Rządy prawa - Polska na tle

Sąd Najwyższy w Warszawie. Foto: Monikoska, Wikimedia Commons

W ocenach komfortu prawnego Polska wypada w badaniach porównawczych formalnie nieźle, ale jednak słabo i niedobrze. Ludzie łakną zaś najbardziej dóbr najrzadszych. Dlatego właśnie, mili państwo, chodzi im ciągle po głowach sprawiedliwość. Obywatele chcą w dodatku, żeby było tej wartości trudno uchwytnej jak najwięcej, więc głowią się jakby ją zważyć i obmierzyć. Z tysięcznych powodów mierzenie sprawiedliwości jest jednak sztuką karkołomną, więc wyniki daje bardzo niemiarodajne, ale wobec wagi problemu każda rozumna próba jest mimo wszystko cenna.

Zajmuje się tym od kilku lat m.in. organizacja World Justice Project (WJP), której zebrać się udaje nie tylko mądrych ludzi, ale także niezbędne do badań spore pieniądze, co oznaczać może, że jest w dobijaniu się przez lud sprawiedliwości coś na rzeczy. W poszukiwaniu rozsądnej metody sprawiedliwość zmierzyć postanowili za pomocą 47 wskaźników nazwanymi indeksami rządów prawa i zebranych w 9 grup tematycznych. Indeks zbiorczy i jego składowe zostały sporządzone na podstawie 100 tys. rozmów przeprowadzonych z ekspertami, ale przede wszystkim z tzw. zwykłymi obywatelami, bo to ich dopieszcza, albo im przede wszystkim doskwiera tzw. wymiar sprawiedliwości.

Wielkie różnice zdań pojawiać się mogą już na wstępie każdej dyskusji, bo dla niejednego rządy prawa to państwo z pałką, gazem łzawiącym, armatką wodną, czy aresztem „wydobywczym” na nieco wykrzywionej zasadzie „dura lex, sed lex”, a dla drugiego policja, prokuratura i sądy stojące murem na straży rozumnie uchwalanego prawa, ale też odważne i konsekwentne w wydobywaniu na jaw jego słabości, sprzeczności, czy wręcz niegodziwości. Potrzebny jest zatem jakiś punkt odniesienia.

World Justice Project uznaje w tym kontekście, że w warstwie najogólniejszej z rządami prawa mamy do czynienia wtedy, gdy: (1) obie strony, tj. rząd z jednej, a obywatele z drugiej działają odpowiedzialnie w ramach prawa, (2) prawa danego kraju są jasne, znane wszystkim, stabilne i sprawiedliwe, stosowane są równą miarą wobec każdego i chronią prawa podstawowe, w tym prawo do bezpieczeństwa osób i własności, (3) proces stanowienia, stosowania i egzekwowania prawa jest przystępny, właściwy i skuteczny, a (4) sprawiedliwość dostarczana jest na czas przez kompetentnych, etycznych i niezależnych przedstawicieli bezstronności, których jest wystarczająco dużo, mają odpowiednie zasoby i są odbiciem składu społeczności, której służą.

Czwarty raport WJP pn. „WJP Rule of Law Index 2014” opublikowany wczesną wiosną tego roku stawia Polskę na dość odległym zapleczu czołówki państw hołubiących rządy prawa. Wśród 99 ocenionych państw jesteśmy na miejscu 22., więc wielkiego wstydu nie ma, ale niedosyt jest duży.

Wynik zbiorczy przedstawia tabela. Wartość indeksu równa „1” odzwierciedlałby stan idealny tj. maksymalne oceny dla każdego ze wskaźników rządów prawa wg. WJP.

Pozycje na samym szczycie zajmuje Skandynawia i nie kłóci się to z postrzeganiem całego tego regionu zarówno w świecie, jak i w Polsce. Podobnie jest z Holandią oraz antypodami, a także z Niemcami i Austrią, gdzie od wieków „ordnung muss sein” i dotyczy to także obszaru relacji władz z ludem (tamtejsze przywiązanie do porządku potwierdza na pewien specyficzny sposób nawet trwający tuzin lat morderczy epizod z szaleńcem i jego zbrodniczą kamarylą).                                                                                        

Pozycja Państwo                   Indeks

1             Dania                  0,88                        

2             Norwegia            0,88                      

3             Szwecja              0,85                        

4             Finlandia             0,84                      

5             Holandia              0,83                      

6             Nowa Zelandia    0,83                      

7             Austria                0,82                        

8             Australia             0,80                      

9             Niemcy                0,80                        

10           Singapur             0,79                      

11           Kanada               0,78                        

12           Japonia               0,78                        

13           Wlk. Brytania      0,78                       

14           Korea Płd.           0,77                      

15           Estonia               0,76                      

16           Hong Kong         0,76                      

17           Belgia                 0,76                      

18           Francja               0,74                      

19           USA                    0,71                      

20           Urugwaj             0,69                      

21           Chile                   0,68                        

22           Polska               0,67                        

…            …            …                           

25           Botswana          0,67                       

30           Węgry               0,61                        

44           Bułgaria             0,53                      

80           Rosja                 0,45                        

98           Afganistan         0,34                      

99           Wenezuela        0,31                      

Polska wyprzedza niemal wszystkich swoich „krajan z obozu dawnych demoludów”, ale małe to pocieszenie, bo w rządach prawa jedynym słusznym dążeniem może być maksimum bez jakichkolwiek kompromisów. Na pierwszy rzut oka nie odbiegamy też zanadto od zachodnich tuzów, takich jak USA, ale też system amerykański ze swoją purytańską bezwzględnością i kupczeniem (układy oskarżonych w procedurze karnej i cywilnej z prokuratorami i sędziami) nie jest najlepszym wyznacznikiem dla szczerych demokratów z Europy

W Polsce widzimy i wiemy, że w kwestii rządów prawa nie żyjemy w przysłowiowym buszu, ale też, że jest to nasza wielka zmora wymagająca ogromnych zmian na lepsze. Znamienne tego potwierdzenie wynika z faktu, że w rankingu uzyskaliśmy taki sam wskaźnik jak afrykańska Botswana, która mimo dużych postępów na wielu niwach nie jest jednak dla świata zachodniego szczególnie cennym punktem odniesienia. Gdy spojrzeć zatem na wyniki badań WJP z odpowiednim dystansem i bez zadufania w swojej europejskości bardzo świeżej daty, to bez obawy o zarzuty złośliwości, przesady, stronniczości, czy wrażliwości na zło panoszące się nadmiernej, oceniać można, że pod względem rządów prawa dobiliśmy się po 25 latach przyzwoitego poziomu afrykańskiego, więc tak całkiem źle przecież nie jest.

Najlepiej wypadamy w obszarze prawa karnego, zajmując w tej kategorii 17. miejsce w świecie. Pokrywa się to z odczuciami Polaków, którzy do ścigania i karania u nas kryminalistów mają najmniej zastrzeżeń. Jest to również w zgodzie z najlepszym interesem władzy, która wie, że zbyt duże słabości, błędy i opóźnienia w tej dziedzinie są i byłyby dostrzegane natychmiast przez znaczącą większość mieszkańców i skończyłyby się nieodwołalną klęską przy urnach wyborczych. Nieuchronność porażki politycznej w wyniku zaniedbań lub zaniechań w ochronie mienia, zdrowia i życia działa zatem niemal wszędzie na Zachodzie może nie tyle dobroczynnie, co dopingująco na legislatorów oraz władze wykonawcze. Co znamienne, znacznie rzadziej występuje tu w Polsce zjawisko opieszałości sądowniczej i reguła jest taka, że procesy karne nie ciągną się latami.

Specyficzna interesowność państwa wyrażająca się w dążeniach kolejnych ekip politycznych do zachowania władzy dzięki zapewnieniu ludziom bezpieczeństwa znajduje potwierdzenie także w kategorii pn. „ogólny porządek i bezpieczeństwo. Polska uzyskała tu wskaźnik ) 0,83 - najwyższy spośród 9 kategorii zbiorczych i bliski idealnej „jedynki”.

Najgorzej jest w Polsce w kategorii „rząd otwarty” (open government), w dziedzinie przestrzegania i stosowanie prawa (regulatory enforcement) oraz pod względem rozwiązywania sporów majątkowych między obywatelami i podmiotami prawnymi (civil justice). W pierwszej grupie spraw indeks wyniósł 0,56, w drugiej 0,59, a w obszarze prawa cywilnego – 0,62.

Określenie open government rozumieć można na mnóstwo różnych sposobów, w zależności od kontekstu. Ponieważ w rankingu rządów prawa chodzi o tło prawne, to oceny w tej kategorii dotyczą tego czy społeczeństwo cieszyć się może jasnym (niezawiłym i zrozumiałym), publikowanym, dostępnym i stabilnym prawem, czy obywatele brać mogą udział w procesie legislacyjnym i czy mają łatwy dostęp do projektów ustaw tudzież innych aktów prawnych oraz do uchwalonych już regulacji. Przy każdym z tych pytań ankietowani Polacy wyrażali spore niezadowolenie z obecnego stanu rzeczy. Nie można za to winić tzw. wymiaru sprawiedliwości, bo odpowiedzialność spoczywa tu głównie na legislaturze, a po części na władzy wykonawczej, czyli łącznie na przedstawicielstwie politycznym, lecz z drugiej strony daremnie oczekujemy od sędziów i prokuratorów nie tyle już nawet mocnych, co jakichkolwiek słów w tych fundamentalnych przecież kwestiach.

Przestrzeganie i stosowanie prawa (regulatory enforcement) polega w syntetycznym ujęciu WJP na ocenie procesu wdrażania i egzekwowania prawa. Można mieć gdzieniegdzie najwspanialsze przepisy, ale można też załamywać ręce, tak jak w Polsce, nad ich nad nadmiarem, bełkotem i mętlikiem. Można mieć dzielnych, sprawnych i mądrych tzw. stróżów prawa, ale też spotykać nazbyt często prokuratorów kabaretowo nieporadnych, buńczucznych, usłużnych lub wręcz służalczych. Bez obaw o generalizację, bo jest przecież liczne grono bardzo dobrych sędziów, stanowi sędziowskiemu wytknąć można lenistwo, samozadowolenie, rozstrzyganie w sprawach (gospodarczych), o których mnóstwo sędziów nie ma najmniejszego pojęcia, formalizm przechodzący w coś co niektórzy odważni przedstawiciele środowiska nazywają kretynizmem prawnym, ale nade wszystko to, że upaja się swoją wyniosłą bezrefleksyjnością nad stanem wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Klasyk wrogiej ludziom propagandy uzmysłowił Polakom prawdę dość oczywistą, że „rząd sam się wyżywi”, więc nie musi się np. handryczyć przed sądami o swoje. Prawidłowość ta nie przestaje bynajmniej działać w demokracji. Najgorszy wskaźnik jednostkowy Polska uzyskała w obszarze rządów prawa cywilnego. Pokrywa się to w stu procentach z percepcją kręgów gospodarczych, ekspertów i zwykłych obywateli przerażonych nieudolnością, niefachowością, niewiedzą policji, prokuratorów i sędziów, brakiem prawdziwych biegłych oraz lekceważeniem najżywotniejszych interesów ludzi, gospodarki i państwa w wyniku przeciągania postępowań na długie lata. Elementarna sprawność w rozstrzyganiu sporów majątkowych to od 25 lat największa i mało przy tym kosztowna rezerwa rozwoju cywilizacyjnego i wzrostu gospodarczego Polski. Pozostaje ciągle zupełnie niewykorzystana, co jest karygodne, ale po latach niemal całkowitego milczenia coraz, na szczęście, o tym głośniej.

Wskaźnik ilustrujący brak nieuzasadnionych opóźnień w sprawach cywilnych wyniósł u nas 0,41, skuteczność we wdrażaniu i stosowaniu przepisów prawa oceniona została indeksem 0,47, natomiast dostępność (w sensie formalnym i materialnym – koszty sądowe) na 0,51. Jedyny jasny punkt to indeks 0,79 w zaprzeczeniach na pytania o korupcję w rozstrzyganiu spraw cywilnych.

Gdyby ocena „polskich” wyników badania WJP zdawała się komuś przesadzona i nazbyt alarmistyczna, to do poparcia bicia w dzwony na trwogę przekonają go być może wyniki porównań w czasie. W trzech kategoriach (ograniczenia konstytucyjne i instytucjonalne nałożone na władzę, brak korupcji i otwarty rząd) wysokość indeksów dla Polski uległa w ostatnich latach obniżeniu, a tylko w jednej (prawa zasadnicze) podwyższeniu. W pozostałych mamy stagnację na niezadowalającym poziomie. Wołanie o działanie i poprawę jest zatem na rzeczy, bo rządy prawa są w Polsce, a jakby ich nie było.