I. UWAGI WSTĘPNE

W odczuciu społecznym, a często także w poglądach obecnych w nauce, rząd pozbawiony zaplecza w postaci większości parlamentarnej kojarzy się niekorzystnie, ma pejoratywny wydźwięk, jeśli chodzi o funkcjonowanie systemu politycznego. Gdy taki stan rzeczy ma charakter pierwotny, tj. gdy powstaje wskutek samego werdyktu wyborczego, często podkreśla się, iż jest to wynik nadmiernego rozdrobnienia partyjnego, które niekorzystnie wpływa na stabilność systemu i uniemożliwia sprawne rządzenie. Zgodnie z tą koncepcją, utożsamia się rząd mniejszościowy z krajami, które stawiają pierwsze kroki na drodze ku rozwiniętej demokracji i nie są w stanie zapewnić odpowiedniej stabilności politycznej. Natomiast gdy ta forma rządu powstaje w sposób pochodny, wskutek zmiany struktury politycznej izby parlamentarnej i utraty poparcia większości, podkreśla się niejednokrotnie, iż stanowi to sygnał do zakończenia kadencji izby. Dość powszechnie przyjmuje się również, iż taki rząd cechuje się „słabością polityczną”, a zaistniała sytuacja nosi cechy „kryzysu parlamentarnego”. Najczęściej istnienie rządu mniejszościowego nie jest pożądaną cechą systemu politycznego, a liczne ustawy zasadnicze wyznaczają odpowiednie konstrukcje prawne, które mają za zadanie ułatwiać zaistnienie takiej formy egzekutywy, która może uzyskać poparcie większości parlamentarnej, a tym samym z założenia efektywnie sprawować władzę. Jednocześnie istnieją instrumenty pozwalające na przeprowadzenie powtórnych wyborów powszechnych, ukierunkowane na wyłonienie nowego składu organu przedstawicielskiego, który będzie w stanie uformować większość pozwalającą powołać stabilny rząd.

Przytoczone ogólne koncepcje nie są jednak tak oczywiste, jak może się wydawać, zaś samo podejście do idei rządu mniejszościowego różni się zarówno pod względem poszczególnych systemów, jak i etapów ich rozwoju. Tytułem egzemplifikacji należy przypomnieć norweski system polityczny z ostatnich lat (w szczególności z lat 80. oraz 90.), w którym, po pierwsze, istnienie mniejszościowego rządu nie jest niczym nadzwyczajnym, po drugie natomiast, nie ma możliwości rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji. Wynika to z ukształtowanej na przestrzeni wielu lat tradycji parlamentarnej, której podstawę stanowi współpraca w unikameralnym parlamencie, Stortingu, który często musi funkcjonować z egzekutywą wyłonioną przez mniejszość parlamentarną. Nie jest zatem w tym systemie niczym niespotykanym, że rząd mniejszościowy z powodzeniem prowadzi politykę państwa, choć niewątpliwie wymaga to zdolności do wypracowywania kompromisu, jak również do osiągania konsensu przy pracach nad poszczególnymi projektami ustaw.

Nie cechuje to zarazem wszystkich tego typu sytuacji, gdyż żaden rząd mniejszościowy nie funkcjonuje w próżni politycznej, oderwanej od świata zewnętrznego. Osoby wchodzące w skład organu wykonawczego zdają sobie sprawę z tego, iż niektóre projekty, zgodne z poglądami większości, mogą być zgłaszane bez ryzyka nieosiągnięcia wymaganego poparcia. Przykład Norwegii uzmysławia nam, że rząd mniejszościowy może funkcjonować nawet w długim czasie, co więcej, jego byt nie musi ograniczać się do samego przetrwania kryzysu parlamentarnego, a wręcz przeciwnie, może opierać się na sprawnym prowadzeniu polityki krajowej i korzystnym dla państwa wykonywaniu władzy publicznej. W żadnym przypadku nie cechuje go „słabość polityczna”, gdyż może on w działaniu okazać swoją siłę polityczną, dzięki której bądź zjednuje sobie poparcie większości, bądź tak prowadzi politykę legislacyjną, by była ona wypadkową programów politycznych ugrupowań obecnych w parlamencie.

Należałoby się przy tym zastanowić, czy w istocie ten drugi aspekt funkcjonowania rządu mniejszościowego nie wpisuje się w postulaty dotyczące rozwiniętego systemu demokratycznego. Rzadko przecież dochodzi do sytuacji, w której społeczeństwo poprzez akt wyborczy jednoznacznie rozstrzyga o ogólnym kierunku polityki państwowej, gremialnie wybierając jedno ugrupowanie i jeden program politycznego działania. Werdykt wyborczy kształtowany jest wskutek pluralizmu poglądów, a co ważniejsze, pluralizmu poparcia dla nich, przez co szczególnej doniosłości nabiera powołanie rządu, który musi prowadzić swą politykę, opierając się na wypadkowej programów partii powołanych przez społeczeństwo do sprawowania władzy publicznej. Czy zatem z zasady można mówić o „negatywnym charakterze” rządu mniejszościowego, a sam fakt jego istnienia z założenia traktować jak objaw kryzysu parlamentarnego?

Wydaje się, iż stanowisko takie jest bezpodstawne, gdyż zarówno teza twierdząca, jak i przecząca może znaleźć swe uzasadnienie w przykładach. Należy przyjąć, iż rząd mniejszościowy nie powinien być — jako element systemu politycznego — wartościowany, jego ocena powinna zaś być dokonywana w stosunku do każdego partykularnego przypadku, z uwzględnieniem systemu politycznego, uwarunkowań w zakresie tradycji parlamentarnej, a przede wszystkim poziomu kultury życia publicznego, który przekłada się na gotowość do osiągania kompromisów.

II. FUNKCJONOWANIE RZĄDÓW MNIEJSZOŚCIOWYCH W POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTWACH

W Polsce występowanie rządów mniejszościowych jest zjawiskiem dosyć powszechnym, szczególnie jeśli wziąć pod rozwagę egzekutywy powoływane na gruncie obecnej konstytucji. Zarówno pierwsza Rada Ministrów pod przewodnictwem Jerzego Buzka, druga na czele z Leszkiem Millerem, trzecia, której prezesem był Marek Belka, oraz czwarta, której przewodniczył Kazimierz Marcinkiewicz, na pewnym etapie swojego funkcjonowania miały charakter rządu mniejszościowego. Należy jednak podkreślić, iż pierwszy instrument wykorzystywany w celu zapobiegania takiej sytuacji może zostać zastosowany już na wstępnym etapie powoływania Rady Ministrów. Wprawdzie żaden przepis prawa nie obliguje prezydenta do desygnowania na prezesa Rady Ministrów osoby pochodzącej z partii, która zwyciężyła w wyborach, formalnie korzysta on w tym względzie z pełnej swobody decyzyjnej, niemniej praktyka parlamentarna zobowiązuje go do takiego działania. Zwiększa ona prawdopodobieństwo uzyskania przez rząd kierowany przez takiego polityka poparcia większości parlamentarnej, choć nie można mieć co do tego pewności. Drugim narzędziem, które ma ograniczać możliwość wystąpienia rządu mniejszościowego, jest przekazanie inicjatywy w kwestii wyboru prezesa Rady Ministrów Sejmowi (w trybie art. 154 ust. 2 Konstytucji). Kolejna norma przewiduje analogiczną sytuację (choć z powrotem z inicjatywą prezydenta), w której wybór Rady Ministrów nie jest związany z wymogiem uzyskania bezwzględnej większości głosów. Zatem możliwe jest — na bazie przepisów konstytucji — powołanie rządu wskutek zwykłej większości głosów „za”, co jednocześnie konstytuuje pierwotny sposób powstania rządu mniejszościowego.

Rodzima praktyka parlamentarna w tym względzie nie napawa jednak optymizmem i należy zwrócić uwagę na to, iż funkcjonowanie rządów mniejszościowych, niedysponujących poparciem większości parlamentarnej, w dużej mierze opierało się na próbach uzyskania brakujących głosów w zamian za objęcie pewnych stanowisk. Czyniono zatem zabiegi, by w pierwszej kolejności uzyskać większość, nie podejmowano zaś merytorycznych starań o przegłosowanie swoich projektów. Brakowało zatem akceptacji samego faktu funkcjonowania rządu mniejszościowego, co — z powodu braku takiej tradycji i obawy przed potencjalną niestabilnością polityczną — nikogo nie dziwi. Wynika to z być może uzasadnionego przekonania, iż funkcjonowanie rządu w stanie permanentnej niepewności, związanej z możliwością odwołania w każdej chwili poszczególnych ministrów, nie pozwala na sprawne rządzenie. Aby zatem rząd mniejszościowy mógł uzyskać podstawy do efektywnego działania, niezbędne jest wykształcenie niepisanej umowy, elementów zwyczaju parlamentarnego, dzięki której rząd mógłby żywić przekonanie o tym, iż nie zagraża mu odwołanie ze względów pozamerytorycznych.

Chcąc sięgnąć do pozytywnych wzorców praktyki parlamentarnej w tym zakresie, należy po raz kolejny odnieść się do przykładu Norwegii, która w swej historii miała wiele okazji ku temu, by takie zwyczaje wykształcić. Należy przypomnieć, iż w Norwegii w latach 1918–1945 nie sformowano ani jednego rządu, który dysponowałby większościowym zapleczem w parlamencie. Mimo to w całym okresie międzywojennym funkcjonowało zaledwie 11 rządów, co — w porównaniu do 27 rządów funkcjonujących w Polsce w latach 1918–1939 czy do analogicznej sytuacji we Francji — jest wynikiem dosyć imponującym i symptomatycznym. Jak zatem widać, norweskie rządy mniejszościowe okresu międzywojnia były stabilniejsze niż polskie rządy in genere, bez względu na pułap poparcia parlamentarnego. Wskutek tego ukuty został termin „parlamentaryzmu mniejszościowego”, a klasa polityczna stanęła przed wyzwaniem związanym ze znalezieniem takiej formy funkcjonowania w ramach władztwa publicznego, aby móc je efektywnie sprawować bez posiadania silnego politycznie zaplecza w parlamencie. Warte podkreślenia jest to, iż taka sytuacja nie jest charakterystyczna wyłącznie dla Norwegii, a występuje w wielu systemach, głównie zaś skandynawskich, powszechna jest np. w Danii i Szwecji, do tego stopnia, iż rząd mniejszościowy stanowi tam de facto normę, zaś egzekutywa posiadająca poparcie większości jest wyjątkiem. Wymownie świadczy o tym statystyka, zgodnie z którą 88% ich rządów z lat 1970–2005 miało charakter mniejszościowy.

W literaturze podkreśla się, iż taki stan rzeczy jest wynikiem procesu profesjonalizacji parlamentu, tj. bycia raczej legislatorem niż reprezentacją o charakterze stricte politycznym, oraz połączenia pragmatyzmu, obecnego w życiu publicznym, ze zdolnościami do adaptowania się do zmieniających się warunków politycznych. Sposób sprawowania władzy, jaki został wykształcony w tych systemach, nie opiera się więc na koalicjach parlamentarnych, rozumianych jako programowe współdziałanie, ale na tzw. koalicjach legislacyjnych, powoływanych ad hoc do realizacji danego projektu ustawy. Można tę sytuację oceniać różnie, z jednej strony zauważając, iż tworzy ona podatny grunt dla politycznego handlu, niekoniecznie korzystnego dla państwa, z drugiej jednak strony wymusza na rządzie konieczność takiego formułowania proponowanych przepisów, aby mogły one zostać zaakceptowane przez większość. Nawet cechujące się skrajnym dogmatyzmem osoby sprawujące władzę mogą nie być w stanie przeforsować swych postulatów, rezultat, czyli uchwalenie aktu prawnego, będzie zatem wynikiem szerokiego kompromisu. Odmienną kwestią pozostaje, czy tacy aktorzy sceny politycznej okażą wystarczającą wolę porozumienia, by uzyskać poparcie dla poszczególnych działań swego mniejszościowego rządu. Niemniej należy mieć na uwadze, iż w takiej sytuacji nawet polityk o najbardziej skrajnych poglądach w najgorszym przypadku musi spróbować. Alternatywą jest utrata zdolności rządzenia, czyli w efekcie ograniczenie roli rządu wyłącznie do pełnienia funkcji administratora w państwie i zwiększenie prawdopodobieństwa jego odwołania.

Funkcjonowanie rządu mniejszościowego może więc nie tylko lepiej odzwierciedlać pluralizm poglądów społeczeństwa w linii politycznej państwa, ale także sprawić, iż stanie się ona bardziej wyważona. W rezultacie w przypadku funkcjonowania rządu mniejszościowego nie ma obaw o politykę prowadzoną wyłącznie na podstawie ideologii i jej systemu aksjomatycznego. Aby taki rząd mógł uzyskać odpowiednie poparcie, jego program działania musi z samej swej istoty łączyć różne stanowiska polityczne. Kluczowym kryterium jest przy tym, oczywiście, wola współdziałania, która niekoniecznie musi wynikać z poczucia odpowiedzialności polityków, a może być umocniona przekonaniem o tym, iż zarządzenie ponownych wyborów nie spowoduje zasadniczej zmiany w strukturze parlamentu, a zatem status quo będzie trwać. Choć kraje skandynawskie niewątpliwie przodują w sferze funkcjonowania rządów mniejszościowych, to instytucja ta znana jest w wielu innych krajach europejskich. W Republice Federalnej Niemiec, jeśli żaden z kandydatów na kanclerza nie uzyska bezwzględnej większości głosów w parlamencie, prezydent może mianować na to stanowisko osobę, która uzyskała największą liczbę głosów. W rezultacie powstaje rząd mniejszościowy, choć należy przypomnieć, iż w Niemczech jest to sytuacja niezwykle rzadka, przynajmniej na szczeblu federalnym. Gdy zaś przeanalizować władze landów, należy zwrócić uwagę na sytuację w Saksonii Anhalt, gdzie rząd mniejszościowy SPD funkcjonował od roku 1994 aż do roku 2002, co wyraźnie obrazuje, iż nawet rząd mniejszościowy może rządzić na tyle skutecznie, by z sukcesem ubiegać się o reelekcję. Co więcej, w okresie między jedną a drugą kadencją dotychczasowy premier landu i zarazem kandydat na premiera zapewniał w swojej kampanii wyborczej, iż władza rządu mniejszościowego będzie kontynuowana. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia od 1998 r. w Meklemburgii Pomorzu Przednim. Rząd mniejszościowy został także powołany w 2001 r. w stolicy kraju, w Berlinie, choć tam przybrał raczej formę tymczasowej administracji, w oczekiwaniu na kolejne wybory.  W ostatnich latach takie sytuacje zdarzały się także w innych landach.

Należy więc podkreślić, iż w Niemczech występowanie rządu mniejszościowego ma co do zasady charakter doraźny, tym niemniej zdarzają się wyjątki, które można potraktować jako argument w sprawie zasadności i skuteczności takiej formy działania organów wykonawczych.

Choć Wielka Brytania i właściwy jej system westminsterski znajdują się na odmiennym — jeśli chodzi o sferę współpracy partii politycznych — biegunie niż Skandynawia, to tam także występowały rządy o charakterze mniejszościowym, które uzyskiwały poparcie partii dysponujących znikomą liczbą mandatów. Uzmysławia to powszechność takiego zjawiska, gdy weźmie się pod uwagę, iż podatny na występowanie rządu mniejszościowego jest nawet system z założenia dwupartyjny, w którym jest duże prawdopodobieństwo uzyskania większości przez jedną partię. Jednak w przypadku Wielkiej Brytanii, ze względu na specyfikę tego systemu, rządy mniejszościowe nie osiągały w swej działalności sukcesów na miarę swych skandynawskich odpowiedników. Przykładem może być rząd mniejszościowy Partii Pracy w latach 1976–1979, funkcjonujący wprawdzie przy poparciu Partii Liberalnej, niemniej nieposiadający większości w Izbie Gmin. Fakt ten sprawił, iż w owym czasie sceptyczna wobec Partii Pracy Izba Lordów głosowała przeciwko szeregowi ustaw, które nie mogły zostać „odwrócone” wskutek decyzji Izby Gmin. Mimo to aż do 2010 r. rządy w Wielkiej Brytanii funkcjonowały w systemie, w którym od osiemdziesięciu lat nie występowała forma pełnej koalicji. Rząd mniejszościowy był zatem jedyną możliwością, jeśli chodzi o sprawowanie władzy w warunkach jednopartyjnej większości, choć jego rzadkie występowanie nie pozwoliło na wykształcenie się dobrze ugruntowanej tradycji w tej sferze. W rezultacie nawet w systemie rządów, w których, jak wspomniano, werdykt wyborczy jest z zasady dosyć jednoznaczny, rządy mniejszościowe funkcjonowały częściej niż koalicje powyborcze. Jak zatem widać na przykładzie omawianych państw, rządy mniejszościowe nie muszą być zarówno zjawiskiem rzadkim, jak i negatywnym czy przejściowym, a sama ich koncepcja może stanowić punkt wyjścia do planowania polityki, niekoniecznie zaś środek ostateczny.

Analizując kompleksowe badania empiryczne w tym zakresie, należy zwrócić uwagę, iż rządy mniejszościowe w państwach Europy Zachodniej były w latach 1945–1987 dość powszechne, np. stanowiły 40% ogółu rządów we Francji, 42% we Włoszech, 60% w Hiszpanii, 41% w Irlandii, zaś w krajach skandynawskich oscylowały między 50–90%. Mimo iż później nie prowadzono żadnych prawdziwych badań naukowych na ten temat, to widać ogólną tendencję, która pozwala zakwestionować pogląd, iż rządy mniejszościowe są właściwe dla systemów pogrążonych w kryzysie parlamentarnym. W istocie, rzeczywiście w nich występują, niemniej stanowiły one jedynie ok. 27% wszystkich rządów. W krajach o stabilnej sytuacji politycznej odsetek ten wyniósł ponad 37%. Nie ulega zatem wątpliwości, iż cechują przede wszystkim drugą grupę systemów, z racji bardziej regularnego w nich występowania. Jeśli więc koniecznie należy przypisać je do któregoś z nich, to — gdyby oprzeć się na badaniach empirycznych, a nie na rozważaniach teoretycznych — stosowniejsza byłaby druga opcja.

Kolejnym powszechnym przekonaniem, jakie wskutek wspomnianego opracowania zostało poddane szerokiej dyskusji, było łączenie rządów mniejszościowych z nadmierną fragmentacją sceny politycznej. Przy wykorzystaniu obiektywnych wskaźników frakcyjności i polaryzacji systemu partyjnego wykazano, iż w systemach, gdzie rozdrobnienie jest większe, częściej występują rządy oparte na szeroko zakrojonych koalicjach, nie zaś te o charakterze mniejszościowym. Wynika to zapewne z faktu, iż zachodzi obawa o uzyskanie stosownego poparcia dla tych działań rządu mniejszościowego, które wymagałyby negocjacji ze zbyt wieloma uczestnikami sceny politycznej. W takim stanie rzeczy w efekcie naturalne wydaje się zawiązywanie długoterminowej współpracy, dotyczącej całej linii działania rządu, bez konieczności pozyskiwania poparcia wielu partii.

Przy analizie tego zjawiska należy zwrócić uwagę na przykład Kanady, w której — podobnie jak w krajach skandynawskich — wykształciła się tradycja rządów mniejszościowych. Nawet w ostatnich latach odnotowano tam jeden z najdłużej trwających rządów o takim charakterze, który funkcjonował przez ponad 2,5 roku i zakończył swoją pracę dopiero w 2008 r., gdy zostały rozpisane przedterminowe wybory. Rząd ten, pod przewodnictwem Stephena Harpera, funkcjonując przez tak długi czas, zdołał pozyskać odpowiednie poparcie, aby poprzez kolejny werdykt wyborczy umocnić swoją pozycję i uzyskać szerszą legitymizację społeczną, wciąż jednak pozostając rządem z mniejszościowym zapleczem parlamentarnym. Przykład ten zatem obrazuje, iż rząd mniejszościowy nie tylko może funkcjonować przez długi czas, ale także działać w sposób na tyle korzystny, by uzyskać większość w kolejnych wyborach, zmieniając tym samym swój status. Sytuacja Kanady diametralnie różni się w omawianym aspekcie od sytuacji Wielkiej Brytanii. W Kanadzie funkcjonowało 13 rządów mniejszościowych, z czego szczególnie warto wspomnieć rząd pod przewodnictwem Lestera Pearsona, który przetrwał w mniejszościowej formie dwie kadencje parlamentu, przeprowadzając dogłębne reformy, m.in. w sferze emerytur i ochrony zdrowia. Dzisiaj uważa się go za jeden z najbardziej produktywnych i kreatywnych rządów w całej historii Kanady.

Zgodnie ze zwyczajami konstytucyjnymi Kanady, kompetencje w zakresie zapobiegania występowaniu rządów mniejszości posiada gubernator generalny, sprawujący władzę wykonawczą w imieniu królowej, który w przypadku nieuzyskania przez rząd większościowego poparcia członków parlamentu może rozwiązać parlament i zarządzić powtórne wybory. Niemniej zakres jego władzy dyskrecjonalnej umożliwia mu utworzenie rządu przy poparciu partii innych niż ugrupowanie, które wygrało wybory. W takiej sytuacji najczęściej powstaje rząd o charakterze mniejszościowym i, co istotne, rzadko zdarza się, by partia, z której wywodzi się premier, szukała możliwości zawiązania koalicji, preferując funkcjonowanie przy poparciu mniejszości, z jednoczesną gotowością do ustępstw w kwestiach programowych oraz legislacyjnych.

W przypadku formułowania rządu przez partię, która nie uzyskała większości w parlamencie, takie działanie nie powinno dziwić, gdyż koalicja z ugrupowaniem o podobnym lub większym poparciu i — siłą rzeczy — zbliżonym elektoracie może okazać się politycznie nieopłacalna. Zaufanie wobec ugrupowania biorącego na siebie większą odpowiedzialność może w niekorzystnej sytuacji politycznej zostać przeniesione na koalicjanta, a dość powszechnym zjawiskiem jest wchłanianie elektoratu mniejszych partii przez większe, wchodzące w skład koalicji. W przypadku rządu mniejszościowego zaś sytuacja jest klarowna, ugrupowanie ponosi pełną odpowiedzialność za politykę rządu, mimo iż niektóre postulaty realizowane są we współpracy z innymi uczestnikami sceny politycznej. Wszelkie zatem sukcesy lub porażki rządu owocują wzrostem lub spadkiem poparcia partii, która ten rząd utworzyła.

Dodatkowo warto wspomnieć, iż funkcjonowanie rządu mniejszościowego może być efektywnym narzędziem budowania poparcia w sposób z natury właściwy dla opozycji. Rząd może w takiej sytuacji zgłaszać projekty niezwykle nośne medialnie, zdając sobie sprawę z tego, iż nie mają one szansy na wejście w życie, a zatem nie ma realnych obaw, że zostaną one zrealizowane. Jakkolwiek mało szlachetnie to brzmi, to należy mieć na uwadze polityczne realia, np. hipotetyczną sytuację, w której rząd mniejszościowy zgłasza projekt ustawy, zgodnie z którą politycy będą pracować pro bono tj. nie będą pobierać wynagrodzenia. Oczywiście takie działanie będzie skazane na porażkę, tym niemniej będzie to jasny sygnał dla społeczeństwa, iż dane ugrupowanie dba o dyscyplinę finansów publicznych nawet kosztem rezygnacji z własnego uposażenia. Niewątpliwie taka linia polityczna wymaga umiejętnego działania i nie zawsze prowadzi do zamierzonego efektu. Np. w Kanadzie jedną z wymienianych form działania rządu mniejszościowego jest funkcjonowanie w sposób charakterystyczny dla rządu większościowego. Podejście to przyjął jeden z premierów i Rada Ministrów pod jego przewodnictwem działała w taki sposób niemal przez rok, przegrywając jednak głosowanie nad ustawą budżetową, co położyło kres rządowi. Niemniej wobec słabej opozycji i braku woli parlamentu do przeprowadzenia kolejnych wyborów taktyka ta może przynosić efekty nawet w sytuacji, gdy rząd nie jest w stanie uzyskać odpowiedniego poparcia dla swych projektów.

Omawiając zagadnienie rządów mniejszościowych, szczególną uwagę należy zwrócić na państwo odległe od nas terytorialnie i odmienne ze względu na charakterystykę systemu politycznego, ale ważne z powodu jego doświadczeń w omawianym zakresie. Australia w ostatnich latach stała się jednym z najbardziej istotnych centrów, jeśli chodzi o rozważania w sferze rządów sprawowanych przez mniejszość. Wynika to z faktu ich dość regularnego występowania w tamtejszym systemie parlamentarnym. Jest to głównie zasługą teoretycznych koncepcji Jeremy’ego Moona, z których najistotniejsza jest systematyka rządów mniejszościowych, którą autor oparł na kryterium potencjalnej efektywności.

Jeremy Moon wyróżnia tu:

1. Ersatz majorytarianizm — chodzi o sytuację, w której sprawowanie rządu jest możliwe dzięki poparciu poszczególnych członków parlamentu, uzyskanym w zamian za oferowanie im np. miejsc w komisjach czy też innych funkcji. Z taką formą rządów mniejszościowych mamy do czynienia, gdy do przegłosowania danego projektu brakuje niewielu głosów i można je zdobyć poprzez różne zabiegi o charakterze indywidualnym. W rezultacie sytuacja ta jest zbliżona do tej, w której funkcjonuje rząd większościowy, choć jest zależna od benefitów, jakie partia rządząca może zaoferować poszczególnym jednostkom spoza swej struktury. Jest to balansowanie na granicy rządu mniejszościowego i większościowego, niewymagające rozwiniętej tradycji parlamentarnej, a jedynie umiejętności prowadzenia stosownej polityki personalnej.

2. Ersatz koalicja — sprowadzająca się do koncepcji, w której wprawdzie nie mamy do czynienia z formalnym odpowiednikiem koalicji, ale z grupą, która za spoiwo swych nieformalnych związków uważa wspólne cele socjalne bądź ekonomiczne. By je realizować, jest gotowa wstrzymać się od działań utrudniających prace rządowi, oczywiście przy założeniu, iż dąży on do urzeczywistnienia zbliżonych postulatów bądź przejawia wolę utrzymania korzystnego — z punktu widzenia ersatz koalicji — status quo

3. Minorytarianizm ad hoc — występuje wówczas, gdy rząd mniejszościowy nie przyjmuje ogólnej, zdecydowanej koncepcji działania, dla której starałby się po czasie. Nie ma tu zatem szerzej zakrojonej linii politycznego działania, charakterystycznej dla ersatz koalicji, ale szuka się poparcia dla poszczególnych projektów ustaw. Należy przy tym podkreślić, iż wydaje się, że ta forma sprawowania rządów musi być oparta na zabiegach stricte merytorycznych, gdyż jakiekolwiek propozycje natury personalnej są właściwe dla ersatz majorytarianizmu.

4. Minorytarianizm, opierający się na konstrukcji, zgodnie z którą rząd mniejszościowy działa według znanego parlamentowi planu perspektywicznego. Istnienie tej formy wymaga zatem ustalenia klarownej linii działania politycznego, obejmującej generalne reformy, które mają być systematycznie realizowane. Wydaje się też, iż działania te muszą dotyczyć kwestii niezbyt szczegółowych, gdyż w tej sferze mogą występować między ugrupowaniami duże rozbieżności, uniemożliwiające uzyskanie poparcia. Łatwiej zaś będzie uzyskać poparcie w sprawie realizacji ogólnej idei, właściwej np. dla prawej czy lewej strony sceny politycznej, liberalnej czy konserwatywnej ideologii. Stąd też ta forma rządów mniejszościowych daje największe szanse na realizację sztandarowych projektów politycznych.

Natomiast jeśli chodzi o częstotliwość występowania poszczególnych form rządów mniejszościowych, to na podstawie badań przeprowadzonych w Australii w latach 1989–2009 wynika, iż najczęściej dochodziło tam do funkcjonowania rządu mniejszościowego w ostatniej omawianej formie, czyli minorytarianizmu, na drugim miejscu były ersatz koalicje, zaś pozostałe dwa modele występowały niezwykle rzadko. Wynika to zapewne z faktu, iż największą stabilność polityczną oferuje właśnie, co do zasady, minorytarianizm, co obrazują statystyki z przytoczonych lat. Wynika z nich, że pięć rządów mniejszościowych działających w tej formie zdołało de facto przeprowadzić reformy o charakterze konstytucyjnym. Uzmysławia to nam zatem, iż trudno jest mówić o „słabości” takiej formy egzekutywy, skoro jest ona w stanie zjednywać sobie na tyle duże poparcie, by móc dokonywać dogłębnych reform. Przykład Australii świadczy również o tym, iż rządy mniejszościowe najczęściej sprawowała ta partia, która uzyskała najlepszy wynik wyborczy, tak było w 60% przypadków. Z pewnością zmniejsza to ryzyko przegłosowania przez Izbę wotum nieufności, należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż w pozostałych przypadkach partią rządzącą została ta, która wyborów nie wygrała. Umożliwia to wybicie się jednostkom, które cechuje największa charyzma, gdyż w przeciwieństwie do koalicji wykluczającej zwycięską partię system rządów mniejszościowych opiera się nie tyle na politycznych targach, co na sile oddziaływania danych jednostek, ich gotowości do ustępstw oraz umiejętności takiego programowania przyszłej linii działania, by stanowiła ona wypadkową innych poglądów politycznych.

III. PODSUMOWANIE

Reasumując, można powiedzieć, że ze względu na strategiczne cele demokracji, tj. osiągnięcie jak najpełniejszego pluralizmu realizowanych poglądów społecznych, koncepcja rządu mniejszościowego może okazać się instrumentem przydatnym. Jeśli zaś rozpatrywać rząd mniejszościowy w kategoriach „słabości”, to należy mieć na uwadze, iż z zasady nie powinno się tej instytucji z góry wartościować. Rząd mniejszościowy może również być niezwykle silny, może przetrwać niejedną kadencję, realizując swoje postulaty w mniejszym lub większym stopniu. Oczywiście to, czy będzie to rząd o słabym charakterze, czy też odda idee pluralizmu politycznego, zależy od sytuacji ukształtowanej wskutek istnienia czynników, o których była mowa we wcześniejszej części wywodu. Gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia trudnych i niepopularnych z punktu widzenia społeczeństwa reform, może okazać się, iż rząd mniejszościowy dysponuje zbyt małym kapitałem politycznym, by je przeprowadzić. Jednocześnie można wskazać wiele przykładów, nawet w systemach dwupartyjnych, kiedy ugrupowanie posiadające bezwzględną większość nie jest w stanie podjąć takich starań z powodu obawy o ich społeczny odbiór, a w rezultacie ewentualny gorszy wynik wyborczy. Rząd mniejszościowy może zostać uformowany zarówno przez ugrupowanie, które wygrało wybory, jak i przez każde inne, a zatem przy realizacji takiej formy sprawowania rządów istnieje dodatkowe niebezpieczeństwo, iż partia, która w świetle werdyktu wyborczego powinna wziąć odpowiedzialność za politykę państwa, zostanie od tej sfery odsunięta. Bardziej prawdopodobny jest jednak wariant, że żadne z ugrupowań nie otrzymało wystarczającej legitymizacji do przyjęcia na siebie ciężaru rządzenia, wskutek czego powstanie rząd mniejszościowy. Może on mieć charakter zarówno tymczasowy, przykładowo sprowadzający się do administrowania krajem do momentu wyłonienia nowego składu organu przedstawicielskiego, jak i permanentny, co dobitnie pokazuje przykład krajów skandynawskich. Gdyby zatem przyjąć, iż występowanie takiej formy działania egzekutywy jest symptomatyczne dla „kryzysu parlamentarnego”, musiałoby to świadczyć o tym, iż omawiane w pracy państwa znajdują się w stanie permanentnego kryzysu, ale praktyka wydaje się przeczyć takiej konstatacji. Ponadto wydaje się, że zasadna jest teza, zgodnie z którą rząd mniejszościowy cechuje większa niezależność polityczna niż rząd wywodzący się z ugrupowania stanowiącego element stałej współpracy międzypartyjnej, z wieloma powiązaniami i wzajemnymi zależnościami. Wprawdzie zależy to od umiejętnego pozyskania odpowiedniej większości w odniesieniu do partykularnych kwestii, tym niemniej, patrząc w szerszej perspektywie, wydaje się, że rząd korzysta z większej niezależności niż koalicja, w której partnerzy niejednokrotnie muszą intensywnie i blisko współpracować.

Trzeba przy tym wspomnieć, iż powszechnie przyjmuje się, że w przypadku funkcjonowania rządu mniejszościowego zwiększa się wpływ poszczególnych parlamentarzystów na procesy decyzyjne podejmowane przez władzę wykonawczą. Wynika to z faktu, iż rząd musi zabiegać o jednostkowe poparcie parlamentarzystów, w efekcie czego dani przedstawiciele narodu mogą zyskać okazję do forsowania swoich stanowisk w konstruowanym kompromisie politycznym, na którego bazie budowane jest poparcie dla poszczególnych projektów. Co zatem warte podkreślenia, potrzeba zabiegania o każdy głos generuje sytuację, w której nawet posłowie niezrzeszeni uzyskują wpływ na ostateczny kształt planów legislacyjnych, co w sposób oczywisty korzystnie wpływa na niezależność przedstawicieli narodu od partii politycznych, które ich skupiają. Należy zatem unikać jednoznacznego przesądzenia a priori o korzystnych lub negatywnych dla państwa skutkach, jakie mogą pociągać za sobą rządy mniejszościowe, każdy zaś oceniać osobno, by dotrzeć do konkluzji zgodnej z prawdą.
Autor jest doktorantem w Akademii Leona Koźmińskiego.
Przegląd Sejmowy nr 1(114)/2013