wykonywanie ozna­cza realizację woli ludu. Rozdział władzy oparty o neokantowski normatywizm to w założeniu idealna kombinacja idei państwa prawa, demokracji i podziału władzy sensu stricto. Jedną z jej konsekwencji pozostaje możliwie najdalej idące determino­wanie działalności egzekutywy, co uważa się za pełną realizację podziału władzy.

Druga koncepcja demokracji to koncepcja amerykańska — liberalna i pluralistycz­na. Jest ona sceptyczna wobec woli „suwerennego” ludu, więc choć państwo ma chro­nić wolność obywateli, to należy je hamować i to za pomocą zasady podziału. Pomię­dzy ideą demokracji z jednej strony a rozdziałem władzy i ideą państwa prawnego z drugiej istnieje antynomia. Idzie tu o powstrzymanie demokratycznego absolutyzmu i dlatego zasadę demokracji (tj. lud i parlament) należy ograniczać i hamować, by nie stała się zagrożeniem naturalnej wolności obywateli. Dlatego w koncepcji tej nie ma miejsca na władzę najwyższą, a nacisk został położony na równowagę lub równorzędność organów w celu wzajemnego hamowania. W tym sensie konstytucjonalizm ame­rykański, a także współczesny konstytucjonalizm francuski i niemiecki, pojmuje de­mokratycznie legitymowaną egzekutywę jako organ samodzielny, a nie całkowicie sterowany przez legislatywę. W świetle analizowanej koncepcji drobiazgowe regula­cje działalności egzekutywy przez legislatywę są uważane za przejaw „monizmu władz”, sprzecznego zarówno z konstytucją, jak i z ideą państwa prawa.

Na zakończenie przytoczmy jeszcze opinię, iż demokracja to system związany ze swej istoty z procesem komunikacji wielopłaszczyznowej. Idzie tu o komunikację mię­dzy rządzonymi i rządzącymi, ale także vice versa. Zjawisko to wymusza dokonanie rozdziału władzy. Z kolei właśnie dzięki odpowiedniemu rozdziałowi informacji oraz debacie publicznej organy państwa uzyskują dodatkową legitymację.

IV. KONKLUZJE

Acquis constitutionnel

Obracając się w zaklętym kręgu paradoksu, że „wolność wymaga reguł, lecz pań­stwo jest wolnością straconą”, człowiek od zarania dziejów zastanawiał się, jak mimo wszystko państwo to zorganizować, by mu tę wolność gwarantowało. Dylemat ten stał się punktem wyjścia do długich i żmudnych poszukiwań teoretycznych, w celu znale­zienia skutecznego remedium na wszelkie irracjonalne ograniczenia swobód jednost­ki. Zdawać by się mogło, iż wieki XVII i XVIII przyniosły rozwiązanie tego proble­mu w postaci idei podziału władzy. Idea ta stała się wielkim odkryciem w dziedzinie konstytucjonalizmu. Odegrała więc doniosłą rolę w rozwoju myśli polityczno-praw­nej. Szybko się jednak okazało, że w tej materii nie istnieje żadne panaceum, gdyż wła­dza państwowa może zniszczyć wartości, do ochrony których została ustanowiona. Natomiast historia zajmującej nas idei odzwierciedla tylko rosnące przez stulecia aspi­racje jednostki do coraz bardziej efektywnego kontrolowania tej władzy.

Bardzo plastycznie napisał Ryszard Piotrowski, że idea rozdziału władzy udziela odpowiedzi na pytanie o kształt ustroju państwa, odpowiadający wyobrażeniom o god­ności człowieka. Pytanie o granice władzy większości i sposoby ochrony mniejszości przed dominacją stanowi jeden z podstawowych dylematów konstytucjonalizmu.

Ustrój godny człowieka powinien być tak skonstruowany, by chronić obywateli przed wzajemną agresją, łączyć ich w imię dobra wspólnego, a zwłaszcza strzec ich przed władzą zabiegającą o własne interesy. Idea podziału pozostaje „wyznacznikiem tożsa­mości konstytucjonalizmu, zarówno ze względu na jej znaczenie dla afirmacji i zagwa­rantowania praw człowieka, jak też jej rolę w dziedzinie kształtowania struktury i reguł funkcjonowania państwa demokratycznego”. Jest więc „składnikiem normatywnego uniwersalizmu zbudowanego z wartości kształtujących mechanizmy funkcjonowania władzy”. Ideę tę można zaliczyć do reguł „konstytucyjnego prawa naturalnego” bądź zgoła acquis constitutionnel, skoro jest uznawana za „uniwersalną podstawę demokra­cji konstytucyjnej”. Warto też przytoczyć fragment uzasadnienia jednego z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego RP, a mianowicie, iż zasada ta nie ma znaczenia czysto or­ganizacyjnego, ponieważ jej celem pozostaje „ochrona praw człowieka przez uniemoż­liwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów”.

2. „Wiekuiste prawo” czy „próżna formuła”?

Co się zaś tyczy dalszej oceny idei rozdziału władzy, to z pewnością fałszywe będą wszelkie opinie skrajne, szczególnie w tak trudno uchwytnej materii, jak władza pań­stwowa. Nie ulega wątpliwości, że idea ta nie jest „wiekuistym prawem” czy „prze­najświętszym dogmatem teorii i praktyki konstytucyjnej”, ale bez wątpienia również nie „absurdem” czy „próżną formułą”. Dlatego nie sposób zgodzić się z ortodoksyj­nymi adherentami analizowanej przez nas idei, którzy ją absolutyzują. Jak już bowiem zaznaczono, zbyt daleko idące rozdzielenie organów (tj. separacja) prowadzi nieodwo­łalnie do paraliżu całej machiny państwowej albo do podporządkowania sobie całego aparatu państwowego przez jeden organ, co w ostatecznym efekcie odbija się ujemnie na zdolności państwa do ochrony wolności i praw jednostki. Nie można też nie po­dzielić przekonania, iż wielu autorów pomniejszających znaczenie idei rozdziału wy­daje się nieświadomych faktu, że ich wołanie o sprawność i skuteczność funkcjono­wania tej machiny może niekiedy prowadzić do dyktatury. Dzieje państw totalitarnych świadczą o tym niezbicie. Dlatego współcześnie przeważa pogląd, że zasada ta stano­wi niezbędny konstytucyjny element państwa prawa. Legitymacja podziału władzy wynika też z faktu, że normy prawne są wieloznaczne i że ich urzeczywistnienie wy­maga złożonego systemu kontroli. Ponadto eksponując protekcyjny charakter wspo­mnianej reguły ustrojowej względem wolności i praw obywatelskich, nie można przy tym nie doceniać jej nader istotnego znaczenia jako pewnej techniki rządzenia. Wszyst­ko to przesądza o jej legitymacji.

*Autor - prof. zwyczajny - jest Kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.

Przegląd Sejmowy nr 3/2014